L’argument clé de Platteau est le suivant : la déception que suscitent des mécanismes de développement centralisés, descendants et à l’initiative de l’État ne doit pas conduire à adopter une approche totalement inverse. De fait, certains acteurs locaux ont probablement accès à des informations privilégiées, ce qui pourrait contribuer à réduire la pauvreté pourvu que la décentralisation arrive à les motiver suffisamment. Platteau est néanmoins d’accord avec Bardhan [2], qui a récemment déclaré que l’idée même de décentralisation devrait sans doute être protégée contre ses propres zélateurs. Bardhan fait ici allusion aussi bien aux tenants du libre marché, qui voient dans la décentralisation l’occasion de faire barrage à l’État, qu’aux « anarcho-communautaristes », qui passent outre aux défaillances des communautés, lesquelles pourraient bien, comme l’affirme Bardhan, être aussi graves que les défaillances du marché ou de l’État qui, elles, font souvent l’objet d’analyses de la part des économistes.

Cette défaillance des communautés, au cœur du texte de Platteau, se traduit par le risque d’une captation de l’aide par les élites ou d’une appropriation abusive des ressources par les responsables locaux, y compris certaines ONG. Platteau affirme, du début à la fin de son texte, qu’il faut opérer un arbitrage entre les avantages informationnels locaux et le risque de captation par les élites. Il n’analyse pas la fréquence empirique, ou l’importance économique de l’élite telle qu’il la définit ; en revanche, il apporte des exemples pertinents et fait également référence aux conclusions de Reinikka et Svensson (2001), selon qui seule une fraction des fonds octroyés à l’éducation parvient effectivement à ses destinataires au niveau local. Il est donc évident qu’une bonne partie a été détournée en chemin. Citons Platteau :

C’est parce qu’elles négligent la nature véritable des liens entre élites et gens du commun – entre dirigeants et dirigés – en Afrique que les agences donatrices internationales surestiment en définitive la capacité de l’approche participative à procurer plus efficacement et plus équitablement des gains de développement.

Deux grands chercheurs du développement, Bardhan et Platteau, ont envoyé un signal d’alarme à la communauté des bailleurs de fonds et de la coopération au développement, laquelle manifeste depuis quelque temps un désir irrépressible de promouvoir la décentralisation et le développement communautaire et ce, à un rythme impressionnant, tout en mobilisant des sommes considérables. Il faut intégrer ce phénomène lorsque l’on cherche à améliorer l’efficacité de l’aide internationale – et Platteau a le mérite de signaler toute une série de conflits d’intérêt qui sont, soit mal compris, soit tout simplement ignorés dans ce processus d’aide. Son intervention propose donc une bonne analyse globale de la captation de l’aide par les élites locales, notamment lorsque l’aide aux communautés est acheminée par une ONG locale.

Il faut pourtant reconnaître que ce texte n’est pas toujours facile à assimiler, mélange passionnant, mais aussi accablant et pas toujours transparent, d’observations empiriques, d’arguments théoriques et de conclusions. Les points forts de ce texte sont aussi ses points faibles : il aborde différents aspects de la décentralisation, mais sans aller vraiment au fond des choses ; il se concentre sur un type particulier de décentralisation dans un cadre spécifique, mais sans dire clairement s’il s’agit là du meilleur exemple à étudier si l’on veut optimiser l’efficacité de l’aide extérieure. D’autres aspects de la décentralisation, dont le rôle des autorités locales, sont négligés ou minimisés, puisqu’ils ne sont pas intégrés dans l’analyse.

Ces commentaires seront structurés comme suit : la section suivante résume notre point de départ à partir de la littérature sur l’efficacité de l’aide. La troisième section replace la décentralisation et les mécanismes de prestation de services dans un contexte institutionnel et empirique plus large. Nous procédons ainsi pour mieux situer le travail de Platteau, étant donné que celui-ci s’est limité à un seul type de décentralisation. La quatrième section discute plus concrètement des aspects théoriques alors que la dernière vient conclure notre discussion.

Il fallait donc procéder à des ajustements des politiques économiques. L’obtention d’un équilibre macro-économique (aussi bien externe qu’interne) est dès lors apparu comme une condition sine qua non du renouveau du développement : les notions de stabilisation macro-économique et d’ajustement ont pris une grande importance et, dans bien des discours de l’époque, elles sont devenues pratiquement synonymes de transformation économique et de développement. La confiance envers la dynamique du marché, l’ouverture vers l’extérieur et le rôle du secteur privé – dont les ONG nationales et internationales – ont été mis en valeur. Dans le même temps, l’allégement de la pauvreté connaissait une sorte d’éclipse dans les programmes de réforme économique.

Parallèlement, des bailleurs bilatéraux et des agences internationales comme la Banque mondiale cherchaient des solutions pour acheminer des ressources vers les pays en développement. Vers la fin des années 1970, les transferts de nouvelles ressources vers la plupart de ces pays étaient devenus très délicats. Les différents programmes d’assistance macro-économique (soutien à la balance des paiements et appui au budget sectoriel), qui n’étaient pas rattachés à des projets d’investissement et pouvaient entrer dans le cadre de la stabilisation et de l’ajustement, sont alors apparus comme LA panacée. Les programmes d’aide financière et les prêts à l’ajustement ont fait florès et la « conditionnalité politique » est devenue le concept phare.

Simultanément, la « lassitude de l’aide » se faisait sentir, entraînant une absence totale de réaction au paradoxe micro-macro formulé à la fin des années 1980 par Mosley et ses collègues [4] qui estimaient que, malgré l’efficacité apparente de l’aide au niveau micro, il était difficile – voire impossible – d’en détecter les effets positifs au niveau macro-économique. L’acharnement avec lequel, dans les années 1980, les chercheurs ont cherché à identifier l’impact économique des politiques de stabilisation et d’ajustement structurel a alimenté en grande partie ce nouveau courant. Le recours à une plus grande variété d’outils analytiques permettant de mesurer l’impact de l’aide s’est généralisé, corollaire des programmes d’ajustement lancés dans de nombreux pays. Les méthodes d’évaluation comme l’ACA ont été sévèrement critiquées à mesure que se répandait l’idée que l’aide (acheminée par des gouvernements souverains) était totalement fongible. L’évaluation macro-économique a pris alors une importance croissante et les considérations méthodologiques ont, elles aussi, gagné du terrain dans le débat sur l’efficacité de l’aide.

Nous savons aujourd’hui que le modèle structurel sous-jacent à la formulation du paradoxe micro-macro était incomplet. Nous savons également que les recherches publiées jusqu’au milieu des années 1990 n’étayent en rien l’idée selon laquelle l’aide n’aurait aucun impact sur la croissance (Hansen et Tarp, 2000). L’impact de l’aide sur l’épargne et l’investissement est de toute évidence inférieur à 1:1, comme le suggère le modèle de l’impact de l’aide au niveau macro-économique inspiré du modèle, élémentaire, de Harrod-Domar. Pourtant, cet impact n’est pas nul.

Après 1995, de nouveaux travaux analytiques sur la relation aide-croissance ont fait leur apparition, basés sur des analyses macro-économiques régressives transversales. Ce courant était en partie alimenté par des données de meilleure qualité, mais aussi par de nouvelles théories sur la croissance, associées à un nombre grandissant d’études empiriques sur la croissance. Les premiers travaux de ce type (Boone, 1994, 1996) suggéraient que l’aide ne fonctionnait pas et était tout simplement un gaspillage de ressources. Néanmoins, cette contribution s’est vite perdue dans la masse – en raison du modèle théorique sous-jacent, mais aussi parce que les travaux de Burnside et Dollar (1997, 2000) se sont imposés [5]. Ces auteurs affirmaient qu’un certain niveau d’aide fonctionne et proposaient une solution séduisante et apparemment évidente au paradoxe micro-macro : l’aide n’est efficace que dans les pays qui mènent une « bonne politique ». Ils s’appuyaient sur une condition d’interaction entre aide et politique statistiquement significative mise en évidence par leurs analyses macro-économétriques de la relation aide-croissance.

Ce cadre a permis à Burnside et Dollar et, plus récemment, à Collier et Dollar (2001, 2002) d’affirmer que l’aide devrait être accordée aux pays menant une « bonne politique », afin d’améliorer l’impact de l’aide sur l’allégement de la pauvreté. Leur suggestion est en partie justifiée si l’on considère l’incapacité apparente de l’aide à modifier la politique, dénoncée dans d’autres recherches financées par la Banque mondiale et publiées par Devarajan et al. (2001) [6]. Alors que ces recommandations politiques ont été considérablement tempérées dans le document préparé par la Banque mondiale pour Monterrey (Banque mondiale, 2002), le message de sélectivité inhérent à ces travaux est toujours d’actualité.

L’étude de Burnside et Dollar a suscité de nombreuses critiques [7] et les débats ont, entre autres, tourné autour des enseignements à tirer des différentes régressions transversales sur lesquelles sont étayés plusieurs travaux empiriques récents concernant l’efficacité de l’aide [8]. D’une manière générale, la robustesse des choix méthodologiques et des données demeure une question embarrassante – nous sommes d’ailleurs d’avis que cet aspect n’a pas été suffisamment pris en compte, au moment de formuler de nouvelles politiques, dans l’exploitation des résultats des recherches. Cependant, même si la frontière entre recherche et plaidoyer politique n’a pas toujours été respectée, le débat universitaire sur l’efficacité de l’aide et la croissance a certainement marqué des points en termes de méthodologie et d’interprétation empiriques.

Une étude récente de Roodman (2003) propose un tour d’horizon et un bilan de la littérature macro-économique actuelle [9]. Il présente les résultats de tests systématiques de robustesse des régressions menées par plusieurs participants au débat et il identifie ainsi, grosso modo, trois types de situations illustrant l’efficacité de l’aide au niveau macro-économique :

Dans ses tests, Roodman modifie les définitions de l’aide, de la « bonne politique » et du choc ; change les échéanciers ; élimine les observations aberrantes ; et utilise une version étendue et révisée des données qu’Easterly et al. (2003) ont été les premiers à exploiter. Il en conclut que l’impact de l’aide sera minime dans le premier cas et optimal dans le troisième.

Cela étant, un consensus a fini par se dessiner dans ce débat macro-économique sur l’aide : l’aide a un impact positif sur la croissance. Il est sans doute temps d’avancer et d’utiliser la théorie micro-économique pour tenter de déterminer comment l’aide et la croissance pourraient contribuer à réduire la pauvreté plus efficacement que par le passé.

Nous devons dès lors saluer le papier de Platteau, car il arrive à point nommé. L’auteur introduit non seulement une perspective micro-économique qui faisait défaut jusqu’ici, mais aussi un critère de réussite qui s’écarte autant du taux interne de rentabilité des analyses ACA que de la contribution de l’aide à la croissance, partie intégrante de la littérature macro-économétrique. Platteau cherche plus particulièrement à déterminer les modalités qui permettraient à l’aide extérieure, dans le cadre d’une forme particulière de décentralisation (le développement communautaire), d’optimiser la quantité (ou la proportion) de ressources atteignant leurs bénéficiaires, au lieu d’être détournées en chemin.

Compte tenu du titre de l’intervention de Platteau, il est important de garder à l’esprit le fait que l’État reste, après tout, le principal acteur de la lutte contre la pauvreté. Dans son cadre analytique, Platteau se focalise sur le développement communautaire, mais il ne s’intéresse pas aux caractéristiques plus spécifiques des communautés. De même, il ne fournit que très peu d’informations sur la manière dont les communautés pourraient être tenues responsables de la prestation des services.

Rappelons enfin ce qui est généralement admis : il vaut mieux privilégier la décentralisation lorsque les préférences sont hétérogènes et qu’il n’y a aucune retombée entre différentes juridictions. Dans le cas où il existe des retombées mais pas d’hétérogénéité, la centralisation fonctionne très bien, alors que la décentralisation conduit à une restriction de l’offre. La centralisation peut exploiter les économies d’échelle, mais celles-ci sont moins importantes dans la gestion et l’entretien au niveau local, ce qui rend dans ce cas la décentralisation plus intéressante. Platteau n’a pas intégré les complexités de cet ordre.

Les services « essentiels » sont ceux qui doivent être fournis par l’État – tout le monde s’accorde sur ce point. Les services seront « discrétionnaires » quand leur fourniture nécessite que les prestataires prennent leurs décisions sur la base de renseignements incomplets, ce qui exclut toute normalisation (mécanisation). Enfin, les services « à forte intensité de transactions » sont tout simplement les services pour lesquels les transactions sont multiples. Les services discrétionnaires, qui passent eux aussi par de multiples transactions, sont les plus susceptibles d’être décentralisés.

Afin de comprendre le fonctionnement de cette classification, prenons l’exemple de l’irrigation. Fondamentalement, ce service recouvre :

Le point (1) est discrétionnaire mais n’a besoin que de peu de transactions ; le point (2) est discrétionnaire et fait appel à de multiples transactions ; le point (3) n’est pas discrétionnaire mais passe par de nombreuses transactions. Il est évident que le point (2) est tout désigné pour une mise en œuvre décentralisée et que les services à la fois discrétionnaires et à forte intensité de transactions se trouvent au cœur des débats sur le développement. Or, et c’est là toute la difficulté, les ressources humaines et institutionnelles nécessaires pour assurer ces services ne sont pas toujours disponibles. Platteau a de bonnes raisons pour ne pas chercher à déterminer ce qui doit ou peut être fait en pareil cas – mais ce problème est complexe et toujours d’actualité lorsqu’il s’agit d’aborder la décentralisation.

En prenant l’exemple type de l’approvisionnement d’eau, Pritchett et Woolcock (2002) estiment que les décisions concernant l’emplacement des canaux ont souvent été prises de façon purement technocratique par des experts, sans véritables efforts pour intégrer le savoir local. D’une manière générale, personne ne s’intéresse à ce que les gens veulent vraiment et il est de notoriété publique que, dans ces cas, les prestataires ont abusé de leur pouvoir, détournant les fonds de diverses manières. C’est le cas par exemple des projets individuels (souvent financés par des bailleurs) lancés par les gouvernements pour installer des colonnes publiques d’alimentation et qui ont connu un succès limité de par leur caractère descendant. Néanmoins, une étude récente citée par Pritchett et Woolcock (2002) montre que pour la fourniture de 12 000 colonnes d’alimentation, le taux de pannes est passé de 50 %, lorsque l’entretien était assuré par la compagnie nationale des eaux, à seulement 11 %, lorsqu’il l’était par la communauté. Cela prouve l’importance du sentiment d’appropriation et la dynamique potentielle d’une approche plus participative incitant les bénéficiaires à s’impliquer. Nous présentons en détail dans la section suivante certains moyens permettant d’aborder cet objectif de participation. On voit là que le modèle de Platteau est, de toute évidence, un exemple stylisé de développement communautaire, qui ne constitue qu’un type de décentralisation participative. Dans la réalité, les bailleurs sont engagés dans un champ bien plus vaste d’activités et doivent tenir compte d’un plus grand nombre d’options.

Financement par la demande : dans la littérature consacrée à la scolarité, cette approche est appelée « financement par vouchers » ; dans celle consacrée au financement de la santé, on parle de « payeur unique ». Chaque individu choisit son prestataire et l’État rembourse au citoyen (ou au prestataire) tout ou partie du service. Dans ce modèle, les ressources passent directement de l’État aux individus/aux ménages, l’information circulant parmi les usagers. Toutes les décisions concernant le service sont décentralisées et le mécanisme principal de fourniture passe par des prestataires du secteur privé (à but lucratif ou non). La responsabilité se fait sur le mode « satisfaction » ou « insatisfaction », les usagers mécontents changeant de prestataires.

Fonds sociaux : dans un fonds social, les ressources sont distribuées aux communautés (avec ou sans la participation des ONG) afin de les aider à choisir par elles-mêmes les idées, les mécanismes de prestation et les systèmes d’entretien des projets qui s’adaptent le mieux à leurs besoins, leurs intérêts et leurs attentes. Le flux d’information est pour l’essentiel confié aux bénéficiaires potentiels des fonds. Les autorités (locales ou nationales) servent principalement de canaux financiers, et non de prestataires, et le fonds social lui-même est redevable (devant l’État et ses clients) de l’utilisation des ressources.

Développement par la communauté : les bailleurs de fonds (ou les gouvernements) allouent directement les ressources à des « groupes communautaires » (qui ne sont pas forcément des ONG), contournant complètement certains niveaux d’autorité officielle (même si l’on recherche parfois leur consentement tacite). L’information circule horizontalement, en se fondant explicitement sur le principe qui veut que les groupes communautaires sont les relais d’information les plus efficaces (ils minimisent le gaspillage et optimisent les bénéfices marginaux) et les plus performants (ils attribuent des ressources limitées à l’objectif commun le plus utile). La prise des décisions concernant le choix des projets et leurs bénéficiaires revient à la communauté ; le mécanisme de délivrance est en général aussi l’affaire de la communauté, qui peut compter sur de petites subventions pour toute assistance technique nécessaire pendant la phase de conception et d’exécution. L’objectif est de « responsabiliser » les pauvres en augmentant leurs capacités à être des agents plus efficaces du « développement ascendant » (qui entraînera une réforme de la gouvernance locale). Le concept de développement par la communauté est parfois opposé à celui de développement communautaire, lorsque les groupes communautaires se chargent non seulement de la prise de décisions de planification, d’exécution et de gestion des projets, mais aussi de l’administration des fonds de placement. On voit que chez Platteau, ces deux concepts sont équivalents. Quoi qu’il en soit, sa discussion est ancrée dans ce cadre bien spécifique.

Dès lors, il est clair que l’exemple de décentralisation considéré par Platteau n’est qu’une possibilité parmi toutes celles dont disposent les bailleurs pour fournir une aide décentralisée. Par ailleurs, les données empiriques disponibles suggèrent que le développement communautaire contribue vraiment à améliorer la prestation de services locaux. En bref, les données montrent que le développement par la communauté et/ou le développement communautaire restent une approche du développement local que la communauté des bailleurs doit continuer à exploiter.

Dans la phase 1 du jeu, L fait une offre à G concernant la répartition des fonds entre L et G. Dans la phase 2, G doit accepter ou refuser l’offre de L ; si G refuse, A n’allouera pas de fonds. Dans ce scénario d’ultimatum, la seule stratégie possible pour G est d’accepter n’importe quelle proposition de L, dont l’offre vise à partager le moins possible les fonds alloués. C’est là la principale préoccupation de Platteau, qui voudrait trouver les moyens d’éviter une telle situation, qui n’est souhaitable ni pour G ni pour A. Platteau propose d’introduire un mécanisme disciplinaire pour L, mais il n’envisage pas d’autres mécanismes (basés sur la responsabilité et les incitations) susceptibles de garantir un meilleur partage des ressources en faveur de G. Nous nous trouvons là devant un paradoxe, car Platteau lui-même introduit la notion de norme sociale afin d’éviter que G ne soit totalement lésé. La question se pose de savoir si cette hypothèse est théoriquement nécessaire, mais la réponse est sans doute négative.

Si l’on suppose que A décide d’accorder progressivement des fonds en tenant compte du comportement antérieur de L (c’est-à-dire du partage effectué auparavant), cela va-t-il discipliner L ? Tout dépend, comme le signale pertinemment Platteau, de la nature de l’interaction : si l’horizon est infini (la relation se reproduit indéfiniment) ou indéterminé, il est possible, en théorie, de discipliner L. Platteau rejète la possibilité d’un jeu infini (ou indéterminé), car selon lui :

Néanmoins, si le jeu continue (en fonction des comportements antérieurs) et si l’on constate simultanément qu’un jeu répété à l’infini peut être représenté par un jeu fini (qui se termine à un moment donné dans le futur avec une probabilité 1 ; Fudenberg et Tirole, 1991), alors la norme sociale devient inutile. Malgré cela, il devrait être possible de discipliner L dans un cadre répétitif, en appliquant les données présentées dans la troisième partie. Les bailleurs doivent alors se demander quel est le moyen le plus efficace pour y parvenir.

Si plusieurs agences se font concurrence pour accéder aux mêmes communautés, le problème devient épineux. En pareil cas, il est évident que L aura davantage de pouvoir dans ses transactions avec n’importe quel bailleur A et que la discipline de L sera plus difficile à obtenir. Si les bailleurs ne partagent pas les mêmes objectifs, cette situation peut devenir encore plus complexe (un problème courant si l’on en croit Bernheim et Whinston, 1986). Cela souligne l’importance d’un alignement entre les objectifs et le comportement des différents bailleurs – l’une des solutions consistant à concentrer l’aide entre les mains d’un nombre limité d’agences. Comme le remarque à juste titre Platteau, si la détection de fraude (vérification du partage) s’appuie sur des économies d’échelle, cette approche présente l’avantage supplémentaire de réduire les dépenses. La concentration de l’aide (par le biais de mécanismes comme le principe du bailleur principal), en cours d’expérimentation par les bailleurs, est donc, en théorie, justifiée.

Dans sa recherche d’un mécanisme de discipline, Platteau commence par analyser le mécanisme de réputation multilatérale (MRM), un réseau d’information géré par les bailleurs et dont le principe est le suivant : L ne touchera des fonds que s’il n’a jamais commis de détournement auparavant. Si L est pris sur le fait, il est dénoncé au réseau MRM. Ce système contribuerait à discipliner un peu plus L. Mais, et Platteau en convient, le réseau connaît lui aussi des problèmes… Il est donc nécessaire d’approfondir les recherches.

La méthode de détection de la fraude constitue sans doute le point essentiel de l’analyse de Platteau en vue de discipliner L – même s’il ne s’agit là de rien d’autre que d’un mécanisme spécifique de contrôle. Une méthode de détection inefficace rend évidemment difficile la discipline de L. Rappelons que l’efficacité de la technique dépend de la nature des services concernés. Pour certaines réalisations, facilement observables, la surveillance et l’évaluation devraient être des processus relativement faciles à mettre en œuvre et qui devraient occuper une place prioritaire lorsque le risque de captation est élevé. Pour d’autres types de services et de réalisation en revanche, la détection de la fraude est plus complexe et dépend en dernière instance de la volonté de la communauté de dénoncer d’éventuelles malversations. Platteau considère que cette dénonciation n’est pas toujours bénéfique, car les citoyens de base dépendent de L pour obtenir l’aide : la communauté a donc plus à perdre qu’à gagner de la dénonciation de L. Nous considérons cependant que l’on pourrait trouver un mécanisme permettant de remédier à ce problème, en recrutant notamment des observateurs indépendants ayant une bonne connaissance de la communauté.

Enfin, en considérant les différents mécanismes possibles pour discipliner L, il nous semble que Platteau néglige les mérites potentiels de la concurrence entre les différents responsables locaux : il rejette précipitamment cette option à cause des effets néfastes de la concurrence sur le capital social. Or, considérons la théorie dite « du tournoi ». Supposons que A organise régulièrement un tournoi où les responsables locaux (de villages différents) sont en concurrence pour gagner des prix déterminés à l’avance. Les données empiriques montrent que, dans ce type de tournoi, l’effort des participants est directement proportionnel à l’importance de la récompense (Ehrenberg et Bognanno, 1990 ; Knoeber et Thurman, 1994). Si l’on suppose que le capital social est particulièrement important dans les villages, l’organisation de ce type de concours entre responsables ne constitue dès lors pas forcément un facteur d’érosion du capital social à ce niveau.

A notre avis, la confiance entre villages peut être également fondamentale, dans le cadre des relations commerciales par exemple. Toutefois, il convient de maintenir un équilibre entre des efforts consentis plus importants et un capital social moins important et d’organiser le tournoi à un niveau où les risques potentiels pour le capital social sont minimisés (dans des quartiers ou des communes et non pas dans des villages, par exemple). Le refus des participants de s’entraider constitue une difficulté encore plus complexe (voir Raffi et Zemsky, 1997, pour des informations théoriques et Drago et Garvey, 1997, pour des preuves empiriques). Cette situation nous semble davantage liée à la marginalisation du perdant qu’à l’érosion du capital social – elle nécessite donc un traitement adapté. En résumé, si nous considérons les mérites potentiels (théoriques) de la concurrence à la lumière de nos connaissances actuelles, nous ne saurions nous prononcer pour un refus catégorique et global de cette option.