Ce dossier « pétrole » est structuré selon trois axes. Le premier est géopolitique. Il repose sur deux articles, l’un co-écrit par Philippe Copinschi et Pierre Noël, l’autre par François Lafargue. Ces auteurs nous aident notamment à déchiffrer la place de l’Afrique dans le jeu pétrolier international, comme dans les luttes d’influences auxquelles se livrent plusieurs grands acteurs pétroliers – notamment les États-Unis et la Chine.

Le deuxième axe traite des impacts économiques et sociaux du pétrole en Afrique. Jean-Marie Chevalier, dans un article synthétique, présente les termes du problème du point de vue des pays importateurs et des pays exportateurs. Il met ainsi en évidence l’omniprésence de la question du lien entre « pétrole et développement » sur tout le continent. Blaise Leenhardt développe ensuite, dans un examen approfondi, le partage des rentes pétrolières entre États exportateurs, importateurs, et compagnies exploitantes. Il met en évidence les pressions contradictoires qui pèsent sur les fiscalités pétrolières et souligne les difficultés à mettre en œuvre une transparence accrue. L’article de Géraud Magrin et de Geert van Vliet étudie les impacts locaux, économiques et sociaux, du système pétrolier on-shore tchadien sur son environnement direct. L’auteur attire ainsi notre attention sur la faible part de la rente pétrolière bénéficiant aux populations voisines des champs d’exploitation.

Le troisième et dernier axe du dossier est centré sur la question de la gouvernance et des institutions politiques. Un article de Paul Collier et de Anke Hoeffler met en lumière, avec les outils de l’économétrie, les effets potentiellement négatifs sur la croissance économique des formes faibles de démocratie (formes uniquement fondées sur la compétition électorale, sans système de contrôle de l’exercice du pouvoir). Leur recherche met en garde contre le cercle vicieux de la mauvaise gouvernance et de l’inefficacité économique, particulièrement présent dans les économies pétrolières. L’article de Christine Rosellini, pour sa part, insiste sur les pressions positives qui s’exercent sur les gouvernements des pays africains pour améliorer l’efficacité et la transparence de leur gestion de la rente pétrolière. De ce point de vue, ce travail offre un point de vue plus optimiste que l’article précédent. Le dossier se conclut par deux études de cas particulièrement bienvenues. Tout d’abord, celle de Delphine Dorbeau et Benoît Massuyeau, qui décortiquent le dispositif législatif tchadien, unique en son genre, censé encadrer l’utilisation de la rente pétrolière au bénéfice de l’intérêt général et des populations les plus pauvres. Enfin, l’étude de Philippe Sébille-Lopez conduit une analyse détaillée, et en partie historique, de la répartition des revenus pétroliers au Nigeria entre les différents niveaux de gouvernance de la Fédération – États et pouvoir central.

Ces neuf articles nous permettent donc d’appréhender les problématiques pétrolières au sud du Sahara dans la diversité de leurs enjeux. Avant de céder la place aux auteurs, qu’il convient ici de remercier très chaleureusement, il peut être utile d’articuler d’un seul tenant les principales analyses et conclusions des auteurs. Les lignes qui suivent ne remplaceront en rien la lecture des articles mais elles se proposent de souligner et de synthétiser leurs analyses structurantes.

La production africaine est un élément clé de l’approvisionnement du marché mondial. Non pas que sa part dans la production totale soit importante. Mais l’homogénéité des produits pétroliers est telle que l’équilibre du marché, et donc le prix, sont déterminés par les barils « marginaux ». Il n’est pas rare que les baisses temporaires de production dans un pays d’Afrique se répercutent en une hausse significative des prix mondiaux. Le secteur pétrolier africain, en pleine croissance, acquiert donc un poids stratégique très supérieur au simple volume de sa production.

La forte hausse actuelle de la production pétrolière africaine tient largement aux avancées technologiques obtenues en matière d’exploitation en mer (off-shore), notamment de forages profonds. La région du golfe de Guinée est l’une de celles dont la production et les réserves ont le plus augmenté depuis une dizaine d’années.

La production off-shore présente l’avantage crucial pour les entreprises de limiter les interactions, potentiellement explosives, entre elles et les populations locales, mettant ainsi la production à l’abri des troubles sociaux susceptibles d’éclater dans le pays, voire des guerres civiles. Le risque politique en est réduit d’autant pour les investisseurs ; c’est là un avantage comparatif déterminant du « nouveau pétrole africain ».

L’Afrique est une zone d’intérêt pour la politique pétrolière américaine, dominée par la volonté d’accroître la taille et la diversité du marché mondial. Il s’agit pour les États-Unis d’élargir et de stabiliser le « terrain de jeu » des compagnies pétrolières privées, tout particulièrement en dehors du Moyen-Orient. Cette action de « construction du marché » ne néglige aucune région du monde, mais l’Afrique apparaît, sans doute paradoxalement, comme un pôle de stabilité relative dans un paysage pétrolier de plus en plus incertain.

L’accession de l’Afrique sub-saharienne au statut de région pétrolière d’intérêt mondial s’inscrit dans le mouvement de globalisation de l’industrie pétrolière. Les signes ne manquent pas : fin des chasses gardées nationales, vagues de méga-fusions, dénationalisation des logiques d’action des compagnies, ouverture des domaines miniers nationaux, mise en concurrence des pays propriétaires de ressources vis-à-vis des investisseurs, intensification de la concurrence entre compagnies dans un contexte de course à la « taille critique », au renouvellement des réserves et à la valorisation boursière.

Conséquence de cette logique concurrentielle, les acteurs de la scène pétrolière africaine se multiplient. D’un côté : les grandes compagnies à la recherche de gisements géants. Ces majors sont seules présentes sur les exploitations les plus convoitées, car peu d’opérateurs maîtrisent les technologies requises pour les opérations en eaux profondes et sont capables de les financer. D’un autre côté : de petites et moyennes compagnies (les « indépendantes »). Elles suivent des stratégies de niches, par exemple en relançant les activités d’exploration ou de production dans des zones parvenues à maturité. Enfin, les compagnies asiatiques, notamment chinoises, malaisiennes et indiennes, qui deviennent des acteurs à part entière.

L’émergence de la Chine offre aux pays pétroliers africains de nouvelles cartes géopolitiques et diplomatiques. La coopération avec Pékin est en effet fructueuse : la Chine offre son savoir-faire, sa main-d’œuvre, ses prêts à taux réduits et des avantages financiers pour construire des infrastructures. Elle prend soin, aussi, de ne pas imposer d’exigences politiques pour sa coopération, à la différence de la France ou encore des États-Unis, ce qui permet aux États africains de mieux défendre leur souveraineté. Pour nouer et entretenir des relations commerciales, la Chine demande uniquement la rupture de tout lien avec Taiwan, ce qui représente un prix relativement faible pour nombre de pays africains. Pékin laisse ses partenaires libres de leur vote à l’ONU, ne propose pas le déploiement de soldats sur leur sol et, surtout, s’abstient de leçon de démocratie. Les pays en froid avec la communauté internationale voient ainsi dans la Chine un soutien diplomatique et économique nouveau, susceptible de les protéger de l’influence américaine.

Comme la Chine, l’Inde a investi dans les pays en marge de la communauté internationale tels que le Soudan ou la Libye ; elle envisage également de mener des forages à Cuba et au Yémen. Mais l’Inde est confrontée à un dilemme dans la mesure où sa politique étrangère vise depuis quelques années à se rapprocher des États-Unis. Elle semble par ailleurs, plus que la Chine, être prudente face à tous risques de détérioration de ses relations avec les pays de l’Union européenne.

Ces dynamiques soulignent toutes l’affaiblissement des pays européens dans le jeu africain. Hormis Total, les principales sociétés de l’Union comme British Petroleum ou l’italien ENI ne jouent qu’un rôle modeste sur le continent. Ce recul s’explique peut-être par un relatif désintérêt européen pour le pétrole africain. Contrairement à la Chine et aux États-Unis, l’Union s’approvisionne très largement en Russie. Avec la Norvège, ce pays a fourni en 2004 plus de la moitié des importations en pétrole et en gaz de l’Union.

À travers son pétrole, l’Afrique acquiert donc une nouvelle stature internationale, un regain d’importance stratégique – bienvenu pour les gouvernements africains qui ont, de ce point de vue, mal vécu la fin de la guerre froide. Le continent saura-t-il en tirer parti pour donner un second souffle à son développement économique, social et institutionnel ?

La question pétrolière constitue un souci économique majeur pour tous les pays d’Afrique, souci de richesses et souci de pauvreté. Pour les pays exportateurs, il génère des ressources financières considérables. Les importateurs, eux, sont très vulnérables aux variations du prix du pétrole, qui pèsent lourd sur leurs finances publiques. Selon la Banque mondiale, une augmentation durable de dix dollars du prix du pétrole entraînerait une augmentation de plus de 15 % du PIB pour les grands pays exportateurs d’Afrique et une diminution de plus de 4 % pour les pays importateurs les plus pauvres. La vulnérabilité pétrolière des pays importateurs africains à l’égard du pétrole est immense. La facture pétrolière doit être réglée en devises, par des pays où les finances publiques et les exportations sont souvent des points faibles. La hausse soudaine des prix, leur volatilité et leur non-prédictibilité sont un « cauchemar » pour les ministres des finances. Une hausse du prix du pétrole a des conséquences macro-économiques négatives qui touchent plus fortement encore les pays les plus pauvres. Dans certaines régions, les groupes électrogènes de production d’électricité s’arrêtent du fait de la pénurie de gazole ou de son prix trop élevé. Le secteur des transports est particulièrement concerné. Des fonds de compensation peuvent être mis en place mais ils sont très coûteux pour les finances publiques et une grande partie des subventions profite aux catégories sociales fortes consommatrices d’énergie, c’est-à-dire les plus riches.

Les pays africains exportateurs, quant à eux, n’échappent pas à la « malédiction pétrolière », ce phénomène économique connu aussi sous le nom de « syndrome hollandais » (Dutch disease). Les recettes d’exportation provoquent des distorsions économiques et une hausse du cours de la monnaie nationale, qui condamnent les pays pétroliers à la mono-production. La valeur des exportations pétrolières représente ainsi plus de 90 % de la valeur totale des exportations des pays concernés en Afrique. Aucune autre activité d’exportation n’a pu se développer de façon significative. Cette « malédiction des ressources naturelles » comporte d’autres dimensions. Une partie des recettes fiscales est utilisée pour des dépenses improductives, le gonflement d’une administration pléthorique et des subventions qui ne donnent pas toujours les bons signaux économiques au reste des agents économiques. Des prélèvements obligatoires sont souvent mis en place pour des produits de grande consommation (essence, gazole, kérosène, butane, électricité). C’est un moyen pour assurer de façon artificielle une paix sociale relative dans des économies marquées par de très fortes inégalités économiques et sociales.

De plus, la volatilité des prix du pétrole se traduit par la volatilité de la rente, ce qui pose des problèmes complexes de gestion. Des fonds de stabilisation ont été mis en place dans certains pays, mais avec des résultats très mitigés. Pour l’Afrique exportatrice de pétrole, la répartition de la rente entre gouvernements et compagnies privées constitue un sujet capital d’économie politique. Il est toutefois difficile à appréhender compte tenu de la variété des régimes de propriété, des régimes fiscaux et, surtout, du manque de transparence de l’information.

Il est utile de suivre la « pression fiscale apparente », mais cet indicateur peut être un faux ami : un taux de fiscalité très bas peut par exemple correspondre à un taux d’impôts sur les bénéfices très élevé pour peu que des investissements très importants aient été effectués. Aussi les professionnels du secteur utilisent-ils plutôt la notion de government take, synonyme de « part globale de l’État ». Ce concept se définit comme la somme non actualisée du cash flow net revenant à l’État sur toute la vie commerciale du gisement, rapporté au cash flow net total généré par l’exploitation pétrolière. Une modélisation des contrats de partage de production montre qu’une pression fiscale apparente faible est compatible avec une « part globale de l’État » beaucoup plus élevée, en particulier lorsque les coûts de production sont à la hausse (comme c’est le cas en off-shore profond). Voilà qui résout un paradoxe souvent relevé par les observateurs. Pour autant, les raisons de la baisse actuelle de la pression fiscale apparente restent difficiles à établir. Une transparence accrue de l’information est nécessaire pour la comprendre. Savoir si elle vient davantage de la concurrence fiscale entre les États que d’une augmentation des coûts de production ou d’une « évaporation » croissante liée à des problèmes de gouvernance reste aujourd’hui indécidable.

Quant à l’impact local des systèmes d’exploitation pétrolière en Afrique, l’exemple de l’exploitation on-shore au Tchad montre qu’il est limité, d’une part par l’auto-isolement des compagnies pétrolières, qui cherchent peu à interagir avec leur milieu d’accueil, et d’autre part par la récupération de la rente par l’État central, qui n’oriente pas toujours les bénéfices de cette rente vers les régions productrices. En s’introduisant dans les savanes cotonnières, le système pétrolier apparaît en effet comme un corps étranger. Il produit une « territorialité » spécifique, qui crée des conditions analogues à celles d’une exploitation off-shore. Les différents lieux qui forment ce système, depuis les champs jusqu’aux places du commandement national ou international, en passant par les différentes installations qui longent les oléoducs, sont reliés entre eux par des réseaux de communication efficaces, et séparés du milieu d’accueil par des systèmes de contrôle et de sécurité. Le système pétrolier se surimpose donc en archipel à l’espace des savanes. Les compensations individuelles ou communautaires distribuées par les compagnies en dédommagement des terrains utilisés par les infrastructures n’ont pas peu contribué à faire accepter l’intrusion pétrolière. Elles ont représenté, dans le cas du Sud tchadien, seulement 0,1 % de l’investissement total. Un cycle de vie des « greffes pétrolières » et de leurs interactions avec l’environnement local peut être identifié. Le début des activités (construction et début des opérations) est marqué par une production importante d’emplois locaux. Dans les phases suivantes de maturité, puis de déclin, les impacts négatifs environnementaux ou sociaux deviennent apparents. Les installations sont vétustes et obsolètes, et ne répondent plus aux normes de protection. Les opérateurs se ferment à la négociation locale. Les travailleurs fixes sont remplacés par du personnel temporaire. Le respect des règles de sécurité et de préservation de l’environnement est de moins en moins assuré.

Pour autant, l’amélioration de la gestion de ce cycle constitue un enjeu important. D’une part pour les gouvernements centraux, qui doivent prouver aux régions productrices qu’elles profitent de la rente – c’est le prix de la stabilité politique. D’autre part, pour les opérateurs privés : leur rejet par les populations locales peut rendre leurs infrastructures et activités, objets privilégiés des tensions sociales et politiques nationales. On perçoit, là encore, l’intérêt stratégique de la production off-shore pour les compagnies pétrolières… Les impacts économiques et sociaux de la production pétrolière en Afrique sont donc loin, très loin, d’être unilatéralement positifs ou même simplement constructifs. Les ressources pétrolières soumettent les économies et les systèmes politiques à d’intenses pressions qui en contraignent le développement et créent des risques d’éclatement et de dissensions. Ces interactions pétrolières avec les dynamiques politiques sont précisément l’objet de la dernière partie du dossier.

Un premier fait doit être souligné d’emblée : la démocratie gagne du terrain dans les économies pétrolières ; parallèlement, des pays déjà démocratiques deviennent producteurs de pétrole. Toutefois, l’analyse suggère que la démocratie, loin de résoudre les problèmes que peuvent poser les ressources pétrolières, risque de les aggraver. À ce jour, la démocratie et la richesse en ressources naturelles forment un attelage qui ne contribue pas nécessairement au développement économique, du moins pas à n’importe quelles conditions.

Le point central en est le clientélisme. Si elle est pensée dans une acception étroite comme simple « système de compétition électorale », la démocratie ne fait rien pour diminuer l’incitation à la mauvaise gestion des revenus pétroliers. Au contraire, dans un système à élections, ces revenus encouragent le monde politique à se désintéresser de la fourniture de biens collectifs au profit d’un clientélisme permettant d’acheter les leaders d’opinion capables d’influencer les électeurs. Ces pratiques en viennent à perturber les politiques publiques, et donc la croissance économique : on peut ainsi montrer que les démocraties riches en ressources naturelles ont tendance à sous-investir, en dépit de leurs moyens importants, et que de plus elles investissent mal, selon des taux de rentabilité plus faibles qu’ailleurs.

Faut-il pour autant applaudir les autocraties pétrolières ? Même si, dans certaines conditions, l’autocratie semble agir de façon satisfaisante du point de vue restreint de la croissance économique, elle produit généralement des effets très négatifs dans les contextes de forte diversité ethnique. L’incroyable réussite de la Chine séduit beaucoup d’Africains autocrates mais le parallèle est trompeur. Dans les sociétés diverses ethniquement, l’analyse économétrique montre que l’autocratie réduit globalement la croissance. Voilà qui éclaire pourquoi, dans le contexte africain, les économies pétrolières autocratiques n’ont pas réussi à créer les conditions d’un développement.

Toutefois, la simple introduction de la compétition électorale ne suffit pas à surmonter le blocage de la croissance dû à l’autocratie ; elle ne fait que les transformer en un gaspillage des ressources encore plus diffus, par le biais du clientélisme. Dans une situation de diversité ethnique et de revenus pétroliers, la compétition électorale est nécessaire mais pas suffisante. Pour tirer parti de ses ressources pétrolières, l’Afrique devrait développer ses mécanismes constitutionnels de contrôle du pouvoir politique, bref une forme plus mature de démocratie.