Cet article analyse la diplomatie de l’aide japonaise. Il en revoit l’histoire et examine comment elle a modelé de façon durable la politique d’aide. Il identifie les forces qui expliquent sa nature changeante. Finalement, il évalue le nouveau paradigme de l’aide japonaise au XXI^e siècle.

La diplomatie de l’aide japonaise d’après-guerre a démarré dans le cadre des réparations de guerre à payer aux pays asiatiques qui avaient souffert de l’occupation japonaise durant la Seconde Guerre mondiale. Au cours de cette période, la justification officielle de l’aide, telle qu’elle est consignée dans un livre blanc publié par le ministère du Commerce international et de l’Industrie (Ministry of International Trade and Industry, MITI) en 1958, était de permettre au Japon « d’obtenir de nouveaux marchés pour ses exportations et de sécuriser ses importations de matières premières importantes ». On notera que, durant cette période, le pays lui-même était encore en reconstruction après une guerre dévastatrice.

Le fait qu’à l’origine le Japon a essayé d’utiliser l’aide comme moyen d’expansion commerciale a fortement influencé la façon dont il a conçu son APD pour les années suivantes. Encore aujourd’hui, les études consacrées à l’aide japonaise ont souvent tendance à la caractériser comme fondée sur la recherche de profits à court terme. Nous ne pouvons, bien sûr, ignorer le fait que le Japon s’était fixé officiellement comme objectif de conquérir de nouveaux marchés lorsqu’il s’est lancé dans l’aide au développement vers la fin des années 1950. Néanmoins, les objectifs de l’aide nippone se sont fort diversifiés au fil du temps. Aux avantages économiques à court et long terme se sont ajoutées des considérations d’ordre humanitaire, d’ordre sécuritaire, de coopération et de coordination avec les autres pays donateurs, enfin de recherche d’initiatives politiques sur la scène internationale. Il faut donc éviter de réduire l’aide nippone à l’Afrique aux seuls avantages économiques à court terme. En 2000, par exemple, ce continent représentait 0,8 % des exportations du Japon, 1,1 % de ses importations et seulement 0,1 % de ses investissements directs étrangers (IDE), alors qu’il recevait 10,1 % de son APD (c’est ce qu’indiquait la page d’accueil du site du MOFA en 2003).

Les débuts de l’aide japonaise datent de 1954, année où le Japon a adhéré au plan de Colombo [1]. Durant cette première phase, qui a duré jusqu’en 1973, l’aide nippone a été presque exclusivement concentrée sur la région asiatique. Même en 1970, 98,2 % de cette aide était destinée aux pays asiatiques (MOFA 2002) qui avaient souffert de l’invasion et de l’occupation de l’armée nippone pendant la guerre et étaient en proie à un nationalisme naissant.

Ces circonstances expliquent pourquoi les autorités japonaises ont délibérément fait preuve de prudence et mis en œuvre des programmes d’aide sans provoquer de réaction nationaliste chez les populations des pays bénéficiaires. Sur la base de l’expérience pratique, elles ont progressivement formulé les principes directeurs de l’aide au développement. Deux principes émergent par leur importance : d’une part, l’aide doit répondre à une demande en bonne et due forme du pays bénéficiaire ; d’autre part, elle doit appuyer leurs « efforts d’auto-assistance ». Le premier principe signifie que le Japon ne répondra à une demande d’aide au développement que si les pays bénéficiaires prennent l’initiative de rédiger un plan de l’aide et proposent eux-mêmes des projets. Le second suppose que, même si le Japon fournit initialement l’assistance financière et technique, une fois le projet mis en œuvre, il appartiendra aux pays bénéficiaires eux-mêmes d’assumer toutes les responsabilités de gestion économique et de prendre en charge toutes ses implications sur le plan social et politique. Bien que la formulation de ces principes reflète le contexte historique des relations entre le Japon et les pays asiatiques, elle a fini par influencer la stratégie d’aide nippone à un niveau international lorsque cette dernière s’est étendue au monde entier.

L’autre caractéristique importante de cette période est que le Japon, tout en fournissant une assistance aux pays asiatiques, était lui-même bénéficiaire d’un énorme volume d’aide financière de la Banque mondiale et d’autres institutions internationales. Le premier prêt de la Banque mondiale au Japon a été octroyé en 1953, une année avant l’adhésion de ce dernier au plan de Colombo, et sa durée de vie a été de 14 ans, c’est-à-dire jusqu’en 1966. Au début des années 1960, le Japon était le deuxième principal bénéficiaire des prêts de la Banque mondiale après l’Inde. Ces prêts ont servi à la construction des autoroutes, des trains à grande vitesse et des centrales électriques, bref les infrastructures de base qui ont accompagné la période de grande croissance économique du Japon. Les investissements dans de grandes entreprises comme Yawata Steel (actuellement Nippon Steel), Toyota et les chantiers navals Mitsubishi ont été consentis par la Banque mondiale, dont les prêts n’ont pris fin qu’en 1990 (Nishigaki et Shimonura 1977), année qui a vu l’avènement du Japon en tant que deuxième donateur mondial derrière les Etats-Unis. Cette histoire peut donc se résumer ainsi : depuis pratiquement 40 ans, le Japon a été à la fois bénéficiaire et bailleur de fonds de l’aide au développement dans la communauté internationale.

Cette expérience historique particulière a convaincu les autorités japonaises que le prêt plutôt que la subvention était le véhicule idéal d’aide au développement, car il encourageait le pays emprunteur à travailler dur pour le rembourser, avec pour résultat de favoriser la croissance et d’améliorer les chances de réussite du développement économique. Il faut noter que l’expérience de l’aide japonaise dans les pays d’Asie de l’Est (Kohama 2003) a confirmé aux yeux du Japon le bien-fondé de cet axiome de sa diplomatie de l’aide. Le tort du Japon a été de ne pas comprendre tout de suite que la situation dans les autres régions du monde était très différente de celle de la région asiatique.

Kimura a plus tard expliqué les deux mobiles principaux de sa visite dans ce continent. Premièrement, il était inquiet de la vulnérabilité de l’économie japonaise dont la base de ressources naturelles était faible et, dans ce contexte, l’Afrique, avec ses immenses richesses dans ce domaine, mais qui restait un terrain quasi vierge pour la diplomatie économique nippone, prenait une importance toute particulière. Deuxièmement, il ne pouvait rester indifférent au ressentiment populaire créé par l’extension des activités économiques financées par des capitaux japonais dans plusieurs pays d’Asie du Sud-Est à cette époque. Dans des cas extrêmes, ce ressentiment avait entraîné des émeutes antijaponaises. Tirant les leçons de ces expériences négatives, il a souhaité établir d’emblée des relations d’amitié avec les pays africains considérés comme de futurs partenaires (Afurika Kyokai 1975, 1976)

Principalement motivée par des considérations liées à la sécurité économique, l’aide nippone a pour la première fois pris une dimension mondiale y compris en Afrique. L’aide hors Asie a augmenté considérablement au cours de cette période, en particulier l’aide bilatérale aux pays africains dont le volume en termes nominaux a été multiplié par 27,5 entre 1970 et 1980, alors que ce chiffre n’était que de 5,3 pour le budget national (MITI 1984).

Il semble donc évident que la motivation du Japon a pour nature la sécurité économique à long terme. Au même moment, il a progressivement reconnu en ces pays africains des alliés potentiels susceptibles de défendre, voire de partager ses positions sur la scène internationale, surtout lors des réunions de l’Organisation des Nations unies (ONU). Cette évolution de la diplomatie nippone est devenue particulièrement manifeste lorsque le Japon est devenu candidat à l’élection des membres non permanents au Conseil de sécurité, avec une intervention très proactive du ministère des Affaires étrangères (Ministry of Foreign Affairs, MOFA) en vue d’obtenir les votes des pays africains.

La troisième phase a vu le Japon continuer à amplifier son aide à l’Afrique. Comme auparavant, cette aide a pris une dimension mondiale et a augmenté en termes absolus. Mais des différences s’établissent entre la deuxième et la troisième phase. Si, dans la deuxième phase, l’aide japonaise est motivée par les considérations d’ordre économique, avec pour principale cible les pays bénéficiaires, dans la troisième phase, elle visait moins les bénéficiaires que les autres bailleurs de fonds d’aide qui demandaient au Japon d’augmenter sa part financière au développement international.

Durant les années 1980, le Japon a pu maintenir une croissance économique durable, mieux que les autres grands pays industrialisés qui n’ont pas manqué de faire pression sur lui en matière de commerce et de taux de change. Les Etats-Unis, confrontés à un déficit à la fois de la balance commerciale et du budget fédéral, ont entrepris en 1985 de rencontrer les ministres des Finances et les gouverneurs des banques centrales de cinq grands pays industrialisés [2]. Cette rencontre a abouti à la conclusion d’un accord sur une baisse du cours du dollar (accord du Plazza), avec pour conséquence une montée en flèche du cours du yen et des avoirs au Japon et le début d’une ère d’emballement de son économie.

Les Etats-Unis ont également accru leur pression sur le Japon pour qu’il augmente son aide à l’Afrique. Dans la foulée de l’accord du Plazza, le sous-secrétaire d’Etat américain s’est rendu en visite au Japon pour lui demander d’augmenter son aide tant à l’Asie qu’aux autres régions, et de l’assortir d’une composante subventions beaucoup plus importante que par le passé. Dans ce contexte, l’administrateur de l’Agence américaine pour le développement international (United States Agency for International Development, USAID) devait d’ailleurs rencontrer le directeur général du Bureau de coopération économique du MOFA en 1985 à Paris pour demander que le Japon augmente son assistance à l’Afrique (Orr 1990).

La pression de la communauté internationale a incité le Japon à faire de son APD l’un des trois axes stratégiques de sa politique visant à contrebalancer l’excédent commercial, les deux autres étant l’expansion de la demande nationale et la promotion des importations. L’aide à l’Afrique a pris une place de plus en plus importante dans l’APD nippone, atteignant le niveau record de 15,3 % en 1989. Cette part a quelque peu diminué par la suite pour se maintenir à 10 %.

Au cours des années 1980, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) ont entrepris de remettre en état les économies africaines avec des programmes d’ajustement structurel. Ces instruments ont permis d’octroyer à l’Afrique des aides massives provenant des institutions internationales et des autres pays donateurs. Ces aides étaient liées à la réalisation de conditions telles que la libéralisation du commerce et du taux de change, la privatisation des sociétés d’Etat et la réduction du déficit budgétaire. Toutefois, l’ajustement structurel n’a pas atteint son objectif. De 1980 à 1990, le revenu par habitant en Afrique a baissé de 1,2 % par an, alors qu’en Asie de l’Est et dans la région Pacifique, il augmentait de 6,4 % par an (Banque mondiale citée dans Takahashi 2004).

Au milieu des années 1980, l’Afrique a connu une sécheresse sans précédent, qui a touché le Sahel et la majeure partie des régions orientales et australes. Plusieurs autres facteurs, notamment des guerres civiles, ont aggravé la situation et provoqué des millions de morts sur le continent. Emue par cette situation catastrophique, la communauté internationale a organisé une vaste campagne de lutte contre la famine dans le monde de 1984 à 1985, campagne à laquelle le gouvernement japonais a activement participé. Le ministre des Affaires étrangères, Shintaro Abe, s’est rendu en Zambie, en Ethiopie et en Egypte en 1984 pour visiter les zones touchées par la famine. Au même moment, et pour la première fois, la société civile japonaise se mobilisait exclusivement en faveur d’un problème africain et montait une campagne de secours de très grande envergure. Ces événements ont eu deux conséquences importantes : d’une part, l’émergence de nombreuses organisations non gouvernementales (ONG) oeuvrant pour le développement ; d’autre part, la création dans l’esprit de beaucoup de Japonais d’une image stéréotypée de l’Afrique en tant que continent souffrant de la faim.

Avec l’augmentation du montant de l’aide nippone, ses implications politiques ont pris une importance nouvelle. Suite à l’insurrection populaire aux Philippines en 1986 et à la guerre du Golfe de 1991, le public japonais a commencé à remettre en question la légitimité et l’opportunité de l’aide nippone à ces pays. Le gouvernement japonais s’est donc vu obligé de clarifier les principes politiques qui l’avaient conduit à accorder une aide dont le montant dépassait, et de loin, ceux normalement octroyés, pour lesquels l’aide était traditionnellement déclenchée par une « demande » en bonne et due forme des bénéficiaires potentiels adressée au gouvernement japonais. En 1992, le cabinet a officiellement adopté pour la première fois une charte de l’APD, dont les grands thèmes étaient : la coexistence harmonieuse des efforts visant à préserver l’environnement et de ceux déployés en faveur du développement ; la non-utilisation de l’aide à des fins militaires ; l’examen attentif des dépenses militaires ; la situation de la démocratie et du respect des droits de l’homme dans les pays bénéficiaires.

L’engagement politique japonais en Afrique s’est également renforcé et élargi. Son premier engagement majeur fut d’envoyer des forces d’autodéfense (FAD ou Self Defense Forces, SDF) pour des missions de maintien de la paix et des activités de secours humanitaire. C’est ainsi qu’en 1993, après le cessez-le-feu entre le gouvernement du Front de libération du Mozambique (Frelimo) et les forces combattantes de la Résistance nationale du Mozambique (Renamo) appuyées par le régime d’apartheid d’Afrique du Sud, le Japon a envoyé des forces d’autodéfense au Mozambique dans le cadre des opérations de maintien de la paix des Nations unies. C’était la deuxième fois (après le Cambodge) que des FAD participaient aux opérations de maintien de la paix des Nations unies et la toute première fois en Afrique. Cette opération a été suivie en 1994 par l’envoi de ces forces dans les camps de réfugiés au Zaïre pour secourir les réfugiés rwandais.

Le deuxième engagement politique pris par le Japon a été d’organiser la Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique (Tokyo International Conference on African Development, TICAD) en 1993, dont l’objectif était d’élaborer une stratégie de développement pour l’Afrique (van der Spuy et Glinzler 2003, p. 88). La deuxième TICAD s’est tenue cinq ans plus tard et a été suivie d’une réunion d’évaluation tenue en 2003. A cela se sont ajoutées d’autres initiatives, dont le renforcement de la coopération Sud-Sud en utilisant l’aide japonaise pour financer la formation du personnel africain par des pays asiatiques. En fait, la TICAD a essentiellement avalisé les stratégies existantes de développement, ce qui a conduit certains à la décrire comme une initiative importante du Japon en matière de diplomatie, mais mineure en matière de développement (Obayashi 2003).

Cette période a aussi connu l’abolition définitive du régime de l’apartheid et la naissance d’une Afrique du Sud démocratique sous la direction du Congrès national africain (African National Congress, ANC) de Nelson Mandela, nouveau président élu démocratiquement en 1994. Depuis le milieu des années 1980, le régime de l’apartheid et le gouvernement du Parti national (National Party, NP) avaient été ébranlés par des soulèvements populaires anti-apartheid et par les sanctions économiques de la communauté internationale. En 1990, le président Frederick Willem De Klerk à la tête du gouvernement du Parti national décidait finalement de mettre fin à l’apartheid, de légaliser les activités de l’ANC et de libérer Nelson Mandela. Le processus de négociation en vue d’un règlement pacifique de la crise politique pouvait alors démarrer.

Le Japon avait condamné officiellement l’apartheid lors des réunions des Nations Unies. Il avait aussi interdit l’investissement direct étranger de capitaux japonais et limité les échanges culturels. Toutefois, il devait maintenir des liens commerciaux avec l’Afrique du Sud considérée comme un grand partenaire sur le continent, ce qui a conduit certains à déclarer que le Japon avait en fait deux politiques africaines contradictoires (Ampiah 1997, Morikawa 1984). Cette contradiction interne de la position japonaise s’est davantage creusée en 1987, lorsque le Japon est devenu le premier partenaire commercial de l’Afrique du Sud. Vivement critiqué par la communauté internationale, le gouvernement japonais a dû alors imposer à ses entreprises privées des restrictions volontaires dans leurs échanges ce pays. Après l’annonce par le président De Klerk de la fin de l’apartheid, le Japon a levé ces sanctions en 1991 et a finalement renoué ses liens diplomatiques avec l’Afrique du Sud en 1992. La mission diplomatique japonaise a d’ailleurs eu un rôle dans le règlement pacifique de la crise durant le processus de négociation. Depuis l’arrivée au pouvoir de l’ANC, le Japon a ouvertement fait de l’Afrique du Sud un des principaux bénéficiaires de son aide au continent. Toutefois, on pourrait lui reprocher de ne pas avoir exercé plus d’influence sur le gouvernement du Parti national durant la période d’apartheid, ce qui aurait pu accélérer le processus de démocratisation en Afrique du Sud.

Les contraintes financières qui pèsent sur l’aide japonaise s’étaient déjà manifestées à la fin du XX^e siècle. Ainsi, l’avant-projet de budget pour l’exercice 1998 prévoyait une diminution de 10,4 % du budget de l’APD dans le compte général, une première dans l’histoire du Japon. Malgré une modeste remontée en 1999, ce budget a continué à baisser en 2000 et 2001 (MOFA 2001, 2002). Ces tendances sont moins nettes lorsque l’on considère l’ensemble de l’APD japonaise, vu le rôle qu’y joue le programme d’investissement et de prêt du gouvernement, une autre de ses sources de financement. L’analyse comparative réalisée au niveau international peut être également affectée par les fluctuations du marché des changes. Il devenait désormais évident qu’il fallait trouver une alternative à la diplomatie traditionnelle de l’aide fondée essentiellement sur l’importance de son montant.

En réalité, presque tous les pays donateurs ont connu de sérieux problèmes financiers. Toutefois, la situation a commencé à changer après le Sommet du millénaire de septembre 2000 et l’adoption des « objectifs du millénaire pour le développement [3] », une initiative, qui vise à réaliser huit objectifs chiffrés de façon précise d’ici 2015. Le gouvernement des Etats-Unis a indiqué qu’il augmenterait progressivement son aide pour la porter d’ici 2006 à un niveau de 50 % plus élevé que son niveau actuel. L’Union européenne prévoit d’augmenter en moyenne le pourcentage de l’APD de 0,33 à 0,39 % du produit intérieur brut (PIB) des Etats membres d’ici 2006. D’autres pays donateurs, comme le Canada et l’Australie, ont également indiqué leur intention d’accroître leur assistance (MOFA 2002). A court terme, une forte augmentation de l’aide japonaise paraît peu probable. Plus que jamais, son contenu et sa qualité feront l’objet d’un examen rigoureux.

Le second facteur, également lié à la réduction budgétaire, est la réforme du MOFA. Depuis 2001, ce ministère a été secoué par plusieurs scandales : fraude, détournement de fonds et comptabilité truquée par ses services au siège à Tokyo ainsi qu’au niveau des agences à l’étranger. L’enquête interne menée depuis juillet 2002 a confirmé l’existence d’au moins 12 délits dont les coupables ont reçu des sanctions administratives. En outre, un membre du Parlement, bien connu pour son influence sur les décisions en matière d’aide, et des employés d’une firme commerciale très impliquée dans les projets d’assistance ont été poursuivis pour corruption et appel d’offres illégal. Ces scandales ont déclenché chez les citoyens japonais une certaine méfiance quant au contrôle et à la gestion de l’aide financière par le MOFA.

En réponse à ces critiques, le ministre des Affaires étrangères s’est lancé dans une réforme de l’APD. En mars 2002, le Comité consultatif sur la réforme de l’APD, qui relève directement du MOFA, lui a soumis un rapport final contenant un ensemble de mesures portant sur la diffusion d’informations, le renforcement de l’efficacité et la participation populaire. Sur base de ses recommandations, le ministère a décidé d’opérer des réformes dans cinq domaines : audit, évaluation, partenariat avec les ONG, renforcement et utilisation des ressources humaines, et diffusion d’informations. Ces réformes se sont concrétisées sous la forme d’une nouvelle charte de l’APD, adoptée en août 2003 par le cabinet.

Cette nouvelle charte reprend les principes fondamentaux de l’ancienne, à savoir coexistence harmonieuse des efforts de préservation de l’environnement et du développement, non-utilisation de l’aide à des fins militaires, attention portée aux dépenses militaires et à la situation des droits de l’homme dans les pays bénéficiaires, mais elle ajoute à l’APD les concepts de sécurité humaine et de renforcement de la paix, notamment l’aide humanitaire, l’appui aux processus de paix, au désarmement, à la démobilisation et à la réintégration des ex-combattants. De plus, elle précise de façon explicite, probablement pour la première fois, que le Japon fera une gestion plus « stratégique » de son APD. La charte contient également des mesures de prévention de la fraude et de la corruption, comme la diffusion d’informations et la participation des citoyens japonais. Elle met également l’accent sur le partenariat et la collaboration avec les autres donateurs et la communauté internationale. En résumé, elle indique de façon très nette la fin d’un système où l’aide était essentiellement déclenchée par une demande» en bonne et due forme des bénéficiaires potentiels.

En juillet 2000, la réunion des ministres des Affaires étrangères du G8 tenue à Miyazaki a conclu à la nécessité pour les Etats membres de s’efforcer de prévenir les conflits en adoptant une approche globale intégrant les dimensions politiques, sécuritaires, économiques, sociales et de développement, et ce, depuis la phase précédant le conflit jusqu’à l’après-conflit. Conformément aux préceptes de cette approche, le gouvernement japonais a rendu public son propre programme intitulé « Action du Japon », qui précisait que les politiques de développement seraient formulées de façon à contribuer à l’élimination des causes potentielles des conflits armés.

En avril 2001, l’Agence japonaise de coopération internationale (Japan International Cooperation Agency, JICA) a publié un rapport sur la prévention des conflits, une première dans son histoire. En termes d’aide au développement, le rapport répartissait les mesures nécessaires au renforcement de la paix en trois phases consécutives : l’aide humanitaire d’urgence en temps de conflit, l’aide au développement pendant la période d’après-guerre, suivie des mesures de prévention des conflits (JICA 2001). Le Japon a également préconisé la mise en place d’une commission spéciale des Nations Unies sur la sécurité humaine (Human Security Commission, HSC), qu’il a d’ailleurs soutenue financièrement jusqu’à la soumission de son rapport final au secrétaire général de l’ONU en mai 2003 [5].

Il est bien évident aujourd'hui qu’intégrer l’aide au développement à la prévention des conflits est une nécessité, étant donné le cercle vicieux de violence et de pauvreté que l’on retrouve dans la majorité des pays les moins avancés (PMA), en particulier en Afrique. Le rapport de la commission n’a fait que confirmer cette nécessité en soulignant dans sa conclusion la liaison intime entre les concepts de « libération de l’indigence », c'est-à-dire le développement, et de « libération de la peur », c'est-à-dire la prévention des conflits. Cette nouvelle approche exige aussi beaucoup de jugement politique et une analyse approfondie des véritables causes du conflit ainsi que de ses ramifications au niveau international. Ces exigences sont donc très différentes de celles requises par l’approche antérieure du Japon en matière d’APD. Par le passé, le pays, qui avait adopté une position de relative neutralité, accordait essentiellement une assistance financière et technique destinée à construire des infrastructures économiques et sociales. La nouvelle approche n’est d’ailleurs pas sans danger pour le Japon : une erreur d’analyse peut en effet déboucher sur une assistance empreinte de partialité qui appuierait indûment l’une des parties au conflit.

Une autre tendance de l’aide internationale à laquelle le gouvernement japonais a souscrit est la coordination et la collaboration entre les donateurs. Les réflexions menées sur l’échec des programmes d’ajustement structurel des années 1980 ont amené la plupart des pays donateurs et des institutions internationales à reconnaître unanimement que l’aide au développement pourrait donner de bien meilleurs résultats si elle était planifiée et mise en œuvre au niveau sectoriel, et non projet par projet, et si elle était le fruit d’une collaboration entre tous les autres donateurs, voire même financée par un fonds commun et non faite d’assistances diverses gérées de façon indépendante par chaque donateur. Les donateurs ont également pris conscience du fait que deux autres principes étaient essentiels pour que l’aide atteigne ses objectifs : le partenariat entre les donateurs et les pays bénéficiaires, ainsi que l’appropriation par le pays bénéficiaire à chaque étape du processus de développement.

A ces quatre facteurs qui expliquent le changement de la diplomatie de l’aide japonaise s’en ajoute un cinquième, à savoir la naissance et la reconnaissance par la communauté internationale du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (New Partnership for Africa’s Development, NEPAD), considéré comme un véritable plan de renaissance pour l’Afrique. Initié par un triumvirat de dirigeants africains, à savoir les chefs d’Etat du Nigeria, de l’Afrique du Sud et du Sénégal, le NEPAD a été adopté lors du sommet de l’Organisation de l’unité africaine (OUA) en juillet 2001 et est devenu un axe stratégique de développement de cette organisation lorsqu’elle s’est transformée en Union africaine (UA) en juillet 2002. Le NEPAD vise à faire renaître l’Afrique et à assurer son développement dans divers domaines tel le développement des infrastructures, de l’industrie et des ressources humaines. Il met l’accent sur la nécessité de promouvoir l’initiative africaine et sur l’importance de la paix, la démocratie et la gouvernance dans le contexte d’une intégration continentale et régionale. Le sommet du G8 tenu à Kananaskis (Canada) en juin 2002 avait invité les dirigeants de l’Algérie, du Nigeria, du Sénégal et de l’Afrique du Sud, considérés comme les « pères fondateurs » du projet, et avait alors donné son aval au NEPAD. Le gouvernement nippon y a officiellement exprimé son appui lors de la TICAD III tenue en 2003. Quoique le NEPAD émane des dirigeants africains eux-mêmes, son concept doit encore faire son chemin auprès des citoyens ordinaires (Taylor et Nel 2002). De plus, il reste à déterminer les perspectives réelles de la réalisation de ce programme ambitieux, l’engagement véritable des Etats africains envers ses principales composantes comme le Mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP) et le degré d’appui concret qu’apporteront les donateurs à cette initiative.

Premièrement, le Japon a été motivé par des intérêts économiques à long terme plutôt qu’à court terme. Dans ce contexte, les considérations liées aux ressources économiques de l’Afrique et à la sécurité économique japonaise y ont tenu un rôle important. Deuxièmement, des motivations politiques ont joué, comme l’objectif d’accroître le nombre de nations susceptibles d’appuyer la présence japonaise sur la scène politique internationale, notamment à l’Assemblée générale des Nations unies. Cette considération a pris une importance particulière lorsque le Japon a ouvertement annoncé son intention de devenir membre permanent du Conseil de sécurité. Troisièmement, des motivations humanitaires sont intervenues, souvent en réponse aux appels de la société civile nippone et de la communauté internationale, comme l’illustre la campagne de secours aux victimes de la famine au milieu des années 1980. Quatrièmement, durant la période de l’apartheid, il y a eu le désir de faire contrepoids aux critiques des pays africains sur le commerce du Japon avec l’Afrique du Sud en apportant une assistance à leurs efforts de développement. Enfin, l’aide japonaise à l’Afrique a été souvent motivée par les réactions des pays non africains. Par exemple, l’expansion de cette aide durant les années 1980 apparaît comme une contre-mesure à l’excédent commercial japonais, en réponse aux critiques des autres nations industrialisées, en particulier des Etats-Unis.

Dans son analyse de la politique étrangère du Japon sur le plan économique, Kent Calder qualifie le Japon d’« Etat réactif ». Il ne donne pas à ce qualificatif la signification d’un Etat qui formule et met en œuvre des politiques diplomatiques soigneusement calquées sur les politiques et réactions des autres pays. En fait, tous les pays sont plus ou moins « réactifs » sur le plan diplomatique. Dans le contexte que lui donne Calder, « réactif » qualifie l’Etat qui : ne peut pas prendre d’initiatives dans le cadre de sa politique économique étrangère même s’il dispose d’assez de pouvoir et de moyens pour le faire ; et change de politiques sous la pression de l’extérieur sans se préoccuper systématiquement du maintien de la cohérence dans ses interventions. Il conclut que toutes les dimensions de la politique étrangère économique nippone, y compris l’aide au développement, ont un caractère réactif (Calder 1988).

L’examen des politiques japonaises en matière de diplomatie de l’aide met effectivement en relief son caractère « réactif », surtout lorsque cette politique avait comme principe directeur l’aide « sur demande ». En appliquant la thèse de Calder aux relations Japon-Afrique, nous arrivons à deux constats qui ne concordent pas forcément avec son hypothèse. Le premier constat a trait au contenu et aux caractéristiques du caractère « réactif » du Japon. Si ce dernier a parfois réagi directement aux propos des pays africains, lorsque ceux-ci ont critiqué ses relations commerciales avec l’Afrique du Sud, le plus souvent, ses politiques traduisent une réaction par rapport à des pays non africains.

Les raisons qui ont amené le Japon à augmenter très fortement son aide à l’Afrique après la crise pétrolière des années 1970 illustrent ce constat. La considération essentielle qui a motivé cette augmentation était la sécurité de ses ressources économiques, en particulier le pétrole. Les pays qui en étaient à l’origine n’étaient pas ceux du continent africain, mais les pays arabes producteurs de pétrole. L’autre considération qui a présidé à cette augmentation était le désir du Japon d’établir des relations d’amitié à long terme avec de futurs partenaires. Ici aussi l’élément moteur de cette approche n’a pas été la réaction des pays africains mais le ressentiment populaire face à l’expansion des activités économiques nippones dans la région de l’Asie du Sud-Est.

L’impact significatif, souvent décisif, d’un pays tiers non africain sur la politique africaine du Japon implique que, sans l’identification de ce tiers et sans la reconnaissance de son rôle, il est impossible de cerner la véritable motivation de cette politique et ses implications. Il est donc essentiel de la replacer dans le contexte de la relation triangulaire entre le Japon, l’Afrique et un pays tiers à un moment précis de l’histoire.

Le deuxième constat est que le caractère réactif de la diplomatie nippone ne doit pas être assimilé à de la passivité. Le gouvernement japonais a souvent utilisé l’argument de la pression extérieure pour apporter des solutions définitives à des problèmes persistants en prétendant qu’il ne faisait que réagir à cette pression. L’envoi des forces d’autodéfense dans le cadre des opérations de maintien de la paix au Mozambique et les opérations humanitaires en faveur des réfugiés rwandais dans les années 1990 constituent d’excellents exemples de cette stratégie. En effet, le public japonais et celui des pays voisins faisaient preuve d’une très grande méfiance, voire opposition, à l’envoi de troupes japonaises, méfiance qui a son origine dans le comportement des armées japonaises au cours de la Seconde Guerre mondiale. Au vu de ces circonstances, le gouvernement japonais s’est donc réfugié derrière la requête des pays concernés et la pression internationale pour justifier l’envoi de forces d’autodéfense – envoi qui a d’ailleurs servi de précédent pour lui permettre de les envoyer en Irak et aider à la reconstruction du pays.

Cependant, même si le gouvernement a pu concrétiser ses intentions véritables mais non déclarées en utilisant la pression extérieure, il n’a pas réussi à formuler et à mettre en œuvre la philosophie initiale de développement du Japon de façon à lui assurer une crédibilité internationale. Malgré une augmentation spectaculaire de son aide à l’Afrique durant les années 1970 et 1980, il n’a pas vraiment réussi à proposer une nouvelle stratégie de développement même après la tenue de trois TICAD consécutives dans les années 1990 et au début du XXI^e siècle. Le Japon a officiellement adopté l’intégration de l’aide au développement et du renforcement de la paix comme axe stratégique de sa politique d’aide dans les PMA ravagés par des conflits. L’envoi des forces d’autodéfense en Irak, en réponse à la demande des Etats-Unis, constitue en fait le premier test véritable de cette stratégie. Néanmoins, celle-ci n’est pas sans risque. Elle pourrait en effet déboucher sur un renforcement de l’engagement militaire du Japon, qui ne serait accompagné d’aucune nouvelle stratégie d’assistance ou de progrès significatifs en matière de développement. Le Japon est donc arrivé à un point où il doit sérieusement repenser l’actuelle relation triangulaire Japon-Afrique-pays tiers et envisage d’établir des rapports bilatéraux plus solides et plus étroits avec chacun des pays africains.