Le Nord-Mali – régions de Kidal, Gao et Tombouctou – a connu, de 1990 à 1995, une période de forte déstabilisation. Le rébellion du Nord, commencée au début des années 1990, ne s’achève réellement qu’en mars 1996 à la cérémonie de la « flamme de la paix » à Tombouctou, malgré la signature du Pacte national dès 1992. Deux des conditions posées par les mouvements armés pour le maintien de la paix dans le cadre du Pacte national sont, d’une part, l’engagement du pays dans un processus de décentralisation et, d’autre part, la mise en œuvre d’actions de développement économique d’envergure dans le Nord du pays. Dès cette période, les différents partenaires au développement du Mali s’engagent à soutenir le gouvernement malien dans son processus de démocratisation et de recherche de la paix. Est décrite ici une des expériences, engagée par l’aide française, le Projet d’appui au développement local de la région de Gao (PADL-Gao). Le projet commence en 1997 dans quinze [2] communes des Cercles d’Ansongo, de Gao et de Bourem. Dans le contexte difficile de la région, l’hypothèse posée par le projet est qu’au-delà de la mise en œuvre d’équipements socio-économiques devant permettre le décollage du développement de la région, c’est bien la démarche d’intervention pour la mise en œuvre de ces équipements qui doit permettre de consolider la paix encore fragile. Pour cela, il développe une approche visant à amener les différentes communautés à décider ensemble en suscitant des initiatives locales et à structurer progressivement le niveau communal. De 1997 à 2004, le projet appuie la mise en place de plus de quatre cents investissements dans les communes concernées et accompagne les élus et les organisations locales pour mettre en œuvre la décentralisation. C’est la prise en compte des liens sociaux entre les communautés, la place donnée à la parole de chacun, la valorisation des initiatives individuelles et collectives et les modalités de prise de décision qui semblent avoir été essentielles pour permettre aux communautés de rétablir une confiance perdue et de concrétiser leur volonté de mettre fin au conflit.

Elles sont au cœur des préoccupations croissantes de l’aide publique au développement. Le cas de Gao paraît illustratif à plusieurs égards. Il se situe dans le contexte d’une décentralisation voulue par le pouvoir politique malien et les mouvements de contestation pour sortir de la crise et non, comme trop souvent, essentiellement imposée par les bailleurs de fonds. Il représente aussi une situation où les liens complexes établis entre décentralisation et développement local permettent de sortir de la seule construction institutionnelle au profit d’une démarche qui, par la concertation et l’association des populations, concrétise les transferts de compétences et la démocratie locale.

Située en zone sahélo-saharienne, la région de Gao est une des plus vastes du pays puisqu’elle représente à elle seule 14 % du territoire national. Elle est traversée sur plus de 450 km par le fleuve Niger qui délimite deux grandes zones naturelles : le Haoussa sur la rive gauche, le Gourma sur la rive droite. La vallée joue un grand rôle d’attraction car elle concentre les principaux centres urbains (Bourem, Gao, Ansongo) et le maximum d’activités économiques : agriculture, élevage grâce aux plaines à bourgou (pâturage aquatique) et aux terres salées, pêche, cueillette, transport, commerce. Les terres cultivables de la région de Gao représentent moins de 1 % de la superficie de la région. Dans la vallée du fleuve Niger, l’agriculture occupe environ 85 % de la population et pratiquement 100 % des riverains du fleuve. La culture principale est le riz. Les pâturages constituent l’essentiel de la superficie de la région. L’élevage y est ainsi la principale richesse. Les bovins, les camelins et les petits ruminants y sont nombreux et alimentent le marché d’exportation vers l’Algérie, la Côte d’Ivoire et les pays côtiers en général. Le niveau de scolarisation est très faible (25 % en 1998), les infrastructures de santé sont insuffisantes et mal équipées. Gao est relié à Bamako (1300 km) par une route bitumée, mais tout le reste du réseau routier est constitué de pistes dont la majorité est peu praticable.

Dans le contexte de la région, l’hypothèse posée par ce projet est qu’au-delà de la mise en œuvre d’équipements sociaux et productifs devant permettre le décollage économique de la région, c’est bien la démarche d’intervention pour la mise en œuvre de ces équipements qui doit permettre de consolider la paix encore fragile. Ainsi, la démarche du projet s’est adaptée au fur et à mesure de son déroulement. Ces adaptations ont tenté de tenir compte des évolutions propres à la zone d’intervention et à celles du contexte institutionnel au niveau national. Entre 1997 et 1999, période où le souvenir du conflit est encore très vivace dans les esprits, la démarche générale du projet vise à amener les acteurs locaux à renouer progressivement des liens et à rétablir la confiance.

Le dialogue entre communautés avait été rétabli lors des différentes rencontres intercommunautaires qui se sont déroulées entre 1994 et 1996 et qui ont permis le retour de la paix symbolisé par la cérémonie de la Flamme de la paix à Tombouctou.

Plutôt que de réaliser un diagnostic « participatif » de la situation de la zone d’intervention durant lequel la parole risque d’être confisquée par les quelques représentants plus ou moins mandatés, rompus aux pratiques de la période d’urgence, le projet prend l’option d’enregistrer les « idées de projet » sans fixer préalablement d’objets ou de règles prédéterminés. Toute personne, tout groupe ayant une idée est invité à l’inscrire dans un cahier. Plus de 30 000 idées de projets sont ainsi enregistrées sur l’ensemble de la zone (soit environ un projet pour dix habitants). Certaines d’entre elles sont des provocations, des rêves, du « copier-coller », d’autres de véritables initiatives déjà mûries, des projets déjà construits. L’équipe du PADL-Gao ne porte aucun jugement sur les initiatives recensées. C’est en assemblée au niveau des villages et des sites de fixation des nomades que sont hiérarchisées les actions pour les trois premières années. Les seules indications données par le projet sont de deux ordres : le financement de ces projets ne sera pas « cadeau » (leurs porteurs devront être à même de co-financer leurs initiatives), et l’ordre des priorités doit prendre en compte les différents types d’acteurs qui se sont prononcés : localités, associations d’hommes, associations de femmes, individus.

Parallèlement, des monographies communales sont réalisées et permettent d’établir une description succincte de chacune des communes, en particulier en matière d’état des équipements et des infrastructures.

Sur la base des discussions en synthèse communale sont définies des règles et des procédures pour la planification, la réalisation et la gestion des investissements et la mise en œuvre de tous les appuis pouvant être apportés par le PADL aux différentes communautés ou individus. Un code de financement régissant le FDL est également élaboré fixant pour chaque investissement le taux de subvention et les acteurs concernés.

Un des paris du projet est de faire réaliser tous les travaux de recensement des idées de projets, les monographies communales et l’animation des synthèses par des équipes de jeunes consultants locaux, diplômés sans emploi, proposés par les communautés. Plus de 200 jeunes travaillent pendant plusieurs mois dans leur commune d’origine et se mobilisent pour accompagner les habitants dans le processus de sélection et d’analyse de la situation. C’est parmi eux que seront choisis les 30 membres des équipes d’appui à la maîtrise d’ouvrage qui accompagneront la mise en place des investissements locaux pendant les quatre premières années du projet sur la base de contrats signés avec les comités de suivi.

Les premières élections communales ont lieu mi-1999. Le taux de participation moyen est d’environ 40 % mais varie considérablement d’une commune à l’autre (dans une fourchette de 30 à 60 %). Il reste légèrement supérieur à la moyenne nationale (38 %). Environ un quart des membres des comités de suivi de niveau communal sont élus au sein des Conseils communaux avec, là aussi, des variations importantes selon les communes (de 4 à 78 %). Si l’on tient compte des membres des comités villageois ou de sites, des prestataires de services, c’est environ 35 % des membres des conseils communaux qui ont été directement impliqués dans le processus de développement local initié par le PAD. Enfin, neuf maires sur quinze étaient membres des comités de suivi de niveau communal avant leur élection.

Même si les appuis apportés par le PADL dans la période antérieure ont, d’une certaine manière, permis d’anticiper l’installation des élus et de familiariser un certain nombre de citoyens avec les mandats d’une collectivité territoriale, la région et le PADL se trouvent alors confrontés à de nouveaux enjeux : comment créer la confiance entre élus et population ? Comment respecter la lettre et l’esprit des lois de décentralisation, qui créent les collectivités dans un objectif de démocratie locale participative et de développement local ? Comment renforcer les compétences des élus et des personnels communaux dans l’exercice de leurs compétences administratives mais aussi dans celles d’ensembliers et d’animateurs du développement ? Comment contribuer à ce que la décentralisation soit porteuse de paix et non de conflits comme certains le craignent ?

Le conseil communal doit élaborer un programme de développement de la commune et un budget annuel de fonctionnement et d’investissements conforme aux orientations de ce programme. Selon la loi, le programme doit être conçu après consultation des représentants des quartiers, villages et fractions de village, et le budget doit être discuté en débat public.

Après expérimentation, débats, parfois conflits, il est retenu que, pour les investissements à caractère collectif et entrant dans les compétences des collectivités (en substance les écoles, les puits villageois, les marchés), qui sont co-financés sur FDL, avec une contribution financière ou en nature des usagers, la maîtrise d’ouvrage déléguée est assurée par le Comité de suivi. La commune est associée à toutes les étapes et assure la présidence des différentes commissions d’appels d’offres, de réception des travaux, Elle vise les contrats et intervient en cas de conflits avec les entreprises. Des conventions de délégation de gestion doivent être discutées et signées. Dans les faits, pour ce dernier aspect, même si des discussions ont eu lieu, aucune n’a abouti à des documents formels. Dans le cas où la commune peut effectivement co-financer sur son budget la réalisation de l’investissement, elle est bien évidemment maître d’ouvrage à part entière. Pour les investissements de type associatif ou individuel, les comités de suivi assurent la maîtrise d’ouvrage déléguée pour les porteurs de projets, si ceux-ci le souhaitent.

Avant même les élections de 1999, le projet engage une réflexion sur l’intercommunal. L’objectif est, d’une part, de désamorcer les conflits latents relatifs aux limites communales et, d’autre part, d’amener les acteurs locaux à réfléchir ensemble sur la gestion des ressources dont ils sont tous dépendants et qu’ils ont de fait l’habitude d’utiliser ensemble. Un fonds intercommunal est mis en place visant l’élaboration de schémas d’aménagement intercommunaux et la réalisation d’investissements pour la gestion des ressources pastorales.

En mai 2004, les secondes élections locales ont clairement montré que si beaucoup de citoyens comprenaient mieux le fonctionnement des collectivités et les enjeux de la décentralisation, concrètement ils n’en maîtrisaient pas cependant les modalités des élections. Celles-ci sont encore souvent assimilées à des batailles où tous les coups sont permis. Le projet a néanmoins encouragé les initiatives d’information et de formation issues des associations locales.

En 1997, les nouveaux élus n’avaient aucune connaissance de ce qui les attendait vraiment dans leurs fonctions. Comme certains le disent souvent, « on ne connaissait rien dans ces affaires de communes ». La mise en place d’une structure administrative dotée de responsabilités importantes n’a pas toujours été chose aisée : connaissance et répartition des fonctions des élus et du personnel, organisation de commissions communales, organisation des services d’État civil, tenue des sessions du conseil, nouveaux types de relations avec l’administration… tout en tenant compte qu’au début, globalement, ils fonctionnaient sans locaux.

La contrainte principale, parfois, est la faiblesse de leurs ressources. Il y a un écart de 1 à 10 entre le budget primitif et le budget réalisé. Dans la majorité des cas, le budget réalisé est d’environ un tiers du budget prévisionnel. Pour la plupart des communes, 60 % au moins du budget réalisé provient de la dotation de fonctionnement de l’État. Les collectivités connaissent mal leur potentiel fiscal. Beaucoup de taxes locales sont peu et mal collectées, en particulier les taxes de marchés. Durant le premier mandat, les citoyens étaient peu enclins à payer les impôts et les taxes, attendant de « voir » ce que les collectivités allaient réellement faire. En plus de la faiblesse de leurs budgets, les collectivités ont fréquemment des problèmes de trésorerie qui les empêchent d’assurer avec régularité leur fonctionnement.

Les deuxièmes élections communales se sont déroulées en mai 2004. Le taux de participation avoisine 43 % en moyenne nationale, celle de la région de Gao 49 %. Ces taux très honorables, au regard des participations aux autres consultations électorales d’enjeu national, montrent l’enracinement des collectivités locales dans le paysage politique et administratif du pays.

Les nouveaux élus sont confrontés dès le début de leur mandat au problème aigu du manque de ressources de leur collectivité, en particulier pour l’investissement. L’amélioration de la collecte des ressources fiscales est donc un enjeu fort pour la réussite de la décentralisation. Elle recouvre plusieurs aspects. Il s’agit d’abord, pour les élus, de mieux connaître le potentiel fiscal de la commune et d’actualiser les rôles fiscaux. Le recensement participatif, qui a été appuyé par le PADL-Gao en 2004, devrait permettre aux collectivités d’évaluer de manière plus réaliste leur budget prévisionnel. Un autre élément est également de mieux valoriser le rôle et la responsabilité des chefs de village et de fraction – qui, selon la loi, sont habilités, au nom de l’État, à collecter l’impôt sur les personnes alors que les élus ne le sont pas – dans la collecte des impôts et taxes. Enfin, une meilleure organisation de la collecte et de l’utilisation des taxes de marché, qui représentent dans certains cas un fort potentiel, doit être promue.