À la demande des compagnies pétrolières, la Banque mondiale accepte de participer au financement du projet et d’apporter ses compétences en matière d’appui à la gouvernance, après plus de trois ans d’intenses discussions entre les différents acteurs intéressés [3].

Les parties prenantes conviennent également qu’une partie importante des ressources pétrolières de l’État tchadien sera consacrée à des projets de lutte contre la pauvreté. Ainsi, le 30 décembre 1999, le président de la République, Idriss Déby promulgue une loi sur les modalités de gestion des revenus pétroliers des champs de Kome, Miandoum et Bolobo. Elle établit la pré-affectation d’une partie des ressources pétrolières à des secteurs particuliers et un contrôle des dépenses financées sur les ressources pétrolières par un collège spécifique. Ce dispositif vise à garantir la bonne allocation et la transparence dans l’utilisation des recettes pétrolières.

 Une loi peut-elle être un rempart contre la « malédiction pétrolière », telle que l’ont connue la plupart des pays en développement dont l’économie repose en grande partie sur le secteur pétrolier, que ce soit en montants de devises apportées ou en ressources publiques ? La crainte repose sur le constat que la richesse en pétrole ou en gaz est souvent un obstacle à l’amélioration du bien-être des populations. En Afrique, on peut citer les exemples de l’Algérie, du Nigeria, du Gabon, du Congo ou encore de l’Angola.

Une abondante littérature aborde la question des impacts négatifs [4] du secteur pétrolier. Ce jugement n’est pas nouveau. C’est avec la découverte des gisements de gaz hollandais de Groningue et les difficultés rencontrées alors par ce pays industriel qu’a été forgée la théorie du « syndrome hollandais » [5]. Les effets macro-économiques négatifs d’un boom du secteur pétrolier sont connus : substitution des importations à la production de biens de consommation, volatilité des recettes fiscales, faible intégration de cette industrie dans le reste de l’économie et impacts négatifs des revenus tirés de l’exploitation pétrolière sur la qualité de la gouvernance et des institutions.

C’est sur ce dernier effet que la littérature économique s’est plutôt orientée ces derniers temps, du fait du peu de progrès enregistrés par les pays pétroliers en matière de gouvernance et de distribution de la rente. L’expérience nigériane en serait une illustration parlante. Ses faibles performances macro-économiques sur le long terme s’expliqueraient avant tout par le gaspillage des ressources publiques et la défaillance des institutions induite par l’exploitation pétrolière.

La production journalière s’est progressivement hissée au cours de l’année 2004 à son niveau maximum de 225 000 barils par jour. Avec ce rythme de production, le Tchad se situe au même rang que le Gabon, le Congo ou encore que le Soudan. La production tchadienne se trouve toutefois fort éloignée de celle des grands pays pétroliers africains comme le Nigeria (2,2 millions de barils par jour), la Lybie, l’Algérie, mais aussi l’Angola et l’Égypte (750 000 barils par jour). La production totale du Tchad sur l’année 2004 aura été de 63 millions de barils. Une baisse de la production est enregistrée en 2005 (retombée dès le premier semestre à 175 000 barils par jour seulement en raison d’une teneur en eau dans le gisement pétrolier supérieure aux prévisions), d’où un total de production 2005 équivalant seulement à celui de 2004.

Avant de parvenir aux phases d’investissement et d’exploitation, les compagnies pétrolières ont dû affronter une opposition vive de la part de mouvements écologiques, essentiellement au sujet du tracé de l’oléoduc (enterré) qui traverse une zone forestière camerounaise riche en faune [7], et des ONG convaincues de la contradiction entre pétrole et développement. Devait-on alors abandonner ce projet et le potentiel de ressources publiques susceptibles de financer le développement économique du Tchad ?

Les compagnies pétrolières sont allées chercher la caution de la Banque mondiale en termes de gouvernance. Ainsi, en réponse aux griefs exprimés, la Banque mondiale a proposé un montage institutionnel visant à imposer aux multinationales des règles en matière sociale et environnementale, et à renforcer les capacités des gouvernements du Cameroun et du Tchad afin de leur permettre d’assurer une gestion efficace des opportunités et risques liés au projet.

Les règles à instaurer reposaient sur l’emploi des revenus pétroliers exclusivement à des fins de développement et sur la transparence dans la détermination et l’utilisation des fonds. Le caractère législatif du dispositif mis en place est censé rassurer sur la bonne gouvernance dans la gestion de ces ressources. La loi répond également au souci de transparence dans l’emploi les recettes pétrolières, en imposant des critères très précis d’affectation des fonds et de contrôle de leur utilisation. Des progrès sont cependant attendus en matière de lisibilité du partage de la rente entre compagnies pétrolières et État tchadien, bien que le représentant du Tchad à la réunion des ministres des Finances de la zone franc de septembre 2004 ait indiqué que son pays était un précurseur de l’initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE, dite « initiative Blair »). Cette doctrine a en effet la particularité d’impliquer désormais les compagnies pétrolières dans la déclaration des fonds qu’elles versent aux pays producteurs. Or il est encore aujourd’hui très difficile d’obtenir des informations chiffrées précises sur le calcul de la décote appliquée par le consortium pétrolier.

Ainsi, le démarrage de l’exploitation de l’or noir au Tchad a-t-il été précédé par l’adoption, fin 1999, d’une loi sur la gestion des revenus pétroliers, suivie en 2003 et 2004 par des décrets d’application, dont celui portant création d’un Collège de Contrôle et de Surveillance des Revenus Pétroliers (CCSRP). Cette loi s’applique seulement aux trois premiers sites exploités à partir de 2003, ce qui pose le problème de l’extension de son périmètre d’application aux nouveaux champs pétroliers tchadiens.

(1) Les ressources issues des redevances et dividendes sont affectées au financement de projets d’investissement dans les secteurs prioritaires retenus dans la Stratégie Nationale de Réduction de la Pauvreté (SNRP) : santé, éducation, infrastructures, développement rural, environnement et ressources en eau, qui relèvent au total de neuf ministères techniques. Les dividendes sont versés par les sociétés d’exploitation de l’oléoduc. La société TOTCO exploite l’oléoduc [8] sur le territoire tchadien (178 kilomètres [9]) et la société COTCO sur le territoire camerounais (892 kilomètres). L’État tchadien [10] a acquis 8,9 % du capital de TOTCO et 2,8 % de COTCO sur un financement de la SFI. Les redevances sont versées mensuellement à l’État.

(2) Les revenus constitués par les impôts, taxes, droits de douanes liés à l’exploitation pétrolière sont attendus pour l’essentiel à partir de 2008 (impôt sur les sociétés après les cinq années d’amortissement des investissements). Ils ne sont pas concernés par les dispositions de répartition prévues dans la loi et seront déposés directement sur les comptes du Trésor Public (budget de fonctionnement, salaires, traitement de la dette, consommations, subventions d’État…). L’ensemble des recettes doit toutefois être inscrit au budget général de l’État.

L’affectation des recettes est déterminée par la loi selon la répartition suivante (graphique 1). Dès constitution, 10 % des revenus directs sont déposés sur un compte d’épargne pour les générations futures [11]. Le solde doit être dépensé comme décrit ci-après :

À première vue, ce mécanisme, qui peut paraître complexe, a le mérite sur le papier de chercher à la fois à lutter contre la pauvreté en favorisant les dépenses dans les secteurs identifiés comme prioritaires pour en sortir, à amorcer le processus de décentralisation à partir du sud du pays (tout du moins par le transfert de ressources), tout en anticipant sur les risques de gaspillage par l’instauration du principe d’épargne pour l’avenir.

(1) Le principe d’épargne systématique d’une partie des revenus permet d’éviter les gaspillages par évaporation rapide de la rente et répond à un souci de développement durable [12] ; il correspond aux deux mécanismes d’épargne pour les générations futures (sur le FGF : Fonds pour les Générations Futures, dont le principe commence à poser problème dès 2005 – voir infra) et de « stérilisation des revenus ». La stérilisation a pour objet d’éviter les situations de liquidité excessive préjudiciables à la stabilité macro-économique (régulation de la masse monétaire en respect de la réglementation CEMAC) ; il s’agit de rendre automatiquement indisponibles tous les revenus excédant les prévisions de dépenses financées sur ressources budgétaires non pré-affectées (c’est-à-dire hors revenus pétroliers directs pré-affectés aux secteurs prioritaires).

(2) Le principe de pré-affectation consiste à s’assurer que les recettes pétrolières directes (redevances et dividendes après prélèvement du FGF) sont consacrées aux priorités de lutte contre la pauvreté. Un mécanisme de stabilisation vient accompagner ces dépenses. Les dépenses sont programmées dans des « budgets-programmes » et tout surplus (excédent des revenus pétroliers pré-affectés effectifs sur les dépenses budgétées qu’ils financent) est systématiquement épargné dans le « compte de stabilisation » en sus de l’épargne éventuelle initialement prévue au budget (à l’inverse, tout écart négatif entre revenus directs pré-affectés, effectifs et dépenses correspondantes est compensé par recours à l’épargne du compte de stabilisation).

(3) La répartition des fonds est prévue par la loi et le contrôle de leur utilisation est exercé par le Collège de contrôle et de suivi des recettes pétrolières (CCSRP), entité autonome et non étatique. Il devrait constituer un garde-fou contre les détournements (ou en limiter l’ampleur). C’est un organe indépendant composé de neuf membres dont quatre représentants de la société civile (ONG de développement, associations des droits de l’homme, syndicats, communautés religieuses), deux parlementaires représentant les collectivités, un magistrat de la Cour suprême, le directeur national de la BEAC et le directeur du Trésor. Il a pour mission de vérifier la conformité des engagements avec la loi de finances, ainsi que la répartition prévue par la loi et le contrôle des dépenses à plusieurs étapes du circuit budgétaire. Il s’est doté de procédures et d’un site internet pour rendre publics ses rapports d’activité. Ce dernier, initialement prometteur en termes d’information et de transparence, devrait cependant être actualisé plus régulièrement.

Selon le CCSRP, les ministères prioritaires se seraient vu attribuer 36 milliards de FCFA en 2004, le compte de la région productrice aurait été abondé de 2,2 milliards, et 6,7 milliards auraient alimenté les comptes du Trésor. Le taux d’exécution (engagements / budget) des crédits financés sur ressources pétrolières dans les secteurs prioritaires n’a été en moyenne que de 74 %, avec de grandes disparités entre ministères.

À ce jour, rien n’est prévu dans la loi pour le report ou non sur l’exercice suivant des dépenses sur ressources pétrolières pré-affectées non engagées. Toutefois, le tableau des opérations financières de l’État établi au 30 juin 2005 indique une somme de 11,2 milliards de recettes 2004 reportées sur 2005. On peut noter que le report systématique des crédits non consommés risquerait de se traduire par un sur-financement de certains ministères au regard de leur capacité d’engagement (ou d’absorption).

Tableau 1
Taux d’engagement des ministères prioritaires sur ressources pétrolière pré-affectées

	Crédit initial	Dépenses engagées	Taux d’exécution	Ressources à reporter ou disponibles
Éducation nationale	2,80	2,65	95 %	0,15
Santé publique	2,00	0,19	10 %	1,81
Action sociale	0,64	0,08	12 %	0,56
Agriculture	3,07	1,32	43 %	1,74
Élevage	1,00	0,03	3 %	0,97
Travaux publics et transport	19,30	16,67	86 %	2,63
Environnement et eau	2,19	0,84	39 %	1,35
Enseignement supérieur	2,21	2,11	95 %	0,10
Aménagement territoire et urbanisme	3,62	3,39	94 %	0,23
Total	36,83	27,29	74 %	9,54

Source : CCSRP

Le ministère des Travaux Publics et des Transports a été l’administration la plus dotée en 2004. Il a bénéficié de plus de 50 % de l’ensemble des budgets alloués sur ressources pétrolières. Grâce à un très bon taux de décaissement dans le secteur des transports, le taux de consommation global a été relativement élevé pour une première année de dépense des recettes pétrolières. Les taux d’engagement dans les secteurs de la santé et de l’éducation nationale ont été respectivement de 10 % et 95 % mais les taux de paiement ont été encore plus faibles, respectivement de 2 % et 36 %.

La difficulté à réinvestir rapidement une rente importante révèle un manque crucial, au sein des administrations tchadiennes, de capacités d’absorption [15] (capacité à élaborer des programmes d’investissements éligibles) et d’exécution (capacité à mettre en œuvre les programmes et projets qui les composent et à programmer l’entretien des investissements physiques réalisés), notamment dans les secteurs sociaux. Face aux énormes besoins d’infrastructures du Tchad, investir l’essentiel des ressources pétrolières dans le BTP pourrait être une solution pour dépenser facilement la rente pétrolière (cf. tableau 1). Il ne faudrait cependant pas négliger de renforcer la capacité d’absorption dans les secteurs essentiels pour le développement durable, en particulier les ministères de la Santé et de l’Environnement et de l’Eau, notamment eu égard aux ambitions tchadiennes en matière de lutte contre la pauvreté et d’objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

On peut donc considérer que le renforcement des administrations publiques tchadiennes est un préalable à la bonne utilisation de la rente pétrolière, mais aussi plus généralement à la maîtrise des finances publiques, et constitue en soi un élément essentiel de lutte contre la pauvreté puis de développement.

Malgré le bénéfice de recettes pétrolières qui viennent s’ajouter aux recettes ordinaires non pétrolières, le pays a connu de fortes tensions de trésorerie et de financement de ses dépenses courantes en 2004. Ce paradoxe apparent, qui crée des frustrations inquiétantes dans la population tchadienne et notamment chez les fonctionnaires, provient en partie de l’application du principe de pré-affectation des revenus pétroliers directs.

Les recettes pétrolières directes doivent en effet financer des dépenses additionnelles dans des secteurs prioritaires. Elles ne peuvent être utilisées à d’autres fins, par exemple à financer des dépenses courantes, même si elles ne sont pas consommées par les ministères concernés. En 2004, le gouvernement tchadien a été confronté à ce problème et n’a pas pu utiliser des recettes pétrolières excédentaires pour faire face à des tensions de trésorerie résultant du non-versement des aides budgétaires multilatérales qui avaient été prévues cette année-là [16]. Ces tensions de trésorerie se sont traduites par plusieurs mois d’arriérés de salaires.

Ainsi, jusqu’à l’arrivée en 2008 des recettes pétrolières indirectes non pré-affectées, le gouvernement tchadien peut à tout moment se retrouver dans une situation où, d’un côté, il dispose de revenus abondants disponibles pour les secteurs prioritaires, et de l’autre, il souffre d’un déficit de ressources pour payer à la fois les salaires, le service de la dette et les fournisseurs. Pour cette raison, le Tchad restera donc paradoxalement dépendant de l’aide budgétaire extérieure pendant quelques années encore.

En effet, alors que le prix de référence international du pétrole a connu une progression régulière durant presque toute l’année 2004, la décote du pétrole tchadien a parallèlement augmenté pour culminer à près de 11 dollars en mai et septembre 2004 (en moyenne mensuelle). Ces évolutions concomitantes ont suscité des incompréhensions au sein de la population et de l’administration tchadiennes. On peut trouver deux explications à l’évolution de la décote du pétrole tchadien [17].

L’une, de nature « structurelle », est liée à la qualité intrinsèque du pétrole tchadien qui a diminué. D’une part, celui-ci est un pétrole lourd, ce qui est courant dans le golfe de Guinée [18]. D’autre part, le mélange actuel (intégrant le brut lourd et acide du champ de Komé, le plus important) est de moindre qualité que les mélanges des premiers chargements qui provenaient du seul champ de Miandoum (brut léger). La décote « intrinsèque », de 2,5 dollars le baril environ en début d’exploitation, s’élève ainsi à 8-9 dollars [19] aujourd’hui.

L’autre explication, plutôt de nature « conjoncturelle », est imputable aux caractéristiques de la demande en 2004 qui a fait « flamber » certains prix de référence. C’est en effet le prix des pétroles légers qui s’est fortement accru, conséquence d’un déficit mondial sur les produits légers, facilement raffinables, comme le kérosène ou l’essence. L’écart de prix entre les pétroles légers et les pétroles moyens ou lourds, moins concernés par cet excès de demande, s’est donc accru. Cet écart par rapport au prix du brent (léger) n’a pas concerné uniquement le pétrole tchadien. La décote du Dubaï s’est aussi envolée en mai 2004.

Il faut également noter que les recettes pétrolières dans les pays de la zone franc ont subi en 2004 la dépréciation du dollar puisque celui-ci est passé de 520 à 490 FCFA entre janvier et décembre 2004, soit une baisse de 6 %. La tendance s’est néanmoins inversée en 2005 avec un dollar à 554 FCFA au 30 juin 2005, soit une hausse de 13 %.

Enfin, la hausse des cours du pétrole n’est pas automatiquement et immédiatement répercutée sur les recettes de l’État tchadien, du fait des dispositions juridiques des concessions pétrolières. En effet, les dividendes et impôts sur les bénéfices se concrétiseront plus tard : on estime que la fiscalité représentera 25 % des recettes en 2011 et 56 % à compter de 2015. En outre, les résultats en termes de recettes pour l’État évolueront aussi avec la mise en exploitation de nouveaux champs, de qualités variables, prévue en 2005 et 2006, d’où les difficultés à faire des projections financières à moyen terme.

Si l’on tente ici de donner des explications rationnelles à la faible répercussion conjoncturelle du prix mondial du pétrole sur le prix du pétrole tchadien, il n’en reste pas moins qu’il est aujourd’hui difficile, voire impossible, d’obtenir des informations sur les contrats qui définissent le partage de la rente entre les compagnies pétrolières et l’État tchadien. En ce domaine, aucun progrès n’a été accompli. Malgré les efforts du gouvernement pour communiquer sur ses nouvelles recettes, le Tchad reste malgré lui dans une situation comparable à celle des autres pays d’Afrique centrale en matière de transparence sur le mode de calcul du partage de la rente et des coûts réels d’exploitation.

Tableau 2
Comparaison de la qualité des pétroles africains avec les pétroles de référence (brent, WTI et Dubaï)

Nom du pétrole	Gravité API	Teneur en soufre (% du poids total)	Appellation
Brent	38.0	0.40	léger doux
West Texas Intermediate (WTI)	36.4	0,48	léger doux
Dubai	31.0	2.00	moyen sulfuré
Cabinda de l’Angola	31.7	0.17	Léger sulfuré
Kole Marin Blend du Cameroun	34.9	0.30	Léger doux
Djeno Blend du Congo	26.9	0.33	Moyen doux
Gamba du Gabon	31.8	0.11	Léger doux
Mandji du Gabon	30.5	1.10	Moyen sulfuré
Bonny light du Nigeria	36.7	0.12	Léger doux
Doba du Tchad (août 2004)	21,2	0.10	Lourd doux

Source : Secrétariat de la CNUCED (2004), centre de technologie environnementale du Canada (2000).

Mais on peut lui reprocher de ne pas être assez souple et de ne pas être adaptée à la vulnérabilité de l’économie tchadienne. Elle pourrait par exemple servir à subventionner temporairement l’agriculture, l’élevage et surtout la filière coton, dont l’activité constitue en soi un facteur de développement et de lutte contre la pauvreté puisque deux millions de personnes, soit le quart de la population, vivent directement ou indirectement de ce secteur.

La création d’emplois dans les services urbains, la construction, le transport risquent d’attirer une partie de la population rurale et donc d’entraîner une diminution progressive de la production agricole. L’emploi urbain pourrait même demeurer insuffisant pour absorber l’excès de main-d’œuvre provenant des zones rurales. Pour éviter cela, le développement d’infrastructures dans ces zones permettrait par exemple de faciliter la vente des produits agricoles et donc d’accroître les opportunités de revenus pour les agriculteurs. Si le BTP est le secteur qui permet de consommer le plus rapidement les recettes pétrolières, il est nécessaire de réfléchir sur la répartition géographique de ces nouveaux investissements pour éviter une émigration rurale économiquement insoutenable.

La loi de 1999 contraint à la constitution d’une épargne de long terme pour les générations futures. Deux questions se posent. À court terme, les pressions en faveur de l’utilisation immédiate de la rente sont fortes, les populations ayant du mal à comprendre la chronologie de cette gestion : pour quoi bloquer de l’argent pour les générations à venir alors que les générations actuelles souffrent encore ? Cette critique est d’ailleurs partagée par les autorités, y compris d’autres pays du Sud [21] estimant que, pour cette raison, les « fonds pour les générations futures » sont peu adaptés aux situations particulières des pays d’Afrique sub-saharienne [22]. Le raisonnement se comprend, mais, sachant que le Tchad n’arrive déjà pas à consommer ses recettes affectées aux secteurs prioritaires, qu’en serait-il avec une disponibilité de fonds supplémentaire ?

À long terme (25-30 ans), on peut aussi se poser la question du niveau de l’épargne constituée : sera-t-elle suffisante pour ralentir l’appauvrissement probable du Tchad quand la rente pétrolière diminuera ? Ou quand la répartition entre revenus directs (pré-affectés) et revenus indirects (laissés à la libre utilisation par l’État) fera la part moindre aux priorités de développement ? Compte tenu de la complexité du calcul de la décote, de l’opacité des coûts d’exploitation et des contrats et flux entre les pétroliers et l’État, comment anticiper sur l’évolution des recettes pétrolières et élaborer des projections économiques fiables ?

La malédiction pétrolière est-elle évitable au Tchad ? Il est difficile de répondre par l’affirmative dès aujourd’hui. Tant que la transparence dans le secteur pétrolier ne sera pas totale, les jalousies et frustrations pourraient encore entretenir un climat d’instabilité au Tchad. A priori, le premier risque au Tchad est à ce jour celui du gaspillage, sur fonds d’ambiance pré-électorale. Le piège de l’abondance pétrolière dans ce pays confirmera-t-il à nouveau la formule de Bodin : « il n’est de richesse que d’homme » ?

BEI	Banque Européenne d’Investissement
BIRD	Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement
SFI	Société Financière Internationale
CCSRP	Collège de Contrôle et de Surveillance des Revenus Pétroliers
CEMAC	Communauté Économique et Monétaire d’Afrique Centrale
COTCO	Cameroon Oil Transportation Company
EEPCI	Esso Exploration & Production Chad Inc.
FGF	Fonds pour les Générations Futures
IBW	Institutions de Bretton Woods
ITEI	Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives (EITI)
OMD	Objectifs du Millénaire pour le Développement
ONG	Organisation Non Gouvernementale
SNRP	Stratégie Nationale pour la Réduction de la Pauvreté
TOFE	Tableau des Opérations Financières de l’État
TOTCO	Tchad Oil Transportation Company