Si la philosophie globale présentée par Bourguignon, notamment aux points 2 et 3, suscite mon adhésion pleine et entière – de même que sa défense du volet « distribution » des stratégies de développement– je m’attacherai ici à une critique du point 4 : il n’est pas évident que l’option « croissance » soit préférable à l’option « redistribution » dans les pays à faible revenu. Contrairement à l’hypothèse de Kuznets, de nombreux pays à faible revenu sont extrêmement inégalitaires, notamment en Afrique subsaharienne. Certains efforts de redistribution initiale et progressive pourraient se révéler nécessaires afin de placer ces pays sur un chemin de croissance plus favorable aux pauvres. Je poserai par ailleurs la question suivante : savons-nous vraiment ce qu’est une « politique de croissance », au contenu pourtant moins clair qu’une politique de redistribution ? La seconde partie de ce commentaire viendra compléter – plus que critiquer – les arguments de Bourguignon, en rappelant qu’un programme « croissance-redistribution » doit être envisagé dans le cadre d’un agenda institutionnel plus large [1].

Classement partiel des options de politiques sur la base des élasticités

	Élasticité par rapport à la croissance	Croissance pour réduire la pauvreté de moitié (%)	Élasticité par rapport au coefficient de Gini	Variation du coefficient de Gini pour réduire la pauvreté de moitié (%)	La rentabilité liée à la redistribution est supérieure et la rentabilité liée à la croissance est inférieure par rapport à…
Indonésie	5.5	9 %	13	-4 %	aucun pays
Brésil	2	25 %	10	-5 %	Inde & Côte d’Ivoire
Côte d’Ivoire	3	17 %	5	-10 %	Inde
Inde	3.5	14 %	5	-10 %	aucun pays
Niger	0.7	71 %	2	-25 %	Sénégal & Zambie
Sénégal	1.5	33 %	2	-25 %	Zambie
Zambie	1.5	33 %	1.5	-33 %	aucun pays

Source : pour les élasticités, calculs de Bourguignon

Il est possible d’envisager au moins trois autres arguments qui rendent l’arbitrage croissance-redistribution encore plus difficile à circonscrire.

Premièrement, l’ampleur de l’effort de redistribution nécessaire pour parvenir au même niveau de réduction de la pauvreté (c’est-à-dire l’inverse du niveau d’élasticité par rapport au coefficient de Gini) est bien plus importante en Côte d’Ivoire ou au Niger qu’au Brésil. Des efforts considérables de redistribution pourront sembler politiquement irréalisables et/ou susceptibles d’entraver la croissance. Pour ce qui est de l’éventuelle entrave à la croissance, soulignons simplement l’absence de consensus concernant le signe et l’importance de l’impact de la redistribution sur la croissance, tant à court terme qu’à long terme. Comme Bourguignon nous le rappelle, les théories modernes impliquent une relation non linéaire, souvent non monotone et même locale entre la croissance et les inégalités. Du point de vue empirique, dix ans de tests économétriques portant sur des données agrégées concluent à une absence de régularité. Ainsi, Banerjee et Duflo (2003) ne trouvent qu’une mince présomption de relation à court terme entre la croissance et l’évolution des inégalités dans un sens ou dans l’autre, et dont l’interprétation est délicate [5] même en termes de causalité économétrique. Si toutefois on donne un e interprétation causale à leurs estimations, il apparaît qu’une variation du coefficient de Gini de 3 points se traduit par une perte de croissance de l’ordre de -2 % à -3 % sur cinq ans. Dans les pays caractérisés par de fortes élasticités à la croissance et de faibles élasticités au coefficient de Gini [6], un tel déclin peut atténuer les bénéfices d’une redistribution directe en termes de réduction de la pauvreté, même s’il ne les annule pas et s’il n’exclut pas une forme de double dividende sur le long terme. En outre, comme Banerjee et Duflo l’affirment, ce résultat négatif à court terme n’empêche pas la redistribution d’exercer un effet positif sur la croissance à long terme (« triple dividende »). Quoi qu’il en soit, cette discussion sur les coûts de redistribution associés à une croissance incertaine ouvre la voie à un autre débat concernant les coûts distributifs potentiels de la croissance, qu’il convient également de prendre en considération. Cela nous rappelle que lorsque nous parlons de la croissance dans le monde réel, nous ne parlons pas d’une croissance homothétique avec des inégalités constantes, mais d’un certain modèle de croissance qui pourrait être ou non favorable aux pauvres (au sens défini par Ravallion et Chen, 2003).

Deuxième argument, le fait que les efforts de croissance et de redistribution ne sont pas nécessairement mesurés sur la même échelle pour chaque pays. Les pays n’ont pas tous les mêmes perspectives de croissance. Devons-nous considérer qu’il est aussi aisé de faire croître le PIB/tête à un taux de 3 % au Brésil qu’au Niger ? Compte tenu de certaines caractéristiques géographiques et historiques à long terme et même, plus prosaïquement, des performances passées, le Niger est davantage « handicapé » en termes de croissance que le Brésil [7]. Pour utiliser la terminologie de l’économétrie de la croissance, ces pays n’appartiennent pas au même club de convergence. C’est probablement également le cas du Sénégal par rapport au Niger, désertique et enclavé, ou de la Côte d’Ivoire par rapport à l’Inde, de sorte que même nos « clubs de politiques » du tableau 1 pourraient n’avoir aucun sens. Les mêmes arguments s’appliquent aux efforts de redistribution. Il est probablement plus facile de modifier le coefficient de Gini dans certains pays que dans d’autres, en raison des spécificités institutionnelles et des enjeux d’économie politique. Nous reviendrons sur ce point dans la seconde partie de ces commentaires.

Le dernier argument concerne les stratégies de croissance qui ne sont en fait pas plus (et probablement moins) évidentes à définir que les stratégies de redistribution. Si l’on est convaincu que, pour un pays donné, la croissance sera plus rentable (et moins coûteuse) que la redistribution en termes de réduction de la pauvreté, comment définit-on une « stratégie de croissance » ? L’expérience semble nous avoir davantage appris sur les obstacles à la croissance (des « politiques très mauvaises » se traduisant par des déséquilibres macro-économiques et des environnements très distordus) que sur les facteurs propices à son accélération (les « bonnes politiques »). Comme nous l’avons vu, nous connaissons très mal les pré-requis de la croissance en termes de distribution. En revanche, les politiques de redistribution ont des contenus plus clairs, qu’elles passent par les dépenses publiques, le système fiscal, la sécurité sociale, des programmes de transfert conditionnels et ciblés, etc. et même si, là encore, leurs conséquences en termes de croissance sont mal connues.

Le tableau 2 montre que, contrairement à l’hypothèse de Kuznets, les pays les plus pauvres du monde – ceux où l’incidence d’un indice de pauvreté absolue de 1 USD par jour est la plus élevée – sont également des pays extrêmement inégalitaires [8]. Un effort de redistribution initiale pourrait s’imposer afin d’encourager une croissance plus favorable aux pauvres. Dans tous les cas, les questions liées à la redistribution devraient occuper une place plus importante dans les documents stratégiques de réduction de la pauvreté élaborés par ces pays. Même s’ils manquent probablement de connaissances et de capacités administratives pour gérer les programmes complexes de transferts fiscaux, de nombreuses solutions permettraient néanmoins de prendre des décisions économiques plus favorables aux pauvres – réorientation des dépenses publiques, gestion publique des services (eau, électricité), réforme du système d’imposition directe et indirecte et des transferts sociaux fortement dualistes ou encore réforme des systèmes de santé inefficaces et inégalitaires [9]. L’aide internationale a indéniablement un grand rôle à jouer et une grande responsabilité à assumer dans ce domaine. De plus, alors que la légitimité démocratique de bon nombre d’États africains est contestée, il ne faut pas oublier que la gestion de la justice sociale est l’un des piliers de cette légitimité. Nous développerons davantage cet argument à la fin de la section suivante.

Les pays africains à faible revenu sont eux aussi inégalitaires

	Taux de pauvreté absolue 1 USD/jour	Coeff. de Gini	Élasticité de la croissance
Burkina-Faso 1994	61.2	48.2	-0.71
Mali 1994	72.8	50.5	-0.47
Niger 1995	61.4	50.5	-0.68
Nigeria 1996/97	70.2	50.6	-0.51
Madagascar 1997	63.4	46.0	-0.68
Sénégal 1994/95	26.3	41.0	-1.45

Source : Indicateurs du développement dans le monde 2001, Banque Mondiale.

Note : Le coefficient de Gini est calculé à partir des dépenses de consommation par habitant. Pour le Brésil (1997), il atteint 59.0 mais il est calculé à partir de données relatives au revenu. Il est généralement admis que les coefficients de Gini calculés sur la base du revenu sont supérieurs en moyenne de 6 points.

Certains auteurs avancent même que ces institutions contraignent considérablement la faisabilité, la mise en œuvre et la réussite des « politiques de croissanc » ; ainsi, dès lors que l’on neutralise certains contextes institutionnels, les politiques macro-économiques n’ont plus d’influence significative sur la croissance (Acemo€lu et al., 2003). La même chose est sans doute valable pour les politiques de distribution contraintes par les institutions. Le contexte institutionnel de chaque pays étant en grande partie singulier (tant pour des raisons géographiques qu’historiques), l’argument institutionnel s’ajoute à la spécificité nationale, évoquée plus haut, des dosages de redistribution et de croissance dans les politiques économiques, puisque les institutions définissent l’ensemble des politiques de redistribution et de croissance réalisables. De plus, si une réforme institutionnelle est une condition préalable à un changement de politique, le même type de réforme institutionnelle ne convient pas obligatoirement à la redistribution du revenu et à l’accélération de la croissance. Certains institutions inégalitaires peuvent contribuer à la croissance quand d’autres, égalitaires, risquent de l’étouffer. L’inverse peut également être vrai : certains contextes institutionnels – dans la plupart des pays développés et en Asie de l’Est – arrivent à rendre compatibles un faible niveau d’inégalités et un fort niveau de croissance à long terme. La diversité des institutions des pays qui ont réussi à éliminer la pauvreté absolue est un excellent exemple de ce que l’on a appelé les « complémentarités institutionnelles » vertueuses. Les combinaisons institutionnelles ne sont pas toutes adéquates pour réduire la pauvreté absolue mais, là encore, il reste de nombreux degrés de liberté (voir les travaux de Rodrik), comme nous l’avons vu plus haut à propos des politiques.

L’interaction mutuelle entre institutions, croissance et distribution des ressources n’est pas encore bien comprise. Il serait donc prématuré d’affirmer que les institutions sont des facteurs fondamentaux plus profonds à l’origine de la croissance, de la distribution et des politiques ; certains modèles de croissance et de distribution peuvent également être des conditions préalables à des changements institutionnels. Une redistribution « exogène » des ressources, conditionnée par des chocs historiques (guerres, colonisation et mondialisation), des idéologies ou la technologie, peut ainsi modifier l’équilibre politique et conduire à des « (r)évolutions institutionnelles ». La croissance, la distribution et les institutions sont probablement déterminées de façon conjointe. Cependant, la répartition quantitative des terres dans les pays est sans doute un exemple de l’importance des chocs institutionnels. Les régions qui, en 1500, avaient une densité de population supérieure affichent aujourd’hui une distribution plus égale des terres et du revenu. Ce résultat peut s’expliquer par l’interaction entre la répartition pré-coloniale des richesses dans les régions colonisées et les caractéristiques de la colonisation européenne (choc institutionnel). Pour ce qui est de la réduction de la pauvreté, il est intéressant de constater que la distribution des terres exerce l’impact le plus fort sur le revenu du quintile inférieur (Cogneau et Guénard, 2003) [10]. Les « démocratisations » différentielles des systèmes éducatifs pendant et après la colonisation offrent probablement un autre exemple de détermination institutionnelle de la distribution des ressources (Cogneau, 2003a). Dans ces deux exemples, il existe certainement une chaîne complexe de causalité qui part des institutions initiales agraires ou éducatives et qui relie la distribution des ressources qu’elles génèrent et la répartition de pouvoir qui en découle, laquelle influence à son tour les caractéristiques institutionnelles des autres domaines (systèmes politiques, système judiciaire, réforme de l’État, secteurs sociaux…) et, à nouveau, la distribution globale des ressources [11].

En guise de conclusion provisoire, nous affirmons qu’une certaine redistribution des ressources est une composante essentielle de la plupart des améliorations institutionnelles, quel que soit le niveau de revenu. La faiblesse des « États en développement », notamment en Afrique, peut s’expliquer en partie par leur incapacité et leur réticence à redistribuer les ressources, deux facteurs qui entraînent une perte de légitimité néfaste au respect de la loi et à la stabilité politique et, partant, à la croissance.