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Afrique contemporaine
De Boeck Université

I.S.B.N.sans
180 pages

p. 33 à 53
doi: en cours

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Dossier Japon/Afrique

n^o212 2004/4

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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La politique japonaise de moyenne puissance et l’Afrique

Un cadre d’analyse pour dépasser l’opposition réactif-proactif

Scarlett Cornelissen []*

Résumé de l'article

Cet article revient sur le débat concernant le caractère proactif ou, au contraire, réactif de la politique étrangère du Japon vis à vis de l’Afrique depuis la fin de la Guerre froide. L’on y défend l’idée que cette politique étrangère s’appuyant sur des initiatives multilatérales ou non, de la TICAD au NEPAD, est plus volontaire, plus indépendante et plus dynamique qu’on ne l’a estimé. Elle provient d’un besoin d’affirmation de la position internationale du Japon comme puissance moyenne dans le monde. Toutefois, cette attitude proactive envers l’Afrique en s’affirmant comme partenaire de taille moyenne reste inachevée et égocentrique. This article re-examines the reactive-proactive debate on Japan’s foreign policy in light of the shifting relationship between the Asian country and Africa since the end of the Cold War. It is argued that Japan has been following a more dynamic, independent and assertive foreign policy than has heretofore been acknowledged, reflected in its involvement in multilateral and other initiatives such as TICAD and NEPAD. A desire to raise its international profile and to position itself as a global middle power underlies this. Notwithstanding, this proactivism and middlepowership towards Africa is partial and self-serving.

Plan de l'article

• Caractéristiques de la politique étrangère nippone

• Relations entre le Japon et l'Afrique

— Aide

— Philosophie et rhétorique du développement

• Conclusions

• Références bibliographiques

Les études consacrées à la politique étrangère du Japon en offrent habituellement deux vues très distinctes. Une majorité d’entre elles, influencées par l’analyse de Calder (1988) et sa conclusion que la formulation de la politique économique du Japon a été surtout une réaction aux orientations, aux exigences et aux pressions émanant des Etats-Unis, la décrivent comme « réactive », « passive » et « peu novatrice » (par exemple Orr 1990, Pharr 1993, Miyashita 1999). La conclusion de ces études est que la politique étrangère japonaise est moins le résultat d’un processus indépendant de décision ou de choix dans l’intérêt supérieur du pays par les autorités nationales qu’une conséquence de pressions extérieures et plus particulièrement celles des Etats-Unis. D’autres études offrent une vue différente et concluent qu’en dépit des contraintes imposées à la politique étrangère du Japon par des préférences dictées par les Etats-Unis, contraintes qui font que sa politique est beaucoup plus réactive que proactive, les autorités japonaises ont la latitude de choisir parmi une série (il est vrai limitée) d’options politiques. Dans leur étude sur la politique étrangère nippone dans la région Asie-Pacifique, par exemple, Miyashita et Sato (2001), soutiennent que l’engagement du Japon dans la région oscille entre une diplomatie indépendante et une diplomatie réactive.

Un argumentaire polarisé sur le réactivisme et le proactivisme a pendant longtemps dominé l’analyse de la politique étrangère japonaise, avec une majorité de chercheurs enclins à qualifier le comportement extérieur de pays d’Asie de « réactif » et contraint. Cependant, récemment, le caractère passif de la politique étrangère nippone a été remis en question. Ainsi, pendant les cinq dernières années, une série de nouvelles études (par exemple Green 2001, Hook et al. 2001, Drifte 1998), usant d’arguments théoriques et empiriques, démontrent que l’engagement du Japon avec le reste du monde soit revêt un caractère commercial et proactif (Potter et Sueo 2003), soit révèle son désir de jouer un rôle catalyseur (Drifte 1998) sur le plan international. Les arguments sont multiples : l’engagement du pays dans les institutions financières internationales (IFI) et autres agences multilatérales telles que l’Organisation des Nations unies (ONU) et le G7/8 (Hook et al. 2001, Newman 2000) ; son regain d’activisme économique et politique en Asie de l’Est (stimulé en partie par la prédominance croissante de la Chine au niveau régional) (Blechinger et Legewie 2000) ; sa volonté accrue de prendre part aux interventions et aux débats en matière de sécurité (Rose 2000) ; voire le rôle nouveau de structures publiques au niveau des collectivités locales dans l’établissement de liens économiques et politiques avec d’autres pays (Jain 2000). Certains auteurs (par exemple Yasutomo 1995) vont jusqu’à déclarer qu’à bien des égards, la politique étrangère nippone n’a jamais hésité à affirmer son indépendance et que la qualifier de réactive serait donc profondément injuste.

Il est intéressant et important de noter l’absence d’études sur l’engagement du Japon en Afrique dans l’analyse de la politique étrangère nippone, en particulier dans les travaux récents qui relèvent son caractère fondamentalement ambitieux et proactif. On pourrait donc se demander si l’engagement de ce pays sur le continent africain permettrait d’avoir un regard neuf sur la dichotomisation réactive/proactive de sa politique extérieure. Même l’étude sur les nouvelles tendances de la politique étrangère nippone réalisée par Potter et Sueo (2003), qui pourtant présente un aperçu utile des discussions actuelles et futures, ne mentionne aucun écrit sur les liens du Japon avec l’Afrique.

C’est une omission importante, car l’examen de l’évolution dans l’approche et dans les relations du Japon avec le continent est riche d’enseignements quant au positionnement international de ce dernier en matière de politique étrangère. L’Afrique, à bien des égards, occupe une position particulière dans le dispositif international du Japon. Pendant longtemps, ce pays d’Asie n'a eu pour elle que peu d'intérêt. C’est précisément pour cette raison que le revirement d’attitude du Japon en matière de politique étrangère à l’égard du continent depuis la fin de la guerre froide (voir Cornelissen 2004) est important sur le plan méthodologique car il permet de mettre en lumière les motivations et indicateurs essentiels qui déterminent les tendances générales de la politique étrangère nippone.

Cette étude présente deux thèses principales. La première est que le Japon a, depuis longtemps, tenté d’utiliser son engagement auprès de l’Afrique comme moyen de se distinguer sur le plan international, de mieux s’affirmer en tant que puissance au niveau mondial, et de donner plus de visibilité à une politique étrangère aux orientations plus marquées et plus dynamiques. L’organisation par le Japon de la Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique (Tokyo International Conference on African Development, TICAD) et le rôle continu qu’il y joue, mais aussi ses déclarations et projections sur l’Afrique dans l’arène multilatérale, sont des traductions concrètes de cette politique. La seconde thèse est que l’utilisation du cadre théorique de moyenne puissance peut permettre d’analyser l’attitude du Japon dans les principaux forums internationaux (surtout multilatéraux), et les divers objectifs que le Japon s’est efforcé d’atteindre en matière de politique étrangère à travers une série d’interventions sur le plan international. De plus, le cadre de moyenne puissance fournit une assise théorique plus solide au débat réactivisme/proactivisme conventionnel qui domine l’analyse de la politique étrangère nippone.

La première partie de l’étude contient une discussion théorique et précise les concepts de « réactif », « proactif » et « moyenne puissance ». La deuxième partie revoit, à la lumière de ces concepts, les liens du Japon avec l’Afrique, en mettant surtout l’accent sur l’importance du rôle de ce pays en tant que bailleur de fonds bilatéral et multilatéral du continent et la rhétorique qui entoure ce rôle. La troisième et dernière partie tire des conclusions des tendances observées dans la politique étrangère du Japon vis-à-vis du continent africain, pour l’orientation générale de sa politique internationale.

Caractéristiques de la politique étrangère nippone

Dans ses recherches sur la nature et les causes majeures de la politique économique au Japon, Calder (1988) a conclu que celle-ci a été le résultat d’une structure bureaucratique naissante qui a, en général, réagi plutôt qu’elle n’a pris d’initiatives en ce qui concerne les grands problèmes mondiaux. Une de ces caractéristiques est que des sources d’influence extérieures (en grande partie les Etats-Unis) vont prévaloir sur les intérêts propres du Japon dans la définition de sa ligne politique. La thèse de l’« Etat réactif » développée par Calder a donné le ton à la recherche sur la politique étrangère du Japon au cours des 15 dernières années. L’idée prédominante est que, malgré la concurrence en matière d’élaboration de politiques auxquelles se livrent les principales bureaucraties que sont le ministère des Affaires étrangères (Ministry of Foreign Affairs, MOFA), le ministère du Commerce extérieur et de l’Industrie (Ministry of International Trade and Industry, MITI) et le ministère des Finances (Ministry of Finance, MOF), qui déterminent, dans une large mesure, les choix de politique étrangère, le moteur essentiel de la politique étrangère reste la réaction des autorités face aux influences extérieures – principalement, mais pas exclusivement celle Etats-Unis. La grande majorité des études réalisées sur la politique étrangère nippone ont porté essentiellement sur le rôle du gaiatsu (pression extérieure) dans le processus de décision. Le concept de gaiatsu est fortement ancré dans le psychisme japonais, ce qui explique les changements historiques dans l’orientation vers le monde extérieur, depuis les tout débuts de l’internationalisation au XIX^e siècle (Itoh 1998). Cependant, les chercheurs ont surtout utilisé ce concept pour examiner les relations du Japon avec les Etats-Unis, et démontrer combien la politique étrangère nippone est dictée par eux (par exemple Schoppa 1997). La description faite par Takashi et Jain (2000) de la « diplomatie karaoké » du Japon est révélatrice de ce point de vue : ils montrent que le choix du pays en matière d’orientations de politique étrangère est circonscrit à un « cadre défini » d’alternatives proposées par les Etats-Unis (p. xv), où, à l’instar d’une chanson karaoké, l’exécutant ne décide que de la manière dont une « présentation » est faite. Les auteurs soutiennent que, même dans les domaines où les Etats-Unis n’ont pas ouvertement obligé le Japon à adopter certaines positions ou mesures, et où apparemment ce dernier jouissait de plus d’autonomie et d’esprit d’initiative (par exemple dans le domaine de la politique internationale de l’environnement), les positions américaines vont déterminer les grandes orientations de la politique étrangère du Japon. D’après les chercheurs ralliés à la thèse de l’Etat réactif, les raisons des liens politiques étroits entre le Japon et les Etats-Unis sont à la fois historiques et systémiques. Elles découlent d’une relation d’interdépendance biaisée entre les deux (Miyashita 1999) et de la dépendance du Japon de l’influence stabilisatrice des Etats-Unis sur l’échiquier international pour maintenir la sécurité et sur ses activités de développement économique et commercial.

A l’inverse, d’autres chercheurs estiment exagérée l’image de dépendance et font valoir que le Japon a su affirmer sa propre ligne de conduite en matière de politique étrangère depuis longtemps. L’un des grands tenants de cette thèse est Yasutomo (1995) : dans son étude sur la diplomatie nippone de l’après-guerre froide, il conclut que, loin d’avoir des réactions instinctives aux directives des Etats-Unis, le Japon adopte des lignes d’action indépendantes, basées sur une évaluation de ses intérêts nationaux. A titre de preuve, il cite sa politique énergique et à caractère multilatéral, visant à s’affirmer sur le plan international et en particulier en Asie, en ayant recours aux banques multilatérales de développement. Les travaux de Yasutomo (1995) sur l’importance du multilatéralisme avoué du Japon ont fortement influencé le débat réactivisme/proactivisme. Cependant, ses critiques lui reprochent de ne pas avoir suffisamment prouvé le caractère proactif de la diplomatie nippone, et font valoir que le véritable test de l’autonomie japonaise doit être sa diplomatie bilatérale plutôt que multilatérale (par exemple Miyashita 1999).

D’autres études portant sur le rôle du Japon sur la scène internationale relèvent un manque d’uniformité dans ses interventions et ses politiques : ce rôle varie de celui d’un disciple à celui d’un chef de file. Pour beaucoup, cette multiformité montre la capacité du Japon à manœuvrer de façon délibérée et stratégique. Par exemple, Rose (2000), dans son étude du réengagement progressif du Japon dans le système de sécurité internationale à travers les opérations de maintien de la paix, considère cette politique comme un moyen pour ce pays de rehausser son profil politique à l’ONU. Tout en s’inscrivant dans une politique étrangère fondée de longue date sur les Nations unies, ce réengagement lui permet en même temps de promouvoir, à travers sa participation aux opérations de maintien de la paix en Asie, une politique de détente mesurée dans la région. En outre, même si des facteurs externes et internes limitent l’engagement nippon à des opérations de maintien de la paix, la manière dont ses dirigeants ont contrebalancé les appréhensions, au niveau tant national qu’international, révèle un degré d’activisme bureaucratique qui est rarement reconnu par les tenants du réactivisme de la diplomatie japonaise.

De même, Hook et son équipe (2001) identifient à la fois des éléments d’activisme et de réactivisme dans les relations diplomatiques du Japon avec l’Union européenne, les autres voisins d’Asie et les Etats-Unis. Selon eux, le pays use de moyens subtils pour se faire distinguer au niveau international. Une forme consensuelle délibérée de diplomatie lui permet d’entretenir ses liens traditionnels avec les Etats-Unis, tout en encourageant l’établissement de nouvelles relations avec des partenaires stratégiques importants (Blechinger et Legewie 2000, Hook et al. 2001).

L’ambivalence réactivisme/proactivisme a effectivement imposé à la recherche portant sur la politique étrangère du Japon une orientation stricte qui a contribué à marginaliser l’émergence d’autres théories. Les études ont été en grande partie des affirmations de l’une ou de l’autre position. Malgré l’utilité du débat, cette polarité a retardé le développement d’un cadre théorique permettant de comprendre, et surtout de prévoir, la politique étrangère nippone. Il existe tout de même certaines exceptions. Des chercheurs ont adopté une approche réaliste pour expliquer cette politique et en particulier le « flirt » diplomatique que semble pratiquer le Japon lorsqu’il s’agit de définir sa position sur les grandes questions internationales (par exemple Roy 1994). A ce titre, la dépendance nippone à l’égard de l’hégémonie américaine et le financement continu par les Etats-Unis de biens collectifs (tel le maintien de la stabilité militaire dans la région de l’Asie de l’Est) pour permettre au Japon de soutenir son commerce et ses intérêts économiques expliquent l’orientation de sa politique étrangère (Ross 1995). Les thèses d’une position dominante du Japon dans l’aide internationale de l’après-guerre froide en réponse aux pressions américaines en vue d’un partage du fardeau des problèmes mondiaux (par exemple Islam 1991) ou en tant qu’instrument pour faire avancer ses intérêts propres (par exemple Rix 1993, Pharr 1994, Söderberg 1996) s’inscrivent également dans cette tradition d’analyse.

Un autre point de vue théorique, peut-être insuffisamment examiné, situe le Japon et sa politique étrangère au rang d’une moyenne puissance. Le concept de moyenne puissance s’est fort répandu au cours des dernières années dans la théorie des relations internationales. Une façon de définir ce concept est d’en énumérer les composantes : une moyenne puissance possède un certain niveau de capacité militaire et économique, et occupe à l’échelle internationale une position intermédiaire. On peut aussi expliquer ce que font ces puissances et leur rôle sur l’échiquier international. Cette dernière définition met l’accent sur le comportement des Etats (Hamill et Lee 2001). En général, les moyennes puissances cherchent à jouer un rôle modérateur, coopératif dans le système mondial, en facilitant ou en déclenchant certaines lignes d’actions souhaitées au niveau international, ou encore en supervisant ou en orientant des régimes ou institutions (Cooper 1997, Cooper, Higgott et Nossal 1993). Comme on peut s’y attendre, à l’inverse des super (ou grandes) puissances qui tendent à étendre leur influence diplomatique au niveau mondial, les moyennes puissances ne cherchent pas des interventions d’envergure mondiale, mais se focalisent plutôt sur un nombre limité de domaines de crise et sur les politiques portant sur une région géographique précise.

En adhérant à l’idée d’un système mondial et au rôle des moyennes puissances dans le maintien de l’ordre mondial (qu’il soit ou non hégémonique), Cox (1989, p. 825) affirme que « les éléments clés du rôle de la moyenne puissance sont la possibilité de se distancer quelque peu d’une implication directe dans les grands conflits, un niveau suffisant d’autonomie par rapport aux grandes puissances, un engagement dans le sens de l’ordre et de la sécurité dans les relations interétatiques et la facilitation du changement dans le système mondial. »

D’après Cox (1989), non seulement le Japon d’après-guerre s’est de plus en plus imposé sur la scène internationale et y occupe désormais une place importante, mais surtout ses interventions (telle la mise en place d’un remarquable mécanisme d’aide internationale) et les caractéristiques visibles de sa politique étrangères lui confèrent le statut de moyenne puissance.

Le modèle conventionnel de moyenne puissance présenté ci-dessus fait du proactivisme un important attribut de la moyenne puissance. Cependant, au lieu de rester un simple aspect du débat réactivisme/proactivisme, le concept de moyenne puissance appréhende bien le caractère indécis ou ambivalent de la politique étrangère du Japon : bien que les moyennes puissances soient outillées pour suivre des politiques cohérentes dans un cadre ou un domaine donné, la cohérence n’est pas forcément une caractéristique de leur politique étrangère globale. En termes plus généraux, c’est la position « intermédiaire » du pays qui lui permet de ne pas se cantonner dans une orientation uniforme de ses relations extérieures [1]. Ravenhill (1998) soutient que c’est bien ce que l’on remarque après la fin de la guerre froide. L’état de moyenne puissance explique les choix de politique étrangère, d’une part, par des facteurs systémiques et par le réactivisme dont un Etat doit user en raison de sa position dans le système mondial et, d’autre part, par l’influence qu’il a ou peut avoir du fait de sa position sur l’échiquier international.

En prenant le Japon en tant que moyenne puissance dans l’analyse de ses relations avec le continent africain, il est possible de mieux comprendre la nature de sa politique étrangère, en se dégageant d’une polarisation proactivisme/réactivisme par trop simpliste. L’engagement de ce pays sur le continent a eu un caractère très spécifique, même si les relations entre les deux entités ont beaucoup évolué au cours des dernières décennies. C’est surtout son rôle en tant que bailleur de fonds bilatéral et multilatéral du continent et les détails concrets de son engagement qui sont révélateurs d’un certain comportement sur le plan de la politique étrangère ; à l’instar d’autres moyennes puissances, le Japon tend à influencer ou à encourager l’adoption de nouvelles valeurs et attitudes vis-à-vis de l’Afrique, et à avoir un impact sur le développement et la sécurité du continent.

La section qui suit traite de la nature changeante de l’engagement du Japon vis-à-vis de l’Afrique et examine les motivations et la portée de sa politique étrangère.

Relations entre le Japon et l'Afrique

Les relations nippo-africaines ne sont pas toujours présentées en termes très flatteurs. Les rares études relatives à l’engagement du Japon sur le continent africain mettent généralement l’accent sur l’attitude distante qu’il a eu envers l’Afrique pendant longtemps, conséquence de la distance à la fois sociale, culturelle et géographique entre les deux entités, avec pour résultat des rapports politiques et économiques très limités (Morikawa 1997). Malgré l’établissement de liens commerciaux et politiques au début du XX^e siècle, Tokyo a marqué peu d’enthousiasme pour l’Afrique et ses rapports ont été principalement destinés à servir ses intérêts économiques (Ampiah 1996, 1997, Carim et Solomon 1994). L’engagement du Japon vis-à-vis du continent a donc été généralement intéressé, et surtout utilisé comme moyen pour lui permettre d’obtenir un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies (Osada 2001). La fin de la guerre froide a permis à ces relations de prendre une orientation différente, où manifestement Tokyo veut renforcer ses liens avec l’Afrique et les rendre utiles et profitables. La mise sur pied d’un vaste programme expansif d’aide publique au développement (APD), qui a fait du Japon le premier bailleur de fonds de plusieurs pays africains, et l’organisation d’une initiative multilatérale de grande envergure pour soutenir le progrès en Afrique (la TICAD) sont les deux principaux indicateurs du niveau très élevé de l’engagement japonais. La visite du Premier ministre Mori au Kenya, en Afrique du Sud et au Nigeria en 2001, la toute première du genre d’un chef de gouvernement nippon en fonction, à marqué de façon très claire la fin d’une période d’indifférence du Japon vis-à-vis du continent. L’espoir exprimé par Yoshiro Mori de voir cette visite signaler le début d’une nouvelle ère de relations, avec pour objectif de faire de son pays le soutien principal d’une véritable renaissance de l’Afrique, montre le désir du gouvernement japonais de consolider ses liens avec le continent. Ces déclarations veulent aussi rappeler au monde extérieur que Tokyo s’engage dans une nouvelle voie de relations internationales (Cornelissen 2004) [2]. Nonobstant ces déclarations de bonnes intentions, et malgré des tentatives de tenir ses promesses, l’engagement politique et économique du Japon en Afrique subsaharienne reste avant tout motivé par la recherche de ressources et la protection de ses intérêts (Cornelissen et Taylor 2000).

Néanmoins, certains aspects des relations nippo-africaines échappent au modèle général des relations internationales du Japon, et ne sont pas souvent reconnus par les analyses. En effet, surtout depuis la fin de la guerre froide, la politique nippone vis-à-vis de l’Afrique diffère sous plusieurs aspects de celle qui gouverne ses relations avec les autres régions.

Le premier aspect concerne le programme d’aide publique au développement (APD) du Japon en faveur de l’Afrique qui est fort différent des efforts consentis envers les autres régions au titre de l’APD (en termes de volumes et de diversité, mais aussi surtout en raison de la manière dont ce pays met en œuvre la charte de l’APD dans le cadre de son programme d’aide à l’Afrique). Le deuxième a trait à la manière dont Tokyo a essayé d’utiliser son programme d’aide publique au développement en faveur de l’Afrique et ses programmes de développement pour se distinguer au niveau international, dans sa diplomatie tant bilatérale que multilatérale. Le troisième aspect, connexe, tient à la manière dont le Japon a réussi à se hisser au niveau de chef de file mondial sur le plan politique dans son soutien à des initiatives africaines comme le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (New Partnership for Africa’s Development, NEPAD) et l’Union africaine redynamisée. Trois aspects sont abordés en détail ci-dessous.

Aide

L’émergence du Japon en tant que premier bailleur mondial d’APD, d’abord en 1989 et ensuite pendant une bonne partie des années 1990, a suscité beaucoup d’intérêt, mais de façon diverse, dans le monde occidental. Ce dernier louait les importants montants d’APD que le pays déboursait, mais il critiquait la nature de l’aide : les procédures étaient trop complexes ; l’APD n’était octroyée que si une demande avait été effectuée ; l’assistance se faisait sous forme de prêts avec très peu de dons ; en dépit de l’importance des décaissements d’APD, la contribution japonaise, exprimée en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), était fort inférieure à celle des autres membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ; enfin, l’APD est essentiellement liée, peut-être à cause du rôle important joué par les entreprises japonaises dans le processus de sélection des pays et la mise à disposition de cette aide (par exemple Arase 1994, Yanagira et Emig 1991, Koppel et Orr 1993). Toutes ces critiques s’appliquaient également au programme d’aide en faveur de l’Afrique subsaharienne, auquel certains observateurs reprochaient une stratégie néo-mercantiliste qui pourrait accroître, plutôt que réduire, la dépendance de pays déjà très pauvres (par exemple Nester 1992).

Bien que, depuis le milieu des années 1990, le Japon ait accordé son aide à tous les Etats d’Afrique subsaharienne, celle-ci s’est essentiellement concentrée sur un nombre limité de pays clés. En outre, à l’opposé des autres bailleurs de fonds occidentaux, Tokyo n’a fait que très peu de dons aux pays africains. Même pour ceux qui sont situés en bas de l’échelle du développement humain, le Japon préférerait une aide sous forme de prêts et d’assistance technique pour le financement de grands projets d’infrastructures [3]. Ces particularités ont suscité une critique sévère de son action pour son manque apparent d’humanitarisme (par exemple Ampiah 1996).

Malgré ces critiques, le programme d’APD du Japon en faveur de l’Afrique est important en raison de son impact sur l’ensemble de sa politique étrangère. Dès 1995, le total des décaissements au titre de l’aide a atteint 14,5 milliards de dollars. Son pouvoir d’assistance était donc indiscutable au niveau mondial. Le Japon se taillait la réputation de premier bailleur de fonds du continent africain en portant assistance à tous les pays d'Afrique subsaharienne. Il a su en tirer avantage sur le plan diplomatique, en soulignant l’absence de tous liens coloniaux ou historiques avec le continent. Cette assistance a donc permis au gouvernement nippon de montrer le rôle et la responsabilité qui devraient être les siens sur l’échiquier international [4]. Son programme d’APD sur le continent africain lui a servi de tremplin pour se positionner comme une puissance proactive d’envergure mondiale, agissant dans l’intérêt de tous. C’est d’ailleurs ce que devaient confirmer deux décaissements majeurs effectués en 1994 et 1999 en faveur de l’Afrique du Sud post-apartheid, un pays considéré comme une force motrice du développement du continent et qui s’est engagé avec succès sur la voie de la démocratisation [5].

Cette orientation de l’aide met en lumière un second aspect important des relations du Japon avec le continent africain, à savoir la manière dont il a su y faire accepter sa charte de l’APD. Cette charte, adoptée en 1992, l’engage à soutenir les pays qui s’efforcent de libéraliser leurs sociétés. Conformément à cette charte, le Japon apportera donc une assistance à ceux qui affichent des niveaux acceptables de libéralisation économique et politique et dont les dépenses militaires sont raisonnables. L’APD doit, entre autres, mettre l’accent sur la préservation de l’environnement dans le cadre des projets de développement et ne doit pas servir à des fins militaires (MOFA 1996, p. 211). Même si la charte a été fortement revue au cours des dernières années, surtout pour renforcer l’utilité stratégique, la transparence et l’efficacité de l’aide japonaise (MOFA 2003), ses principes servent à orienter les décaissements au titre de son assistance.

Toutefois, on reproche au Japon d’appliquer aussi sa charte de l’APD comme un instrument de représailles. L’interruption de l’aide à la Chine au milieu des années 1990, à la suite du test par ce pays d’un armement nucléaire en 1995 et des démonstrations de force de son armée dans le détroit de Taiwan en 1996, constitue un des exemples les plus illustratifs de cette tendance. Le seul autre incident qui ait incité Tokyo à prendre des mesures aussi draconiennes envers son voisin asiatique a été la répression de la place Tienanmen en 1989 à la suite de laquelle il a rompu ses liens politiques et d’assistance avec la Chine. Selon Miyashita (1999), le Japon n’agit de façon véritablement autonome dans le domaine de la politique étrangère (c’est-à-dire pas sous l’impulsion directe ou indirecte des Etats-Unis) que lorsque son intérêt diverge considérablement de celui de Washington. Toujours selon lui, l’interruption de l’aide au lendemain de la répression de la place Tienanmen a été une mesure involontaire prise à contrecœur envers Pékin qui reste un partenaire stratégique vital, sous la pression américaine. Il minimise la signification de la reprise prématurée de l’aide en dépit des pressions des Etats-Unis et de l’Union européenne, et considère que la politique d’aide du Japon (y compris la reprise de l’aide à la Chine) démontre une politique étrangère souvent réactive, dictée et modelée en grande partie par Washington. Les menaces brandies par Tokyo d’interrompre son assistance à l’Inde et au Pakistan à la suite de leurs tests de missiles nucléaires à la fin des années 1990 – tests qui menaçaient fondamentalement la sécurité dans la région Asie-Pacifique et remettaient en question la domination américaine en matière de sécurité – peuvent être interprétées de la même façon.

Dans ce contexte, l’analyse de l’utilisation délibérée de l’aide par le Japon à des fins politiques en Afrique devient intéressante. Ce continent présente peu d’exemples comparables où les enjeux sont aussi importants pour Washington et Tokyo et où leurs intérêts convergent de façon significative. A cet égard, on pourrait affirmer que le Japon fait preuve d’une plus grande indépendance lorsqu’il utilise l’APD pour souligner ou faire passer des messages politiques. Il n’a que rarement interrompu ou réduit, conformément à sa charte de l’APD, ces flux d’aide aux pays africains en raison de l’absence de démocratisation ou des violations des droits de l’homme. Les seuls cas sont celui du Soudan (depuis 1992), du Nigeria et de la Gambie (depuis 1994) et de la République démocratique du Congo (où il a partiellement suspendu son aide à cause du conflit en cours). Il a également utilisé son APD bilatérale pour encourager des pays comme le Kenya et le Malawi à démocratiser leurs institutions. L’importance des engagements en faveur de l’Afrique du Sud post-apartheid auxquels nous avons déjà fait référence indique la volonté du Japon de démontrer l’utilité de sa charte de l’APD sur le plan international.

Tokyo a su utiliser de façon très adroite les dispositions de cette charte pour régir ses relations avec l’Afrique dans le cadre de l’aide multilatérale. Le discours du gouvernement japonais donne de façon visible une très haute priorité à la démocratisation, à la bonne gouvernance et aux droits de l’homme, et au respect de cette priorité comme condition de son assistance. Ce discours revêt toute son importance, vu la tournure clairement plus politique que la TICAD a prise entre sa première conférence en 1993 et sa deuxième en 1998. Les objectifs de la TICAD II sont beaucoup plus politiques, y compris l’adoption du programme d’action de Tokyo à l’issue de la seconde conférence, l’engagement pris par les pays africains signataires dans le sens de la libéralisation politique et de la bonne gouvernance sur le plan des finances publiques et des politiques économiques et sociales. La TICAD III n’a fait que renforcer ces objectifs.

Cette orientation vers des objectifs politiques mérite d’être soulignée. Même si les engagements pris dans le sens de la bonne gouvernance, du respect des droits de l’homme et de la démocratisation sont aujourd’hui pratiques courantes, la TICAD représente un des seuls forums où les chefs d’Etat africains s’engagent collectivement et multilatéralement à réaliser ces objectifs (la création et l’adoption du NEPAD en est d’ailleurs une manifestation). L’organisation de la TICAD par le Japon doit donc être considérée comme une victoire diplomatique sous deux angles. Tout d’abord, elle visait à contrecarrer l’afro-pessimisme croissant et la « fatigue » de l’aide au début des années 1990 : tandis que d’autres bailleurs de fonds réduisaient les budgets de leur aide et se retiraient du continent, en organisant la TICAD, le Japon se positionnait comme un des principaux champions du relèvement de l’Afrique et démontrait sa valeur morale sur la scène internationale. Deuxièmement, le fait que la TICAD soit un projet multilatéral est en soi important, car elle a probablement servi à renforcer la visibilité du Japon, non seulement en Afrique, mais dans le monde.

Philosophie et rhétorique du développement

Au plan diplomatique, la TICAD est d’autant plus importante qu’elle a contribué à vulgariser les notions d’« appropriation » et d’« auto-assistance » en tant que facteurs clés de développement. Ces deux concepts, auxquels la société japonaise croit profondément en raison de l’histoire de son propre développement, ont depuis longtemps marqué les programmes d’APD du Japon. Cette perspective historique veut que le développement vienne des forces vives du pays, comme l’illustrent la période d’après-guerre et l’ère de restauration Meiji. L’assistance étrangère, sous forme de ressources financières et de connaissances technologiques, ne sert qu’à stimuler ces forces, là où c’est nécessaire. Le développement ne peut donc être que le résultat des efforts d’auto-assistance des pays bénéficiaires eux-mêmes. Les pays en développement doivent gérer leurs économies avec pour principal objectif d’atteindre l’autonomie le plus tôt possible (Hanabusa 1991, p. 89).

Ces principes, alliés à la foi des décideurs politiques du Japon dans un modèle de développement basé sur l’entraide de tous les acteurs, à l’instar du vol en « v » d’un troupeau d’oies qui augmente la capacité de vol par rapport à l’oiseau isolé [6] (Cumings 1987, Hook 1996), ont amené le Japon à mettre sur pied un programme particulier d’aide au développement et de coopération économique en Asie de l’Est, fondée sur une APD généreuse, des flux financiers privés tels que les crédits d’exportation, et des investissements du gouvernement et du secteur privé japonais. Selon les responsables nippons, cette forme particulière d’aide, mise en place depuis les années 1970, a joué un rôle déterminant dans le développement économique de pays clés d’Asie de l’Est comme la Thaïlande, la Malaisie et l’Indonésie (MOFA 1996, p. 16 ; MOFA 2002). Malgré les critiques formulées par les Occidentaux sur le programme d’aide du Japon, les responsables de l’assistance et la classe politique japonaise témoignent d’une foi solide dans le modèle asiatique de développement.

En 1990, le gouvernement nippon a tenté de promouvoir le modèle de développement asiatique au plan international. Ses efforts ont inspiré, en 1993, une publication de la Banque mondiale, Le Miracle de l’Asie de l’Est (World Bank 1993), dont l’argument essentiel est que le Japon, les quatre « tigres » économiques et les trois « économies nouvellement industrialisées » (newly industrializing economies, NIE) avaient bénéficié de « l’application d’un ensemble de politiques économiques communes, favorables au marché, avec pour résultat une plus forte accumulation et une meilleure allocation des ressources » (p. vi). Malgré un rôle prépondérant du Japon dans la rédaction de ce rapport, son incapacité à répondre aux critiques souvent dures de ses détracteurs (notamment des Etats-Unis) qui rappellent notamment l’influence majeure des gouvernements sur l’émergence de ce fameux miracle de l’Asie de l’Est a été généralement perçue comme un échec diplomatique. Ce rapport, au lieu de mettre en vedette le Japon comme prévu, l’a au contraire desservi sur le plan international.

Il est intéressant de noter que, malgré le peu de succès du rapport en tant que publication de la Banque mondiale, le Japon a continué de promouvoir l’idée d’un modèle de développement asiatique en Afrique, avec un certain succès au plan international. La TICAD I, par exemple, a reconnu la pertinence des expériences de développement asiatique pour les efforts africains, en vue d’une croissance économique durable, et s’est fixé comme objectif d’« appliquer les expériences de développement asiatique réussies au développement de l’Afrique ». Cet objectif a continué à inspirer les réunions multilatérales qui ont résulté de la TICAD. Par exemple, le premier forum Asie-Afrique, tenu à Bandung en 1994, et un deuxième, à Bangkok en 1997, avaient pour thèmes les leçons que les pays africains pouvaient tirer de l’expérience de développement en Asie et la manière dont cette expérience pouvait se traduire dans la coopération Sud-Sud [7]. Le gouvernement japonais avait donc réussi à mettre l'application du modèle de développement asiatique à l’ordre du jour des forums multilatéraux africains. Cependant, l’influence du Japon a perdu de son lustre suite aux crises financières asiatiques de la fin des années 1990, et le discours politique actuel met l’accent sur les bénéfices que les pays africains pourraient tirer de leurs partenaires asiatiques, principalement à travers la diffusion du savoir-faire et d’autres connaissances technologiques. Plus récemment, le Japon a tenté de reprendre sa promotion d’un modèle de développement asiatique en créant son « initiative pour le développement en l’Asie de l’Est » (IDEA). Bien qu’étant principalement un projet régional asiatique, cette initiative a également l’ambition d’étendre les leçons des expériences de l’Asie de l’Est à d’autres pays en développement. Tokyo n’a d’ailleurs pas hésité à faire la promotion de l’IDEA dans d’autres grands forums multilatéraux, tels le G8 (par exemple lors du sommet de Kananaskis au Canada, en 2002) et le Sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg, en 2002.

Malgré la controverse que suscite le modèle de développement asiatique et les critiques formulées à son encontre (comme, par exemple, son caractère déterministe et anhistorique, et son manque de prise en compte des facteurs politico-économiques nationaux des pays de l’Asie de l’Est [Bernard et Ravenhill 1995]), il est important d’en saisir la véritable signification. En se faisant le champion d'une cause précise (en l’occurrence, la croyance en une approche particulière de la croissance et du développement économique) qu’il a cherché à faire prévaloir par une diplomatie multilatérale, le Japon s’est comporté comme un exemple classique de moyenne puissance. Cette stratégie de politique étrangère visait à rehausser son profil international en tant que puissance diplomatique asiatique : d’une part, sur le plan international, il voulait mettre l’accent sur sa spécificité et, partant, celle des stratégies (non occidentales) dont il faisait la promotion ; d'autre part, sur le plan intérieur, il fondait sa stratégie sur les valeurs qui sont les siennes pour améliorer la situation économique des pays en développement. Dans la perspective japonaise, cette politique avait donc un caractère hautement éthique.

L’Afrique a offert au Japon un terrain diplomatique idéal pour lui permettre de concrétiser ses objectifs de politique étrangère. Le soutien qu’il a tout récemment apporté à l’initiative du NEPAD – en dehors du fait que l’appropriation et l’auto-assistance sont les valeurs fondamentales du NEPAD qui rappellent étroitement les valeurs ayant guidé le développement du Japon et sont intrinsèques à la philosophie du développement – peut également s’interpréter comme une façon pour Tokyo d’accéder à l’échiquier politique international grâce à son programme africain. A cet égard, il est intéressant de noter que son soutien au NEPAD se distingue de celui de ses autres partenaires du G8. Le Japon a tenté de se présenter comme un pays particulièrement proactif dans cette initiative. Il a, par exemple, invité pour la première fois les trois dirigeants africains clés qui pilotent le NEPAD à participer au sommet du G8 de Kyushu-Okinawa en 2000 pour y présenter ce plan d’action. Du point de vue du Japon, le NEPAD peut également être présenté comme une réussite très concrète à mettre au crédit de la TICAD.

En somme, à plusieurs égards, l’engagement du Japon sur le continent traduit une position beaucoup plus équilibrée et affirmée que celle qui se dégage de la plupart des analyses de sa diplomatie. Elle se définit par la manière dont cet Etat a cherché à influencer les positions d’autres pays à l’égard du continent et par des interventions en Afrique où il a su se positionner comme chef de file. Tokyo, à plus d’un titre, se conduit en moyenne puissance sur le continent africain. Les conséquences de ce comportement sont le sujet des conclusions ci-dessous.

Conclusions

Les moyennes puissances sont des Etats qui, sur la base de leurs capacités et de leurs intérêts, se conduisent dans le système international comme des éléments catalyseurs sur le plan politique. Ils choisissent un domaine ou une région géographique où ils peuvent aider à produire les résultats désirés et se faire les champions d’interventions ou de politiques internationales qui souvent sont le reflet de leurs propres valeurs de société. De manière spécifique, ils chercheront à être des conciliateurs, des médiateurs ou des passerelles dans la politique mondiale. Alors que le Japon est presque partout reconnu comme moyenne puissance (Holbraad 1984, Neack 1992), à cause de son influence économique et politique (notamment par son comportement en matière d’assistance [Cox 1989]), son rôle de médiation et de stimulation au plan international est rarement mentionné. Il n’a pas non plus été à l’avant-garde des grandes campagnes internationales à caractère normatif. Par exemple, il a été lent à s’impliquer dans la Campagne internationale pour interdire les mines (International Campaign to Ban Landmines, ICBL) – campagne dans laquelle une autre moyenne puissance, le Canada, a joué un rôle de premier plan. Il a fini par y tenir un rôle important, mais l’a fait dans le forum « plus sécurisé » des Nations unies. Il a également tardé à se joindre aux programmes de mesures mis en œuvre par d’autres Etats pour limiter le commerce illicite des armes légères et de petits calibres.

Néanmoins, il est intéressant de noter que, dans son engagement avec l’Afrique, le Japon utilise de façon très nette le comportement et le langage d’une moyenne puissance et cherche à jouer un rôle déterminant dans la définition des nouvelles normes qui influenceront l’engagement des autres puissances sur le continent. Il participe ainsi à la création de nouveaux liens économiques et politiques entre l’Afrique et le reste du monde, tant en mettant l’accent sur le rôle plus actif que celle-ci doit jouer dans son développement.

Cette proactivité en Afrique témoigne d’un positionnement du Japon sur la scène mondiale qui démontre un dynamisme rarement reconnu à ce pays asiatique. Cependant, il ne faudrait pas surestimer son degré d’implication sur le continent. Il est certes à la base d’initiatives importantes, mais en même temps son attitude vis-à-vis de l’Afrique reste empreinte d’ambiguïté. Les niveaux d’investissements et d’échanges du Japon avec l’Afrique, par exemple, sont nettement inférieurs à ceux qu’il entretient avec d’autres régions, et restent très faibles par rapport à l’engagement économique d’autres grandes puissances. Même s’il s’est joint à d’autres moyennes puissances pour participer à des opérations de maintien de la paix, y compris sur le continent africain, participation qui s’est traduite par une nouvelle forme d’association avec l’Afrique, sa contribution à ces opérations est restée limitée. On peut bien sûr attribuer la faiblesse de sa participation à ses contraintes politiques et constitutionnelles, mais elle n’en traduit pas moins un manque de volonté politique de prendre des engagements importants. En d’autres termes, l’action du Japon en Afrique n’est pas à la mesure de ses déclarations et promesses d’engagement plus complet que laissait entrevoir sa prise de position en tant que moyenne puissance vis-à-vis du continent. Il convient néanmoins de noter que le Japon tente de se servir de ses relations avec le continent pour signaler au monde les orientations clés de sa politique étrangère. En résumé, la seule prise en compte du degré de proactivité ou de réactivité qu’exhibe cette politique ne permet pas d’expliquer la nature et les motivations de l’engagement de ce pays sur le continent africain. Pour mieux les comprendre, il sera utile de prendre comme point de départ le fait que son comportement résulte simplement du désir de se positionner comme une moyenne puissance, et de chercher à atteindre des objectifs d’envergure mondiale en matière de politique étrangère, qu’il s’agisse de confirmer sa stature diplomatique ou d’édicter des normes que pourrait adopter le système international.

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NOTES

[*]

Département des Sciences politiques, Université de Stellenbosch <sc3@ sun. ac. za>.

[1]

Beaucoup d’auteurs (par exemple Hamill et Lee 2001, Van der Westhuizen 1999, Taylor 2001) ont fait remarquer que, bien que l’Afrique du Sud post-apartheid, de par ses aspirations et sa conduite véritable au niveau international, soit une moyenne puissance, sa politique étrangère a été dans une large mesure menée « au petit bonheur » et de façon désordonnée. Hamill et Lee (2001) font remarquer que cela est dû à la complexité du cadre de politique étrangère, qui, comme tel, affecte tous les Etats.

[2]

Lors de sa visite en Afrique du Sud par exemple, Yoshiro Mori a déclaré : « J’ai choisi de visiter l’Afrique à l’aube du nouveau siècle parce qu’en définitive, j’ai voulu fouler le sol africain pour vous exprimer directement, peuples africains, la ferme détermination du peuple japonais de s’ouvrir à vous, de travailler dur et d’utiliser toute notre puissance pour aider l’Afrique à surmonter ses difficultés et à bâtir un avenir radieux. Je crois que c’est un nouveau départ approprié pour la diplomatie nippone au niveau mondial » (Independent on Sunday, 14 janvier 2001).

[3]

Par exemple, entre 1993 et 1995, une moyenne de 28,4 % du total des subventions a été déboursée en faveur de l’Afrique subsaharienne. La majeure partie de cette aide est allée au Kenya, au Ghana, à la Tanzanie, à la Zambie, à la Côte d’Ivoire, à l’Ouganda, au Sénégal et à la Mauritanie. Lesdits déboursements étaient destinés à financer les projets d’infrastructures tels que la construction ou la réhabilitation des routes ou ponts, la construction des sources d’approvisionnement en eau en milieu rural, les barrages, les canaux d’irrigation ou les sources de production d’énergie électrique (MOFA 1994-1996). Au cours de la même période, la majeure partie des décaissements au titre des prêts octroyés en yens par le Japon à l’Afrique subsaharienne (représentant 6,6 % du total des décaissements de prêts) sont allés principalement à ces pays.

[4]

Traditionnellement, le gouvernement japonais a fondé son programme d’aide sur l’idée que les querelles internes, le sous-développement et les conflits dans les pays en développement sont sources d’instabilité au niveau mondial. Par son assistance économique, le Japon aidait à éliminer ces menaces (par exemple MOFA 1996). Il considère le développement de l’Afrique comme une priorité. Lors de sa visite de 2001 en Afrique du Sud, par exemple, le Premier ministre Mori a déclaré qu’« il n’y aura de stabilité et de prospérité au XXI^e siècle que si les problèmes de l’Afrique sont résolus. »

[5]

Au cours de ces deux années, le Japon a engagé 1,3 et 1,5 milliard de dollars dans le cadre de deux enveloppes financières globales. C’est le plus gros montant d’aide financière jamais accordée à un pays africain.

[6]

L’analogie du vol en « v » des oies a été utilisée pour la première fois par l’économiste japonais Kaname Akamatsu dans les années 1930 pour expliquer le développement industriel dans la région d’Asie de l’Est. D’après Akamatsu, celle-ci a suivi une voie de développement évolutive, avec le Japon chargé de l’innovation technologique dans les secteurs clés et de la diffusion de cette innovation technologique dans les pays voisins à travers les exportations. Un circuit changeant d’importation-exportation de produits à travers la région conduit à une situation où « les pays sous-développés sont alignés successivement derrière les pays développés dans l’ordre de leurs différents niveaux de développement, selon le modèle de la formation en « v », (Akamatsu 1961, p. 208). Hook (1996) note que, même si le système d’aide japonais est décentralisé et compétitif, il restera dominé par une foi dans le modèle de développement en “v” (p. 176) partagée par l’ensemble des élites bureaucratiques, universitaires et politiques du pays.

[7]

Nations unies, « Déclaration de Bangkok sur le renforcement de la coopération Asie-Afrique ».