Le Japon n’a pas eu en effet de politique africaine réellement construite [1] avant les années 1990 et, jusqu’à cette époque, il n’avait pas l’intention de renforcer les relations politiques et diplomatiques qu’il entretenait avec l’Afrique subsaharienne. Cependant, le fait que l’APD accordée à ces pays y ait induit une croissance considérable incita le gouvernement japonais à établir une politique africaine propre. Au cours des années 1990, le Japon devint ainsi très présent sur la scène africaine avec une APD et une politique originale mise en œuvre dans le cadre de la Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique (Tokyo International Conference for African Development, TICAD). Il se consacra pleinement à ce double domaine afin de confirmer son engagement dans les affaires africaines.

Cependant, la situation économique intérieure, qui s’était progressivement aggravée depuis le milieu des années 1990, avait rendu impossible une croissance du volume de l’APD. En conséquence, le Japon décida en 2001 de diminuer le budget de ce poste, qui subit ainsi sa première réduction depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Cette crise de l’APD japonaise amena en particulier une révision à la baisse du montant de l’aide octroyée à l’Afrique. En dépit de cela, le Japon souhaitait maintenir ses liens avec les pays africains. Il fit alors le choix de concentrer ses efforts sur des points politiques, et surtout celui de la sécurité et de la diplomatie, imprimant ainsi une nouvelle direction à sa politique africaine. Cet article se propose d’étudier ces nouvelles orientations afin de mettre en lumière les intérêts et les perspectives de l’engagement du gouvernement japonais dans les affaires africaines.

Le Japon n’avait pas l’intention d’aider exclusivement l’Afrique subsaharienne. Du côté africain, personne n’avait sollicité son aide. De même, au sein du gouvernement japonais, nul n’avait prévu que les choses prendraient une telle tournure. Yasukuni Enoki, en qualité de directeur général des affaires du Moyen-Orient et de l’Afrique au ministère japonais des Affaires étrangères (Ministry of Foreign Affairs, MOFA), rappela dans son discours cette croissance de l’APD vers l’Afrique : « Nous n’avions pas de politique de coopération ciblée sur l’Afrique subsaharienne dans ce temps-là. En augmentant le montant de son APD, le Japon a essayé de trouver une région qui soit demandeuse d’une aide accrue. C’est l’Afrique subsaharienne qui a finalement profité de cette croissance de l’APD japonaise. Dans certains pays d’Afrique subsaharienne, le Japon arrivait en tête des pays donateurs sans en être conscient. Le Japon s’est engagé en Afrique subsaharienne par le biais de son APD [2] ».

L’Afrique subsaharienne réagit par une série de visites officielles au Japon. Les chefs d’Etat africains furent en effet plus nombreux à s’y rendre aux cours des années 1980 qu’avant le premier choc pétrolier (18 contre 6). En outre, les 200 visites effectuées par les ministres africains au cours de la même période, dont la majorité était originaire de pays bénéficiant de l’APD japonaise [3], manifestèrent clairement les attentes africaines face à cette aide. Ces circonstances permirent par conséquent au Japon de resserrer ses liens avec les pays africains. Stimuler les relations qu’il entretenait avec l’Afrique eut pour effet de nourrir l’ambition d’un pays qui aspirait à obtenir un rôle accru dans le monde. Mais, pour ce faire, il avait besoin d’alliés à l’étranger pour soutenir sa politique extérieure. Il attendait de ceux-ci qu’ils favorisent l’obtention de ce siège permanent au Conseil de sécurité des Nations Unies que Tokyo briguait depuis longtemps.

Le gouvernement japonais poursuivit au cours des années 1980 et 1990, puis au cours de l’actuelle décennie, une politique extérieure axée sur la coopération. Le processus de la TICAD, dans le cadre duquel fut organisée trois fois à Tokyo (en 1993, 1998 et 2003) une conférence internationale à laquelle participa une délégation de pays africains et de bailleurs de fonds, permit par exemple l’annonce de nouveaux projets d’APD en faveur de l’Afrique, dont les montants impressionnèrent les interlocuteurs du Japon. Il faut noter qu’afin d’éviter que les pays d’Afrique n’aient le sentiment que celui-ci se désintéressait des questions africaines, le gouvernement japonais se sentit obligé de maintenir son APD en faveur de ce continent, ne serait-ce que symboliquement parfois, malgré la stagnation de l’économie japonaise après 1992.

La première TICAD se tint en 1993, organisée conjointement par le Japon, l’Organisation des Nations unies (ONU) et la Coalition mondiale pour l’Afrique (CMA ou Global Coalition for Arica, GCA). Près de 1 000 participants issus de 48 pays africains [4], de 13 pays do-nateurs, de 10 organisations, et plus de 45 pays et organismes venus en qualité d’observateurs assistèrent à la conférence, dont notamment cinq pays africains conduits par leur président [5], certains avec délégation. La conférence se pencha sur des thèmes tels que la réforme politique et économique, le développement du secteur privé, l’intégration et la coopération régionale, l’expérience de l’Asie au service du développement de l’Afrique, ainsi que la coopération internationale. Le Premier ministre japonais, Moriteru Hosokawa, annonça l’intention du Japon d’offrir son soutien à la démocratisation en Afrique et à l’ajustement structurel, à la coopération en matière de formation et d’environnement en priorité, ainsi qu’à l’exercice d’une aide efficace et effective. Les participants réaffirmèrent leur engagement à l’égard du développement de l’Afrique en adoptant la « Déclaration de Tokyo sur le développement en Afrique », prônant une coopération dynamique qui servirait de base aux nouvelles orientations de l’ONU pour le développement du continent dans les années 1990. Les trois points essentiels de la déclaration de Tokyo concernèrent une critique de la dépendance excessive de l’Afrique par rapport à l’APD, un encouragement à l’appropriation par les pays africains de leur démocratisation et de leur bonne gouvernance, ainsi qu’une proposition d’organiser dans le cadre de la coopération Sud-Sud un séminaire Asie-Afrique.

Pour réaliser ce dernier objectif, un premier Forum Asie-Afrique (FAA I) se tint en 1994 en Indonésie. Il avait été conçu afin de permettre un dialogue direct et des échanges entre les décideurs africains et asiatiques, mais aussi dans le but d’identifier les domaines spécifiques où les Africains pourraient tirer des enseignements de l’expérience asiatique. Il en résulta l’adoption du « Cadre de Bandung pour la coopération Asie-Afrique ». Le Japon organisa en 1997 un deuxième Forum Asie-Afrique (FAA II) dont l’objet était d’évaluer les progrès effectués depuis le FAA I et de préparer les bases de la deuxième TICAD. Le Forum insista notamment sur les trois objectifs suivants pour la coopération asiatique en faveur de l’Afrique : renforcement des capacités, développement de l’agriculture et de la sécurité ali-mentaire, et développement du secteur privé.

La TICAD II focalisa ses actions sur un thème principal : la réduction de la pauvreté grâce à une croissance économique accélérée et à un développement durable, ainsi qu’à une intégration efficace des économies africaines dans l’économie mondiale. Dans ce contexte, le plan d’action porta essentiellement sur les modalités de coopération pour le développement, dont notamment le renforcement de la coordination entre tous les acteurs, la coopération et l’intégration régionales, la coopération Sud-Sud, et plus particulièrement celle entre l’Asie et l’Afrique.

Cette conférence procura, tant aux participants africains qu’à la communauté internationale, le sentiment que le Japon venait réellement de s’engager sur la scène africaine. Par l’ajout dans le Plan d’action de Tokyo des deux principes que sont l’appropriation et le partenariat, les pays africains et les donateurs reconnurent l’émergence d’une vraie politique africaine du Japon.

A-t-elle permis un essor de l’influence du Japon sur le continent ? Dans le domaine de la coopération, ce n’est pas le cas, mais on peut assurer que, dans celui des relations politiques politique, la réponse est affirmative. La TICAD II et le Plan d’action de Tokyo auront eu pour effet de consolider la TICAD en tant que processus, en donnant un terme et des objectifs concrets à certains projets d’aide. Il s’agissait d’évaluer régulièrement la réalisation des buts et des objectifs du Plan d’action de Tokyo, en d’autres termes, de donner une orienta-tion à la politique d’aide japonaise vers l’Afrique. Soulignons que cette orientation n’était pas spécifique à l’Afrique. A l’exception de l’aspect Sud-Sud (Asie-Afrique), les politiques de coopération annoncées à l’occasion de la TICAD II n’étaient pas non plus nouvelles. En fait, elles correspondaient fidèlement aux directives de la Charte japonaise de l’APD établie en 1992, qui accordaient notamment la priorité à la satisfaction des besoins essentiels de la personne humaine. Comme l’a relevé M. Obayashi [9], le processus de la TICAD n’a pas contribué à l’augmentation des montants d’APD attribués au continent africain, par rapport à l’ensemble de l’aide octroyée par le Japon, bien que le gouvernement japonais ait fait savoir à l’occasion de la TICAD II qu’il envisageait d’accorder une somme d’environ 90 milliards de yens à l’Afrique au cours des cinq années suivantes, répartie entre les domaines de l’éducation, de la santé, de la médecine et de l’eau. Le pourcentage de l’APD japonaise allouée à l’Afrique diminua au contraire après 1996. Les nouveautés se situaient plutôt au-delà de la coopération bilatérale. En accord avec le principe de « partenariat », le Japon s’efforça d’entamer des relations de collaboration avec d’autres pays donateurs, comme la France, sur le continent africain.

Par ailleurs, l’agenda politique occupa une place plus centrale dans la TICAD II que lors de la première Conférence de Tokyo. En marge de celle-ci, le Japon organisa 14 rencontres bilatérales entre le Premier ministre japonais et des chefs d’Etat africains, et 15 autres entre le ministre japonais des Affaires étrangères et ses homologues africains. Des mesures relatives à la prévention des conflits furent évoquées dans le Plan d’action de Tokyo. Lors de la première visite effectuée en Afrique par un Premier ministre japonais en la personne de Yoshiro Mori en avril 2001 – un tournant historique dans les relations nippo-africaines –, celui-ci assura dans son discours de Pretoria, en Afrique du Sud, que la prévention des conflits et l’assistance aux réfugiés constituaient des axes essentiels de la politique africaine du Japon.

L’expression « nouveaux territoires de la diplomatie japonaise » traduit une idée essentielle du Japon pour légitimer son engagement dans les affaires africaines, surtout dans le domaine de la sécurité. L’aide japonaise dans ce domaine est ainsi un phénomène relativement récent. En outre, les questions de sécurité sont des points très sensibles non seulement au Japon, mais aussi dans les pays asiatiques voisins. Ces derniers n’oublient pas l’occupation militaire japonaise qu’ils durent subir pendant la Seconde Guerre mondiale. Leur attitude reste ainsi négative à l’égard d’activités militaires du Japon dans le nord-est comme dans le sud-est de l’Asie, même s’il ne s’agit que de simples opérations de maintien de la paix (OMP). Le Japon n’a certes aucunement l’intention aujourd’hui de reconquérir les pays voisins. Mais une partie du gouvernement, ainsi que de l’opposition parlementaire, souhaiteraient pouvoir modifier les clauses de la Constitution actuelle relatives aux opérations militaires extérieures. L’adoption de la « Loi sur la coopération pour la paix internationale » a été considérée comme un premier pas dans la direction d’une normalisation de la situation du Japon à ce sujet. La première application de la nouvelle loi fut l’opération de maintien de la paix au Cambodge sous l’égide des Nations Unies en 1992 (Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge, APRONUC) à laquelle participèrent des forces japonaises d’autodéfense (Zieitai). Afin d’éviter les réactions négatives de ses voisins, le Japon avait été contraint, pour donner l’occasion multiple à ses forces d’autodéfense (Zieitai) de prendre part à des OMP sur le terrain, de choisir une région hors d’Asie. Le Japon avait dû démontrer qu’il n’avait plus d’ambition hégémonique militaire sur l’Asie. Quant à l’Afrique, le Japon y envoya ses forces d’autodéfense (Zieitai) à deux reprises : pour l’Opération des Nations Unies au Mozambique (ONUMOZ) en 1993 et pour la Mission des Nations Unies au Rwanda (MINUAR) en 1994. Les territoires d’Afrique constituent donc de nouveaux do-maines de la diplomatie japonaise, propices notamment à une expérimentation diplomatique de la part du Japon.

Le Japon aspire désormais à se lancer dans des actions de coopération sous la forme d’OMP, avec des partenaires comme les Etats-Unis, la France et le Royaume-Uni. Les deux premiers pays on lancé chacun dès les années 1990 un programme d’OMP en Afrique avec ACRI (African Crisis Response Initiative) pour les Etats-Unis et RECAMP (Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix) pour la France. Le gouvernement japonais trouve davantage d’intérêt à RECAMP car celui-ci ne se limite pas à un programme d’entraînement militaire au sens strict et comprend aussi des actions non militaires, assistance aux réfugiés par exemple. Le Japon a trouvé dans ce dernier aspect un créneau lui permettant d’y apporter sa contribution.

En avril 2001, Junichiro Koizumi fut élu Premier ministre. Il se lança à son tour dans une réduction du budget, au nom d’une « réforme structurelle sans distinction ». Celle-ci entraîna une diminution du volume budgétaire de l’APD, soit une réduction de 3 % pour 2001, ramenant son montant à 1,15 milliard de yens. Cette tendance se renforça en 2002, où le budget attribué à l’APD subit une réduction supplémentaire de 10 % par rapport à l’année précédente, soit 910 millions de yens. De la sorte, le Japon céda aux Etats-Unis dès 2001 son rang de premier fournisseur d’APD des pays membres de l’OCDE en chiffres absolus. N’étant plus en mesure de susciter l’intérêt des pays africains par le montant de son APD à lui seul, le Japon, qui avait malgré tout besoin d’alliés dans la communauté internationale afin de pouvoir atteindre l’objectif rappelé plus haut, décida donc de renforcer son engagement dans le domaine politique, vis à vis de l’Afrique.

La troisième TICAD eut lieu à Tokyo du 29 septembre au 1^er octobre 2003. Des délégués de 89 pays, dont 50 pays africains et 47 organismes africains et internationaux, ainsi que des organisations civiles, y participèrent. En dépit de l’annonce faite par le Premier ministre Junichiro Koizumi, dans son allocution d’ouverture, d’un objectif d’aide japonaise à l’Afrique d’un montant total de 1 milliard de dollars (sous forme de dons) pour les cinq années à venir, elle ne comporta aucune nouveauté de fond, ni même l’annonce d’une augmentation de l’APD en direction de l’Afrique. Par contre, l’agenda politique occupa une place toujours aussi centrale dans la TICAD III. Le Japon organisa 23 entretiens bilatéraux entre le Premier ministre japonais et les chefs d’Etat africains, qui avaient pour objectif la consolidation de la paix en Afrique, point crucial du discours du président de la conférence de la TICAD III. Cette dernière a ainsi facilité la présence du Japon en Afrique. En qualité de président de la TICAD III, l’ancien Premier ministre japonais Yoshiro Mori a garanti la continuité de ce processus. L’engagement japonais dans les affaires africaines s’est donc vu raffermi.

Cette nouvelle orientation de la politique africaine du Japon, à savoir le passage d’un engagement économique à un engagement politique, contribuera fermement à lui donner une dimension plus réfléchie, bien que certains gouvernements africains auraient préféré voir augmenter le volume de l’APD nippone. Certes, cette tendance ne se traduira pas uniquement par des effets positifs pour les Africains, car l’intention réelle du Japon est de renforcer, ou tout au moins de maintenir, sa position au sein de la communauté internationale, dans son propre intérêt. L’action d’aide au développement du continent africain non seulement permet de bons résultats dans les candidatures japonaises au sein des organisations internationales, mais aussi consolide la position nationale du Japon en vue de l’adjonction de sièges nouveaux de membres permanents au Conseil de sécurité de l’ONU. Mais l’APD seule, sans engagement politique, n’aurait pas permis au Japon d’établir une relation constructive à long terme avec l’Afrique. Il lui faut à tout prix éviter que l’Afrique subsaharienne ne demeure un continent « lointain » à ses yeux.