L’objectif de cet article est d’étudier, sous différents angles, si la TICAD est bien un instrument consacré au développement africain. Par conséquent, nous nous limitons aux impacts réels de la TICAD sur la politique du Japon en matière de coopération avec l’Afrique. Notre tâche ici n’est pas de décrire ce qu’est la TICAD sur le plan diplomatique, ni même d’étudier la politique africaine ou de la coopération du Japon dans sa globalité.

Sur ce point, la lecture des textes officiels ne donne pas de réponse claire : d’une part, comme cela a été dit, le gouvernement japonais définit explicitement la TICAD comme étant le noyau de sa politique vis-à-vis de l’Afrique ; d’autre part, il prend soin de montrer que c’est une conférence organisée seulement au Japon. Ainsi, d’après la formulation officielle, le gouvernement japonais se propose d’organiser un forum international, où les pays africains, les bailleurs de fonds et les organisations internationales discutent des grandes problématiques de l’Afrique, d’où la co-organisation par les agences internationales, telles que le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), les Nations unies (le Bureau du conseiller spécial pour l’Afrique), la Coalition mondiale pour l’Afrique (CMA) ou la Banque mondiale. De même, dans la discussion de la TICAD, les politiques du Japon ne sont pas abordées à part.

Toutefois et en réalité, non seulement cette conférence est organisée dans la capitale du Japon, mais tous les frais liés à son organisation, des préparatifs au suivi, et même une grande partie de ceux liés à la participation des pays africains, sont pris en charge par le gouvernement japonais. De même, l’agenda, le contenu, ainsi que les documents et déclarations issus de la conférence sont scrupuleusement étudiés, point par point, par le gouvernement japonais avant d’être proposés à d’autres organisateurs et participants. La TICAD est bien, du moins jusqu’à aujourd’hui, une conférence du Japon, organisée par le gouvernement japonais, pour le Japon. Mais quel est alors le rôle de cette grande conférence quinquennale sur la politique du Japon pour le développement de l’Afrique ?

De la TICAD I à la TICAD III, notre constat est avant tout le manque d’originalité des discussions, contrairement à d’autres réunions internationales. En effet, la plupart d’entre elles se limitent à la reprise des débats et des thèmes déjà abordés dans d’autres instances internationales, et ce, sans valeur ajoutée [1]. La seule originalité des TICAD est la coopération Sud-Sud entre l’Asie et l’Afrique, que nous évoquerons dans la partie suivante.

La TICAD reste également très ou parfois même trop « diplomatique ». Tous les sujets qui pourraient provoquer l’opposition ou l’accusation entre les participants sont préalablement écartés ; cependant, les observateurs des conférences ont témoigné, même si cela arrive très rarement, du dévoilement inattendu du clivage entre Nord et Sud. Par exemple, la TICAD III étant la première conférence internationale sur l’Afrique organisée juste après l’échec de la négociation de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) à Cancun, beaucoup de participants africains espéraient que cette conférence jouerait le rôle de porte-parole des préoccupations des pays africains par rapport à l’OMC. Ainsi, certains chefs d’Etat africains ont insisté durant la discussion sur leurs positions dans cette négociation. Mais, parmi de nombreuses déclarations et documents officiels de la TICAD III, seule la déclaration commémorative de son 10^e anniversaire a mentionné que « la création d’un système de commerce international équitable demeure un défi majeur du développement africain ».

De même, le problème de la dette des pays pauvres a été évoqué à plusieurs reprises dans le passé par des chefs d’Etat africains qui implicitement appelaient le Japon à prendre des mesures, puisqu’il était alors un des premiers créanciers des Etats africains. La seule réaction à cet appel a été d’évoquer vaguement, dans un des documents finaux officiels, le problème de l’endettement de ces pays [2]. Aujourd’hui, après la pression internationale et le lancement de l’initiative PPTE (pays pauvres très endettés), le Japon est le pays qui contribue le plus largement en montant à la réduction de la dette africaine, mais sans que cela soit en rapport avec le processus de la TICAD, ce qui reste une occasion manquée.

Enfin, sur le site Internet du ministère japonais des Affaires étrangères, une page est consacré à « TICAD III - descriptif et évaluation ». Elle se limite principalement à énumérer les participants (le nombre de chefs d’Etat, les personnalités) et à résumer l’accueil que la TICAD a reçue de l’ensemble de ces participants ; la substance n’est évoquée que de façon partielle. Ceci est significatif du rôle que le gouvernement japonais accorde à ce processus, qui est d’être avant tout une vitrine diplomatique.

Ce processus est également une occasion de visibilité et de communication du gouvernement sur sa politique de la coopération pour l’Afrique. Les plus optimistes espèrent qu’il permettra de soutenir et d’améliorer cette coopération.

Nous pouvons conclure à cette étape que, à première vue, le gouvernement japonais reste attentif, à travers l’organisation et la préparation, au contrôle du contenu et de déroulement des discussions, ceci afin d’éviter que les discussions dans les TICAD aient un impact sur sa coopération ou sa politique. L’intention du gouvernement japonais ne semble donc pas porter sur la substance de la conférence. Ainsi, ce processus n’est pas destiné à renforcer ou concrétiser son engagement au développement africain, mais constitue un instrument de visibilité pour une meilleure présence diplomatique en Afrique et dans le monde.

D’après l’examen du graphique 1, qui montre celle de la part de l’Afrique (Afrique du Nord incluse) dans l’APD totale du Japon, nous pouvons constater que la tendance n’est pas à l’augmentation depuis le début du processus. L’on avait enregistré une nette diminution après le record de 15,3 % de l’APD totale en 1989, diminution allant jusqu’à un niveau de 10,1 % à la veille de la TICAD I en 1993. Après cette première conférence et jusqu’en 1996, la part de l’Afrique augmente de nouveau jusqu’à atteindre 12,8 %, mais, depuis, même la TICAD II est demeurée sans effet sur cette tendance à la baisse. En 2002, fut enregistré le plus mauvais résultat depuis la décennie 1980, avec une part africaine de 8,7 % dans l’APD totale. Le processus de la TICAD est donc sans réel impact en terme de part consacrée à l’Afrique dans le budget de la coopération japonaise sur le moyen et long terme.

L’essentiel des dépenses pour le « suivi de la TICAD I » a pris la forme de financements de conférences et de contributions complémentaires aux organisations internationales. Un document du ministère japonais des Affaires étrangères (1998) dénombrait 44 projets de « suivi de la TICAD I ». Mais 50 %, c’est-à-dire 22 projets, étaient liés à l’organisation de conférences de réflexion, tels des symposiums, ou encore des forums. En outre, la plupart de nouveaux projets mis en œuvre sous forme du « suivi de la TICAD I » étaient des décaissements en faveur d’organisations internationales (8 projets). Les activités du « suivi de la TICAD II » ont suivi la même tendance. Parmi 32 projets listés par le ministère des Affaires étrangères en 2001, 14 étaient consacrés à des symposiums, séminaires ou forums, 10 à des décaissements aux organisations internationales, les 6 derniers étant des programmes ou projets en cours ou similaires.

La raison principale de l’importance des conférences et des décaissements aux organisations internationales dans la part du budget des activités du « suivi de la TICAD » tient au fait que les thèmes ou les secteurs ciblés dans les conclusions de ces conférences sont des domaines où le système traditionnel de la coopération japonaise peut difficilement agir. Par exemple, le résultat officiel de la TICAD I, la première « déclaration de Tokyo » ciblait comme pilier les domaines tels que la promotion du secteur privé ou de l’intégration régionale. Aujourd’hui, non seulement les montants engagés par le Japon dans ces domaines restent peu significatifs, mais, au lieu d’entreprendre une réforme du système pour permettre la réalisation des agendas qu’il a lui-même initiés, le gouvernement japonais a préféré organiser des conférences et financer des projets d’organisations internationales.

Le Japon s’était engagé pour la TICAD I à augmenter le budget de la coopération dans le secteur hydraulique à hauteur de 250 à 300 millions de dollars en trois ans, à partir de 1994. Lors de la TICAD II, fut présenté un engagement à hauteur de 90 milliards de yens (environ 820 millions de dollars) de dons sur cinq ans à partir de 1999 en faveur des secteur sociaux (éducation et santé) et du secteur de l’eau. Dans la TICAD III, le Premier ministre Koizumi s’engagea ensuite à octroyer « une coopération sous forme de dons pour atteindre 1 milliard de dollars dans les domaines tels que la santé et les soins médicaux, comprenant les mesures contre le sida, de même que l’éducation, l’eau et l’aide alimentaire ».

Or, malgré le fait que l’engagement de la TICAD I ait largement dépassé le budget habituel accordé à ce secteur, la promesse du renforcement de la coopération japonaise dans le domaine de l’eau a bien été tenue. A cet égard, la TICAD I a joué le rôle moteur. En comparaison, l’engagement de la TICAD II n’est pas comparable. Il consistait simplement, en fait, à promettre de maintenir le niveau budgétaire existant dans les secteurs concernés. Comme le montre le graphique 2, les décaissements aux secteurs d’engagement TICAD II avaient diminué de 35 % en 1998, l’année de la conférence, et se sont globalement maintenus à ce niveau inférieur ensuite. En 2002, les décaissements baissent même presque jusqu’au niveau de 1992, c’est-à-dire celui d’avant le démarrage de l’exercice de la TICAD.

De même, le graphique 3, relatif à la part des projets des secteurs ciblés de la TICAD II dans l’ensemble de ceux financés sous forme de dons par le Japon en Afrique, n’enregistre pas d’augmentation depuis cette conférence. Ainsi, alors que la TICAD I a effectué un réel progrès en termes de montants décaissés et d’accent sur les secteurs en question, la TICAD II n’a pas apporté d’amélioration de la coopération japonaise, ni en terme absolu, ni en terme relatif.

Ainsi, sous l’initiative de la TICAD, le gouvernement japonais a organisé trois réunions gouvernementales du Forum Afrique-Asie (FAA), deux séries de Forums d’affaires Afrique-Asie. Le Japon a également financé de nombreux stages d’Africains dans des pays asiatiques, de même que la mise en place du Centre de promotion des investissements et de la technologie Asie-Afrique (centre Hippalos) géré par l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel (ONUDI).

Cependant, un think tank du ministère japonais des Affaires étrangères conclut dans son rapport, à propos de la coopération Sud-Sud, que, « jusqu’à présent, il existe très peu d’exemples de coopération Sud-Sud, et cette initiative manque de réalisations concrètes » (Junko Ohara, 2003).

A la troisième conférence, le Premier ministre Koizumi a proclamé l’institutionnalisation de ce processus [4]. Il est donc permis de garder l’espoir qu’il devienne véritablement un instrument d’amélioration de la coopération japonaise en Afrique. Comment concrétiser cet espoir ? c’est ce que nous examinons ci-dessous.

Un premier constat est celui d’un manque d’intérêt lié à la faiblesse des relations économiques entre l’Afrique et le Japon. A l’exception de l’Afrique du Sud, ces échanges sont négligeables. La part de l’Afrique dans les exportations totales du Japon était en moyenne de 0,9 % ( dont 0,4 % la seule Afrique du Sud) pour la période 1998-2000 ; dans l’autre sens, la part de l’Afrique dans les importations totales du Japon restait alors de 1,1 %, dont 0,8 % pour l’Afrique du Sud. La part cumulée du Japon dans l’ensemble des investissements directs étrangers (IDE) en Afrique, de 1951 à 2000, n’est que de 1,5 %, dont 79 % de ce dernier pourcentage pour le seul Liberia (enregistrement de navires sous pavillon libérien). Ainsi, le peu d’intérêt économique que portent les milieux d’affaires japonais au continent africain explique, entre autre, ce désintérêt également pour la coopération japonaise et le développement africain. Il faut ajouter que l’échange des personnes reste également limité. En effet, parmi les Japonais expatriés, seuls 0,7 % résident en Afrique (2000) et, parmi les étrangers résidents au Japon, seuls 0,5 % sont africains (1998). Ainsi, et c’est une évidence, l’Afrique reste un sujet peu prioritaire aux yeux des dirigeants japonais. Dans cette situation, il est naturel que ces derniers se préoccupent plus de la visibilité en Afrique de la diplomatie japonaise que d’une réelle amélioration du niveau de vie de la population africaine.

De même, le constat que nous pouvons faire d’après les discussions des TICAD est que l’attente vis-à-vis de ce processus de la part des gouvernements africains ne semble pas non plus être fortement orientée vers le développement. La liste des participants de la TICAD III montre que 66 % des participants africains (sans compter les chefs d’Etat) venaient du ministère des Affaires étrangères et/ou de la Coopération, et seuls 34 % venaient des ministères travaillant dans des domaines du développement effectif de leurs pays, tels que le Plan, les Finances, l’Economie, etc.

Les résultats d’un sondage réalisé par la primature japonaise en 2003 [5] est significatif. Ainsi, 8,8 % des sondés ont cité l’« Afrique » comme la destination prioritaire de l’APD et ce chiffre augmente à 13,4 % dans la catégorie des sondés précisant ses régions destinataires. Un réseau des organisations non gouvernementales (ONG) liées à l’Afrique, Africa-Japan Forum, note cette tendance de l’opinion publique japonaise dans son rapport 2001, précisant que 120 ONG japonaises travaillent en Afrique et que ce nombre est le plus important après l’Asie (Africa-Japan Forum, 2002).

Le sondage de la primature japonaise réalisée en 2003 montre également que 71,6 % des sondés approuvent le maintien à niveau ou la croissance de l’APD, et qu’une majorité invoque les motifs humanitaires ou de développement comme raison d’être de la coopération : « le devoir humanitaire des pays développés de soutenir les pays en développement », cité par 46,5 % des sondés ; « contribuer à la stabilité des pays en développement et de ce fait à la paix dans le monde », 46,1 % ; « contribuer à résoudre les problèmes environnementaux des pays en développement en valorisant les expériences et les techniques du Japon », 35,7 %. Par contre, l’affirmation selon laquelle « la coopération pour le développement est un instrument important pour la diplomatie japonaise » est minoritaire, avec seulement 30,3 % de réponses favorables.

Depuis la TICAD I, la société civile au Japon réclamait aux autorités la participation formelle des ONG africaines et japonaises à la Conférence. Cependant, elles n’y ont pas été admises. Les organisations japonaises ont donc préparé de leur propre initiative un contre-événement appelé le « Symposium africain », en invitant leurs homologues africaines. A la TICAD II, les ONG japonaises, avec le soutien d’organisations africaines et canadiennes, se sont organisées sous la forme d’une initiative dite « Action civile pour la TICAD » (ACT) et ont réussi à obtenir leur participation à cette réunion, mais seulement en tant qu’observateurs. Enfin, à l’occasion de la TICAD III, « ACT 2003 » a été constituée, afin de négocier avec le gouvernement japonais la participation active des ONG. Cette action a permis d’amorcer un dialogue entre le ministère japonais des Affaires étrangères et les ONG japonaises, mais sans aller jusqu’à la participation formelle des ONG, demeurées sous statut d’observateurs. Le directeur d’ACT 2003 a fait un constat amer de sa participation en tant qu’observateur : « Dans le résumé du président de la TICAD III, a-t-il dit, le rôle des ONG est évoqué comme “l’interaction et la complémentarité entre les initiatives publiques et celles de la société civile”. Cependant, comment pouvons-nous remplir même ce rôle si nous ne pouvons qu’observer ? Je reste pour ma part convaincu que nous avons été utilisés par les organisateurs comme un alibi de la “présence des ONG” » (Komine, 2004 ).

Ainsi, afin de répondre à cette situation, les ONG japonaises, avec leurs homologues africaines et asiatiques qui étaient au Japon à l’occasion de la TICAD III, ont décidé en commun de la mise en place du « Forum de la société civile TICAD » (FSCT). Le FSCT est une structure permanente, issue de la société civile, consacrée au suivi du processus. Ce forum vise à la participation active à ce processus et à devenir un co-organisateur de la TICAD IV. Afin de contribuer à la politique japonaise en Afrique, il prépare actuellement le « livre blanc de la société civile sur la politique japonaise en Afrique ».

Le FSCT réunit des personnes provenant d’horizons divers : le milieu universitaire, celui des ONG et des organismes de coopération au développement, et même le milieu diplomatique. Pourquoi ne pas réunir les efforts vers le même objectif qui reste, en fin de compte et aux yeux de tous, le développement de l’Afrique ?

En terme de développement, et quel que soit le domaine ou le niveau d’application, nous pensons qu’impliquer réellement des populations sera toujours plus utile et nécessaire que n’importe quel instrument d’action publique venue du haut. Nous espérons aussi pour notre part que la TICAD deviendra bien à terme, conformément à sa raison d’être, un processus reposant sur l’implication de la société civile de deux continents.