C’est dans cette situation de « ni-guerre ni-paix » que les ONG internationales interviennent et mettent en œuvre des programmes d’assistance aux populations jusque dans les parties les plus reculées de la forêt congolaise et des zones non sécurisées. Sollicitées par les bailleurs de fonds institutionnels, les ONG opèrent dans une zone floue entre l’urgence et le développement, sur les décombres d’un État en ruines et dans des territoires contrôlés de facto par des milices. Mais, dans un contexte où la prise de risques est maximum, où les possibilités d’évacuations sanitaires ou d’extractions sont quasi nulles, où la mission de maintien de la paix des Nations Unies est mal acceptée, où la légitimité des acteurs internationaux est questionnée et où le sentiment de l’échec de l’action humanitaire devient de plus en plus répandu, pourquoi intervenir, au-delà de l’impératif moral ? Quelles sont les raisons qui poussent bailleurs de fonds et ONG internationales à agir dans des espaces sous contrôle milicien ? Afin d’éviter des réponses trop générales à ces questions, cette réflexion prend appui sur l’intervention de l’ONG Première Urgence dans deux zones très éloignées de la Province orientale en RDC, Komanda en Ituri et Opienge dans le territoire de Bafwasende.

En Ituri, un des districts de la province orientale, en 1999, des propriétaires terriens hema, en portant devant le tribunal de Bunia leurs droits à la propriété sur des pâturages traditionnellement lendu, ont exacerbé les tensions intercommunautaires pré-existantes [2]. Profitant de cet événement, l’Union des patriotes congolais (UPC) pro-ougandaise et majoritairement hema a déclenché un affrontement intercommunautaire dans les campagnes. En 2002, avec l’aide de l’armée ougandaise, l’UPC a étendu ce conflit aux villes et à des objectifs économiques tels que les mines aurifères et les commerces tenus par les Nande venus du Nord-Kivu. De 1999 à 2003, la guerre locale d’Ituri a fait environ 50 000 morts et dix fois plus de déplacés. Des points stratégiques comme le carrefour routier de Komanda, entre Bunia et Béni, la capitale économique du Nord-Kivu, furent le lieu de très violents combats : la localité fut perdue puis reprise 19 fois avant d’être finalement contrôlée par l’APC, la branche armée du RCD/ML qui est un parti pro-nande basé au Nord-Kivu. L’armée ougandaise s’est finalement retirée en 2003 et les Casques bleus se sont déployés à Bunia, puis peu à peu dans le reste du district pour atteindre Komanda en mars 2004, c’est-à-dire trois mois après l’installation d’une base de Première Urgence avec deux expatriés.

Situé à l’est de Kisangani, le territoire de Bafwasende est une zone diamantifère qui a été l’enjeu de nombreuses batailles et a été sur la ligne de front où s’affrontaient les forces pro-gouvernementales, les Rwandais, les Ougandais et les maï-maï [3] au temps de la seconde guerre congolaise. Très enclavée, cette zone avait été de facto abandonnée par l’État zaïrois de Mobutu après 1988 – date des révoltes anti-gouvernementales qui avaient dégénéré en conflit interethnique. Après la disparition des signes extérieurs de l’État, dans la localité d’Opienge située dans le parc national de la Maïko, des milices villageoises d’autodéfense se sont formées ou reformées. Comme dans d’autres parties du territoire congolais, les milices d’autodéfense maï-maï ont combattu les Rwandais et Ougandais, prenant alors le relais des FAZ incapables de faire face. Dans la zone d’Opienge comme dans d’autres, le réflexe d’autodéfense a été investi par les intérêts ethniques et économiques de cette région diamantifère et a donné lieu à des affrontements interethniques, ultra-locaux, entre villages babamba et barumbi (voir rapport OCHA, 2003). Les combattants maï-maï qui se sont opposés aux Rwandais et aux Ougandais à Opienge sont venus du Nord-Kivu et ont connu quelques victoires, limitant notamment l’avancée ougandaise à la route menant de Bafwasende à Kisangani. Les milices maï-maï qui étaient présentes à Opienge lors de l’arrivée des humanitaires avaient été créées par un des chefs traditionnels et le commissaire de police sur des bases ethniques, reprenant des revendications datant de la rébellion de 1964. À Opienge, contrairement à Komanda, la présence des Casques bleus n’a été que très élusive et s’est limitée à des visites auprès des chefs de guerre maï-maï. À l’inverse de Komanda, à Opienge, l’équipe de Première Urgence a donc travaillé hors du champ d’intervention opérationnelle de la MONUC.

Autre effet de l’intervention de Première Urgence, la relance de l’économie locale provoqua la reprise des contacts commerciaux entre les anciens belligérants, et plus particulièrement entre les populations bira et nande de Komanda et Irumu et les populations d’éleveurs hema de Sota. Malgré les réticences entre les communautés, les éleveurs hema venaient vendre de la viande bovine une fois par semaine au marché de Komanda à partir de mars 2004, alors qu’il était impossible de trouver de la viande à Komanda et Irumu en janvier.

En mars 2004, Première Urgence passait de la réhabilitation des localités à la re-dynamisation agricole en distribuant des semences et des outils agricoles dans la même zone. Des demandes d’assistance provenant des populations hema et bira, anciennement sous la coupe des Ngithi [4], furent formulées. Les bénéficiaires de cette distribution furent non seulement les populations de Komanda et Irumu, majoritairement des Bira mais aussi des Hema et Ngithi. La demande d’extension des distributions était en partie motivée par les miliciens présents dans ce secteur et soucieux d’avoir droit à leur part du « butin humanitaire ». Les miliciens ngithi n’étaient, en effet, plus qu’un petit nombre, coupés de leurs bases et cantonnés dans six villages au fond de la forêt à Mont-Hoyo. Cette situation ne manquait évidemment pas de poser un problème sécuritaire : ainsi, à Sota, une enclave hema à proximité d’un camp de l’APC, seulement 30 % des familles hema se présentèrent le premier jour de distribution. Lorsqu’elles furent assurées qu’elles recevraient de l’aide sans être pillées par les soldats de l’APC, les autres familles vinrent bénéficier des distributions. Dans les deux cas, même si la demande d’aide émanait de la population, les premiers contacts se firent avec ou sous le contrôle des milices ngithi et hema.

L’intervention de Première Urgence eut aussi pour effet de confirmer le rapport de forces issu du conflit dans le domaine foncier. Même si la population de Komanda et d’Irumu éprouvait quelques craintes à mettre en valeur les terres prises aux Hema, les limites foncières entre agriculteurs et éleveurs furent de fait redessinées. Afin que tous ceux présents à Komanda et Irumu aient accès à la terre et puissent donc bénéficier des distributions de semences, le chef coutumier mis en place par l’administration militaro-civile nande redistribua les terres. Le conflit à Komanda avait débuté par l’assassinat en 2002 du chef coutumier du territoire d’Irumu parce qu’il donnait trop de terres aux Hema. En 2004, le nouveau chef coutumier redonnait aux Bira les terres qui avaient été illégitimement, selon lui, données aux Hema par son prédécesseur. Ainsi, toutes les terres dont les Bira et les Nande s’estimaient spoliés par les Hema furent réacquises par les deux autres tribus à l’occasion de l’opération de relance agricole.

Sur le plan humanitaire, l’installation permanente d’expatriés et d’une base d’activité eut un effet d’entraînement sur les autres ONG internationales présentes en Ituri mais localisées à Bunia. COOPI, une ONG italienne, réinstalla son centre d’aide médicale pour le traitement de la malnutrition, qu’elle avait dû fermer lors des combats, dès mars 2004, et l’ONG Solidarités s’installa à Irumu en juin pour améliorer l’accès à l’eau. L’intervention humanitaire se densifia donc dans la zone Komanda/Irumu au deuxième trimestre 2004, une fois la démonstration faite qu’il était possible de travailler dans cette zone malgré la présence des miliciens.

Suite aux demandes répétées de l’organisme de coordination de l’aide humanitaire des Nations Unies (OCHA), un programme d’aide agricole pour le territoire de Bafwasende fut lancé. En juillet 2004, l’OFDA (Office of Foreign Department for Assistance) finançait Première Urgence pour mettre en œuvre un programme d’aide agricole à Bafwasende et Opienge. Du fait de l’inaccessibilité par la route de la zone, l’aide humanitaire arriva à Bafwasende en août et à Opienge en septembre. Par contre, l’installation d’un bureau permanent à Opienge fut le résultat des demandes répétées et insistantes du représentant des maï-maï d’Opienge du conseil Maï-Maï de Beni auprès de Première Urgence. Lorsque la première équipe de Première Urgence arriva à Opienge, les chefs militaires des trois principales milices avaient quitté la zone à peine deux semaines auparavant. La MONUC avait distribué quelques rations alimentaires aux miliciens présents et avait promis de revenir début octobre pour intégrer les quatre mille combattants restants qui occupaient des positions autour des mines de diamants dans la forêt. Les responsables maï-maï cachèrent la situation sécuritaire de la zone aux humanitaires en renvoyant dans la forêt les miliciens afin de les rendre invisibles. Cependant, l’acheminement de l’aide prenant du temps, ces derniers perdirent patience et réinvestirent la ville petit à petit. Les autorités militaires officielles, déléguées par Kisangani et présentes dans la ville, n’avaient peu ou pas d’autorité sur ces miliciens, qui reprirent au grand jour leur racket des activités commerciales et des habitants. Cette dégradation de la sécurité pour la population visait particulièrement les commerçants nande qui furent l’objet, entre autres, de passages à tabac et d’intimidations. Lorsque l’aide arriva, les autorités politiques maï-maï d’Opienge (le commissaire, le chef de centre ou maire et divers chefs traditionnels, tous issus d’une même famille) reprirent de façon virulente leur politique de relégation des milices dans la forêt, allant jusqu’à utiliser le programme d’aide pour justifier la destruction du QG de ces dernières. En décembre, les milices sortirent de la forêt pour se regrouper à Opienge. Durant plusieurs heures, chaque groupe armé prit position dans la ville. L’affrontement entre miliciens barumbi et babamba fut évité de justesse grâce à la médiation du conseil des sages qui rappela aux combattants que leurs chefs avaient conclu un pacte de paix. Afin d’atteindre les quatre mille combattants prétendus, les chefs miliciens, soutenus par la chefferie, enrôlèrent de force les jeunes hommes et femmes présents à Opienge. Malgré cette pratique, ils purent difficilement atteindre les deux cents combattants. La population fit alors pression sur la chefferie pour que ces derniers quittent la ville. Cette mobilisation collective faisait suite aux menaces de départ de Première Urgence, motivées par divers incidents de sécurité survenus tout au long de la mise en œuvre du programme (insultes, menaces physiques et verbales par des hommes en armes, braquage des véhicules, intrusion armée dans le bureau et menace de mort durant plusieurs heures sur le personnel). Finalement, les troupes Maï-Maï d’Opienge, en route pour Kisangani afin d’être intégrées dans les FARDC, furent cantonnées à Bafwasende en attendant de rejoindre Kisangani. Dans le même temps, la MONUC effectuait plusieurs missions touch and go de 3 à 4 heures afin de déterminer si un retour des observateurs militaires était possible.

Initialement, le programme de relance agricole de Première Urgence s’articulait autour de la participation volontaire des populations locales pour la production de semences vivrières qui étaient ensuite rachetées par l’ONG après récolte pour être redistribuées. Mais suite aux difficultés de mise en œuvre de ce programme, du fait des freins mis en place volontairement par les autorités et la population (lenteur anormale des travaux, abandon volontaire des travaux avant terme, blocage de l’accès au programme à certaines catégories de la population sur des bases ethniques, refus de respecter les délais de travail…), Première Urgence fut amenée a rémunérer directement certaines activités de préparation des sols. Ceci eut pour effet direct d’accroître les échanges commerciaux routiers entre Opienge et Bafwasende. Cela se traduisit à Opienge par l’apparition de commerces de loisir (cinéma, bars, épiceries…) et par la spécialisation de certains commerçants dans l’importation des produits nécessaires à l’ONG pour ses besoins logistiques (essence, huile, moteur). Cette réorientation partielle du programme se fit dans le même temps que le retour des notables locaux qui avaient fui durant les combats. Et, alors que les responsables maï-maï perdaient leur pouvoir, certains bénéficiaires (à la fois commerçants, trafiquants de diamants, petits chefs miliciens) commencèrent à se présenter sous toutes leurs facettes au personnel humanitaire afin de montrer leur volonté de coopérer avec les autorités légitimes issues du pouvoir de Kisangani et Kinshasa. Ainsi, fin décembre, alors qu’après une suite d’intimidations Première Urgence avait menacé de quitter Opienge, ces mêmes bénéficiaires/ commerçants/commandants maï-maï se mirent à garantir la sécurité du personnel humanitaire lors de ses déplacements sur l’axe reliant Opienge à Bafwasende, espérant, par cette nouvelle attitude bienveillante et facilitatrice, garder le rang et le rôle social qu’ils avaient acquis durant la guerre.

À Komanda, les combattants du RCD/ML, signataire des accords de Sun City, étaient dans l’attente d’être intégrés dans les nouvelles FARDC. Les combattants présents à Komanda recevaient une solde (environ 12 dollars/ mois) et une administration militaire avait été mise en place. Le premier acte de l’administrateur militaire de Komanda fut de remettre en place le chef traditionnel du territoire, un Nande. Puis, en mars, une administration civile envoyée par Beni fut mise en place. Fin avril, le conseil nande du territoire avait été remis en place à Komanda. Bien que volontairement ignorée par la MONUC en Ituri, l’administration APC de Komanda représentait un retour de l’administration nande. Favoriser le retour des ONG et des humanitaires à Komanda était, pour le RCD/ML, le moyen pour les Nande de re-légitimer leur présence, de reprendre le rôle politique et économique qui avait été le leur avant 1999 et que la MONUC leur refusait en réduisant les événements de l’Ituri en un affrontement entre Hema et Lendu.

À Opienge, alors que les chefs miliciens maï-maï quittaient la zone pour Kisangani afin d’être intégrés dans les nouvelles FARDC avec des titres honorifiques [6], les chefs politiques étaient ignorés par la MONUC et le conseil maï-maï de Beni. Ayant perdu le contrôle des miliciens et donc des mines diamantifères, les chefs politiques maï-maï qui avaient été les instigateurs de ces milices étaient exclus de la nouvelle administration et ne retiraient rien de leur aventure politico-militaire. La seule reconnaissance de leur pouvoir était la présence des humanitaires qu’ils avaient réussi à faire venir. Malheureusement l’aide humanitaire attendue n’était ni financière ni immédiate. De plus, une fois Opienge vidé de ses combattants, l’administration légitime de Kisangani reprit sa place.

In fine, pour le RCD/ML, l’aventure humanitaro-militaire de Komanda s’est soldée par une reconnaissance de fait de sa présence et de son rôle comme acteur politique en Ituri. Cette intervention a ainsi permis aux Nande de reprendre leur place sur la scène politique et économique locale. Alors qu’à Bafwasende, le caractère ultra-local des revendications des Maï-Maï n’a pas permis à la chefferie d’obtenir de reconnaissance politique. Aussi se sont-ils tournés vers l’extorsion de fonds avant de s’effacer de la scène politique lors du retour de l’administration légitime.

Pour les bailleurs de fonds institutionnels et la MONUC, ces interventions dans des zones non démilitarisées ou inaccessibles aux Casques bleus s’inscrivent dans une stratégie de gestion de la transition politique. Dans le contexte de la RDC, l’objectif de la communauté internationale est de réussir à organiser des élections présidentielles en 2005. Or, de telles élections ne peuvent avoir lieu que dans un pays « sécurisé ». Cette sécurisation implique la neutralisation des multiples groupes armés opérant sur le territoire congolais, neutralisation dont le vecteur est le programme de désarmement, démobilisation et réinsertion (DDR). Ce programme mis en œuvre par la MONUC prévoyait en 2004 que le territoire de Bafwasende serait entièrement « traité » entre janvier 2004 et janvier 2005. Or, le retrait des forces combattantes maï-maï d’Opienge ne commença qu’en août 2004. En attendant, il fallait faire « patienter » ces miliciens, d’où l’opération financée par l’OFDA. Aussi, pour les bailleurs de fonds, l’objectif poursuivi à Opienge au travers de l’aide humanitaire était moins la pérennisation des actions de développement initiées que l’atteinte de conditions de sécurité minimales.

En Ituri, fin 2003, l’objectif affiché de la MONUC, dont la crédibilité avait souffert des événements de mai [7], était de faire revenir avant juillet 2004 les populations ayant fui le district en direction du Nord-Kivu. Malheureusement, la MONUC était alors dans l’incapacité de sécuriser la route menant du Nord-Kivu à Bunia, le chef-lieu de l’Ituri. En novembre 2003, l’OFDA finançait Première Urgence pour mettre en œuvre un programme d’aide d’urgence à la relance de l’agriculture à Komanda et Irumu qui constituent des étapes obligées sur la route de Bunia au Nord-Kivu. En mars 2004, l’agence d’assistance humanitaire européenne, ECHO, finançait un programme d’aide d’urgence en matériel de base (bâches, ustensiles de cuisines…) mis en œuvre par Première Urgence pour les populations déplacées retournant en Ituri dans les mêmes localités. Les États-Unis et l’Union européenne, les principaux bailleurs de la MONUC, créaient ainsi un effet d’appel qui soutenait l’action de cette dernière dans le district de l’Ituri.

Lorsque l’OFDA ou ECHO financent une intervention brève [8] et très localisée dans des espaces sous contrôle milicien, l’aide humanitaire devient moins un outil au service des populations qu’un élément de stratégie de la communauté internationale. L’intervention n’est, en effet, pas conçue dans une logique d’impact durable mais dans une logique « d’urgence stratégique ». L’action humanitaire est déclenchée pour combler un vide géographique et/ou occuper un moment creux dans une stratégie plus large. De facto, en RDC, l’aide humanitaire sert à contrôler indirectement – certains diraient très indirectement en raison des nombreux échecs de cette stratégie – ceux que la communauté internationale appelle les « forces négatives » et qui sont perçues comme un péril de nature à faire dérailler le processus de transition. Comme le montrent Opienge et Komanda, les bailleurs paient aux belligérants locaux un tribut en échange de leur coopération et de leur participation à un processus de stabilisation, espérant ainsi prévenir la résurgence de nouveaux conflits ou apaiser même superficiellement des différends entre les populations. Si cette transaction n’est jamais avouée, elle est sur le terrain et dans les relations bailleurs/ONG tantôt implicite tantôt explicite, en fonction des circonstances. Depuis le 11 septembre 2001, les fonctions de l’aide humanitaire sont passées du consensus de la lutte contre la pauvreté à des objectifs de sécurité (Bustelo, 2003) et les deux interventions d’Opienge et de Komanda confirment cette nouvelle relation entre aide et sécurité.

La première contrainte est d’ordre logistique. Intervenir à Bafwasende et Opienge malgré le départ de la MONUC n’a été possible que parce qu’une compagnie aérienne faisait des liaisons très régulières pour les trafiquants de diamants opérant là-bas. Même si cette contrainte n’est quasiment jamais mise en avant, c’est peut-être le seul facteur issu du terrain d’intervention qui conditionne complètement le choix d’une ONG dans son déploiement. Bien souvent, les ONG présentes dans des territoires enclavés accompagnent la MONUC, qui seule est en mesure de fournir des moyens de transport (notamment aériens) et une sécurité autorisant un déploiement d’expatriés. Après la possibilité d’accès, la sécurité est donc la seconde contrainte d’intervention et les opérations de Komanda et d’Opienge mettent en évidence que la sécurité est fonction de la relation établie avec les acteurs locaux dans leur pluralité.

Dans un milieu extrêmement fermé, sans contact ou presque avec l’extérieur, la vulnérabilité économique des populations est réelle et l’arrivée d’une ONG est perçue comme devant produire un changement immédiat de leur condition. La promesse d’une amélioration dans un futur proche, fût-il de quelques mois, ne peut satisfaire les espérances qui sont placées dans les humanitaires. Pour la population bénéficiaire de cette aide, participer à un programme d’aide est aussi un acte politique. Dans un environnement où elle est la victime de tous les enjeux et affrontements, il est impossible pour la population de prendre une telle position si le bénéfice économique qui conditionne le changement politique n’est pas immédiat. À Komanda, où une stratégie de distribution immédiate d’aide matérielle et monétaire fut utilisée, cela permit une ouverture durable et rapide de la zone à l’aide humanitaire. Le programme d’Opienge montre aussi les effets immédiats d’une telle stratégie car, dès lors que Première Urgence distribua de l’aide, même indirectement en rétribuant certaines tâches et en commerçant avec les notables, le contexte politique fut modifié. La population alla ainsi jusqu’à provoquer le départ précipité des milices maï-maï en échange du maintien de la présence humanitaire.

La logique et le respect dû aux populations victimes voudraient que tous les programmes humanitaires fassent participer les populations locales et intègrent tout ou partie des autorités locales dès la conception des activités. Lorsque l’humanitaire est au service d’une politique de reconstruction, c’est même indispensable. Les actions humanitaires de Komanda et d’Opienge montrent bien que les concepts d’acceptance et de participation [9] ont leur place dans de telles opérations d’urgence. Cependant, dans un contexte où prime la violence, où l’imposition de la paix est un préalable, où les acteurs internationaux sont mis en défaut et les populations otages de groupuscules armés, ces notions ont une efficacité réduite. Malgré tous les avantages théoriques de ces concepts issus du développement, Komanda et Opienge restent des zones de guerre où les acteurs de la violence sont encore présents et dominants. Les risques pris par les hommes et femmes qui concrétisent les principes humanitaires sont réels [10] et ne dépendent pas uniquement de l’acceptation des programmes d’aide par les populations ni du degré de participation et de consultation d’autorités locales en manque de légitimité. Les « hommes en armes » ont aussi leur propre stratégie et comportement qui pèsent sur les interventions humanitaires, voire les limitent ou les rendent impossibles. Les deux cas décrits en RDC montrent que, dans cette phase floue appelée « post-conflit », l’intervention est possible mais plus ambiguë qu’en période de conflit ouvert ou de paix.

Les contextes où les milices sont encore maîtres du terrain renversent la logique de l’assistance aux populations et mettent la logique humanitaire sous pression. Toutefois, cette mise sous pression doit être relativisée par le fait qu’ouvrir des programmes d’aide dans des zones isolées et les faire perdurer n’est pas le véritable enjeu. C’est un objectif immédiat qui dissimule un raisonnement à plus long terme : prévenir des crises locales et apaiser des groupes armés en attendant qu’ils soient absorbés dans la DDR. Par conséquent, la juste mesure de la politique d’aide humanitaire dans les zones de conflits n’est pas l’impact socioéconomique à court terme mais son effet politique. Et cela au risque que l’aide humanitaire, qui est un dû aux victimes, devienne un outil financier et politique auquel tous n’ont pas droit ou accès.

Comme beaucoup d’interventions en zone miliciennes, ces deux exemples montrent que les ONG sont un rouage de la machine de paix des Nations Unies. Cependant, elles se veulent au service exclusif des populations. Faut-il pour cela que leur indépendance soit totale ? « Une indépendance complète du gouvernement du pays aidé, de la communauté internationale, des forces de paix, des autres ONG, et de toutes les forces présentes » comme le demande MSF en Ituri ? Ou, au contraire, faut-il qu’elles inscrivent leurs actions dans cette nouvelle logique de paix et qu’elles acceptent d’être un outil au service d’une politique sécuritaire mondiale, cautionnant le nouvel interventionnisme militaro-humanitaire issu du 9/11 par une instrumentalisation consentie de l’humanitaire (Vircoulon, 2005) ?

Néanmoins, et dans tous les cas, il est important de ne pas perdre de vue que des êtres humains souffrent et ont un besoin réel et crucial de solidarité humaine.