Notre commentaire est consacré pour l’essentiel à la section 3 (en II) ; nous l’avons complété par de brèves remarques en I sur la relation empirique inégalité-croissance et par une réflexion sur « l’économie politique » de l’évaluation (en III), un point important pour tous les responsables politiques.

La première concerne l’observation d’une convergence possible de l’inégalité dans des ensembles plus ou moins larges de pays. Ravallion (Inequality convergence, World Bank, working paper 2645, 2001) a observé une convergence du Gini vers 0.40 dans un large échantillon de pays. Dans l’Union Européenne (Luxembourg exclu), on observe une convergence vers 0.29-0.30 entre 1970 et 1998 (C. Morrisson and F. Murtin History and prospects of inequality between Europeans, 2003). On peut se demander si un Gini beaucoup plus élevé ou beaucoup plus faible que la valeur de convergence, n’est pas associé à une croissance plus lente. Cela expliquerait des résultats apparemment contradictoires comme une croissance plus rapide à la fois si l’inégalité baisse (pour un Gini initial beaucoup plus élevé que la valeur de convergence) ou si elle augmente (pour un Gini initial beaucoup moins élevé que cette valeur). Si une telle relation existait, il ne faudrait pas se référer, dans la relation inégalité-croissance, au niveau d’inégalité mesuré, mais à l’écart entre Gini observé et Gini de convergence.

La seconde remarque porte sur la qualité des estimations. L’appréciation portée sur leur qualité me paraît trop pessimiste. Nous disposons désormais pour beaucoup de pays d’Amérique Latine et d’Afrique de plusieurs estimations pour chaque pays. Les estimations ont été faites par des auteurs indépendants qui ont suivi des méthodes différentes. Les uns ont utilisé surtout des enquêtes de budget, d’autres ont construit des matrices de comptabilité sociale très simples qui décomposent populations et revenus, ces données étant complétées par d’autres sur les distributions des salaires, des revenus agricoles….Dans certains cas, on a calculé des marges d’erreur pour l’inégalité totale en raison d’incertitudes dans la mesure des revenus les plus mal appréhendés. Or quand on confronte l’ensemble des estimations pour chaque pays, il y a souvent convergence, ce qui signifie malheureusement que la très forte inégalité ainsi estimée correspond vraisemblablement à la réalité.

En ce qui concerne les différences de niveau d’inégalité entre pays européens, il faut nuancer l’appréciation (surprisingly high heterogeneity). De fait si l’on choisit le Gini pour la distribution du revenu disponible par personne (compte tenu des économies d’échelle liées au nombre de personnes par foyer)), on a deux groupes opposés, les pays nordiques avec de faibles Gini, 0.21-0.23 et les pays d’Europe du Sud (Portugal, Espagne, Italie et Grèce) avec des Gini atteignant 0.32-0.34, soit 50 % plus élevés. Les autres pays de l’Union Européenne se situent entre les deux groupes, sauf l’Irlande qui est aussi inégalitaire que les pays du Sud et le Royaume-Uni qui les a rejoints à la fin des années 1980.Ces différences de Gini sont certes assez importantes mais les deux remarques suivantes en atténuent la portée.

D’abord on observe depuis 1970 une convergence en matière d’inégalité : l’écart-type du coefficient de Gini a baissé de 0.057 en 1970 à 0.044 en 1995.

Ensuite il y avait en 1970 des écarts de PIB par habitant également importantes. Les pays nordiques avaient un revenu moyen deux fois plus élevé que ceux du Sud. Il est donc préférable de comparer des pays à PIB par habitant proches. Parmi les pays du Sud qui ont des PIB par habitant semblables, on ne note aucune différence significative de Gini. Parmi les pays à haut revenu, le couple Royaume-Uni et Suède enregistre certes un écart élevé avec un Gini supérieur de 40 % au Royaume-Uni en 1998. Mais il était presque le même qu’en Suède en 1970. L’écart récent s’explique par une politique de redistribution beaucoup moins progressive avec le gouvernement Thatcher.

Enfin il existe parfois des changements exogènes dans la distribution des revenus qui permettent d’identifier un effet de l’inégalité sur la croissance. En Europe la réunification allemande en 1990 a entraîné une hausse de l’inégalité malgré les transferts, la réduction des impôts directs et des transferts décidée au Royaume Uni par le gouvernement Thatcher, a produit aussi une hausse des inégalités en peu de temps. A l’opposé les réformes agraires en Corée et Taiwan après la guerre ont réduit dans une large mesure les inégalités.

Ces exemples laissent penser que l’écart, positif ou négatif, entre Gini observé et Gini de convergence a peut-être un effet négatif sur la croissance. La Corée et Taiwan avaient avant la réforme agraire une inégalité supérieure à la valeur de convergence. La réforme a supprimé cet écart et stimulé la croissance. La Suède et le Royaume-Uni avaient en 1970 une inégalité inférieure à la valeur de convergence. La Suède où cet écart s’est maintenu a obtenu des performances inférieures à la moyenne européenne tandis que le Royaume-Uni où cet écart a disparu dans les années 1980 (et s’est ensuite inversé) a eu une croissance plus rapide que la Suède.

Asset redistribution (AR)	Asset taxes (AT)
Income redistribution (IR)	Income/consumption taxes (IT)

Toute mesure qui accroît la capacité de gain d’un individu ou d’un ménage, relève de AR. Ainsi toutes les interventions qui financent l’éducation, les services de santé (y compris les subsides aux parents pour que les enfants aillent régulièrement à l’école) en font partie puisqu’elles accroissent les capacités de gain. Toute intervention qui accroît les moyens de production matériels relève aussi de AR, comme la distribution de terres (y compris les aménagements requis pour augmenter la productivité de la terre), le financement d’une entreprise individuelle ou d’un logement pour une famille. Dans chaque cas, la capacité de gain supplémentaire est évidente.

En revanche toute intervention qui n’accroît pas cette capacité relève de IR. C’est le cas d’une allocation à un chômeur, qui n’augmente pas sa capacité de gain. Mais si un second transfert, qui conditionne le précédent, finance une formation permettant d’accéder à un emploi, ce transfert concerne AR. Si une sécheresse frappe des paysans, les secours pour survivre relèvent de IR, mais la dépense pour un barrage qui évitera ce risque concerne AR. La pauvreté et parfois la misère justifient la redistribution IR contre des chocs dont les victimes n’ont aucun moyen de se protéger, comme l’indiquent les passages du papier consacrées aux imperfections du marché en matière de crédit et d’assurance. Mais l’objectif est toujours d’accroître le plus possible la part de AR car seule cette forme de redistribution fait disparaître la pauvreté d’une manière définitive par l’accumulation de capital humain et matériel. Toute évaluation de l’aide devrait inclure une répartition des transferts entre AR et IR.

La redistribution peut être financée par un prélèvement sur le capital AT, ou sur le revenu IT. Le premier peut être soit une confiscation partielle ou totale du capital soit une taxe sur le revenu du capital. Il existe une asymétrie entre les deux aspects de la redistribution. Dans le choix entre AR et IR, c’est AR la variable la plus importante. A l’inverse dans le choix entre AT et IT, c’est IT qui compte le plus. Pour le premier choix, il est souhaitable que la rubrique IR soit réduite car elle transforme le bénéficiaire en assisté à vie. Pour le second choix, la part de AT est nécessairement beaucoup plus faible que celle de IT, car elle a une base fiscale plus étroite.

Dans les pays de l’OCDE la part de AR dans (AR+IR) compte de plus en plus, avec les services d’éducation, de santé offerts aux pauvres et le financement d’une formation pour les chômeurs ou de l’accession à un logement pour les ménages à faibles revenus. En revanche en ce qui concerne AT, la confiscation du capital est devenue très difficile en raison des engagements internationaux et de l'ouverture de ces économies. Par exemple le gouvernement français n’a pas pu procéder à une confiscation partielle lors des nationalisations de 1982 comme il l’avait fait en 1945 (les actionnaires avaient été indemnisés à moins de 50 % ou moins de 30 %). D’autre part des taxes élevées sur le capital entraînent des délocalisations nombreuses de patrimoines. Ainsi dans ces pays la redistribution est de plus en plus un processus d'investissement, soit AR, qui accroît le taux d’investissement global. L’Etat finance l’accumulation de capital par les familles pauvres, qui n’en ont pas les moyens, surtout par des taxes sur les ménages à revenus supérieurs, soit IT, ce qui diminue plus la consommation que l’investissement. En conclusion l’essentiel de la redistribution consiste à financer AR par IT.

Dans les pays en développement la situation est différente ; la pauvreté est si grande que des transferts importants de survie, IR, sont indispensables. D’autre part l’assiette fiscale pour l’imposition des hauts revenus est beaucoup plus étroite et souvent des gouvernements ont procédé à des confiscations partielles ou totales soit AT. Nous avons cité la redistribution des terres à Taiwan et en Corée, on peut ajouter les nombreuses nationalisations dans les années 1960 ou 1970 après l’accession à l’indépendance, le cas le plus manifeste étant celui de l’Algérie où les confiscations ont représenté plus de la moitié des actifs possédés par les ménages. Actuellement, on en a encore des exemples avec les propriétaires fonciers expulsés au Zimbabwe. Ce genre de redistribution n’accroît pas le stock de capital dans le pays, il risque de plus de le couper temporairement des financements extérieurs. Par suite les deux objectifs de la redistribution dans les pays en développement devraient être la baisse des transferts IR au bénéfice des transferts AR et une fiscalité finançant cette redistribution qui ne réduise pas l’épargne et l’investissement privés, en préférant la taxation des consommations de luxe à l’impôt progressif sur le revenu. Pour donner un exemple une taxe sur les voitures de luxe importées qui finance des subsides aux familles pauvres sous la condition d’envoyer leurs filles à l’école jusqu’à 16 ans, soit AR, est une mesure très efficace pour accroître l’accumulation de capital (humain et matériel) et réduire inégalité et pauvreté, en transformant une consommation en investissement.

Les auteurs accordent beaucoup d’importance aux imperfections des marchés de l’assurance et du crédit qui handicapent les pauvres. Ils indiquent les interventions nécessaires pour pallier ces imperfections. Mais il ne faut peut-être pas exagérer l’importance de cet enjeu. Même s’il existait un système de crédit bien organisé, beaucoup d’investissements humains ou matériels ne pourraient pas être réalisés par les familles pauvres. Celles-ci ne peuvent pas prendre en charge seules et en empruntant une partie des dépenses d’enseignement, de santé (même si l’école est gratuite, il faut payer les livres et accessoires, prendre en compte le coût d’opportunité). L’idée que les familles empruntent pour financer l’enseignement secondaire est impensable (elle l’est aussi dans beaucoup de pays de l’OCDE comme la France). Les parents refusent de financer les études des filles sachant qu’elles doivent les quitter définitivement avec le mariage et même pour les garçons, une capacité de gain supplémentaire pour rembourser dans 10 ou 15 ans est une échéance beaucoup trop lointaine pour des familles pauvres. En revanche l’accès au crédit pour un petit commerçant ou artisan pauvre peut jouer un rôle déterminant et le faire sortir définitivement de la pauvreté.

En revanche les interventions du type AR peuvent se faire en une seule fois, du moins lorsque c’est techniquement possible. La mise à disposition d’un capital permet l’accès à une activité impossible avant (cf. les remarques sur « occupational choices »), la mise à disposition d’un capital foncier et d’un équipement agricole permet au paysan sans terre d’être définitivement indépendant. Mais s’il s’agit d’accumulation d’un capital humain, comme celle-ci requiert plusieurs années l’intervention doit être continue pendant 5 à 10 ans. Ainsi c’est le rythme d’accumulation du capital qui conditionne le calendrier des interventions.

Les effets de la redistribution sur la croissance dépendent du bilan entre les effets négatifs sur les investissements financés par les contribuables et les effets positifs sur l’accumulation de capital par les pauvres ou sur la structure de la demande de ceux-ci s’il s’agit de IR (la consommation des ménages pauvres contient moins de biens importés que celle des ménages du 10^° décile). La combinaison la plus favorable à la croissance est celle d’un impôt sur les consommations de luxe avec AR puisque cet impôt finance l’accumulation de capital par les pauvres.

Tous les transferts leur sont versés, les aides à l’éducation sont plus élevées pour les filles que pour les garçons ; comme le confirme cette phrase « the programme quite visibly shifts the balance of power within the household ». Ce choix améliore l’efficacité du programme puisque le supplément de revenu n’est pas dépensé de la même manière par les femmes que par les hommes.

Cette priorité accordée aux femmes est une décision essentielle pour le succès d’une politique de redistribution. Rappelons que dans d’autres pays la condition de la femme est bien pire qu’au Mexique. Dans les Etats du nord de l’Inde, la moitié des femmes mariées n’ont jamais accès à l’argent. Dans ces Etats, 80 % des femmes mariées ont besoin de la permission de leur mari pour aller au marché. Même dans d’autres Etats où la condition de la femme est moins mauvaise comme le Kerala, le Pendjab, Delhi, la moitié des femmes ont besoin de cette permission. Pour se faire soigner, entre le tiers et la moitié des femmes ne peuvent rien faire seules parce que la décision appartient à leur mari. (“Women in India. How free ? How equal ?”. Kalyani Menon-Sen and Ak Shiva Kumar, 2001, United Nations).

On peut aussi apprécier la condition de la femme au Mexique en se référant à un indicateur d’inégalité économique entre homme et femme (cf. C. Morrisson and J. Jütting, « The impact of social institutions on the economic status of women in developing countries », OCDE, 2003). Cet indicateur comprend trois variables, qui sont codées de 0 à 1 à mesure que l’inégalité entre hommes et femmes augmente :

Cet indicateur a des valeurs très faibles en Amérique latine, en Asie de l’Est et du Sud-est, alors qu’il atteint 0.50 environ en Asie du Sud, en Afrique Sub-saharienne et dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord. La situation de la femme au Mexique est donc beaucoup moins défavorable que dans ces trois régions, même si elle ne peut pas se comparer à celle en Europe occidentale.

Dans ces trois régions, la condition première du succès des programmes d’aide est de réserver les transferts aux mères de famille comme au Mexique, ce qui risque de soulever beaucoup plus de réactions hostiles qu’au Mexique en raison du poids des traditions et dans certains pays des lois.

La première, c’est l’opposition des droits acquis (cf. le texte, vested interest). En mettant en œuvre un programme comme PROGRESSA, on soulève l’hostilité de nombreux groupes. L’aide directe aux femmes alors que les hommes avaient tous les pouvoirs mécontente ceux-ci, même si la situation de la famille est améliorée. Des petites entreprises, des exploitations agricoles ne peuvent plus exploiter une main-d’œuvre très mal payée d’enfants parce qu’ils vont maintenant tous à l’école. Comme la population sort, grâce au programme, de l’ignorance, des politiciens, des féodaux locaux qui profitaient de ce retard, prévoient les changements de mentalité qui remettront en question le système clientélistes sur lequel ils s’appuient. Les contribuables les plus riches sont hostiles à la redistribution si elle accroît leurs impôts. Enfin il existe dans beaucoup de pays des groupes qui ont une idéologie révolutionnaire, même après la chute des régimes communistes en Europe de l’Est et en URSS. Plus les inégalités de revenu sont importantes, plus ces groupes se développent parce qu’ils trouvent dans ces inégalités le meilleur argument pour convaincre. Or il y a en Amérique Latine beaucoup plus de pays très inégalitaires que dans les autres régions comme vient de le rappeler un rapport de la Banque Mondiale (« Inégalité en Amérique Latine et dans les Caraïbes : rupture avec l’histoire », 2003). C’est au Mexique précisément qu’a éclaté la révolte du Chiapas, qui a eu des conséquences graves pour la stabilité politique et financière du pays. Ces groupes ont de nombreux relais dans les media, les universités et des alliés dans certains pays européens. Ils sont les opposants les plus déterminés parce que les programmes de redistribution leur font perdre leur raison d’être. Le pire ennemi pour un révolutionnaire, ce n’est pas une politique inégalitaire au profit des plus riches, c’est un programme qui fait reculer la pauvreté définitivement et diminue les inégalités. Les responsables des évaluations qui sont en principe des scientifiques respectueux des règles morales et éthiques, sont confrontés à des adversaires qui utilisent tous les moyens sur un terrain politique et médiatique qui est étranger aux scientifiques.

La seconde raison résulte de la technicité des évaluations. L’application du programme par tranche qui permet de tirer parti dans les premières phases de groupes témoins est tout à fait légitime. Il en va de même pour l’application de plusieurs versions du programme, qui procure des résultats très utiles pour une évaluation. La conjonction de modèles structurels avec des expérimentations sur échantillons permet de mieux comprendre l’incidence du programme et de l’améliorer. Mais il est très difficile d’expliquer ces modalités techniques à l’opinion publique. Il y a un problème de communication parce que seuls d’autres spécialistes peuvent juger si ces modalités sont pertinentes, si les règles sont respectées, et d’autre part les journalistes, les hommes politiques croient pouvoir en juger, ce qu’ils ne feraient jamais s’il s’agissait d’expériences de physique. Les responsables du programme doivent le vulgariser. Pour désamorcer les critiques qui peuvent être dangereuses et remettre en question le succès de l’opération, on pourrait recourir à ces deux moyens :