Les manuels traditionnels d’économie insistaient sur le fait que les questions d’équité pouvaient et devaient être considérées séparément des questions d’efficacité – au motif qu’une économie, livrée à elle-même, peut spontanément parvenir aux résultats les plus efficaces. Les fondements théoriques de cette thèse se retrouvent dans le premier théorème du bien-être, d’après lequel tout équilibre concurrentiel entraîne une allocation efficace, de sorte qu’un individu ne peut améliorer sa situation sans qu’un autre ne voit la sienne se détériorer. Toutes les ressources sont alors aussi utilisées au mieux. Si les manuels d’économie sont prêts à reconnaître que les conditions requises pour qu’un équilibre concurrentiel se réalise sont très strictes, cette théorie n’en constitue pas moins une grille de lecture communément utilisée.

Cette approche ne laisse guère de place aux considérations d’équité. De fait, toute mesure en faveur des pauvres est considérée comme coûteuse, la redistribution restreignant les motivations et les performances économiques. Okun (1975) s’est rendu célèbre en définissant la redistribution comme un transfert d’argent des riches vers les pauvres dans un « seau percé ». Le docteur Pangloss de Voltaire se serait réjoui d’une théorie recommandant de ne pas toucher à la répartition des ressources, sous peine d’interdire l’obtention d’un résultat optimal. Autrement dit, il faut opérer un arbitrage fondamental entre efficacité et équité.

Le second théorème du bien-être n’est guère plus réconfortant, même s’il ouvre apparemment la voie à une redistribution des dotations initiales, en démontrant que toute allocation efficace est un équilibre concurrentiel pour une distribution donnée de ressources initiales. Cela signifie en d’autres termes que l’on peut séparer les considérations d’efficacité de celles d’équité, en commençant par redistribuer les ressources initiales, puis en laissant les marchés faire leur travail. Ces derniers peuvent alors réaliser ce pour quoi ils excellent – une allocation efficace des ressources – alors que, de son côté, le planificateur social (le « roi–philosophe » de la théorie économique) prend soin des considérations d’équité. La redistribution des dotations initiales peut donc produire une allocation des ressources non seulement efficace, mais également équitable ou juste. Or, les conditions requises pour parvenir à ce type de distribution sont encore plus draconiennes que celles du premier théorème. Toute la difficulté consiste en fait à trouver une solution qui permette de redistribuer les richesses sans fausser pour autant le processus conduisant à une situation de marché concurrentiel. De fait, si le théorème est séduisant, le principe voulant qu’il existe des types de redistribution qui n’affectent pas les incitations est très certainement erroné.

Et les pauvres dans tout ça ? Les manuels traditionnels étaient forcés de classer toutes les questions les concernant dans le camp de la « redistribution » – toute aide destinée aux pauvres soustrayant des ressources à l’économie et réduisant l’efficacité globale mais aussi la croissance.

Bien entendu, de nombreux économistes ont pendant longtemps fait valoir que les hypothèses sous-jacentes à ces théorèmes étaient fondamentalement imparfaites, en raison de nombreuses défaillances du marché. En outre, dans le cas d’imperfections du marché, le principe d’interventions susceptibles d’améliorer l’efficacité est bien établi. Au cours des dernières décennies, les économistes ont montré que la présence d’imperfections – asymétrie de l’information, incertitudes et externalités – signifiait qu’il existe toujours, du moins en théorie, des solutions permettant d’améliorer la situation de nombreuses personnes sans aggraver pour autant la situation de quiconque (Greenwald et Stiglitz, 1986) [1].

Un sous-ensemble d’interventions de ce type concerne directement les pauvres ; elles sont liées aux défaillances de marché qui les affectent spécifiquement et qui interagissent avec leurs conditions de vie au point d’aggraver leur situation. En effet, alors qu’elles n’ont aucun effet sur les riches, elles réduisent l’efficacité avec laquelle les pauvres utilisent leurs actifs. Dans certains cas, ces défaillances du marché peuvent même créer des trappes à pauvreté, ces situations d’équilibre dans la pauvreté dont les pauvres ne peuvent sortir sans mobiliser des ressources autres que les leurs. Les actions ciblées sur les pauvres (redistribution) permettraient dans ce cas d’augmenter leur niveau d’efficacité et de fait l’efficacité globale. Autrement dit, il n’y a pas d’arbitrage entre efficacité et équité : les interventions redistributives pourraient, sous réserve d’une conception bien spécifique, augmenter l’efficacité globale. Nous allons analyser ici des exemples de ce principe et les données empiriques qui viennent l’étayer.

Les effets potentiellement dangereux d’un excès de redistribution sur la conduite des politiques économiques ne nous ont pas échappé. Qu’il existe des cercles vertueux d’actions en faveur des pauvres et de croissance « pro poor » ne signifie pas que toute politique de redistribution déclenchera une augmentation du revenu. Insister naïvement sur ces politiques redistributives serait pour le moins déplacé dans les économies les plus pauvres, où le revenu moyen par habitant est tellement faible qu’il ne permet pas à une majorité de la population de mener une vie décente. L’économiste et le décideur doivent donc impérativement identifier les politiques les plus favorables aux pauvres.

Récemment, certains ont estimé que la meilleure politique en faveur des pauvres consistait tout simplement à relancer la croissance. Le titre d’une étude souvent citée, « La croissance est bonne pour les pauvres » (Dollar et Kraay, 2001), est parfois devenu un véritable credo. A partir d’analyses économétriques sur échantillons en coupe transversale portant sur les différents pays du monde, ces auteurs estiment qu’une hausse de 1 % du revenu moyen dans un pays se traduirait par une hausse de 1 % du revenu moyen du quintile le plus pauvre de la société. Bien que l’on puisse contester certains aspects méthodologiques de ce travail, une telle affirmation est difficile à réfuter. Le principal intérêt réside dans l’interprétation de ce résultat qui, en vertu de la méthode utilisée, repère l’effet moyen de sorte que si, dans de nombreux pays, l’impact sur les pauvres est encore plus positif, dans d’autres en revanche, il l’est nettement moins. Ravallion (2001) signale à juste titre à quel point il est important « d’aller au-delà des moyennes ». La grande leçon à retenir est donc que, si dans certains pays, la croissance obtenue est largement favorable aux pauvres, dans d’autres, elle l’est beaucoup moins [2]. La difficulté consiste donc à identifier les politiques de croissance les plus propices aux pauvres – il s’agit de toute évidence de celles qui n’impliquent pas d’arbitrage entre redistribution et croissance, comme nous le verrons ci-après.

Quelques cas intéressants où des politiques ciblées sur les pauvres ont clairement permis d’accroître les gains d’efficacité seront présentés dans les sections qui suivent, en commençant par la persistance de la pauvreté et des trappes liées aux imperfections du marché des capitaux. Nous discuterons ensuite des externalités (géographiques et autres) puis du risque et conclurons par une discussion sur les conséquences pour les politiques de développement.

Si l’on considère les inégalités de dotation initiale en actifs, il est évident qu’il s’agit probablement là d’une défaillance de marché particulièrement dangereuse pour les pauvres qui, au-delà des considérations d’équité, peut signifier que ceux-ci sont incapables d’utiliser leurs autres actifs aussi efficacement que les riches. Dans un texte devenu classique, Eswaran et Kotwal (1986) développent un modèle simple permettant d’en illustrer les conséquences. Nous en donnons ici une version encore plus simplifiée : prenons un village de fermiers possédant tous des superficies de terrain et des quantités de main-d’œuvre différentes. Une technologie de production efficace implique d’utiliser comme intrants de base la terre, la main-d’œuvre et les engrais. On part du principe que les marchés du travail, de la location de terres et des engrais fonctionnent correctement : au prix du marché, les échanges se font sans restriction. Cependant, comme le marché du crédit n’est pas parfait, le seul moyen d’obtenir un emprunt est d’utiliser la terre comme garantie, tous les intrants devant être payés en espèces. De par sa nature, l’activité agricole exige que l’on utilise tous les intrants en début de saison, alors que le produit n’est réalisé qu’en fin de saison. Autrement dit, il faut avoir un fonds de roulement pour pouvoir acquérir les intrants. L’exploitant riche en terres peut facilement se procurer des engrais et, si besoin, louer d’autres terres et de la main-d’œuvre supplémentaire afin d’assurer une utilisation optimale des ressources [3]. Le fermier pauvre en terres doit de son côté trouver d’autres moyens pour réunir l’argent nécessaire à son activité. Il peut le faire en travaillant pour d’autres fermiers ou en louant ses propres terres. De façon générale, on constate que le fermier pauvre utilise ses actifs (terre et main d’œuvre) de manière moins efficace que le riche ; il utilisera moins d’engrais que le niveau optimal et consacrera plus de travail par unité de terre que le minimum requis pour être efficace. Le fait qu’il soit pauvre en actifs le rend inefficace. Dans cet exemple, l’inégalité des actifs combinée aux défaillances du marché provoque une différence d’efficacité entre les riches et les pauvres. Non seulement les riches gagnent davantage, puisqu’ils possèdent plus de ressources, mais en outre ils peuvent les utiliser plus efficacement. Les défaillances de marché renforcent les inégalités initiales. Si les marchés du crédit fonctionnaient mieux et/ou s’il y avait une distribution des ressources plus équitable, on constaterait une amélioration de l’efficacité et de l’équité.

De nombreux éléments prouvent que ce type de processus, souvent lié aux défaillances du marché, est fréquent dans l’agriculture. De ce modèle découle une prédiction fondamentale, à savoir que le rendement marginal d’une augmentation de la surface d’exploitation est plus important quand il s’agit des pauvres que des riches et que le rendement moyen par hectare est plus élevé chez les pauvres que chez les riches. Cette corrélation négative entre superficie cultivée et production par hectare est fréquente dans les pays en développement. Binswanger et al. (1995) offrent une vision d’ensemble de ce constat et cherchent des explications possibles. La qualité hétérogène des terres fait certainement partie du problème, tout comme les défaillances des marchés de facteurs, dont celles liées au crédit. Ce modèle prévoit aussi une utilisation moins intensive des intrants achetés par les pauvres. Alors que de nombreuses autres raisons peuvent expliquer le manque d’innovation et d’utilisation d’intrants modernes chez les pauvres, les imperfections du marché du crédit font en général également partie des explications (Feder et al., 1985). Quoi qu’il en soit, ce modèle fournit quelques indications sur la portée d’interventions en faveur de l’équité et de l’efficacité.

L’intérêt de ce modèle stylisé ne se limite pas aux activités agricoles ; de façon générale, si la participation aux activités lucratives nécessite un versement initial ou des frais d’établissement, ceux qui n’ont qu’un accès limité au marché du crédit pourraient bien en être exclus. Le cas de l’Afrique est très intéressant à cet égard. Alors que les activités non agricoles sont en général réputées pour l’enrichissement qu’elles peuvent entraîner, l’accès à certaines activités tout à fait banales – l’élevage de bétail pour les produits laitiers, les échanges et le petit commerce ou l’artisanat – exige des investissements relativement importants. Les résultats de recherches empiriques menées en Éthiopie et en Tanzanie, où le revenu tiré des activités non agricoles joue un rôle vital dans plusieurs régions marginalisées, montrent que les individus les moins bien dotés en actifs limitent leurs activités non agricoles à des activités de ramassage (vente de fumier ou de bois de chauffe) ou à la fabrication d’objets artisanaux nécessitant peu d’investissement initial (tissage), alors que d’autres arrivent à accéder à des activités non agricoles plus rentables (Dercon et Krishnan, 1996). En Tanzanie occidentale, où le bétail procure de bons rendements, une vache adulte coûte près de 50 % du revenu agricole moyen. En Éthiopie, l’investissement moyen pour se lancer dans la fabrication de charbon de bois, la collecte de fumier, le tissage ou encore le traitement des denrées – toutes activités dont les rendements sont relativement faibles – était de 0 à 20 birr (jusqu’à 3 €). Pour des activités plus rentables, comme l’ouverture d’un magasin, le commerce de bétail ou des services de transport, il faut disposer de 300 à 550 birr (45 à 80 €). Une vache adulte coûte environ 400 birr (60 €). Il s’agit là de sommes importantes, lorsque l’on sait que le revenu moyen par adulte est inférieur à 200 € par an (Dercon, 2002b).

Ce modèle, certes statique, présente des implications dynamiques potentielles qui semblent intuitivement très séduisantes. En situation d’inégalité des actifs, les plus riches obtiennent un rendement supérieur et peuvent, très probablement, accumuler un patrimoine plus important tandis que les pauvres accèdent à des technologies ou des activités moins rentables et risquent de ne pas être en mesure d’accumuler un quelconque patrimoine. Cette intuition étaye de nombreux modèles de croissance où l’on en voit certains tomber dans des trappes à pauvreté et d’autres accumuler. Banerjee et Newman (1993) montrent l’impact négatif de l’inégalité des actifs sur la croissance lorsqu’elle va de pair avec des défaillances du marché du crédit. Les individus ayant un patrimoine limité ne peuvent pas accéder aux activités lucratives et se retrouvent piégés dans la pauvreté, alors que les autres gravissent les échelons dans leurs professions respectives. Rappelons que l’on appelle « trappe à pauvreté » une situation d’équilibre dans la pauvreté dont on ne peut sortir sans soutien extérieur – au travers d’un appui exceptionnel apporté à ce groupe, comme une politique de redistribution ou une aide – ou sans un changement radical du fonctionnement des marchés. Dans de nombreux travaux, les trappes à pauvreté et les pertes d’efficacité globale et de croissance dues à la pauvreté et aux inégalités se combinent aux défaillances du marché du crédit, de sorte que certaines personnes ne peuvent pas saisir les occasions d’investissement propices à la croissance – non seulement dans le capital physique ou dans des activités rentables mais aussi dans le capital humain [4] (voir par exemple Galor et Zeira, 1993 ; Aghion et Bolton, 1997 ; Bénabou, 1996).

Les responsables des politiques de développement ont bel et bien identifié ces mécanismes qui perpétuent la pauvreté. Pendant des décennies, les interventions sur les marchés du crédit se sont multipliées, afin de permettre aux plus démunis d’obtenir des prêts à des taux subventionnés. Le bien-fondé de ce type d’interventions paraît évident car, en principe, il s’agit d’initiatives visant à stimuler à la fois l’équité et l’efficacité. Dans la pratique pourtant, ces actions rencontrent de nombreux problèmes. Les programmes de crédit à grande échelle destinés aux pauvres sont souvent d’une inefficacité flagrante et ont donné lieu à des phénomènes d’appropriation par des groupes moins pauvres, ce qui a compromis l’ensemble du système (voir notamment le programme indien de développement rural intégré – un grand classique – ou des programmes similaires en Afrique). On aurait dû s’y attendre : les causes des imperfections du marché du crédit sont établies et connues de tous – elles n’ont rien à voir avec une sombre conspiration entre banques privées. Il est peu probable que le gouvernement, les institutions para-étatiques ou même des ONG puissent surmonter les graves problèmes d’information et d’exécution qui compromettent, dans de nombreux contextes, l’émergence de transactions sur le marché privé du crédit (Besley, 1994). Les contrôles et le suivi de l’exécution sont forcément coûteux, entraînant de lourdes dépenses administratives et bureaucratiques. En bref, la plupart des données montrent que tout gain d’efficacité résultant d’un allègement des contraintes d’accès au crédit pourrait bien être annulé par des modes inefficaces de gestion des programmes. L’appropriation par des groupes moins pauvres d’une partie conséquente des crédits affectés peut réduire les gains en équité qui, en outre, n’ont probablement pas été obtenus de la façon la plus efficace en terme de coût.

Bien évidemment, on a connaissance depuis une dizaine d’années d’expériences réussies de micro-crédit (comme la Grameen Bank au Bangladesh ou la Bancosol et d’autres initiatives en Amérique centrale). Cela a incité la plupart des grands bailleurs de fonds et ONG à mettre en place des systèmes identiques un peu partout dans le monde. Les principes de certains de ces programmes réussis de micro-financement sont connus : des mécanismes ingénieux permettent de surmonter les problèmes d’information et d’exécution – crédits à des groupes plutôt qu’à des individus, caution solidaire et autres incitations à rembourser en conditionnant l’octroi de nouveaux prêts plus importants aux remboursements des prêts en cours.

Il faut cependant reconnaître que la capacité de ces programmes à atteindre les plus démunis n’est pas clairement établie alors que la plupart des institutions de micro-crédit supportent des coûts administratifs considérables qui rendent leur survie impossible sans subventions. Morduch (1999) a montré que, malgré leur succès relatif, les opérations de micro-finance sont très coûteuses et que si elles atteignent bien les groupes nécessiteux, elles concernent rarement les plus démunis. Enfin, leur éventuel impact positif sur le revenu est difficile à établir.

La situation devient plus compliquée lorsque l’on analyse ce qui semble se passer dans plusieurs pays en développement, à savoir la transposition rapide et à plus grande échelle des programmes de micro-finance, souvent avec la participation du gouvernement et des agences para-étatiques. L’accroissement substantiel de la rentabilité des activités de micro-finance est délicat à prouver. Plus grave encore, cette transposition à grande échelle s’est faite au détriment d’un souci réel d’adaptation des produits à leur contexte. Une initiative efficace en faveur des femmes du Bangladesh qui se lancent dans des activités de production à petite échelle n’est pas forcément applicable à des femmes tanzaniennes (c’est un exemple) travaillant dans l’agriculture. Dans le cas de la Grameen Bank, au Bangladesh, les activités sont suffisamment diversifiées pour en limiter la covariance (si un groupe n’est pas en mesure de payer parce qu’il traverse une mauvaise passe commerciale, cela ne veut pas dire que tout le monde traverse la même mauvaise passe), alors que l’exclusion des mauvais payeurs est socialement acceptée, voire même encouragée. Toutefois, un tel système n’est pas facile à transposer n’importe où.

Les activités liées au marché du crédit rencontreront toujours des problèmes et il sera toujours difficile et coûteux d’atteindre les pauvres par le biais des micro-crédits. Cela étant, le fait que ce type de programmes puisse avoir besoin de subventions n’est pas un problème en tant que tel ; en fait, de par la nature des conséquences des imperfections du marché du crédit et de leur impact démesuré sur les pauvres, l’incitation à utiliser des ressources pour surmonter ces défaillances constitue un bon moyen d’atteindre tant l’efficacité que l’équité. La question principale reste néanmoins de savoir si ces programmes sont la solution la plus efficace en terme de coût pour aider les pauvres. Les travaux théoriques de Hoff et Lyon (1995) montrent que, en présence d’imperfections du marché du crédit dues à des asymétries d’information, les gains d’efficacité des transferts directs aux pauvres pourraient être supérieurs à ceux des crédits [5].

L’imperfection sous-jacente des marchés du crédit ne sera pas non plus forcément mieux résolue en encourageant d’autres institutions à participer à des initiatives de crédit pour les pauvres. Les pauvres peuvent parfaitement avoir des biens d’équipement qui pourraient servir de garanties, si tant est qu’il existe des mécanismes juridiques de transfert. Ainsi, si les droits et titres de propriété ne sont pas officiellement établis, les problèmes d’exécution vont entraîner l’exclusion des pauvres du marché du crédit. Par conséquent, le fait d’accorder des titres de propriété officiels aux habitants de bidonvilles, par exemple, pourrait suffire à autoriser les transactions sur le marché du crédit (Bourguignon, 2000) [6].

Une autre politique consiste à reconnaître la difficulté de l’amélioration des marchés du crédit et à s’attaquer dès lors à l’autre cause de l’exclusion probable des pauvres – l’inégalité des actifs. De fait, tous les modèles présentés indiquent que, globalement, la redistribution des actifs profiterait davantage aux pauvres qu’elle ne nuirait aux riches ; elle pourrait même à long terme être bénéfique pour tous. De nombreux ouvrages traitent brillamment des problématiques de la reforme agraire (voir par exemple De Janvry et al., 2001 ; Bardhan, 1996 ; Binswanger et al., 1995). Parmi les questions soulevées figurent, entre autres, les enjeux d’économie politique, d’autres imperfections du marché ainsi que les effets d’équilibre général sur les marchés agricoles du travail. Quoi qu’il en soit, il faut bien admettre que, dans des zones densément peuplées comme le Bangladesh ou l’Éthiopie, les politiques redistributives ou d’autres initiatives connexes – à l’instar de la garantie de jouissance – n’auront qu’un impact minime sur les niveaux de pauvreté. La redistribution des terres ne doit pas pour autant être abandonnée, surtout en Amérique latine, et en tout cas pas pour des raisons économiques.

La criminalité engendrée par une pauvreté et des inégalités endémiques est une illustration classique de ce phénomène. Bourguignon (2001) discute la théorie et les éléments de preuve selon lesquels un niveau élevé de pauvreté et d’inégalités peut « pousser au crime » et affecter ainsi l’efficacité globale. Les données d’une enquête conduite en Afrique du Sud montrent que les inégalités de consommation tant au sein d’un même quartier qu’entre plusieurs quartiers entraînent une augmentation du taux de criminalité (Demombynes et Ozler, 2002). Le crime et l’anomie peuvent donc avoir une influence disproportionnée sur les pauvres. L’une des conclusions les plus frappantes des processus participatifs de « consultations avec les pauvres », qui faisaient partie des recherches menées pour le Rapport sur le développement dans le monde 2000/01 de la Banque mondiale (2000), concernait l’impact négatif très fort, mis en évidence dans la plupart des études de cas par pays, de la criminalité et du non-État de droit sur leurs capacités à aller de l’avant.

L’analyse des externalités se révèle utile pour un phénomène plus général dans les pays en développement – celui des disparités géographiques où l’on voit des zones (des quartiers, voire même des régions et des pays pauvres) rester à la traîne. Si l’on examine les performances des pays en développement, il est frappant de constater qu’au cours des dernières décennies, certains pays en développement – en Afrique pour l’essentiel – ont été progressivement marginalisés (ils ont pour caractéristiques une stagnation économique, une pression démographique soutenue et, d’une manière générale, une pauvreté persistante) alors que d’autres – dans une bonne partie de l’Asie, en Chine notamment et, plus récemment, dans certaines régions de l’Inde – ont réussi à atteindre un niveau de croissance et de réduction de la pauvreté considérables. Autre aspect de ce phénomène, moins étudié mais tout aussi important : le fait que même dans les pays en pleine croissance, il existe des zones qui restent systématiquement à la traîne et ne bénéficient pas de la croissance globale, ni en termes de revenu, ni en termes de lutte contre la pauvreté. C’est probablement le cas de certaines régions en Chine et en Inde. On constate le même phénomène en Afrique, même si les recherches sont moins nombreuses [7].

Cette disparité peut s’expliquer dans le cadre de la théorie moderne de la croissance de Strand par les effets de concentration ou de localisation des entreprises. Ce modèle prédit une exploitation par les entreprises des rendements croissants résultant des externalités, en s’implantant dans les mêmes régions et, partant, dans des pôles d’activité. Ce qui signifie que d’autres régions, par ailleurs similaires ou moins attractives, ont probablement raté le coche : non seulement elles n’ont pas pu obtenir les investissement nécessaires mais, en outre, elles risquent de perdre les capitaux potentiels, avides d’obtenir ailleurs une plus grande rentabilité. Pour ces régions « perdantes », le succès des autres est une externalité négative. La marginalisation de nombreuses régions d’Afrique (Collier et al., 2001), voire la marginalisation au sein d’un même pays, peut s’expliquer de cette façon. Il s’agit là clairement d’une trappe à pauvreté ; même si, initialement, les différentes régions étaient plus ou moins similaires, celles qui ont raté le coche ne pourront s’en sortir qu’à la suite d’un choc exogène important ou grâce à un énorme effort. Elles vont devoir franchir un seuil au-delà duquel elles pourront attirer ou retenir – et accumuler – du capital.

D’autres explications illustrent elles aussi les externalités liées à un contexte donné – la faiblesse des dotations en biens publics des communautés locales, les ressources collectives et la détention d’actifs privés. Si la croissance doit pouvoir s’appuyer, pour démarrer, sur un certain niveau de dotations locales, alors les régions mal dotées auront bien du mal à échapper à la pauvreté. Tel semble bien être le cas dans de nombreux pays. Jalan et Ravallion (2002) ont identifié des trappes géographiques à pauvreté en Chine rurale au cours des années 1980, en constatant – après avoir contrôlé l’hétérogénéité – que les caractéristiques de la communauté avaient un impact sur la croissance des revenus d’individus par ailleurs semblables. Ils ont montré que, dans certaines régions, le niveau de vie des ménages se dégradait tandis qu’ailleurs, des ménages présentant les mêmes caractéristiques bénéficiaient de meilleures conditions de vie et ce, du fait d’externalités affectant les communautés. De Vreyer et al. (2002) sont arrivés aux mêmes conclusions dans une étude menée au Pérou. Quant à Borjas (1995), il constate que les caractéristiques de certains quartiers aux États-Unis influencent les résultats scolaires des enfants et le niveau de salaire des adultes.

Rappelons qu’il s’agit encore là d’imperfections du marché qui affectent principalement ceux qui se trouvent à l’extrémité inférieure de la distribution des actifs (les actifs étant pris ici au sens large pour recouvrir les biens publics et environnementaux) – de sorte que les initiatives visant à corriger cette situation pourraient donc être positives à la fois pour l’efficacité et pour l’équité. Sous réserve que des trappes à pauvreté soient identifiées, ces données empiriques viendraient justifier l’existence de programmes spécifiquement destinés aux « régions pauvres », à savoir des programmes d’investissement massif dans des zones particulièrement défavorisées en vue d’améliorer les infrastructures de la communauté et d’influencer les décisions d’implantation. Cela étant, ces études empiriques ne sont pas assez détaillées et n’expliquent pas suffisamment clairement la manière dont ces externalités se manifestent. Il faudrait rassembler davantage d’informations pour être en mesure d’orienter et de hiérarchiser les types d’actions susceptibles de bénéficier le plus aux communautés.

Par exemple, la plupart des « régions pauvres » rurales sont isolées – cet isolement allant souvent de pair avec une absence d’infrastructures routières et de communication. La plupart des bailleurs de fonds seront tentés de construire des routes qui, si elles ne sont pas dénuées d’intérêt pour les communautés isolées, ne permettront pas forcément d’exploiter le potentiel de croissance de la région. Dans certains pays néanmoins, la construction de routes semble être une réponse adéquate [8]. Historiquement pourtant, la construction de routes dans les pays en développement est le plus souvent intervenue en réponse à la croissance économique locale ou, tout au moins, après avoir identifié un potentiel de croissance (cultures de rapport ou exploitation minière) : elle n’a pas été le principal moteur de la croissance. D’autres initiatives, comme les programmes d’irrigation, d’éducation ou de santé, contribueraient probablement davantage à l’exploitation de ce potentiel. Des politiques visant à encourager les migrations seraient probablement encore plus efficaces [9].

Dasgupta (2003) présente d’autres situations, qui concernent surtout l’Inde, en insistant sur l’interaction au niveau local entre les externalités environnementales et les externalités démographiques. Localement, des communautés ou des régions peuvent être enfermées dans une trappe à pauvreté en raison de la surexploitation des ressources, naturelles ou autres, et/ou d’une forte poussée démographique, deux attitudes qui nuisent, à court ou à long terme, à chacun mais qui sont le fait d’un comportement tout à fait rationnel du point de vue individuel. Prenons le cas d’une communauté vivant dans une région marginalisée (manque de ressources agricoles et naturelles) et dont les membres n’ont pas la possibilité de partir ou l’opportunité de le faire. Les ressources collectives sont utilisées pour se procurer du bois de chauffe et les ménages sont incités à avoir de plus en plus d’enfants pour ramasser ce bois qui devient chaque jour plus rare. Résultat, non seulement les ressources collectives sont surexploitées mais en outre la population augmente de manière excessive, d’où un appauvrissement encore plus important. Autre exemple, celui d’externalités résultant d’un comportement régi par des normes et qui pourraient être à l’origine de trappes à pauvreté dans une région ou une zone caractérisée par une forte fertilité et un faible revenu. Malgré la persistance de la pauvreté qui est ainsi alimentée, les ménages n’ont aucune incitation à modifier leur comportement, du fait de défaillances de coordination.

Les risques non assurés sont à l’origine de véritables situations de détresse chez les pauvres. Les pays en développement sont toujours fortement exposés aux catastrophes naturelles, à la sécheresse, aux conflits et à l’insécurité, ainsi qu’aux chocs économiques comme les fluctuations du prix des matières premières ou les variations de change. Les problèmes sanitaires sont endémiques, tout comme les nuisibles dans l’agriculture, mais on a tendance à considérer ces difficultés comme ponctuelles et à estimer que des solutions « provisoires » de type « filets de sécurité » suffisent, pour mieux pouvoir se concentrer ensuite sur des enjeux de développement plus sérieux. Les décideurs ne voient souvent là qu’un enjeu social qui ne doit pas les détourner de considérations (macro-économiques) plus cruciales, comme les mécanismes permettant de stimuler la croissance économique. Cette vision est cependant trompeuse : on dispose aujourd’hui de plus en plus d’éléments attestant du rôle fondamental des risques et des chocs dans le ralentissement de la croissance, sans parler de leur impact sur le revenu des pauvres et sur l’émergence d’éventuelles trappes à pauvreté. Le fait d’accorder davantage d’attention aux pauvres pourrait donc une fois encore contribuer à la croissance et à l’équité.

Dans les pays en développement, les ménages ont mis au point des mécanismes sophistiqués pour faire face aux risques. Typiquement, deux types de réponses sont envisagées : des stratégies de gestion des risques et des stratégies de réponse aux risques. Avec les premières, ils cherchent à s’adapter aux risques qui les menacent, soit en se lançant dans des activités moins risquées, soit en diversifiant les risques (utilisation de plants plus résistants à la sécheresse, petit commerce, ramassage du bois de chauffe, migrations saisonnières, etc.). Les stratégies de réponse aux risques impliquent quant à elles des activités qui permettent de réagir à l’impact des risques sur le revenu, dont deux sont très fréquentes : l’auto-assurance par le biais de l’épargne (élevage de bétail ou de petits ruminants qu’ils peuvent vendre si nécessaire) et les mécanismes de soutien mutuel informel, grâce auxquels les membres d’un groupe ou d’une communauté effectuent des transferts entre eux quand ils en ont besoin, en général selon un principe de réciprocité.

Ces mécanismes ont cependant un coût : les stratégies de gestion du « risque-revenu » réduisent le revenu moyen disponible pour faire face aux risques et à la variabilité du revenu, parce que l’ajustement des portefeuilles d’actifs pour gérer le risque implique en général d’investir dans des actifs liquides dont la rentabilité est inférieure à celle d’immobilisations productives. Cette stratégie affecte le revenu à long terme et pèse sur les chances d’échapper à la pauvreté. De fait, on constate de plus en plus que ce type de stratégies entraîne de substantielles pertes d’efficacité pour les pauvres, pertes que les riches, en général mieux protégés par leurs assurances, leurs actifs et leurs crédits, n’ont pas à subir (voir une analyse à ce sujet dans Dercon, 2002a). A partir du cas d’un village indien, Morduch (1995) montre comment des technologies plus rentables ne sont pas adoptées par les paysans, car elles entraînent des risques considérables. Ces mêmes paysans préfèrent en effet élever du bétail pour se prémunir contre d’éventuels risques plutôt que d’opter pour des investissements plus productifs (Rosenzweig et Wolpin, 1993). Toujours dans ce même échantillon indien, Rosenzweig et Binswanger (1993) ont observé un écart d’efficacité supérieur à 25 % entre les quintiles les plus riches et les quintiles les plus pauvres, imputable à des ajustements de portefeuilles d’actifs et d’activités résultant d’une exposition au risque. Avec le temps, ces pertes d’efficacité deviennent très conséquentes et affectent les pauvres de manière disproportionnée.

De telles stratégies peuvent enfermer les pauvres dans leur situation de pauvreté : pour échapper à une misère plus profonde encore, ils sont forcés de renoncer à des occasions rentables mais risquées et, avec elles, à la possibilité de sortir de la pauvreté [10]. Ce faisant pourtant, ils ne seront pas totalement à l’abri : on constate en effet que si ces stratégies favorisent une plus grande régularité dans la consommation et la nutrition, elles ne permettent pas de gérer des chocs plus importants et récurrents, notamment ceux qui affectent des communautés, des régions, voire des pays entiers (Morduch, 1999 ; Dercon, 2002a). Ces chocs non assurés réduisent les actifs à néant, renvoyant les ménages ainsi frappés au bas de l’échelle de distribution des actifs. Poussés en deçà d’un seuil critique, ils sont piégés dans une situation de pauvreté dont ils ne peuvent sortir en raison, par exemple, des stratégies de gestion des risques qu’ils doivent adopter pour échapper à une misère plus profonde ou en raison d’autres processus [11].

De plus en plus d’études montrent que ces processus sont parmi les principales causes de la persistance de la pauvreté et, probablement des trappes à pauvreté dans les pays en développement. Dans leurs recherches sur la pauvreté en Chine, Jalan et Ravallion (2003) n’ont pas identifié de trappes à pauvreté à proprement parler. En revanche, ils ont constaté que les ménages mettaient plusieurs années à se remettre d’un choc isolé affectant leur revenu et que cette récupération était plus longue chez les pauvres. Dans ses travaux sur l’Éthiopie rurale, Dercon (2004a) a identifié des signes de persistance de la pauvreté liés aux chocs non assurés – la pluviométrie enregistrée quatre ans auparavant ayant toujours un impact sur les taux de croissance actuels, et l’étendue de la famine qui a frappé la population en 1984-85 aidant encore à comprendre les taux de croissance des années 1990. Dans ce pays, en outre, il a fallu attendre en moyenne dix ans pour que l’élevage du bétail – une forme d’épargne très importante dans les zones rurales – retrouve son niveau d’avant la famine. Dans une étude très approfondie menée dans les zones rurales du Zimbabwe, Elbers et al. (2003) font appel à des méthodes économétriques de simulation pour étalonner un modèle de croissance qui tient clairement compte du risque et des réponses au risque. Ils constatent ainsi que le risque réduit considérablement la croissance, en diminuant le stock de capital (à taux constant) de plus de 40 %. Deux tiers de ces pertes sont la conséquence des stratégies ex ante adoptées par les ménages pour minimiser l’impact du risque. Barrett (2003) met en évidence des trappes à pauvreté en examinant les avoirs en bétail des bergers kenyans.

Nous disposons également d’éléments toujours plus nombreux montrant les implications à long terme des chocs non assurés, notamment en matière de santé et d’éducation. Ainsi, l’effet durable de la sécheresse sur les enfants est particulièrement bien étudié : déficit de croissance à l’âge adulte, piètres résultats éducatifs et, partant, moindres gains tout au long de la vie. L’impact de la sécheresse au Zimbabwe au début des années 1990 sur un groupe d’enfants particulièrement vulnérables a été estimé à quelque 7 % des gains de leur vie entière (pour ce résultat et d’autres éléments, voir Dercon et Hoddinott, 2004).

Tous ces exemples prouvent l’impact considérable, en particulier pour les pauvres, de l’absence de mécanismes d’assurance et de protection dans les pays en développement. Parce que les défaillances de marché, exacerbées par les inégalités et la pauvreté, sont encore à l’origine de cette situation, il serait judicieux d’opter pour des initiatives susceptibles de stimuler à la fois l’efficacité et la croissance tout en consolidant l’équité. Les pays développés, du moins en Europe, surmontent en grande partie les imperfections du marché de l’assurance grâce à une sorte de sécurité sociale universelle et à des transferts directs de revenu, sous condition de ressources. Pour les pays en développement, ce type d’initiatives ne serait pas rentable, du fait des coûts administratifs élevés et des besoins immenses en information. En d’autres termes, les moyens nécessaires pour mettre en place de tels systèmes ne sont probablement pas réunis.

La réponse la plus souvent avancée consiste à instaurer des « filets de sécurité » sur la base de transferts ciblés vers les pauvres. Les éléments présentés jusqu’ici sur l’impact du risque tendraient à prouver que la légitimité de tels transferts va au-delà de simples considérations d’équité : ils pourraient être très bénéfiques en termes d’efficacité, voire de croissance. Dernièrement, on s’est beaucoup intéressé à l’évaluation des différentes variantes de ce type de systèmes pour atteindre le plus efficacement possible les populations pauvres et vulnérables (Ravallion, 2002). Certains programmes recourent aux « transferts conditionnels », qui sont spécifiquement associés à des efforts d’accumulation de capital, humain ou physique. D’autres, plus connus, associent les transferts à la fréquentation scolaire – c’est le cas du programme « Food for Education [12] » au Bangladesh ou du programme PROGRESA au Mexique. Les programmes de type « Food for Work [13] » en Éthiopie, assez similaires, permettent de financer le travail de communautés qui fournissent certains biens publics.

D’autres programmes impliquent des transferts ciblés sur la base de règles communautaires ou sont des programmes d’auto-ciblage, typiquement des programmes alliant aide sociale et emploi (dits programmes de workfare) grâce auxquels ceux qui veulent travailler peuvent trouver un emploi. Afin de s’assurer que seuls les pauvres bénéficient de ces programmes, le niveau de salaire est très faible. L’exemple le plus connu est le programme de garantie de l’emploi, très efficace, mis en œuvre à Marahastra, en Inde (Drèze et Sen, 1989), qui a permis de combattre la famine grâce à une embauche massive de la population en 1973-74. Plus récemment, les programmes de ce type adoptés en Argentine et en Indonésie à la suite de chocs macro-économiques sévères semblent avoir donné de bons résultats. Il faut cependant mener d’autres recherches sur le véritable ratio coût-efficacité de ces programmes de protection ex post. Appliqués à une échelle plus large, ces transferts ciblés pourraient cependant constituer un réel moyen de protection et d’assurance pour les ménages pauvres, leur permettant d’éviter les trappes à pauvreté et de participer à la croissance.

Ces programmes de transferts ciblés et autres « filets de sécurité » ne sont cependant pas les seuls instruments à disposition des décideurs, car ce sont des mécanismes ex post ; or, de nombreuses solutions ex ante sont également envisageables. Étant donné que la défaillance sous-jacente du marché tient à l’absence de systèmes d’assurance, il faudrait s’intéresser davantage à des dispositions qui inciteraient les pauvres à mieux se protéger contre l’adversité et leur en donneraient les moyens. On pourrait ainsi concevoir des produits d’assurance adaptés aux pauvres, renforcer les mécanismes existants de réponse au risque (en soutenant notamment les systèmes communautaires ou l’auto-assurance par le biais de l’épargne) et contribuer à la gestion des risques en accordant un accès au crédit.

Des initiatives importantes visant à mettre en œuvre certaines de ces solutions ont vu le jour ces dernières années. Le secteur de la micro-finance semble avoir pris conscience de l’intérêt des produits d’assurance même si, pour l’instant, il s’agit surtout d’assurer les portefeuilles de prêts. Pourtant, rares sont les recherches menées sur la micro-assurance. Un mouvement en faveur de la micro-assurance commence certes à voir le jour (Brown et Churchill, 2000), mais il est loin d’avoir la même importance et la même influence sur les politiques de développement que la micro-finance. En outre, un travail considérable reste à réaliser pour la conception de produits appropriés [14].

Il est encore plus surprenant de constater le manque d’intérêt porté à l’incitation à épargner des pauvres. L’épargne est un bon moyen de se prémunir contre les chocs (Deaton, 1992 ; Dercon, 2002a), mais les pauvres doivent pouvoir accéder à des instruments d’épargne fiables et liquides, associés à un rendement sûr et à de faibles coûts de transaction. Rares sont les initiatives de ce type, à quelques exceptions près comme le système SafeSave au Bangladesh. Lorsque les institutions de micro-crédit proposent des instruments d’épargne, il s’agit plutôt d’instruments permettant d’accéder au crédit – l’épargne étant alors un moyen de renforcer la réputation et l’engagement des emprunteurs. Aucun instrument d’épargne flexible n’est en général proposé dans une perspective de précaution par rapport au risque.

La crédibilité est une composante essentielle des politiques visant à limiter les risques encourus par les pauvres. Rappelons l’une des raisons importantes qui empêchent les pauvres de se lancer dans des activités rentables mais risquées – le fait que, malgré leur situation de pauvreté, ils ne peuvent pas prendre le risque d’aggraver encore leur dénuement. Un programme combinant des mécanismes ex ante et ex post (offrant une assurance ex ante et une protection ex post contre une aggravation de la pauvreté) pourrait contribuer à exploiter le potentiel de nombreux pauvres et leur ouvrir des perspectives indispensables à la réalisation d’activités et d’investissements plus risqués et plus rentables. Autrement dit, un tel programme pourrait être le facteur déclenchant d’une sortie de la pauvreté. Cependant, pour que les pauvres l’acceptent, ce programme doit être crédible, en garantissant le respect de tous les engagements. Ce qui signifie qu’en cas de crise, les assurances respecteront les contrats et les transferts ciblés seront fournis, comme prévu.

Les principales défaillances de marché identifiées et leur impact sur les pauvres ont souvent leur place dans les politiques de développement. Nous avons brièvement évoqué des expériences de programmes standard appliqués à ce type de problématiques. Nous pouvons donc en conclure que même si nous connaissons de mieux en mieux l’ampleur des problèmes auxquels les plus pauvres sont confrontés et leurs conséquences en termes d’efficacité pour l’économie globale, nous ne savons toujours pas comment gérer ces problèmes de manière optimale. Il en va ainsi des programmes de micro-crédit : aujourd’hui, ils jouent un rôle essentiel dans la lutte contre la persistance de la pauvreté, mais leurs résultats ne sont pas assez solides pour les décideurs aient vraiment envie de les adopter. De même, les initiatives de développement ont pendant longtemps privilégié les « régions pauvres », au travers d’actions intégrées et en agissant sur plusieurs fronts, mais leurs résultats en terme de transformation de ces régions sont également discutables.

De façon plus générale, si l’on accepte l’existence des trappes à pauvreté résultant de l’interaction entre, d’une part, inégalités et pauvreté et, d’autre part, des imperfections de marché, il n’est pas facile d’établir par où commencer – les inégalités et la pauvreté (transferts ciblés par exemple) ou bien les imperfections de marché (assurances volontaires ou programmes de crédit). Une approche mixte, consistant à recourir aux transferts ciblés pour combattre les imperfections du marché ou leurs conséquences directes, serait probablement la plus adaptée. Certains programmes appliquent sans doute ce type de stratégie – à l’instar des programmes de transferts conditionnés à la scolarisation (qui redistribuent les ressources mais s’attaquent au problème du sous-investissement éducatif associé aux imperfections du marché) ou des transferts qui vont de pair avec une amélioration de la gestion des ressources collectives. Cependant, leur réussite dépend largement de l’identification véritable des causes sous-jacentes à la formation de trappes à pauvreté.

Tout cela montre qu’il faut accorder plus d’attention à la conception des stratégies d’action, c’est-à-dire aux produits et aux possibilités offerts. Dans les « régions pauvres » en particulier, il reste encore beaucoup à faire pour comprendre les processus en jeu derrière l’appauvrissement continu. Cela signifie aussi qu’il faut s’intéresser de plus près à l’évaluation méticuleuse des programmes. A de nombreux égards, nous n’avons pas encore suffisamment tiré les leçons des erreurs passées et l’absence de collecte systématique de données sur la plupart des actions menées dans les pays en développement compromet notre capacité à améliorer la situation à l’avenir. Si les interventions visant à combattre la pauvreté sont mal conçues et mal menées, alors nous gaspillons tout bonnement les fonds disponibles.

Les choses ont pourtant évolué – en ce sens que nous disposons désormais d’une masse considérable d’informations pour convaincre les décideurs économiques que la lutte contre la pauvreté ne se limite pas à une question d’équité et que l’arbitrage avec la croissance et l’efficacité est, au pire, beaucoup moins important qu’il n’y paraît d’autant que, dans de nombreux cas, il n’a tout simplement pas de sens.

L’exemple le plus frappant est celui de l’impact du risque sur la croissance et la pauvreté. Même avec des données aussi limitées que celles dont nous disposons actuellement, tout indique qu’il y a des pertes significatives de croissance du revenu en raison du risque. Ce constat justifie à lui seul que l’on s’intéresse davantage aux programmes de transferts vers les pauvres lorsque le besoin s’en fait sentir et, parce que c’est tout aussi important, à la mise au point de mécanismes d’assurance et de protection plus efficaces pour les pauvres – car l’on sait que les bénéfices pourraient être considérables.

Cependant, ces mécanismes ne fonctionneront bien que s’ils sont crédibles. Les pauvres ont souvent eu le sentiment d’avoir été trompés par des promesses creuses et l’on ne peut guère leur en vouloir d’être sceptiques. Les documents d’orientation et les déclarations gouvernementales ont toujours promis – souvent avec les meilleures intentions – des « filets de sécurité » et autres programmes destinés aux plus démunis. Mais pour tenir ces promesses, il faut pouvoir compter sur des institutions fortes et durables qui, dans la plupart des cas, n’existent pas. La crédibilité est un facteur essentiel si l’on veut inciter les pauvres à se lancer dans des activités plus rentables mais plus risquées – mais cette crédibilité est loin d’être acquise et les responsables politiques des pays en développement pauvres doivent mener un combat acharné pour l’obtenir. C’est là où le rôle de la communauté des bailleurs de fonds et de l’aide internationale est capital – en soutenant et en garantissant l’exécution de ces mesures, elles permettront à ces dispositifs de protection sociale d’offrir une véritable assurance contre la pauvreté.