Il est intéressant de noter que, au cours des années 1990, les engagements pris par l’Union européenne au titre de l’aide publique au développement (APD) ont chaque année excédé les décaissements bruts de plus de 1,6 milliard d’USD, avec un pic à 2,2 milliards en 1994 (Heller et Gupta, 2002). Ainsi en 1996-97, 4,5 millions de livres sterling du budget d’aide alloué par le Department for International Development (DfID, Royaume-Uni) à l’Afrique n’ont pas été attribués. En 2000-01, ce chiffre a même atteint 18 millions de livres sterling (The Economist, 2-8 novembre 2002) ! La capacité des pays pauvres à absorber l’aide de manière efficace apparaît donc comme un obstacle essentiel aux possibilités d’appui extérieur au développement local. En outre, le détournement fréquent de l’aide par les élites locales et, partant, l’impossibilité pour les flux d’aide d’atteindre les bénéficiaires prévus et, ce faisant, d’alléger la pauvreté, soulèvent de plus en plus d’inquiétudes.

Des études récentes ont sérieusement remis en question les modalités passées et actuelles de l’aide au développement, arguant du fait que, souvent, les ressources étrangères ne parvenaient pas à atteindre leurs objectifs. Ainsi, Easterly (2001) estime qu’aucun des remèdes proposés par les pays avancés pour aider les plus pauvres (aide à l’investissement, à l’éducation, au contrôle des naissances, prêts à l’ajustement structurel, annulation de la dette) n’a en réalité eu les résultats escomptés, car les acteurs économiques concernés n’étaient pas tous animés des motivations adéquates. Chabal et Daloz (1999), spécialistes en sciences politiques, ont poussé le raisonnement plus loin en suggérant que « contrairement à ce que l’on supposait jusqu’ici, le développement tel que nous le concevons pourrait bien ne pas être la priorité pour une majorité d’Africains… [par conséquent], il est raisonnable de se demander si le continent n’a pas un projet politique différent ».

Le modèle dominant de l’aide au développement est souvent critiqué pour ce qu’il repose essentiellement sur une approche descendante et sur des versements massifs et rapides effectués dans un cadre temporel assez rigide (le fameux souci de l’« exercice budgétaire » [1]). De fait, les bailleurs de fonds, tant bilatéraux que multilatéraux, mettent souvent l’accent sur les déboursements et les attributions de crédits aux pays bénéficiaires – les résultats étant mesurés en termes de volume financier et non en fonction de la qualité ou de la pérennité des programmes d’assistance (Tarp, 2000 ; Svensson, 2002 ; Platteau, à paraître). Résultat, les fonds sont acheminés via des agences gouvernementales et les bénéficiaires de l’aide sont plutôt traités comme de simples réceptacles et non comme des partenaires actifs invités à participer à la conception et à la mise en œuvre des projets qui leur sont destinés. Peu motivés, les bénéficiaires ne s’impliquent pas vraiment dans les projets alors que, parallèlement, les agents gouvernementaux ne sont pas encouragés à les concevoir de manière optimale. En conséquence, de nombreux projets affichent des résultats décevants en termes de performance globale et de réduction de la pauvreté.

Les bailleurs de fonds ont réagi à cette « crise » de l’aide au développement en engageant des programmes d’annulation de la dette, en remplaçant l’aide aux projets par un soutien budgétaire et en lançant des actions de développement participatif (ou « communautaire »). Rappelons à cet égard que la plupart des bailleurs de fonds bilatéraux et des grandes organisations internationales ont commencé à prévoir des composantes participatives dans leurs programmes d’aide au développement à grande échelle (à l’instar du Fonds d’investissement social de la Banque mondiale ou des programmes de développement participatif sponsorisés par le Fonds international de développement agricole [FIDA]) ou à transférer des sommes substantielles par le biais d’ONG locales ou internationales (Stiles, 2002).

Cette tendance à vouloir intégrer ouvertement la participation et la responsabilisation des pauvres dans les programmes est tout particulièrement évidente à la Banque mondiale, qui a fait du développement communautaire l’une des pierres angulaires de son cadre de développement intégré (CDI). L’édition 2000/01 du Rapport sur le développement mondial (« Combattre la pauvreté ») reflète nettement ce changement d’approche (Mansuri et Rao, 2003) et montre que la part des projets financés par l’IDA avec la participation des principales parties prenantes avait sensiblement augmenté au cours de la dernière décennie (Banque mondiale, 2002a). Selon une estimation récente, les prêts de la Banque mondiale au titre de projets de développement communautaire sont passés de 325 millions d’USD en 1996 à 2 milliards en 2003, ce dernier chiffre étant probablement fortement sous-évalué (Mansuri et Rao, 2003).

Le « credo » actuel considère que la participation communautaire est supérieure aux approches descendantes de prestation de services et de réduction de la pauvreté en termes de performance des projets et de ciblage. Cette idée n’est pas nouvelle : défendue sans relâche depuis les 20 dernières années par des universitaires spécialistes du développement (notamment Chambers, 1983 ; Hirschman, 1984 ; Cernea, 1985 ; Ostrom, 1990 ; Baland et Platteau, 1996), elle a également été testée dans les années 1950 par la Fondation Ford et les programmes d’aide américains (en 1960, pas moins de 60 pays étaient concernés par cette frénésie de développement communautaire) avant d’être abandonnée (Holdcroft, 1984). Par ailleurs, les organisations non gouvernementales (ONG) oeuvrant pour le développement étaient censées en avoir fait leur approche maîtresse.

Les espoirs suscités par le développement communautaire et les tentatives énergiques visant à transposer à grande échelle les projets fondés sur cette nouvelle approche nous obligent à tester la valeur des arguments invoqués en sa faveur. Cette évaluation est d’autant plus nécessaire qu’une démonstration empirique ne confirme pas de façon indiscutable, du moins d’après des études récentes (Conning et Kevane, 2002 ; Bardhan, 2002 ; Mansuri et Rao, 2003), la supériorité supposée des projets communautaires par rapport aux approches plus conventionnelles en termes d’efficacité, d’équité (atteindre les pauvres) et de pérennité. D’ailleurs, contrairement à une opinion répandue, les ONG n’ont pas non plus obtenu de résultats impressionnants, même en ce qui concerne l’allégement de la pauvreté et l’augmentation de la participation (Carroll, 1992 ; White et Eicher, 1999). Un récent bilan de travaux empiriques sur la fourniture décentralisée de services publics (Bardhan, 2002) parvient à un même constat en demi-teinte : alors que les études disponibles laissent entrevoir les effets généralement positifs de la décentralisation, « il est difficile de tirer des conclusions définitives ». La plus grande prudence s’impose donc, car la plupart des études sont essentiellement descriptives et relèvent davantage de simples corrélations que de relations causales soigneusement vérifiées.

Trop souvent, le succès du développement communautaire est pratiquement tenu pour acquis et les arguments en sa faveur semblent si évidents qu’il devient même inutile de les formuler et de les discuter. Dans ces conditions, il n’est pas surprenant que peu d’évaluations fiables de projets de développement participatif (reposant sur des échantillons représentatifs avec traitement statistique et groupes témoins mais aussi fondées sur des données de référence et de suivi) aient été entreprises, même parmi les ONG qui ont adopté cette approche pendant plusieurs décennies (White et Eicher, 1999). Dans le cas des ONG, les données fournies sont anecdotiques ou fondées sur des généralisations non étayées. Plus inquiétant encore, lorsqu’il y a évaluations, quelles qu’elles soient, elles sont rarement soumises à un examen public. Quant aux actions financées par la Banque mondiale, elles ont également été mal évaluées, ce que Mansuri et Rao (2003) jugent « impardonnable » [2].

En outre, quand elles ont lieu, les évaluations sont souvent biaisées en faveur des projets de développement communautaire. De fait, une « culture de l’éloge » prévaut chez tous les acteurs impliqués, qui ont tendance à « résister à la présence des évaluateurs et à tenter d’influencer leur travail pour présenter des résultats qui traceront un tableau plus favorable » (Mansuri et Rao, 2003). Cette absence d’évaluations fiables interdit tout apprentissage par la pratique là où nous en avons le plus besoin. Force est de constater que les données disponibles ne justifient en rien la rapidité avec laquelle de nombreuses agences, surtout les grosses administrations, ont adopté le développement communautaire. Comme l’a souligné Bardhan (2002), « l’idée de décentralisation devrait sans doute être protégée contre ses propres zélateurs ».

Étant donné que les travaux que nous venons d’évoquer proposent un excellent bilan, qui plus est récent, des études empiriques disponibles et puisqu’il n’en ressort pas de conclusions vraiment déterminantes, nous nous concentrerons ici sur un objectif différent. Nous chercherons plus spécifiquement à traiter de la capacité des projets communautaires à toucher les pauvres de façon efficace, ce qui suppose de prendre en considération le risque de détournement de l’aide par les élites locales. Nous avancerons, de fait, que cette question de la supériorité supposée de l’approche communautaire pour lutter contre la pauvreté par rapport aux approches centralisées peut être formulée en termes d’arbitrage entre avantages informationnels et risque de «  captation par l’élite  ». Si les avantages informationnels l’emportent sur le risque, alors, les arguments en faveur du développement communautaire deviennent convaincants. En revanche, si le risque de captation par l’élite est important et les avantages informationnels insuffisants, les raisons d’adopter une approche de développement communautaire deviendront hasardeuses.

Nous décrivons cet arbitrage en détail dans la deuxième partie de ce texte, en résumant les contributions théoriques des économistes. La troisième partie en évalue la pertinence pratique dans le contexte particulier des relations d’aide extérieure, en s’achevant sur un exemple tiré d’une expérience personnelle de l’auteur en matière de développement participatif. Les deux sections suivantes sont orientées vers la stratégie. La cinquième partie aborde la question de savoir comment discipliner des élites locales accrochées à leurs privilèges, en instaurant un mécanisme (dit « mécanisme de discipline des responsables », ou LDM en anglais) reposant sur l’octroi progressif et conditionnel des flux d’aide dans le cadre de relations bilatérales décentralisées. Cette question est traitée à propos de projets financés par des agences donatrices de pays développés. Comme nous le verrons, la question est complexe : du fait de la concurrence à laquelle se livrent les bailleurs pour accéder rapidement aux communautés locales, le risque d’un détournement par les responsables locaux des nombreuses ressources transférées des pays riches aux pays pauvres est réel. Ce mécanisme LDM ayant des limites inhérentes, la sixième section envisage des mécanismes multilatéraux de contrôle, plus sophistiqués, qui fonctionneraient au niveau des agences donatrices, ou des mécanismes qui en appelleraient au niveau supérieur de la chaîne de l’aide, à savoir les principaux pourvoyeurs de fonds. La septième partie tire les conclusions générales d’expériences de développement décentralisé menées dans plusieurs régions. Enfin, nous conclurons sur la nécessité d’adopter une approche prudente et progressive du développement communautaire, compte tenu des sérieuses difficultés pratiques soulevées par les mécanismes de détection et de répression des fraudes les plus opportuns.

Il faut noter que si, en théorie, un agent central peut obtenir les mêmes avantages informationnels de proximité en déléguant des agents locaux sur le terrain, il n’existe apparemment aucun moyen qui lui permette d’exploiter le « capital social » disponible dans une communauté. L’intérêt de la délégation d’agents sur le terrain est même probablement amoindri par des considérations de responsabilité politique : les « responsables politiques locaux ont sans doute plus de raisons d’utiliser des informations locales que les responsables nationaux ou provinciaux, puisque les premiers sont redevables à leurs électeurs locaux tandis que les seconds ont un électorat plus large, pour lequel les problèmes locaux peuvent sembler plus diffus » (Bardhan, 2002). Cependant, l’argument de responsabilité politique est moins pertinent lorsqu’il s’applique à un contexte où les pourvoyeurs de fonds sont plus des bailleurs extérieurs que des gouvernements centraux.

Il y a cependant un revers à la médaille : les gouvernements locaux ou les communautés peuvent être davantage enclins à détourner l’aide et, par conséquent, à se sentir moins redevables que les gouvernements centraux (ou les bailleurs de fonds extérieurs). Dans ce cas, la décentralisation peut également s’accompagner de détournements et d’un mauvais ciblage de l’aide. Pour reprendre les termes de Bardhan (2002), « dans les pays pauvres, la responsabilité politique est particulièrement affectée par la probabilité de corruption ou de captation par des groupes d’intérêt. Si les gouvernements locaux peuvent disposer de meilleures informations locales et exercer une pression sur le plan de la responsabilité, ils risquent aussi d’être plus vulnérables face à la captation par les élites locales qui recevront ensuite une part disproportionnée des dépenses de biens publics ».

On peut donc avancer que, du moins dans les situations de fortes inégalités, les pauvres et les minorités sont plus facilement opprimés par des groupes de pouvoir locaux – qui peuvent être de connivence et sont en mesure de contourner le contrôle exercé par des institutions supérieures et de détourner l’attention des médias. En outre, le capital social peut se retourner contre les franges vulnérables de la population au lieu de leur être favorable, ce qui s’explique par le fait que « … les relations sociales et économiques interdépendantes qui régissent le cercle des personnalités influentes peuvent se révéler être de formidables obstacles à l’entrée dans ces confortables paradis de rentiers » (Bardhan, 2002). Face à ces solides réseaux de complicités, les pauvres sont souvent désarmés puisque leur propres réseaux, habituellement structurés pour résoudre des problèmes de subsistance immédiate, ne sont pas en position de disputer le pouvoir aux riches. Dans ces circonstances, ils peuvent tout naturellement se tourner vers un État centralisé pour chercher protection et assistance (ibid.), mais leurs difficultés persisteront si le gouvernement central ne répond pas à leurs besoins.

L’hypothèse classique est donc la suivante : plus bas est le niveau de gouvernement, plus grande est la captation par les détenteurs de droits acquis. Si cette hypothèse se vérifie, l’avantage informationnel des programmes de développement communautaire risque d’être compromis par un plus grand détournement au profit des élites locales (Bardhan et Mookherjee, 2000a). L’argument en faveur du développement communautaire va alors dépendre de l’équilibre des forces entre ces deux effets contraires.

Bardhan et Mookherjee (2002) ont élaboré un cadre étroit pour analyser l’arbitrage entre ces deux aspects conflictuels que sont les systèmes centralisés et les systèmes décentralisés quand il s’agit de la fourniture de services (dans le contexte de services d’infrastructures comme les routes, l’eau, l’électricité et les télécommunications). Dans le système centralisé, la prise en charge est censée être entièrement assumée par des bureaucrates dont l’objectif est d’accroître au maximum leurs revenus nets – c’est-à-dire les pots-de-vin moins le coût de fourniture. Ces bureaucrates exercent un monopole incontrôlé. La décentralisation a pour effet de transférer les pouvoirs de contrôle à un gouvernement local qui, sous la pression de son électorat, cherche à maximiser la somme pondérée des aides sociales octroyées à deux types d’utilisateurs locaux : les élites et les autres (les «  non-élites  »). Deux autres hypothèses sont essentielles dans cet exercice théorique : les élites accordent une plus grande valeur au service fourni que ne le font les « non-élites » ; et le phénomène de captation des gouvernements locaux se traduit par le fait que l’élite reçoit une part plus importante des aides sociales [3].

Ces auteurs montrent que la décentralisation tend à développer la fourniture de services, l’autorité étant transférée à ceux qui réagissent le mieux aux besoins des usagers. Cependant, du fait de la captation de l’aide par les élites locales au sens défini plus haut, le gouvernement local a tendance à sur-approvisionner les élites locales, au détriment du reste de la population. Ce sur-approvisionnement augmente en réalité avec le degré d’autonomie budgétaire accordé au gouvernement local car, du fait du financement par les impôts locaux, le gouvernement local capté risque d’avoir recours à un modèle de financement régressif (les « non-élites » supportant le fardeau fiscal de la fourniture de services aux élites). Par conséquent, des motifs d’efficacité et d’égalité peuvent justifier le fait de limiter la capacité des gouvernements locaux à lever des impôts. En revanche, les mécanismes de redevance garantissent que l’aide sociale apportée par la décentralisation l’emporte sur celle de la centralisation, indépendamment du degré local de captation. Personne n’étant obligé d’utiliser le service fourni, les mécanismes de redevance limitent les transferts de subventions des pauvres vers les riches. Il s’agit là d’une conclusion vraiment affligeante si l’enjeu consiste à alléger la pauvreté en pourvoyant aux besoins fondamentaux des pauvres (nourriture, santé et éducation). De fait, ces derniers n’ont pas la possibilité de payer les services qui leur sont destinés (ou de payer les pots-de-vin). Dans ce cas, comme le montrent Bardhan et Mookherjee (2000b), l’ampleur de la captation par les élites au niveau local – par rapport à celle qui intervient au niveau central – détermine l’impact de la décentralisation en termes d’aide sociale.

Dans un autre article, Bardhan et Mookherjee (1999) ont analysé de façon théorique les déterminants de la capture relative des gouvernements locaux et nationaux dans le cadre d’un modèle de concurrence électorale (bipartite), avec un comportement de vote probabiliste et une pression exercée par des groupes d’intérêt bien spécifiques (les non-pauvres s’organisant en lobby et pouvant financer la campagne électorale). L’un des résultats intéressants montre que la captation relative dépend de l’hétérogénéité des niveaux locaux d’inégalités et de pauvreté : la décentralisation aura tendance à accroître la captation par les élites en présence de fortes inégalités (plus les inégalités sont marquées, moins les pauvres sont capables de prise de conscience et, partant, de participation politique) et à la réduire quand les inégalités sont moins profondes. Néanmoins, si plusieurs facteurs sont susceptibles d’augmenter le risque de captation par les gouvernements locaux, d’autres peuvent avoir un effet contraire. Les rôles contrastés joués par ces divers facteurs (cohésion des groupes d’intérêt, degré d’ignorance des électeurs au niveau local, importance relative de la concurrence électorale, etc.) laissent supposer que les gouvernements locaux ne sont probablement pas systématiquement vulnérables à une captation plus grande des élites. Le degré de captation par les élites au niveau local « pourrait très bien être propre au contexte ou au système » (Bardhan et Mookherjee, 2000a), ce qui oblige la recherche empirique à évaluer les pièges éventuels de la décentralisation dans différents contextes.

La théorie ne nous permet donc pas de savoir avec précision si un développement décentralisé est préférable à un développement centralisé. Elle a cependant le mérite d’attirer notre attention sur des points essentiels, comme l’hétérogénéité au sein des communautés, qui affectent l’efficacité comparée (à la fois en termes d’équité et d’efficacité) des deux approches. L’une des rares tentatives sérieuses de tester ce type de modèle – si nous exceptons l’étude réalisée par Galasso et Ravallion (à paraître) sur laquelle nous reviendrons plus tard – est celle de Foster et Rosenzweig (2002). Ces auteurs utilisent le modèle d’une démocratie représentative bipartite (pauvres et non-pauvres), avec vote probabiliste, dans laquelle les gouvernements locaux doivent choisir d’allouer des ressources publiques entre différents biens publics pour lesquels on suppose que les préférences des pauvres diffèrent de celles des riches. Le modèle prévoit en particulier que, dans les villages à gouvernance démocratique, une augmentation de la part des citoyens sans terre devrait aboutir à des résultats qui sont, toutes proportions gardées, plus favorables aux pauvres – recrudescence de la construction ou de la réhabilitation des routes (activités à relativement forte intensité de main-d’œuvre) et diminution des infrastructures publiques d’irrigation (qui bénéficient notamment aux propriétaires fonciers). Cette prédiction est corroborée par un modèle économétrique appliqué à un panel constitué sur 20 ans sur la base de 250 villages de l’Inde rurale.

L’interprétation de ces résultats doit toutefois être prudente, dans la mesure où ils s’appuient sur une comparaison entre des prévisions et des réalisations, en l’absence de vérification directe et fiable des hypothèses de départ. Il est en particulier difficile de savoir si les pauvres ont plus à gagner de l’amélioration des routes que des infrastructures d’irrigation. Ainsi, « il arrive souvent que des ménages non pauvres accaparent la plupart des offres d’emploi rémunérateur dans leur village d’origine, notamment lorsque ce travail est offert par des agences gouvernementales à un salaire officiel qui est deux ou trois fois supérieur au taux pratiqué dans le village » (Kumar, 2002). En outre, les informations concernant le mode de fonctionnement, concret, de la démocratie villageoise sont insuffisantes. De fait, pour prouver qu’une gouvernance démocratique permet aux pauvres d’exprimer leurs préférences et de les imposer, il est indispensable d’analyser le processus par le biais duquel ils s’expriment dans les institutions adéquates.

En s’appuyant sur des processus formels de vote et des règles formelles de concurrence électorale, les modèles d’économie politique ignorent aussi d’autres institutions locales potentiellement efficaces en termes de responsabilisation. Il est donc révélateur que dans des pays non démocratiques comme la Chine et la Corée, il existe au niveau local des mécanismes ingénieux pour développer la confiance et la coopération dans le cadre de procédures bureaucratiques et d’organismes qui jouent la carte de l’incitation, alors que dans des pays démocratiques comme l’Inde, les mécanismes de responsabilisation au niveau local sont souvent déficients (voir, par exemple, Wade, 1985, 1990). En fait, en raison de la multiplicité des facteurs en jeu (pour d’autres aspects, voir Agrawal, 1999, chapitre 3), la stylisation abstraite des modèles d’économie politique ne donne pas facilement lieu à des propositions fiables et vérifiables.

Notons enfin que, lorsque nous envisageons un développement décentralisé ou participatif tel qu’il est pratiqué par des bailleurs de fonds externes et non par des gouvernements centraux, la situation semble plus nette. Dans la mesure où l’on peut supposer que les agences donatrices externes œuvrent sincèrement à réduire la pauvreté, le risque de captation par les élites au niveau central est sans aucun doute plus faible qu’au niveau local. Un arbitrage entre les avantages informationnels et le risque de captation par les élites doit donc impérativement avoir lieu pour pouvoir discuter – en cas de supériorité du risque sur les avantages – de l’opportunité d’un développement communautaire.

Tout d’abord, les membres d’une communauté ne sont pas forcément d’accord sur certains aspects essentiels d’un programme d’aide. Il se peut en particulier qu’ils ne parviennent pas à déterminer qui est pauvre et qui ne l’est pas, ni à identifier la nature des problèmes les plus importants et la meilleure façon de les traiter. Bergeron et al. (1998) ont ainsi montré qu’au Honduras, lorsque plusieurs sous-groupes de la communauté (sélectionnés au hasard) étaient invités à établir une échelle d’évaluation des richesses et de la sécurité, leurs différentes notations n’avaient pratiquement aucun point commun. Nous étions parvenus à une conclusion identique lors d’une expérience menée dans des villages de pêcheurs dans le Sud de l’Inde (État du Kerala). En outre, notre expérience avec une ONG oeuvrant en Afrique de l’Ouest pour le développement participatif a montré que les villageois n’ont pas toujours une idée claire ou juste des causes de leurs problèmes, des priorités à établir et des stratégies à suivre pour répondre à ces priorités. Le risque de confusion ou d’ignorance est d’autant plus grand que le domaine est technique ou complexe [4]. Or, ce sont des situations de ce type qui rendent les gens particulièrement sensibles à l’influence des agences extérieures, dans le sens où ils ont tendance à demander une aide dont ils savent qu’elle séduira les agences, notamment s’ils sont simplement invités à soumettre des propositions de sous-projets.

Si la participation a encore un sens dans un tel contexte, alors il faut faire appel à des intervenants extérieurs, qui seront chargés d’initier et de superviser un processus permettant à la communauté de se forger une opinion sur des objectifs valides et leur réalisation selon un calendrier adapté ainsi que sur un programme d’action réaliste et cohérent pour les atteindre en faisant appel à des méthodes appropriées. Ce processus sera nécessairement lent, ces intervenants extérieurs ne devant en aucun cas imposer leurs idées mais, bien au contraire, écouter attentivement puis formuler des suggestions visant à stimuler des débats au sein de la communauté qui conduiront ses membres à réfléchir aux questions essentielles et, finalement, à se mettre d’accord sur la manière de les résoudre.

Il s’agit naturellement là d’un travail extrêmement délicat qui exige l’intervention d’individus ayant les qualités et la motivation nécessaires ; il impose aussi que les agences donatrices fassent preuve d’un peu de patience avant de débourser les fonds. Or, ces deux conditions sont rarement remplies dans la réalité : les intervenants extérieurs sont souvent trop jeunes, mal rémunérés, peu expérimentés et ont des motivations qui ne sont pas vraiment en phase avec les besoins des projets de développement communautaire ; et les équipes chargées de mettre en œuvre les projets, surtout (mais pas exclusivement) lorsqu’elles appartiennent à de grandes agences fortement bureaucratiques, sont généralement soucieuses d’obtenir des résultats rapides, alors qu’une participation accrue n’améliore pas obligatoirement les performances d’un projet, du moins à court et moyen termes (White et Eicher, 1999 ; Isham et al., 1995 ; Khwaja, 2002 ; Mansuri et Rao, 2003) [5]. Trop souvent, la planification participative est un idéal davantage évoqué dans les discours que testé dans la réalité. Les agents chargés de l’aide déclenchent un processus d’analyse au sein de la communauté cible qui se termine dès que les rapports récapitulant les objectifs et les méthodes « convenus » sont soumis à l’agence pour servir de fondement à ses actions (Vivian et Maseko, 1994 ; Birch et Shuria, 2001).

A l’opposé de ce que nous venons de décrire (bien que, dans la pratique, les deux situations soient assez difficiles à distinguer), les membres de la communauté peuvent avoir une perception claire et consensuelle de ceux et celles qui ont besoin d’aide, des raisons de leurs difficultés, de la solution à apporter et de ses modalités mais, en même temps, leurs vues et leurs préférences peuvent différer de façon sensible de celles défendues par l’agence donatrice. Par conséquent, l’on s’aperçoit souvent que, contrairement aux agences d’aide extérieures, les bénéficiaires visés accordent bien moins d’attention aux considérations stratégiques à long terme (y compris le renforcement de capacités organisationnelles autonomes), au profit de l’amélioration immédiate des conditions de vie. De même, ils ont tendance à placer trop d’espoir dans les ressources extérieures et à vouloir que les activités de développement s’étendent bien au-delà des limites de leurs capacités d’absorption. Plus fondamentalement, les systèmes de perception peuvent tellement diverger entre bailleurs de fonds et groupes cibles que le concept même de développement qui sous-tend l’approche des premiers risque ne pas être compris par les seconds (Laurent, 1998).

Les membres de la communauté peuvent aussi avoir une idée différente de l’éligibilité. Ainsi, des pauvres jugés peu méritants parce que paresseux, souvent ivres, insubordonnés ou allant à l’encontre d’une norme sociale donnée (un fils dont on sait qu’il ne respecte pas son père, une fille séparée de son mari et revenue au village contre le souhait de sa famille) seront considérés comme indignes de recevoir une aide alors que l’agence donatrice, sur la base d’autres critères ou d’autres principes de justice, pense le contraire. Dans la mesure où les membres jugés non méritants ont internalisé les valeurs et les normes qui prévalent localement, on observe une dichotomie de préférence entre communauté et bailleurs. En pareil cas, des pourparlers sont indispensables dans l’espoir de faire converger les positions des deux parties sans que le bailleur de fonds n’impose sa volonté. Mais il s’agit là d’un processus de longue haleine (Birch et Shuria, 2001), avec un risque, toujours latent, de voir les bénéficiaires s’adapter à nouveau stratégiquement aux exigences des bailleurs et poursuivre leurs propres objectifs tout en utilisant les aides. De l’avis d’un anthropologue qui connaît bien les villages mossi du Burkina Faso : « Confrontée au ‘projet’ hégémonique du bailleur de fonds, la population locale, de crainte de perdre l’offre d’assistance, préfère rester silencieuse sur ses pratiques et ses aspirations. Celles-ci sont en effet perçues comme étant éloignées de celles du bailleur de fonds au point qu’il vaut mieux les taire. On retrouve donc le cercle vicieux de la coopération au développement : la crainte d’avouer une différence entre deux visions, car il pourrait en résulter une rupture des relations d’assistance, a pour effet de conforter le bailleur de fonds dans la validité de son approche » (Laurent, 1998).

Une difficulté supplémentaire apparaît lorsque la communauté cible affiche une hétérogénéité des préférences. Ainsi, les communautés rurales tiennent souvent à préserver un sens de l’inclusion sociale qui les conduit à exclure certaines catégories de pauvres tout en insistant sur l’éligibilité des riches (Conning et Kevane, 2002). Les immigrants d’origine plus ou moins récente, les peuples nomades, les esclaves de jadis dans les sociétés reposant sur les castes et/ou les veuves peuvent ainsi être écartés des bénéfices liés à une intervention extérieure. Une étude récente sur le Sud du Soudan montre que les avis locaux sur ceux ou celles qui devaient bénéficier d’une aide alimentaire pour lutter contre la famine divergeaient considérablement de ceux des travailleurs sociaux, d’où de nombreux problèmes dans la mise en œuvre du projet (Harragin, 2003). Une difficulté similaire est évoquée dans une autre étude sur un projet de développement communautaire au Kenya, destiné à encourager des écoles organisées et financées par la communauté (Gugerty et Kremer, 1999). Toutefois, une autre étude réalisée dans les zones rurales du Bangladesh parvient à une conclusion plus optimiste – un équilibre ayant été trouvé pour évaluer les richesses grâce, d’une part, à une méthode de recherche participative (ERR – évaluation rurale rapide) et, d’autre part, à des évaluations obtenues à l’aide d’indicateurs socio-économiques standards tirés d’une enquête auprès des ménages (Adams et al., 1999).

Le repérage par l’agence externe – c’est-à-dire le ciblage par catégorie qui offre l’éligibilité à tous les membres d’un groupe défini par une caractéristique facilement identifiable (Conning et Kevane, 2002) – semble être la manière la plus adaptée pour surmonter une telle divergence de vues. Les choses ne sont malheureusement pas si simples. Tout d’abord, les membres d’une communauté ont de multiples moyens de détourner un programme s’ils estiment qu’il va à l’encontre d’une norme sociale locale. Or, ces moyens sont difficilement détectables par un observateur extérieur, surtout si les gains perçus par certaines populations, nomades ou migrants par exemple, sont annulés (et non ouvertement retirés) par la suppression d’un autre avantage dont elles jouissaient auparavant. Ensuite, en imposant l’éligibilité ou d’autres critères incompatibles avec la culture locale, l’agence externe peut créer des tensions au sein de la communauté, susceptibles de l’empêcher d’agir collectivement dans d’autres circonstances. Là encore, il faut du temps pour surmonter ces différences.

Ces divergences de préférence peuvent exister non seulement entre les éléments actifs de la communauté et des groupes marginalisés dont l’appartenance à la communauté est remise en question, mais aussi entre membres de la communauté. La question de savoir comment rapprocher des préférences hétérogènes devient alors cruciale. Au lieu d’être adoptées par un vote à la majorité, les décisions sont souvent prises par l’élite seule ou par un vote à l’unanimité (Platteau et Abraham, 2002, 2003). Dans des sociétés fortement différenciées, les mécanismes aboutissant à un consensus entre les parties en présence sont presque toujours un outil adopté par l’élite pour imposer ses vues sous couvert de débats démocratiques. Dans ce cas naturellement, les préférences de la communauté dominante vont différer de celles des agences donatrices. A partir d’une étude de cas sur le fonds d’investissement social de la Jamaïque (financé par la Banque mondiale), Rao et Ibanez (2001) constatent que les préférences locales et les réalisations du projet correspondent rarement : dans seulement deux des cinq communautés étudiées, le projet s’est révélé conforme aux souhaits d’une majorité des membres de la communauté. En outre, les personnes les mieux éduquées et les mieux intégrées dans la société étaient aussi celles qui avaient le plus de chance d’obtenir des projets conformes à leurs préférences.

Les populations désavantagées étant facilement manipulées par des élites puissantes et expérimentées, le fait de leur accorder des sièges réservés au conseil de village – conformément à une stratégie de discrimination positive – a toute les chances d’être insuffisant. En présence de structures sociales asymétriques, il n’y a pas d’autres solutions que de responsabiliser les groupes sous-privilégiés, en les mobilisant et en les organisant de telle sorte qu’ils puissent faire valoir leurs droits à participer aux prises de décision, même si cela suppose la remise en cause des structures sociales existantes et un conflit avec l’élite. Il s’agit là d’une tâche ardue qui va bien au-delà du concept classique qui sous-tend le développement communautaire. Comme le note fort justement Brett (1999), « … les systèmes participatifs sont rarement une réponse aux demandes de la population locale, qui peut être totalement enfermée dans des schémas de hiérarchie et de déférence ; ils sont plutôt encouragés pour répondre aux valeurs occidentales importées par les bailleurs de fonds. Cela oblige les communautés de base à développer des types d’organisation différents de ceux qu’elles utilisaient jusque-là, exigeant de nouvelles compétences et la capacité à vaincre l’opposition locale pour parvenir à un résultat ». Par conséquent, le développement participatif « ne peut pas être traité comme un processus dans lequel les intervenants extérieurs ‘permettent’ simplement à la population locale de faire ce qu’elle avait de toutes façons l’intention de faire » (ibid. ; dans la même veine, voir Platteau et Abraham, 2002, 2003).

On peut se demander en particulier si les grandes institutions bureaucratiques, avec les systèmes de motivation qui sont les leurs, sont réellement bien équipées pour mener à bien cette tâche délicate. Les données disponibles sont, à cet égard, inquiétantes. Les intervenants extérieurs ont tendance à devenir la proie de l’élite locale, soit parce qu’ils sont pressés d’obtenir des résultats et qu’ils ne se préoccupent donc pas des relations de pouvoir local (Mansuri et Rao, 2003), soit parce qu’ils sont trop faibles pour résister à la pression de l’élite et ne sont pas suffisamment soutenus par l’agence donatrice.

Le mécanisme pervers susceptible de compromettre le développement communautaire est dû à la tentation qu’ont les agences donatrices de négliger la phase de responsabilisation, en demandant aux bénéficiaires visés de former des groupes ou des associations de partenaires et de « désigner » des responsables pour les diriger. Comme Esman et Uphoff (1984) l’ont souligné : « Les membres les plus en vue sont invariablement choisis ; ils reçoivent ensuite une formation et le contrôle des ressources destinées à la communauté, sans qu’il y ait d’échanges détaillés ou approfondis avec les autres membres de la communauté quant aux objectifs, aux droits ou aux devoirs. La création de groupes par ces dirigeants établit en effet une relation de pouvoir qui laisse la porte ouverte aux abus. L’agence n’a que peu ou pas d’échanges avec la communauté en dehors des dirigeants. Plus la formation et les ressources accordées sont importantes, plus la distance créée entre les dirigeants et le reste de la communauté est grande. Le raccourci consistant à vouloir mobiliser la population rurale de l’extérieur par l’intermédiaire de dirigeants au lieu de prendre le temps de gagner sa compréhension et son soutien a toutes les chances d’être improductif, voire contre-productif, du fait qu’il renforce les positions d’une minorité privilégiée et discrédite l’idée d’une action collective pour une auto-amélioration » [6].

Confirmant la prédiction d’Esman et Uphoff, plusieurs études ont conclu que la constitution et la formation de groupes de villageois dans des projets communautaires favorisent l’accès des plus riches et des plus éduqués aux fonctions de dirigeants, de par l’attraction exercée par les financements extérieurs (Gugerty et Kremer, 1999, 2000 ; Rao et Ibanez, 2001). A vrai dire, le mouvement de développement communautaire des années 1950 s’est heurté à un problème majeur – son incapacité à contrer efficacement la pression des élites locales soucieuses de préserver leurs acquis (Holdcroft, 1984). Désireux de présenter leurs propres intérêts comme des préoccupations communautaires conformes aux intentions des projets, les responsables locaux réussissent souvent à leurrer les bailleurs de fonds en leur faisant croire qu’ils sont guidés par le sens du bien collectif (Mosse, 2001 ; Harrison, 2002 ; Ribot, 1996, 2002). Leurs demandes sont riches d’arguments et d’expressions qui interpellent fortement les bailleurs de fonds et, pour créer l’illusion d’une participation, ils peuvent aller jusqu’à dépenser des ressources pour construire des centres communautaires, tenir des rassemblements et organiser des activités « vitrines » à grand renfort de main d’œuvre (Conning et Kevane, 2002).

Dans les sociétés basées sur le lignage, les chefs locaux et les anciens des principales lignées sont en position idéale pour « capter » les bénéfices des projets de développement communautaire. Au lieu d’être l’image « paternelle » attachée, de par ses devoirs traditionnels, à assurer la subsistance de la population, la redistribution des richesses et la résolution des conflits de façon à maintenir l’ordre social existant, l’élite de jadis s’est souvent transformée en un groupe d’individus avides, d’autant plus insatiables de s’enrichir au détriment de la communauté qu’ils sont de fait légitimés par des acteurs extérieurs (Platteau et Abraham, 2002) [7]. Comme de nombreuses ONG travaillant en Afrique subsaharienne l’ont expérimenté, les chefs locaux qui sont « élus » de facto comme représentants de leur communauté villageoise tendent à exiger que les équipements ou les installations mis à la disposition par l’aide extérieure leur bénéficient en priorité. Lorsque l’agence concernée s’oppose à cette demande, ils parviennent souvent à leurs fins, mais de manière détournée.

La culture irriguée du riz a été introduite à Yalogo, au Nord-Est du Burkina Faso ; les villageois ont été invités à s’organiser en associations rurales villageoises pour gérer le système d’irrigation (entretien des installations d’alimentation en eau, achats collectifs d’intrants modernes, mise à disposition collective de la production et gestion d’un système de crédit). Ce faisant, ils ont dû désigner un comité exécutif, composé d’un président, d’un secrétaire et d’un trésorier. Or, l’ONG responsable du projet s’est bientôt aperçue que le chef local était systématiquement nommé président de chaque association. En outre, dans le seul village pour lequel nous avons des informations détaillées sur le fonctionnement interne de l’association locale, toutes les décisions importantes sont prises par le chef sans consultation des membres et autres personnes responsables. Le caractère secret de certaines tractations soulève de graves interrogations quant à son honnêteté, en particulier son refus de dévoiler les noms des personnes auxquelles il prétend avoir accordé des prêts ainsi que les montants et les conditions de remboursement. Pareille attitude est d’autant plus inacceptable pour les membres de l’association que les prêts n’ont jamais été remboursés.

Un autre problème sérieux est apparu lorsque le chef a décidé de vendre le riz ainsi produit à un commerçant qui n’était autre que son propre frère, lequel a essayé d’escroquer les fermiers en les sous-payant (en fixant des prix d’achat bien plus bas que les prix du marché). De façon très révélatrice, le chef a été incapable ou peu désireux d’obliger son frère à payer aux fermiers ce qu’il leur devait, en dépit de leur plaintes. A la question de savoir pourquoi ils ne se sont pas débarrassés de ce président peu scrupuleux, la réponse classique est qu’il s’agit là d’une décision inconcevable précisément parce qu’il est leur chef (observations de l’auteur sur le terrain).

La mauvaise gestion des transferts d’aide peut évidemment se produire dans des sociétés villageoises basées sur des classes ou sur des castes, dans lesquelles les propriétaires terriens, membres de l’élite, usent de leur domination économique, sociale et politique pour s’approprier les ressources dont ils ont besoin et ne laisser aux pauvres que des miettes (Sara et Katz, 1997 ; Conning et Kevane, 2002 ; Bardhan, 2002). En étudiant le programme décentralisé « Vivres contre éducation » au Bangladesh, Galasso et Ravallion (à paraître) ont constaté qu’il était légèrement plus favorable aux pauvres, ceux-ci étant un peu plus nombreux à en bénéficier que les non-pauvres. Ils ont également observé un phénomène de captation de l’aide par les élites locales, en particulier dans des villages éloignés ou fortement inégalitaires.

Les élites traditionnelles ne sont pas les seules à bénéficier des ressources mises à disposition, puisqu’elles sont fréquemment impliquées dans des alliances tactiques avec des personnes éduquées et des politiciens opérant en dehors du village. Ainsi en Afrique subsaharienne, il est fréquent que les chefs cooptent de nouvelles élites dans leurs « associations » de village, en créant par exemple des titres « néo-traditionnels » qui sont ensuite vendus au nouveau riche désireux d’acquérir une base politique dans les campagnes (Geschiere, 1994 ; Bayart, 1989).

Plus que les élites rurales, les élites urbaines peuvent être incriminées lorsque le développement communautaire est détourné de son objectif initial. En témoigne la rapide multiplication d’ONG nationales créées à l’initiative de personnes sans emploi mais éduquées, de politiciens ou de fonctionnaires licenciés ou privés d’accès aux ressources logistiques clé à la suite de mesures de restructuration. Agissant comme « courtiers du développement », les entrepreneurs politiques ont rapidement compris que la création d’une ONG était en passe de devenir le meilleur moyen d’obtenir des fonds de la communauté internationale (Bierschenk et al., 2000). Selon Chabal et Daloz (1999) : « … un grand nombre d’acteurs politiques clé ont aujourd’hui déplacé leur sphère d’activité au niveau local, qui jouit actuellement de la faveur internationale et reçoit une aide substantielle …[] la prolifération massive des ONG … résulte moins du poids politique croissant de la société civile que de la prise de conscience très pragmatique que les ressources sont largement acheminées par les ONG… En effet, les ONG ne sont souvent rien d’autre que des nouvelles ‘structures’ à l’aide desquelles les Africains peuvent chercher à occuper une position avantageuse au sein du système existant de ‘néo-patrimonialisme’… Au-delà du nouveau discours sur l’idéologie des ONG…, l’économie politique de l’aide extérieure n’a pas vraiment changé. L’utilisation des ressources des ONG peut aujourd’hui servir les intérêts stratégiques de l’entrepreneur traditionnel tout puissant, tout comme l’accès aux coffres de l’État le permettait autrefois… En outre, les réseaux des ONG sont inévitablement mélangés à ceux qui émanent de l’État ».

Ainsi au Bénin, un pays de l’Ouest africain particulièrement gâté par les bailleurs de fonds, les ONG et les associations locales, qui sont souvent des « coquilles vides instaurées dans le seul but de capter l’aide », se sont multipliées en un temps record au point d’être dorénavant plusieurs milliers. Bon nombre d’autres attendent l’approbation du ministère de l’Intérieur (Le Monde, 26 février 2001). De même, dans des pays non africains, les ONG sont souvent une « réponse opportuniste de la part de bureaucrates inoccupés, sans réelle participation ou responsabilisation locale » et, inévitablement, les responsables des programmes eux-mêmes participent à la création d’institutions communautaires (Conning et Kevane, 2002 ; voir aussi Meyer, 1995 ; Bebbington, 1997 ; Gray, 1999). Ce risque est naturellement important lorsque des communautés locales organisées et responsables ne se constituent qu’au moment où les agences d’État ou les bailleurs de fonds internationaux proposent des projets de développement (Li, 2001, illustre de façon très documentée ce cas de figure), alors que pour eux, ces communautés sont censées déjà exister (McDermott, 2001).

Naturellement, tous les responsables locaux ne sont pas des opportunistes prêts à détourner l’aide extérieure des bénéficiaires prévus. Plusieurs études soulignent des variations importantes dans l’efficacité du ciblage d’un village à l’autre (Ravallion, 2000 ; Jalan et Ravallion, à paraître). Il est intéressant de noter que les inégalités au sein des villages sont souvent inversement proportionnelles à cette efficacité (Galasso et Ravallion, à paraître), ce qui confirme la prédiction du modèle d’économie politique de Bardhan et Mookherjee (supra) et suggère que des responsables peu scrupuleux ont souvent plus de marge de manœuvre dans des communautés fortement inégalitaires. Il est vrai que, même dans ces communautés, des dirigeants dévoués peuvent jouer un rôle constructif pour le bien de la population. Malheureusement toutefois, les opportunistes sont suffisamment nombreux pour faire peser une menace sérieuse sur le développement communautaire dans les pays où les pauvres ne sont pas responsabilisés. Avant d’approfondir ce point, il est temps de fournir la preuve de la captation de l’aide par les élites dans le cadre d’expériences de développement décentralisé.

Si nous regardons ce qui se passe en Afrique subsaharienne, nous voyons qu’au Sénégal, les municipalités ou les conseils ruraux ont utilisé les nouvelles prérogatives qui leur ont été accordées dans le cadre de la décentralisation pour se lancer dans des activités douteuses – comme la vente de terrains ruraux à des groupements d’intérêt, touristiques ou autres, sans consulter, comme prévu, les communautés concernées (Mosse, 2001). En Ouganda, pour prendre un dernier exemple, la planification participative apparaît « davantage comme une question de forme que de fond » (Francis et James, 2003). De fait, la participation locale est réduite à un minimum et « se limite à simuler des mécanismes de responsabilisation tels que ‘des évaluations participatives de la pauvreté’ qui séduisent tant les bailleurs de fonds et qui créent l’illusion d’une consultation » (ibid.). Alors que d’importantes ressources sont transférées aux gouvernements locaux par le biais de subventions conditionnelles qui n’autorisent pas une véritable participation des populations à la prise de décisions (ces subventions étant essentiellement décidées de manière technocratique et descendante), d’autres ressources sont mises à disposition par le biais de subventions non conditionnelles et de revenus générés localement, fournissant là un terrain idéal pour l’exercice d’un favoritisme local débridé. De manière révélatrice, Reinikka et Svensson (2001) ont établi que de 1991 à 1995, seuls 13 % du flux total des fonds d’éducation accordés par le gouvernement central pour les dépenses hors salaires (manuels, coûts d’instruction, etc.) avaient effectivement atteint les écoles après avoir transité par les organes intermédiaires locaux. La majorité des écoles n’a pas vu la couleur de ces dépenses indirectes d’éducation [8].

L’enthousiasme pour le développement communautaire ne comporte pas simplement le risque de créer et de renforcer une élite opportuniste soucieuse de s’enrichir ; il implique aussi une grave discrimination dans le choix des communautés. En effet, les communautés faciles à atteindre sont souvent privilégiées alors qu’elles n’ont pas les plus gros besoins, précisément en raison de leur accessibilité. Elles sont dans une meilleure position puisqu’elles ont un bon accès aux marchés, aux installations éducatives et à toutes sortes d’informations. En outre, leur capacité à attirer les bailleurs de fonds dans le cadre de programmes participatifs ne tient pas uniquement aux coûts de transport et à d’autres coûts de transaction plus bas que pour d’autres, mais aussi à leur plus grande aptitude à établir une structure collective appropriée et à « choisir » un dirigeant qui parle une ou plusieurs langues étrangères.

Après deux ans d’appui institutionnel sous la forme de conseils visant à améliorer le fonctionnement interne de l’association partenaire et à faciliter la définition des priorités de développement et les modalités de réalisation, les fonds ont été débloqués pour différents types d’investissement. Dans les limites du budget établi pour chaque priorité d’investissement, l’association a pu choisir le projet jugé le plus utile. Un comité ad hoc a été mis en place pour définir les règles d’utilisation du budget et les faire respecter dans les différents projets. Le groupe pouvait de la sorte s’approprier le processus de prise de décisions, la préparation des propositions de projet et la programmation des activités impliquées (tous ces aspects étant traditionnellement assumés par les agences étrangères). Un soutien continu à différents niveaux (technique, administratif, organisationnel et méthodologique) a été jugé nécessaire pour contribuer à la mise en œuvre efficace des projets.

En dépit de tous ces efforts pour renforcer l’association partenaire sur le plan institutionnel, les choses ont mal tourné. Grâce à la collaboration de deux membres actifs de l’assemblée générale (deux animateurs) et au comptable local, l’ONG étrangère a découvert de graves malversations, financières et autres, commises par le responsable principal de l’association africaine : falsification des comptes et surfacturation, travail bâclé par des entrepreneurs utilisant des matériaux de mauvaise qualité, etc. L’ONG a réagi en appelant le comité local à sanctionner ces violations manifestes du règlement mais, à sa grande surprise, aucune mesure punitive n’a été prise et l’assemblée générale a même réélu son responsable en signe de défiance manifeste à la requête. Les deux animateurs dissidents ont été blâmés pour s’être montrés jaloux et envieux et le comptable a été licencié. Cela illustre parfaitement bien le soutien que les pauvres sont enclins à accorder à un membre de l’élite, au prétexte qu’ils ont tiré profit de son travail en tant que responsable. La plupart d’entre eux trouvent légitime qu’il se soit approprié personnellement une part disproportionnée des bénéfices du programme. Ils pensent en fait que, sans ses efforts, leur situation ne se serait pas du tout améliorée – c’est notamment lui qui a créé l’association villageoise dont la constitution devait conditionner l’octroi d’une aide extérieure.

Lorsque le pouvoir de traiter avec des sources extérieures de financement est concentré aux mains de quelques membres de l’élite, les capacités de négociation du reste de la population sont forcément limitées, d’où son acceptation de modèles totalement asymétriques de distribution des bénéfices. Si l’action de l’élite améliore un tant soit peu la difficile situation des pauvres, le mérite en revient aux responsables : la nouvelle situation représente une amélioration de Pareto par rapport à la situation antérieure et c’est ce qui compte. Dans l’exemple précédent, il est révélateur que les membres ordinaires de l’association aient défendu leur responsable sous prétexte que « tout le monde autour de lui a profité du projet et, s’il en a profité [bien] plus que les autres, c’est compréhensible puisqu’il est le chef ». Ils estimaient tout à fait injuste que l’ONG extérieure prive de son soutien l’équipe existante et qu’elle ait « humilié » leur chef en lui retirant tous les moyens logistiques (jeep, scooters, etc.) mis jusque-là à sa disposition.

Pour ce qui est du responsable lui-même, il a admis ouvertement (durant une réunion de conciliation organisée par le haut commissaire de la province) avoir utilisé pour son bénéfice personnel une part significative de l’argent qui lui avait été confié. Cependant, il n’a exprimé aucun regret puisque c’était son droit implicite de s’approprier une grande partie des fonds. N’a-t-il pas consacré une énergie considérable à mettre en place l’organisation locale et à mobiliser les ressources locales comme le demandait l’ONG étrangère ? En voulant lui imposer une ligne de conduite pour l’affectation des fonds, celle-ci a exercé une pression intolérable de type néocolonialiste. Cette critique a été formulée en dépit du fait que l’ONG lui versait un salaire confortable en rémunération de son travail d’organisation.

On pourrait facilement multiplier des histoires comme celle-ci [9]. Soulignons seulement que les attitudes de chacun participent de la logique d’une politique clientéliste caractéristique du continent africain (et d’autres régions pauvres comme le Bangladesh, Haïti et le Népal par exemple). De fait, si l’on en croit Chabal et Daloz (1999), « pour ceux qui sont au plus bas de l’ordre social, la prospérité matérielle de leurs frères mieux nantis n’est pas répréhensible en tant que telle dès l’instant qu’ils profitent eux aussi de leur association avec un protecteur qui les rapproche des élites ». En conséquence, les abus de pouvoir sont tolérés tant que le protecteur est en mesure de répondre aux demandes de ses clients, soucieux avant tout d’assurer leur subsistance quotidienne. C’est parce qu’elles négligent la nature véritable des liens entre élites et gens du commun – entre dirigeants et dirigés – en Afrique que les agences donatrices internationales surestiment en définitive la capacité de l’approche participative à procurer plus efficacement et plus équitablement des gains de développement.

Étudions pour commencer les deux dernières phases d’une procédure de déboursement de fonds, telles que les symbolisent les relations (2) et (3) de la figure 1. Nous allons donc faire abstraction de la relation (1) entre une agence d’aide et son principal pourvoyeur de fonds. Suivant la logique du développement communautaire, A envisage de fournir des fonds à une communauté ou à un groupe de citoyens de base (G), qui n’a aucune autre possibilité de financement. Toutefois, il n’y a pas de contact direct entre A et G, puisque A traite avec un responsable ou un intermédiaire local (L) agissant au nom des bénéficiaires visés. De façon classique, L a organisé G en association de développement et a été « élu » président.

A peut cependant vérifier que L est véritablement soutenu par G – en invitant par exemple G à confirmer que L est bien le responsable, par un vote formel ou toute autre procédure. En principe, A ne débourse pas de fonds par le biais de L tant qu’il n’a pas reçu cette confirmation. A ne cherche pas à savoir comment l’argent est partagé au sein du groupe ou de la communauté, mais il joue un rôle stratégique en tenant compte du comportement de L lorsqu’il s’agit de décider de soutenir ou non une communauté donnée.

En ce qui concerne les interactions stratégiques entre L et G, si nous nous référons au type d’histoire évoquée plus haut, on peut y voir un jeu de l’ultimatum : L a l’initiative et fait une offre à G concernant la répartition des fonds d’aide ; G doit alors dire s’il accepte l’offre ou non, en sachant que son refus signifierait l’effondrement du consensus requis pour recevoir une aide de A. Dans ce jeu, comme on le sait, le second intervenant (G) a intérêt à accepter la proposition faite par le premier (L), dont l’intérêt pour sa part est de définir la part allouée à G au plus bas niveau possible. En effet, G n’a pas les moyens suffisants pour disputer à L le droit autoproclamé de s’approprier une large part des produits de l’aide. De fait, comme nous l’avons vu plus haut, G n’en voudra pas à L de s’approprier une part disproportionnée de l’aide tant que sa propre situation s’améliore.

Il s’agit là d’un résultat tout à fait décourageant compte tenu des objectifs du développement communautaire. Il serait donc souhaitable de pouvoir mettre au point un mécanisme susceptible de discipliner les responsables locaux en l’absence de gouvernement démocratique au sein des groupes ou communautés cibles. Le mécanisme qui vient immédiatement à l’esprit des économistes est un processus progressif de transfert de l’aide. Au lieu de fournir l’aide en une seule fois, les fonds seraient déboursés par tranches successives, chaque décaissement étant conditionné au comportement adéquat de L vis-à-vis de l’utilisation des fonds de la tranche précédente. Cette stratégie rend obligatoire le recours à une méthode de détection des fraudes sans laquelle les responsables locaux seraient tentés de ne pas respecter les règles. L’agence d’aide a tout intérêt à prendre en charge les dépenses associées à cette détection, nécessairement coûteuse, puisqu’elle peut ainsi espérer mieux remplir son objectif de réduction de la pauvreté (la détection des fraudes est compatible avec les incitations). Cependant, comme nous l’indique la théorie du jeu répété, aussi longtemps que la durée du jeu est limitée et quel que soit le nombre de tours, le résultat d’équilibre sera le même que dans un jeu à un seul tour (Kreps et Wilson, 1982 ; Kreps, 1990). Le travail, y compris la surveillance des ressources, effectué par l’agence d’aide lors des phases successives du projet, ne servira à rien. En supposant que les responsables locaux soient égoïstement rationnels, ils détourneront les fonds dès le début de sorte que, sachant cela, les agences d’aide devront même suspendre les déboursements dès la première tranche. Certes, si l’agence d’aide interagit avec les communautés pendant une durée illimitée (ou indéterminée), il est possible d’éviter ce résultat gênant. Mais c’est là une piètre consolation quand on sait que cette forme d’aide vise précisément à rendre les communautés autonomes au bout d’un certain temps et qu’il vaut mieux fixer dès le début la durée de l’intervention extérieure.

Cela dit, l’hypothèse qu’une rationalité stratégique sous-tend le raisonnement précédent est discutable, non seulement parce que les acteurs ne vont pas forcément parfaitement anticiper les conséquences de leurs actes ou les réactions des autres et parce qu’ils auront peut-être des doutes sur la rationalité des personnes avec lesquelles ils interagissent (dans ce cas, nous savons que même dans un jeu répété un nombre fini de fois, il est possible d’établir une coopération en guise d’équilibre), mais aussi parce que certaines normes sociales existantes peuvent faire obstacle aux calculs rationnels.

L’existence d’une norme d’équité inter-temporelle parmi les citoyens de base (G) peut permettre au déboursement conditionnel et progressif des fonds d’être plus efficace, même dans le cas d’un nombre fini d’interactions répétées entre A et L. La raison en devient évidente si une norme de ce type stipule qu’une règle de partage adoptée pendant une période ne peut pas être changée du seul fait de L lors d’une période ultérieure, notamment si le changement se fait au détriment de G. En d’autres termes, L n’est pas autorisé à réduire la part des transferts de l’aide versés à G au cours des phases successives d’un projet. Dans un « jeu de développement communautaire » à deux tours, L sera ainsi dans l’impossibilité de réduire stratégiquement la part allouée à G entre le premier et le second tour. En conséquence, puisque l’octroi de la seconde tranche est conditionné au comportement correct de L lors du premier tour et puisque la probabilité de détection d’une fraude est censée augmenter avec l’importance du détournement, la partie accordée par L à G sera la part minimale compatible avec un risque raisonnablement limité de détection à la fin du premier tour, et cette part sera à nouveau octroyée durant la seconde période. Manifestement, la norme d’équité inter-temporelle sert l’objectif de conférer un véritable pouvoir de négociation à G durant le second tour.

Mais cela ne suffit pas. Pour que le mécanisme soit efficace, G doit également pouvoir obliger L à tenir sa promesse de payer la part convenue de l’aide transférée une fois que les fonds sont libérés par A. L’exemple que nous avons évoqué précédemment semble attester que le respect de cette obligation n’est pas le fond du problème : alors même que le responsable avait détourné des sommes conséquentes, les villageois ne se sont pas sentis floués – ils ont même réélu ce prédateur alors qu’il avait révélé et confessé ses malversations. Il semble donc nécessaire de responsabiliser suffisamment G pour qu’il oblige L à tenir sa promesse mais pas au point qu’il puisse remettre en cause la règle de partage avec L. Si G n’était pas assez responsabilisé, même dans le premier sens, il serait condamné à être gravement exploité par L et l’on ne pourrait pas faire grand chose pour réduire la pauvreté tant qu’il ne serait pas devenu capable, à la suite d’un long processus d’apprentissage et de prise de conscience, de défendre ses droits et de participer efficacement à la prise de décisions. En revanche, si G était suffisamment responsabilisé, la règle de partage serait le résultat d’une négociation entre L et G et non pas le seul fait de L [10].

Dans le modèle théorique de jeu à deux tours proposé par Platteau et Gaspart (2003b), A, qui est altruiste, choisit la manière d’allouer le budget de l’aide disponible sur deux tours successifs, ainsi que le montant des dépenses de surveillance dont dépend en partie l’efficacité du mécanisme de détection des fraudes. Compte tenu des montants des première et seconde tranches ainsi que de l’importance du travail de surveillance assuré par A, L choisit la part des transferts qu’il/elle va reverser à G, où prévaut, on le sait, une norme d’équité inter-temporelle. En prenant ses décisions, A est confronté au problème suivant : d’une part, A aimerait verser autant d’argent que possible durant le premier tour, car il est impatient de voir diminuer la pauvreté de G ; d’autre part, A veut différer le déboursement de l’aide jusqu’au second tour, car des paiements tardifs servent à discipliner L. De fait, plus le montant de la seconde tranche est élevé par rapport à celui de la première tranche, plus L est encouragé à utiliser les transferts de l’aide conformément aux prescriptions de A (c’est-à-dire au profit de G) [11].

Ce modèle statique comparatif a une conséquence importante : plus l’agence d’aide est impatiente – c’est-à-dire plus A minimise les gains de la population cible durant la seconde période –, plus le montant de la seconde tranche sera réduit par rapport à celui de la première tranche (et plus la part versée à G sera basse). Si l’impatience de A est extrême, la part versée à G sera aussi réduite que celle octroyée en cas de déboursement unique. En d’autres termes, le coût subjectif de l’attente étant supérieur, A est moins disposé à utiliser le mécanisme de discipline des responsables et à retarder le déboursement des fonds. Par conséquent, L est moins incité à respecter les règles durant la période initiale, maintenant ainsi les dépenses de surveillance constantes. Cependant, avec ce nouvel équilibre, le montant de ces dépenses augmente. L’effet net de ces deux forces opposées se révèle néanmoins désavantageux pour G : la part que L s’approprie augmente et le montant absolu de l’aide qui sera versée à G si A ne détecte aucune fraude sera plus réduit. Il faut garder à l’esprit que les dépenses de surveillance, qui ont été augmentées pour suppléer à l’utilisation limitée du mécanisme conditionnel de déboursement, doivent être soustraites du budget brut de l’aide avant que les transferts à G ne soient effectués.

Un second résultat intéressant de ce modèle statique comparatif concerne le coût de recyclage des fonds – plus il est élevé (ou plus la somme d’argent destinée à la seconde tranche est petite et re-distribuable sans frais à un autre groupe ou une autre association en cas de détection de fraude dans le projet initial), plus le montant relatif de la seconde tranche est faible, plus la part destinée à G est réduite et plus le montant de l’aide versée à G, en l’absence de détection de fraude, est faible. En d’autres termes, s’il est plus difficile de réaffecter des fonds destinés à un projet spécifique en raison, par exemple, de l’importance des coûts de mise en œuvre, l’agence donatrice va juger moins attractif l’ajournement de ses déboursements à l’équilibre et L sera en meilleure position pour s’approprier les fonds. En conséquence, les agences d’aide pourraient être tentées d’éviter de travailler dans des zones lointaines faiblement peuplées, où des coûts de mise en œuvre élevés (dus à l’éloignement, au faible niveau d’éducation ou à d’autres facteurs) réduisent généralement l’efficacité de leurs efforts pour atteindre les pauvres.

Tableau 1
Simulations des résultats du mécanisme visant à discipliner les responsables selon plusieurs hypothèses

ε = 1
μ = η	s	g	π
0.5	0.37	0.84	0.40
0.4	0.34	0.77	0.44
0.3	0.31	0.70	0.48
ε = 3
μ = η	s	g	π
0.7	0.61	0.73	0.46
0.6	0.58	0.63	0.53
0.5	0.55	0.54	0.62
0.3	0.50	0.44	0.75
ε = 8
μ = η	s	g	π
0.8	0.75	0.67	0.50
0.7	0.72	0.53	0.63
0.6	0.69	0.43	0.77

Ainsi par exemple, (a) si le niveau d’efficacité de la technique de détection (noté ε) est minimum ; (b) si, pour l’agence donatrice, la quantité d’argent qui atteint les pauvres durant la seconde période ne représente que 40 % (coefficient de pondération noté μ) de la valeur associée à une quantité d’argent qui va immédiatement soulager la pauvreté (c’est-à-dire qui atteint les pauvres au cours de la première période) ; et (c) si seuls 40 % des fonds d’aide sont recyclables en cas de détection de fraude entraînant le retrait de la seconde tranche (paramètre noté η), nous trouvons que s est juste égal à 1/3 alors que g atteint 77 %. La probabilité de la détection de fraude (notée Ï€) est alors égale à 0.44. Si les valeurs des paramètres mentionnés dans (b) et (c) sont fixées à 0,80 au lieu de 0,40 et si l’efficacité de la détection est huit fois supérieure au niveau minimum, la partie s passe à 3/4 et g à 2/3. En ce qui concerne la probabilité de détection, elle passe à 1/2.

Notons qu’au point d’équilibre, le responsable s’approprie indûment une large part de l’aide (deuxième colonne du tableau) et qu’il existe, en conséquence, une probabilité positive de détecter une fraude (quatrième colonne). Dans l’exemple que nous avons cité d’une ONG européenne travaillant dans un pays du Sahel, le détournement a eu lieu et a été détecté. La réaction des citoyens de base face au retrait de l’aide par l’ONG révèle clairement à quel point ils acceptent, ou comprennent, le comportement du responsable. Le fait de connaître ou d’être mis au courant des malversations de leur responsable ne les a pas empêchés, pour la plupart, de le soutenir contre l’ONG inquiète.

Nous obtenons un scénario moins pessimiste si nous considérons, peut-être de façon plus réaliste, que les agences d’aide ne fournissent pas un service homogène mais plutôt des services différenciés aux caractéristiques multiples, englobant notamment le budget global d’aide, le calendrier des déboursements par tranches successives et un travail de surveillance. La concurrence monopoliste va alors prévaloir entre agences donatrices et le cadre analytique de Platteau et Gaspart peut être adapté en conséquence. Cela impliquerait qu’il existe une option de sortie pour L et que deux paramètres essentiels du modèle – le choix inter-temporel de A et le coût de recyclage des fonds – sont réinterprétés comme étant susceptibles de refléter l’intensité de la concurrence prévalant entre agences.

Pour ces deux derniers facteurs, la statique comparative du modèle indique qu’une concurrence acharnée est une caractéristique (sans aucun doute regrettable) de l’aide au développement. A la vérité, en amenant les agences d’aide à débourser des fonds rapidement pour éviter que des agences rivales ne déstabilisent une relation existante avec une association ou une communauté partenaire locale et en augmentant le coût de recyclage des fonds en cas de détection de fraude, cette intense concurrence fait que la part des fonds d’aide accaparée par les intermédiaires locaux augmente au détriment des bénéficiaires visés. En d’autres termes, les intermédiaires peuvent habilement jouer de cette concurrence, puisqu’ils savent que les agences sont désireuses de trouver des partenaires pour acheminer leurs fonds et que ces fonds sont plus ou moins liés au projet ou à la communauté choisi à l’origine.

Il est évident que l’apparition d’options de sortie due à la prolifération des agences d’aide a pour effet d’accroître la part que les responsables locaux sont autorisés à s’approprier sans rompre l’équilibre, c’est-à-dire la part qui les dissuadera de s’engager dans une stratégie changeante. Dans une stratégie changeante, L se moque de rester fidèle à la même agence tout au long du projet car il/elle est prêt(e), s’il/elle est convaincu(e) de tricherie, à passer à une autre agence et à tricher à nouveau. Entre ici en jeu le fameux mécanisme de réputation bilatérale (MRB) : si un responsable local est surpris la main dans le sac, il n’est sanctionné que par l’agence d’aide qui a fourni les fonds détournés. Toutefois, si les options de sortie sont trop séduisantes, il sera impossible de dissuader L de changer constamment de partenaires après avoir volé la totalité du premier versement des fonds. Si tel est le cas, aucune agence ne voudra plus financer le développement communautaire.

Il existe apparemment deux moyens d’atténuer ce problème de la « captation de l’aide par les élites ». La première solution consiste à réduire la concurrence en concentrant la fourniture de l’aide entre les mains d’un petit nombre d’agences. De fait, en diminuant les options de sortie accessibles aux intermédiaires locaux, notamment si des agences d’aide sont géographiquement spécialisées, cette concentration du marché de l’aide aurait le même effet que la réduction de la fourniture globale de l’aide. La possibilité d’économies d’échelle pour détecter les fraudes lorsque les projets sont géographiquement concentrés serait un avantage supplémentaire. La seconde solution consiste à prévoir un mécanisme de coordination par lequel les agences d’aide s’informeraient mutuellement des actes frauduleux commis par les intermédiaires. Si un dispositif de ce genre, connu sous le nom de mécanisme de réputation multilatérale (MRM), est apparemment plus réalisable que la réduction de la concurrence, il n’est pas exempt de difficultés pratiques sérieuses, comme nous allons le voir plus loin.

Cependant, ce mécanisme MRM rencontre plusieurs problèmes. Le premier vient de ce que les conditions d’information à respecter pour que le système fonctionne sont extrêmement contraignantes : l’information doit circuler parfaitement entre les agences donatrices. Or, cette perfection est peu probable car les agences sont nombreuses, disséminées partout dans le monde et très hétérogènes quant à leurs caractéristiques essentielles (taille, idéologie, méthode de travail, délai, etc.). Les conditions sont donc loin d’être idéales pour la mise en place d’un réseau dense d’informations.

L’introduction d’une tierce partie chargée de centraliser l’information (comme cela avait suggéré, par exemple, dans le système du droit commercial coutumier analysé par Milgrom et al., 1990) est-elle une solution au problème de coût lié à la production et à la communication des informations ? Ce système ne peut fonctionner efficacement que si les bailleurs de fonds ont une incitation à détecter la fraude et à signaler les expériences frauduleuses à la tierce partie, afin que celle-ci établisse une liste noire des intermédiaires douteux, exhaustive et régulièrement mise à jour (sinon, les bailleurs de fonds ne seraient pas encouragés à la consulter). Cependant, dans la mesure où la détection et la signalisation d’une fraude avérée entraînent des frais sans toutefois apporter de bénéfices à l’agence victime de la fraude, cette motivation n’existe pas. A moins naturellement que les agences d’aide soient sincèrement engagées dans la lutte pour réduire la pauvreté au point qu’elles ne se soucient pas de savoir si cette réduction est le fruit de leur intervention ou de celle d’une autre agence.

Pour créer la motivation adéquate, la tierce partie doit pouvoir exercer une pression sur le responsable malhonnête identifié, de façon à lui faire rendre l’argent volé. Une clause selon laquelle une agence d’aide, à moins d’enquêter avec la tierce partie sur la fiabilité de son partenaire actuel, ne sera pas habilitée à utiliser le système pour obtenir compensation, pourrait amener cette agence, dans l’intérêt des bailleurs de fonds, à vouloir connaître les tractations passées du responsable-partenaire avant de débourser l’argent. Par suite, si l’on poursuit avec cette théorie, la menace pesant sur les responsables possibles serait efficace et un responsable peu scrupuleux, s’il était pris, devrait se conformer aux règlements de la tierce partie en rendant l’argent volé (afin que son nom soit rayé de la liste noire). Cela dit, Milgrom et al. (ibid.) ont montré que l’honnêteté ne sera établie comme équilibre (symétrique séquentiel) dans le cadre du mécanisme précédent que si un certain nombre de conditions sont remplies : ainsi, le coût des requêtes d’informations, le coût nécessaire pour s’adresser à la tierce partie et le coût encouru par celle-ci pour recouvrer l’argent dérobé auprès des dirigeants locaux ne doivent pas être trop élevés. Malheureusement, ces hypothèses ont toutes les chances de ne pas être respectées, car les agences d’aide sont éloignées les unes des autres et toutes les informations sont coûteuses à obtenir, y compris la preuve d’une fraude, dans le contexte opaque d’environnements culturels étrangers. Le mécanisme est donc loin de s’imposer de lui-même.

Un second problème, tout aussi important, vient du fait que les responsables locaux ne se sentent pas nécessairement concernés par le maintien de leur réputation, puisque leur horizon « politiqu » est relativement court et qu’ils peuvent donc se contenter de partir avec l’argent d’un seul projet. En d’autres termes, un comportement malhonnête est tellement plus avantageux qu’un comportement honnête qu’à l’équilibre, l’honnêteté ne peut pas être provoquée.

La contribution sera négative si les agences d’aide s’attendent à une réaction négative de leurs pourvoyeurs à la nouvelle de détournement de fonds (en annulant par exemple les versements). En pareil cas, l’agence n’est nullement incitée à signaler les actes de malversation détectés dans ses projets. Selon Ebrahim (2003), les évaluations qui récompensent les succès tout en stigmatisant les erreurs « encouragent les ONG à exagérer leurs succès et les dissuadent de révéler et d’examiner attentivement leurs erreurs ». Nous sommes ici face à un véritable dilemme du prisonnier : l’agence évite de dévoiler les cas de détournement, car elle entretient l’espoir que d’autres agences révéleront en toute bonne foi leurs mauvaises expériences ou parce qu’elle craint, en communiquant l’information, que d’autres ne le fassent pas et exploitent ainsi la situation à leur avantage. La réalité de ce risque est manifeste si l’on pense à l’atmosphère de secret qui entoure les activités de nombreux organismes bailleurs de fonds, y compris des ONG. Cette atmosphère nuit naturellement au bon fonctionnement du mécanisme MRM tel que nous l’avons décrit plus haut.

A l’inverse, les principaux pourvoyeurs peuvent jouer un rôle positif s’ils comprennent suffisamment bien la complexité des processus du développement communautaire pour avoir conscience du caractère inévitable des échecs. Les agences d’aide honnêtes qui admettent ouvertement des cas de tricherie ne seraient donc pas injustement sanctionnées au profit des plus opportunistes. Elles pourraient même être amenées à révéler des cas de détournement si les procédures de déboursement et de surveillance qu’elles appliquent, ainsi que la durée de leurs projets de développement communautaire, étaient utilisées par leurs pourvoyeurs comme un critère de notation. Dans cette perspective, des cas de détection de fraude spontanément signalés pourraient être la preuve indirecte de l’efficacité des activités de surveillance, au lieu d’être perçus comme des signes d’échec. Non seulement ces caractéristiques sont assez faciles à observer, mais elles offrent en outre l’avantage de ne pas créer de motivations perverses pour les agences évaluées.

On ne peut pas en dire autant d’autres critères plus conventionnels utilisés pour évaluer le travail des agences d’aide. Le recours à des mesures de résultats – comme l’amélioration du niveau de vie des pauvres au sein des communautés choisies – est une procédure idéale mais probablement trop coûteuse pour être réalisable, notamment dans le cas des ONG qui ont généralement des objectifs divers et à long terme (Edwards et Hulme, 1996 ; Ebrahim, 2003). En outre, ces mesures pourraient introduire des distorsions dans le choix des communautés par les agences évaluées. De fait, celles-ci seraient tentées de choisir des communautés où la pauvreté peut être plus facile à réduire pour d’autres raisons que la structure de pouvoir existante (par exemple, la facilité d’accès).

La nécessité d’évaluer correctement les agences d’aide est d’autant plus criante qu’il existe, à côté d’agences sérieuses, des organismes peu consciencieux qui ne mettent pas en œuvre les mécanismes de déboursement progressif avec l’idée de discipliner les responsables locaux. Ces organismes ont tendance à débourser les fonds rapidement, soit parce qu’ils ne comprennent pas les implications du jeu à un seul tour ainsi mis en place [12], soit parce que leur objectif n’est pas seulement de réduire la pauvreté (en dépit de leurs discours en faveur des pauvres, ils peuvent aussi vouloir se développer en tant qu’organismes pourvoyeurs d’emploi et de revenus dans les pays occidentaux). Leur présence complique encore le problème de la captation de l’aide par les élites, non seulement parce qu’elle multiplie les options de sortie pour les intermédiaires locaux, mais aussi parce qu’elle interdit l’instauration d’un mécanisme MRM entre toutes les agences donatrices. De fait, de la même façon que « l’argent sale chasse l’argent propre », le mode de fonctionnement de ces agences opportunistes risque d’amener les « bonnes » agences à se retirer des activités ou de les forcer à assouplir, voire à abandonner, leurs procédures de déboursement progressif conditionnel. S’ils ont le choix, les responsables locaux préfèrent de fait travailler avec les mauvaise » agences – et si celles-ci sont assez nombreuses, les « bonnes » agences ne parviendront pas attirer des communautés partenaires, à moins d’assouplir leur politique de déboursement des fonds.

Une difficulté cruciale demeure. Il est de fait plus facile pour des organismes de financement centralisés (comme l’Union européenne ou les services de coopération des gouvernements nationaux) que pour des contributeurs dispersés qui répondent aux campagnes de collecte de fonds organisées par les ONG, d’utiliser le type d’évaluations envisagées ci-dessus et de conditionner leur soutien financier aux résultats de ces évaluations. Le cœur du problème tient à ce que de nombreux pourvoyeurs issus du grand public n’ont qu’une notion très vague des problèmes de développement, en partie en raison des distorsions véhiculées par les médias et des messages trompeurs transmis par les agences d’aide elles-mêmes. L’idée simpliste qui prévaut en général est que les échecs des projets de développement sont obligatoirement la conséquence de l’incompétence de l’agence concernée et ce, d’autant plus que plusieurs autres agences revendiquent des succès répétés.

L’aide au développement est perçue par beaucoup comme un simple transfert d’équipement et de savoir-faire à ceux qui sont dans le besoin. Le rôle essentiel des dispositions institutionnelles, des relations de pouvoir et de l’apprentissage organisationnel est souvent sous-estimé. Par conséquent, les projets qui échouent sont perçus comme une anomalie. Un tel manque de compréhension de la complexité des processus de développement communautaire est réellement inquiétant, dans la mesure où le récit de quelques cas d’échecs, aussi rares soient-ils, peut faire basculer l’opinion publique d’une attitude optimiste à un pessimisme généralisé et l’inciter à se méfier des agences. Si tel était le cas, toutes les agences seraient perdantes. Pour sortir de cette situation dangereuse créée par la versatilité de l’opinion publique, il n’existe pas d’autres solutions que d’éduquer le public aux défis réels et aux difficultés du développement communautaire. La formation aux principes du développement est de toute évidence de l’intérêt de tous. Les agences d’aide qui ne fournissent pas cet effort en revendiquant des succès faciles le font, au bout du compte, à leurs risques et périls.

Il ne faut pourtant pas sous-estimer les problèmes liés à ces tentatives. De fait, les codes de bonnes pratiques énoncent le plus souvent des principes généraux qui ne sont pas facilement traduisibles en directives opérationnelles. On ne peut nier que l’absence de mécanismes satisfaisants d’évaluation est un sérieux inconvénient quand il s’agit d’obliger les ONG à rendre compte de leurs actions et que les indicateurs de la qualité de leur travail sont très rares, surtout si l’objectif principal est de responsabiliser les pauvres (Edwards et Hulme, 1996). Il est souvent plus facile de se mettre d’accord sur des idées générales que de s’entendre sur des règles strictes et vérifiables de manière externe. Si, malgré tout, un accord satisfaisant est conclu, le nombre d’agences prêtes à l’adopter reste sans doute assez limité. La mise au point et l’application de codes d’ONG au niveau international semblent compromises par des problèmes de coordination particulièrement ardus. Par ailleurs, comme nous l’avons vu plus haut à propos du mécanisme MRM, l’incertitude concernant l’impact des audits sociaux sur les principaux pourvoyeurs de fonds ne peut que dissuader bon nombre d’ONG à les adopter, même si elles sont d’accord sur le principe.

Pour les actions bien ciblées dont les résultats sont faciles à observer (par exemple des projets de distribution de manuels scolaires à des enfants ruraux), ce type d’évaluation ne pose pas vraiment de problème et une étude d’impact rigoureuse montrera si l’aide a atteint les bénéficiaires visés. Pour des actions plus complexes, il peut cependant être plus difficile de se faire une idée juste des destinataires réels des ressources octroyées. Des responsables locaux astucieux disposent en réalité de multiples moyens subtils pour détourner les fonds destinés à un projet collectif – moyens qui risquent d’être très délicats à repérer. La vérité ne peut en général pas éclater tant que les villageois ne se décident pas à parler au personnel de la mission ou aux évaluateurs extérieurs. C’est bien là que réside toute la difficulté. En effet, il arrive souvent que les villageois aient tout intérêt à taire les malversations commises par l’élite rurale car, se trouvant dans une position de dépendance, ils ont plus à perdre qu’à gagner à révéler la fraude.

De fait, ils sont impliqués dans des relations continues à long terme avec leur protecteur local (ils jouent indéfiniment des jeux répétés dans différentes phases de leur vie), alors que la durée d’une intervention externe est obligatoirement limitée. En d’autres termes, l’inconvénient à long terme de se fâcher avec un protecteur susceptible de sanctionner de diverses façons un « client » au comportement non conforme à la norme l’emporte largement sur l’avantage à court terme de révéler des malversations sur le partage des subventions. En général, les bailleurs de fonds externes sont considérés par les bénéficiaires locaux comme des acteurs éphémères qui ont bien moins de poids que les puissantes personnalités locales.

Comme l’atteste l’exemple de l’Afrique de l’Ouest évoqué plus haut, la compétition entre factions au sein des communautés rurales peut inciter certaines personnes à dévoiler des malversations si elles ont été commises par des personnalités ou des protecteurs rivaux. Ainsi, face à cette menace, les responsables locaux pourraient éventuellement être plus disciplinés dans leur manière de traiter les fonds du développement communautaire. Cela dit, il faut également compter avec les externalités négatives d’un mécanisme qui entretient la concurrence entre élites au lieu d’encourager la coopération, alors que des efforts collectifs sont indispensables pour assurer le développement local. Nous sommes là en présence d’un véritable dilemme : des relations médiocres entre responsables locaux sont nécessaires pour permettre une détection efficace de la fraude mais, parallèlement, elles constituent une menace pour l’action collective au niveau du village ou de la communauté.

En cas d’interactions continues entre L et G, la part qui revient à G serait déterminée de manière endogène comme l’équilibre résultant de ces interactions stratégiques. Si la part d’équilibre ainsi obtenue est supérieure à celle résultant du mécanisme de discipline du responsable, cet équilibre prévaudra. Dans le cas contraire, la part induite par ce mécanisme sera établie. Comme il existe un nombre illimité d’équilibres dans un jeu répété à l’infini, il est impossible de parvenir à une vision nouvelle en poussant plus loin la théorisation de ce scénario.

En outre, lorsqu’un gouvernement local est convaincu de détournement et que le pouvoir central est la seule source de financement des communautés (ou des municipalités), le coût de recyclage des fonds est faible ; le gouvernement central peut facilement rediriger ses ressources après sanction de la localité fraudeuse (que cette sanction implique une cessation temporaire ou définitive des transferts). Comme nous le savons, un faible coût de recyclage oblige les responsables ou gouvernements locaux à se discipliner, avec des conséquences heureuses pour les citoyens de base. Voilà donc une raison supplémentaire qui explique pourquoi, en théorie, la décentralisation budgétaire serait propice aux pauvres : dans la mesure où le gouvernement central monopolise les ressources à mettre à la disposition des groupes locaux, il empêche la concurrence entre d’autres sources de financement d’accroître le coût de recyclage des fonds [14].

Au vue de certaines des données disponibles, il est intéressant d’examiner à présent si la captation de l’aide par les élites locales est un problème grave dans les programmes de développement décentralisé et comment les leçons à tirer de ces constats peuvent venir alimenter notre discussion sur le mécanisme de discipline des responsables.

L’une des conclusions essentielles que nous pouvons tirer de l’expérience de ces programmes est la suivante : seul un gouvernement central fort et efficace, bien décidé à affronter le clientélisme des zones rurales dans un environnement où les occasions de s’enrichir abondent, peut juguler l’influence détestable des potentats locaux accrochés à leurs intérêts particuliers. Ainsi, dans une analyse détaillée des raisons qui expliquent la réussite de la décentralisation des services publics au Brésil lors du transfert des pouvoirs de l’État aux institutions municipales (dans l’État de Ceara, au Nord-Est du pays), Tendler (1997) souligne que « le gouvernement central a joué un rôle nouveau, avec autorité  ». Plus précisément, le gouvernement (l’État) a « gardé une main de fer » sur certaines composantes essentielles des programmes décentralisés, afin de limiter les tentations de favoritisme chez les maires et les potentats locaux (notamment les gros propriétaires terriens). Simultanément, il a activement cherché (par le biais de campagnes d’information et d’éducation) à donner un espoir aux communautés rurales sur ce qu’elles sont en droit d’attendre de leur gouvernement. Résultat, on a observé au niveau local une évolution radicale des dynamiques de la politique de favoritisme vis-à-vis des services publics.

Cette capacité du gouvernement central à fixer des orientations et des limites sur la manière dont les programmes de développement décentralisé doivent opérer localement peut créer des obstacles bienvenus aux tentatives d’enrichissement des élites locales (et des fonctionnaires), comme en témoigne de façon également évidente l’expérience du Fonds social d’urgence de Bolivie (ESF) : « la décentralisation a fonctionné parce que la centralisation fonctionnait. Le fonds ESF a centralisé ce qui devait l’être : l’information, les négociations avec les bailleurs de fonds internationaux et les systèmes d’incitation pour les employés de l’ESF. Cela a ensuite permis de décentraliser la conception et la construction de projets ruraux » (Klitgaard, 1997 ; voir aussi Stavis, 1982-83, pour Taiwan) [15].

En Jamaïque à l’inverse, le gouvernement n’exerce pas un contrôle suffisant sur le mode de fonctionnement du Fonds d’investissement social au niveau local (le fonds examinant juste les demandes en fonction de ses critères cibles qui mettent l’accent sur les communautés les plus pauvres et la sélection de projets dans une liste plutôt flexible de priorités), de sorte que le processus complet est, semble-t-il, dirigé par l’élite et les décisions sont aux mains d’un petit groupe de personnes plus éduquées et mieux organisées en réseau (Rao et Ibanez, 2001). Au Sénégal également (Casamance et Petite Côte notamment), les municipalités ou les conseils ruraux ont utilisé leurs nouvelles prérogatives accordées dans le cadre de la décentralisation pour réaliser des tractations douteuses, comme la vente de terres à des groupements d’intérêt, touristiques ou autres, sans consulter comme prévu les communautés concernées (Mosse, 2001).

L’expérience du Kerala (Sud-Ouest de l’Inde) est particulièrement instructive. Cet État s’est lancé dans la décentralisation avec une réelle audace. En 1996, le gouvernement de coalition de gauche décide d’allouer 35 à 40 % de son budget annuel pour les nouveaux plans de développement à des projets élaborés par les organes locaux (Véron, 2001). En outre, le gouvernement (ou, plus précisément, le bureau de planification de l’État) est chargé de définir les priorités nationales et régionales que le programme doit observer (priorité aux investissements productifs par exemple) ainsi que les critères d’éligibilité, de fixer la part de représentation des différents groupes ou classes de la population dans les organes décisionnaires locaux ainsi que leur mode de fonctionnement, d’établir des directives sur ce qu’il convient d’inclure dans les rapports communaux, etc. (Isaac, 1998 ; Isaac et Harilal, 1997 ; Véron, 2001).

L’expérience est remarquable en cela que, après une longue période de luttes sociales intenses (inaugurées dans les années 1930 par les communistes) et à la suite d’une campagne intensive d’alphabétisation et de sensibilisation, les franges les plus faibles de la population rurale – notamment les travailleurs agricoles (qui appartiennent toujours aux castes inférieures) et les femmes – ont appris à structurer et à exprimer leurs aspirations, à faire valoir leurs droits et à négocier avec les autorités locales. La participation active dans ce combat des pauvres et des opprimés a été facilitée par le fait que le mouvement politique (notamment dans le district de Malabar) s’appuyait sur des organisations villageoises, avec des comités organisés au niveau du village et du taluk, qui ont été appelés à jouer un rôle décisif (Kannan, 1988 ; Ramachandran, 2000 ; Ramanathaiyer et MacPherson, 2000 ; Heller, 2000, 2001) [16]. Ces réalisations créent des conditions particulièrement favorables à l’instauration réussie d’une démarche participative du développement rural, comme semblent l’attester des récits de succès manifeste (Das, 2000). En fait, et cela peut sembler être une lapalissade, lorsque les pauvres sont bien organisés, ils sont mieux à même de s’opposer aux tentatives de l’élite qui cherche à capter les bénéfices de la décentralisation (voir par exemple Galasso et Ravallion, à paraître).

Malheureusement, les conditions initiales prévalant au Kerala n’étaient pas toutes favorables à un fonctionnement efficace du développement décentralisé. L’une d’entre elles, notamment, devait se révéler dommageable – la politisation excessive au niveau local, de sorte que le programme est vite devenu une plate-forme contribuant au favoritisme politique [17]. A vrai dire, les partis politiques se sont imposés comme les premiers intermédiaires entre le peuple et l’État, remplaçant les canaux traditionnels de médiation, qu’ils soient basés sur les castes, les groupes religieux ou la communauté. En dépit de procédures objectives et sophistiquées de sélection des bénéficiaires des programmes, les activités de développement organisées par le biais des panchayat locaux sont devenues le terrain de bataille des partis politiques désireux de préserver ou d’élargir leur clientèle : lorsqu’un parti domine un panchayat, il a tendance à ne récompenser que ses sympathisants.

Il est réconfortant de voir que ce favoritisme politique a essuyé un échec aux dernières élections des panchayat. Le grand perdant a été le parti communiste (CPM), seul véritable protagoniste du programme de développement décentralisé. Pour ces élections, « presque tous les acteurs qui avaient oeuvré sans relâche à la réussite du plan en faveur de la population » (Das, 2000) et auxquels on devait d’importantes réalisations se sont vus refuser avec cynisme l’accès aux listes. Il est intéressant de noter qu’il s’agissait de présidents de panchayat dévoués et courageux et d’autres intervenants qui « avaient refusé d’obéir au diktat du parti, notamment en matière de favoritisme » (ibid.). La résistance à la décentralisation au sein du CPM s’explique en partie par le fait que les fonctionnaires, qui représentent un électorat important pour ce parti, s’opposent à la transmission des pouvoirs aux organes locaux, car ce processus porte atteinte à leurs prérogatives bureaucratiques. Compte tenu de cet obstructionnisme, les systèmes de soutien et d’expertise envisagés dans les panchayat au niveau du gram, de l’ilôt et de la circonscription n’ont pas pu être correctement mis en place (ibid.).

En conséquence, tout le travail de préparation de plans locaux reflétant les besoins réels et les exigences de la population – ainsi que la concrétisation du principal objectif du programme, à savoir la création d’actifs pour les pauvres – « ont fini par se trouver aux mains de personnes qui n’avaient aucune expérience du processus de planification » (Das, 2000) et qui pouvaient être facilement manipulées par les responsables politiques locaux et les entrepreneurs privés soucieux de défendre leurs intérêts [18]. Dans la mesure où les bénéficiaires des fonds étaient souvent choisis sur des critères politiques et que de nouvelles propositions de projet ont été arbitrairement prises en compte juste à la finalisation du plan, de nombreux villageois ont été déçus par le processus global et ont commencé à prendre leurs distances par rapport à cette expérience. Il n’est donc pas surprenant que l’absentéisme ait rapidement augmenté dans les assemblées de village (gram sabhas), par opposition aux premiers jours durant lesquels « la participation […] était incroyablement élevée » (ibid.).

Les expériences évoquées ci-dessus laissent supposer que le développement décentralisé ne peut pas aboutir si le gouvernement central n’est pas capable, ni désireux, d’utiliser un mécanisme efficace de détection des fraudes pour contrôler l’opportunisme local (comme ce fut le cas au Brésil). Heller (2001) le souligne bien, « une forte présence de l’État central » est un préalable indispensable à la décentralisation. La décentralisation ne peut pas fonctionner dans un pays où l’État est faible car « lorsqu’un État faible décentralise le pouvoir, il se contente bien souvent de faire des compromis avec les hommes forts au lieu de développer les espaces démocratiques » (ibid.). En d’autres termes, la décentralisation doit s’accompagner de « tentatives sérieuses de modifier les structures existantes du pouvoir au sein des communautés et d’améliorer les occasions de participation, d’expression et d’engagement des populations jusqu’ici défavorisées ou tenues à l’écart du processus politique » (Bardhan, 2002). Dans certains cas, la concrétisation de ces objectifs exige de l’État central qu’il fasse preuve de militantisme (ibid.).

Enfin, lorsque la décentralisation est excessivement politisée et que le favoritisme et le népotisme sont les principes directeurs des politiques – comme on l’a vu au Kerala –, le mécanisme visant à discipliner les responsables est également voué à l’échec. Dans ce cas, la mauvaise gestion du programme de décentralisation n’est pas à imputer aux potentats locaux, qui suivent leur propre chemin puisqu’ils échappent au contrôle de l’État central. La faute provient plutôt de leur collusion active avec l’État. Dans ces circonstances, le non-recours par l’État central à un mécanisme de détection des fraudes tient plus de la réticence que de l’incapacité.

Deuxièmement, la libération progressive et conditionnelle des fonds d’aide devrait utilement contribuer au développement participatif, puisqu’elle peut aider à discipliner les responsables ou les intermédiaires locaux. Elle suppose évidemment de pouvoir détecter les fraudes ex post, ce qui nécessite des agences d’aide qu’elles consacrent des ressources substantielles à la surveillance des projets, remplaçant ainsi l’absence de gouvernance démocratique par un contrôle externe. Si tout se passe bien, on peut espérer que les pauvres apprendront progressivement à mieux défendre leurs droits, à contrôler les actions de leurs responsables, à les obliger à tenir leurs promesses et, pourquoi pas, finiront par constituer un terreau d’où naîtront de nouvelles personnalités capables de concurrencer l’élite existante.

Cependant, pour que la conditionnalité soit suivie d’effets, la concurrence entre agences donatrices ne doit pas fonctionner de manière anarchique. De fait, en amenant, d’une part, les agences d’aide à débourser des fonds rapidement afin d’empêcher les agences rivales de déstabiliser une relation déjà en place avec une association partenaire ou une communauté de base spécifique et en augmentant, d’autre part, le coût des fonds recyclés en cas de détection de fraudes, la concurrence acharnée entraîne une augmentation de la part des fonds d’aide accaparée par les intermédiaires locaux, au détriment des bénéficiaires visés. Par ailleurs, l’émergence d’options de sortie liée à la prolifération des agences d’aide a pour conséquence d’accroître la part que les responsables locaux peuvent s’approprier sans rompre l’équilibre, à savoir la part qui les dissuadera d’adopter une stratégie changeante.

De toute évidence, un mécanisme de coordination – quel qu’il soit – est nécessaire au niveau des agences d’aide ou des principaux pourvoyeurs de fonds, pour minimiser ce type d’externalités négatives. Cela, d’autant plus qu’il est irréaliste de supposer que toutes les agences d’aide vont rigoureusement appliquer un mécanisme pour discipliner les responsables, ne serait-ce que parce que certaines d’entre elles ont un comportement opportuniste ou qu’elles sont inexpérimentées et mal informées des réalités du terrain. Par ailleurs, puisque les mécanismes de coordination, tels que le MRM, sont difficiles à instaurer et à appliquer efficacement au sein des agences d’aide – essentiellement en raison de leur nombre et de leur grande hétérogénéité – le processus de discipline des responsables locaux dans le cadre de projets de développement communautaire exigera de fait une intervention de la part des principaux pourvoyeurs de fonds. Lorsqu’ils s’adressent aux acteurs de l’aide au développement, les pourvoyeurs doivent éviter de systématiquement récompenser les réussites et sanctionner les échecs. En réalité, la détection des détournements de l’aide peut témoigner d’un haut degré de compétence et de rigueur de la part de l’agence concernée. Puisque le grand public fournit des ressources substantielles au travers des diverses campagnes de collecte de fonds organisées par les ONG, il est important que la population des pays bailleurs de fonds prenne conscience des difficultés inévitables des actions d’aide extérieures en général, et des pièges propres aux projets de développement communautaire en particulier.

Troisièmement, et cette conclusion découle directement des deux premières, la question du mode idéal de détection des fraudes dans les projets est essentielle pour le développement communautaire même si, malheureusement, elle n’a pas reçu à ce jour toute l’attention qu’elle mérite. A cet égard, le rôle potentiel des études d’impact doit être analysé avec soin. Plus précisément, étant donné la difficulté d’obtenir des informations sur les malversations des élites locales, il est important d’imaginer des moyens susceptibles de révéler les actes frauduleux de façon indirecte. La solution naturelle consiste à mesurer ce que les pauvres ont obtenu à l’issue d’un projet de développement communautaire, puis à vérifier si ce gain correspond plus ou moins aux attentes du projet. Pour des actions simples axées sur des résultats facilement observables, cette opération ne devrait pas être trop difficile. Dans des cas plus complexes toutefois, la simple évaluation des bénéfices retirés par les pauvres peut se révéler délicate, ne serait-ce que parce que les faits sont parfois déformés pour mieux dissimuler les agissements malhonnêtes de l’élite locale. La question est naturellement difficile, surtout si la détection des fraudes doit intervenir en cours de projet, avant le versement de la tranche suivante. Pour toutes ces raisons, il est essentiel de diffuser auprès des agences concernées les meilleures pratiques à adopter.

Une chose est sûre : les évaluations doivent aller au-delà de simples rapports « bureaucratiques », présentant les comptes financiers et les réalisations « concrètes » des projets de développement communautaire, tels que les préconisent de nombreux organismes de financement (l’Union européenne et les agences d’aide bilatérales par exemple). Ce type de rapports a de fait précisément tendance à encourager et à permettre des présentations déformées des réalisations, qui mettent l’accent sur les réussites et minimisent les échecs.

Une dernière remarque s’impose : à la lumière des nombreuses considérations évoquées, il est clair que plusieurs des caractéristiques importantes de l’environnement d’aide, que les économistes rendent responsables des médiocres résultats obtenus dans le passé, sapent aussi l’efficacité des programmes de développement communautaire. Citons en particulier le mode de déboursement des fonds, qui tendent à être alloués dans un cadre temporel rigide et par pays, ainsi que la pratique consistant à évaluer les résultats en termes de volume financier, sans se soucier de la qualité et de la pérennité. Que l’aide soit acheminée par des voies décentralisées ou par des agences officielles, elle doit être assortie d’un mécanisme de coordination sans lequel elle sera inévitablement mal employée (Kanbur et al., 1999 ; Kanbur, à paraître).