Le coton malien a une importance stratégique. Destinée principalement à l’exportation (90 % de la production est exportée), la culture de coton assure des revenus monétaires réguliers à une fraction notable de la population rurale ; elle représente environ 50 à 60 % de la valeur des exportations du pays (elle était tombée à moins de 40 % en 2001). Les conditions agronomiques font que la qualité du coton est bonne (98,8 % classés en 1^re classe). Les facteurs déterminants ayant favorisé la hausse du rendement à l’hectare, jusqu’au milieu des années 1980, dans la filière coton ont été l’augmentation de l’usage d’intrants et d’équipements, la vulgarisation, l’alphabétisation et la formation professionnelle ainsi que l’organisation en filière intégrée. La culture du coton, principale source de revenus des paysans, est un outil de modernisation, de diversification, de financement des activités sociales et de structuration du monde rural. Elle assure une sécurité alimentaire et permet de financer les dépenses sociales tout en jouant un effet multiplicateur en milieu rural. La concurrence avec les cultures céréalières, comme le sorgho, ne concerne que certains facteurs comme l’eau. Au niveau macro-économique, le coton apporte à l’État plus de 10 % de ses recettes budgétaires et est le principal pourvoyeur de devises du pays. On peut parler de multifonctionnalité du coton. Celui-ci est un facteur premier de développement en accroissant les revenus, en augmentant les capacités des acteurs et en créant des interdépendances entre des activités économiques et sociales.

Un débat, parfois rude, a opposé, pendant une décennie, la Banque mondiale, qui prônait la libéralisation ou la privatisation des filières coton, à ceux qui voulaient maintenir une organisation en filières intégrées (Compagnie Française du Textile ou CFDT et Sociétés cotonnières) et ceux qui préconisaient des réformes tout en garantissant des mécanismes stabilisateurs et des relations contractuelles (Agence Française de Développement et Coopération française). La Banque mondiale a imposé dans de nombreux pays des réformes dont les résultats sont toutefois très imparfaits (Goreux, 2003). Progressivement, son point de vue l’a toutefois globalement emporté avec un relatif alignement de la coopération française et de l’Union européenne. Certains compromis, à la fois doctrinaux et pratiques, sont apparus concernant la mise en œuvre d’une agriculture contractualisée.

Le coton, symbole de la culture coloniale des années 1920, a connu un relatif échec dans le projet grandiose de l’Office du Niger (1932-1947). Il est devenu après guerre, avec l’abolition du travail forcé en 1946, le FIDES géré par la CCFOM (Caisse Centrale de la France d’Outre-mer, l’IRCT (Institut de Recherche sur le Coton Tropical), la création de la CFDT (Compagnie Française du Textile) en 1949, un des moteurs de développement du Mali. Il n’a cessé de rencontrer depuis l’adhésion croissante des populations (Penent d’Izarn, 2002). La CFDT a été le principal outil de la coopération française quand les relations franco-maliennes se sont distendues au lendemain des indépendances. Elle avait comme principes la garantie d’achat de la totalité de la récolte, un prix de campagne fixé à l’avance avec stabilisation des transactions liées. Elle appliquait les innovations proposées par l’IRCT. La production cotonnière du Mali, de 140 tonnes de coton-graine en 1952, était de 63 000 tonnes en 1960 et de 68 000 tonnes en 1971. De 169 kg par hectare en 1960, les rendements étaient passés à 850 kg par hectare en 1973.

Entre 1989-1990 et 2003-2004, la production de coton-graine est passée de 231 000 tonnes à 612 500 tonnes (soit 260 000 tonnes de coton-fibre). Le Mali est devenu le premier producteur d’Afrique et le huitième exportateur du monde. Le taux de croissance annuel de la production a été de 8,2 % et celui des surfaces cultivées de 9,7 %. 2,3 millions de personnes vivent dans les zones cotonnières (162 000 familles d’exploitants). Entre 1993 et 1996, le revenu annuel des producteurs avec culture attelée est passé de 375 000 FCFA à 500 000 FCFA alors que celui d’un producteur non équipé passait de 45 000 FCFA à 62 000 FCFA (prix constants 1993). L’accroissement de la production et de la valeur ajoutée par exploitation a été quasiment linéaire ; la baisse de la production en 1993-1994 a été due à la sécheresse et la contre-performance de la campagne 2000-2001 était due au boycott de la culture de coton par les producteurs suite à l’effondrement du prix d’achat du coton graine.

Les partisans de l’intégration de la filière mettent en avant les normes de qualité, la compétitivité et l’efficience du processus de production. D’autres avantages résultent du monopole des sociétés cotonnières, tels que le prix unique, la pan-territorialité qui joue un rôle d’aménagement du territoire en évitant la marginalisation des zones les moins rentables, les transactions liées entre l’accès aux intrants et aux pesticides et la vente garantie des produits à des prix déterminés ou l’encadrement technique et la vulgarisation permettant des productions élevées. Le coton apparaît ainsi comme une culture sûre dans un environnement incertain. L’intégration industrielle des filières et la coordination ex ante assurent un horizon temporel long pour que les agents puissent faire des anticipations raisonnables et faire l’apprentissage de comportements productifs. L’intégration de la filière a permis de lier les fonctions technique, industrielle, commerciale et financière.

Dans un contexte macro-économique d’endettement et de faible transparence des filières, leur organisation intégrée est apparue en opposition avec les principes économiques standard en termes de lois du marché et de bonne gouvernance et d’implication des différentes parties prenantes. Les filières intégrées ont été assimilées à des monopoles publics sous contrôle de l’État renvoyant à des intérêts politiques et faisant preuve de peu de transparence tant au sein des sociétés cotonnières elles-mêmes que dans les relations franco-africaines. L’argumentaire libéral a développé le fait que les paysans étaient perdants au niveau de la fraction des prix mondiaux qui leur revenait et que leurs représentants n’avaient pas voix au chapitre face à l’opacité du fonctionnement des filières. Ainsi, au Mali, la structure du coût et la distribution de la rente sont apparus défavorables aux producteurs (cf. encadré 1).

Ces argumentaires ont fait l’objet de débats théoriques et politiques parfois vifs et de contre-propositions de réformes de la part des pouvoirs publics africains et de la coopération française (ministère des Affaires étrangères et Agence française de développement). Il y a également un débat interne à la Banque mondiale même si les travaux donnant des résultats non conformes aux dogmes ont été occultés (cf. les études réalisées par U. Lele, 1988, ou Goreux et Macgrae, 2003). Ces contre-propositions visent à limiter la généralisation de ces mesures libérales sans se faire trop d’illusion sur la possibilité de modifier la politique de la Banque mondiale et sa ténacité pour in fine faire aboutir son projet. À l’encontre des argumentaires standards, on peut mettre en avant la multifonctionnalité du coton et noter que le système de filières coton intégrées est bénéfique pour les producteurs si l’on prend en compte la structure des coûts, les modalités d’approvisionnement en intrants et les techniques de production. Il garantit au producteur un revenu net moyen plus élevé pour les petits producteurs qu’au Zimbabwe, présenté comme modèle.

Les marchés ne sont pas équilibrés du fait des coûts d’ajustement, des asymétries informationnelles, des imperfections de la concurrence, des externalités, des rigidités et viscosités. En asymétrie d’information, on observe des processus d’anti-sélection et de hasard moral.

Plusieurs tests évaluent les arbitrages des producteurs entre diverses activités et notamment entre le vivrier alimentaire et le coton. Selon la théorie standard, les prix du marché devraient permettre une allocation optimale des ressources et une spécialisation conforme aux préférences des agents. En réalité, plusieurs facteurs contraires jouent. Il existe une division sexuée du travail et une confusion entre les unités de production et de consommation au sein des ménages. Le coton est un produit joint qui fonctionne en culture associée et a des effets de complémentarité qui l’emportent sur les effets de substitution. Compte tenu du pré-ordre entre la sécurité alimentaire et les cultures d’exportation, l’assurance de la disponibilité alimentaire (du fait des revenus monétaires ou des effets de complémentarité du coton) a des effets incitatifs vis-à-vis de la culture cotonnière d’exportation. Au Mali, les régions cotonnières sont également celles où les productions vivrières sont les plus dynamiques.

Les coordinations marchandes ou les monopoles publics sont des choix organisationnels parmi d’autres. On peut repérer plusieurs dispositifs de coordination inter-individuels qui permettent aux agents économiques de régler leurs problèmes de coordination ex ante. En univers risqué, les contrats explicites ou implicites constituent des engagements mutuels sur des comportements futurs (Laffont, 1985). La société cotonnière peut être assimilée à un principal qui délègue la production moyennant contrat. Il existe des coûts de passation de contrats (ex ante ou ex post) ou coûts de transaction, c’est-à-dire les coûts d’identification des partenaires, de négociation et de contrôle. On reconnaît généralement que les relations d’internalisation au sein des filières réduisent les coûts de transaction. L’organisation en filière sous le contrôle des sociétés cotonnières se rapprochait du putting out system et des contrats de sous-traitance avec transactions liées. La société cotonnière lie le préfinancement, l’accès aux intrants, les débouchés assurés, l’information et la création des savoirs. Le producteur à domicile reçoit les intrants, a une vente assurée du produit. Le différentiel entre les prix du coton graine et celui des intrants inclut le coût du crédit.

Les sociétés cotonnières répondent largement aux dysfonctionnements d’États fragiles. Elles exercent de nombreuses missions de service public et sont de véritables sociétés de développement régional. Elles créent des externalités positives en termes d’effets d’agglomération, d’effets environnementaux et d’aménagement du territoire. Les actions des sociétés ne s’arrêtent pas seulement à l’achat, à la vente, à la livraison des intrants et aux investissements. Elles touchent aux projets de développement comme la construction des routes, des écoles et la fixation des paysans en milieu rural. Elles jouent un rôle essentiel en amont dans la sélection, la multiplication et la diffusion de semences améliorées et la distribution d’intrants adaptés (engrais et produits phytosanitaires). Elles participent de la recherche agronomique. Les fonctions d’aménagement du territoire résultent du prix unique, élément déterminant de fixation des populations et d’intégration des régions marginales. La privatisation en concessions par grandes régions se fait souvent aux dépens de l’aménagement, voire de l’unité territoriale (cf. Bénin ou Côte d’Ivoire). Bien entendu, les fonctions de services publics, que des sociétés d’économie mixte peuvent assurer moyennant cahier des charges, doivent être clairement différenciées des fonctions économiques et donner lieu à une comptabilité spécifique. Enfin, le secteur cotonnier affronte les difficultés liées aux conflits (cf. la fermeture sporadique du corridor Abidjan/ Bamako), nécessitant un jumelage de l’acheminement du coton et des retours d’intrants.

Le contexte du Mali ou des pays sahéliens est éloigné de ce que supposent les modèles de référence enseignés en sciences économiques. Il y a manque d’infrastructures de base, absence de concurrence entre les commerçants, faiblesse des systèmes de crédit ou de commercialisation, impossibilité de fournir des intrants de qualité. À titre d’exemple, la distance que doit parcourir un paysan malien jusqu’au centre de distribution d’engrais est de 25 kilomètres en moyenne, alors qu’au Bangladesh un paysan peut choisir au sein de chaque village neuf fournisseurs. Les systèmes de micro-crédit ou de micro-finance sont évidemment souhaitables, mais ne sont pas à la hauteur des sommes requises par les activités agricoles. Le coût d’accès au micro-crédit, quand il existe, est très élevé. Les petits producteurs maliens n’ont pas de garantie, même regroupés en associations villageoises, à offrir aux établissements financiers. D’autres débats concernent l’existence de monopole naturel des sociétés et des usines d’égrenage liées aux économies d’échelle, ou encore la garantie de qualité du coton fibre et des intrants qui ne peut être assurée par des opérateurs privés dans un contexte déficient.

Les réformes doivent également prendre en compte le contexte de concurrence imparfaite et de libéralisme asymétrique sur le plan international. La question est évidemment de savoir si ce contexte est un préalable à des réformes structurelles (position du Mali) ou doit être modifié de manière parallèle à celles-ci (position de la France).

L’univers international du coton est celui de la concurrence imparfaite. Les échanges mondiaux sont contrôlés à près de 90 % par des sociétés de négoce (seize groupes multinationaux) en situation d’information asymétrique par rapport aux pays producteurs. La vente du coton est régulée par des accords internationaux. Les accords multi-fibres encadraient, jusqu’en janvier 2005, les produits textiles et les articles de confection à l’aide de quotas par pays et par produits. L’univers cotonnier révèle les asymétries internationales. Le million de producteurs de coton sahéliens cultivant chacun entre 2 à 3 hectares et payés moins de 1 dollar par jour affrontent la concurrence des 25 000 cotonculteurs américains disposant de 1000 hectares en moyenne mais produisant à des coûts supérieurs de 50 %. Le coton américain représente moins de 0,1 % du PIB américain alors qu’il se situe entre 5 et 10 % du PIB pour les pays sahéliens. Il faut au Mali de 80 à 100 jours de travail par 1 hectare de coton contre 12 heures aux États-Unis (Fok, 1993).

Les simulations posent de très nombreux problèmes méthodologiques et donnent des résultats controversés. Les estimations se heurtent aux difficultés classiques des tests : limites du raisonnement en équilibre partiel, non prise en compte des effets des stocks, calculs des élasticités, impact de l’univers de concurrence imparfaite alors que les distorsions s’évaluent par référence à un univers concurrentiel, oubli des distorsions de change.

Le cas du coton malien est illustratif de l’évolution des enjeux qui se jouent dans la libéralisation et dans les négociations internationales. Ces enjeux sont à la fois théoriques et doctrinaux en termes de fondements des modalités de gestion de cette économie, mais également géopolitiques en modifiant les rapports de force entre acteurs. Le coton est devenu un enjeu d’alliances et d’oppositions à géométrie variable au sein des États (par exemple en France entre le ministère des Affaires étrangères, le ministère du Commerce extérieur et celui de l’Agriculture), entre ONG (qui se battent contre les subventions ou pour des politiques publiques de soutien face à la multi-fonctionnalité du coton), entre pays africains et pays émergents [5], et entre les États-Unis et l’Union européenne. À l’encontre du « prêt à penser », la privatisation et la libéralisation de ces filières doivent se faire au cas par cas et de manière limitée et contrôlée. Il faut intégrer le contexte de fortes défaillances des marchés (financiers, d’intrants, de débouchés) et des réseaux d’infrastructures dans lesquels se trouvent les pays africains et qui conduisent souvent dans des situations de privatisation à des monopoles de fait. Il y a pluralité de modes d’organisation possibles, intermédiaires entre l’intégration sous monopole public, la coordination marchande et un système de relations contractuelles correspondant à une quasi-intégration. Une des solutions qui semble la meilleure est la constitution de société d’économie mixte avec participation au capital d’organisations paysannes (Burkina Faso ou Cameroun). Il importe également de gérer le trade off entre le prix producteur et l’équilibre financier des filières. Selon les simulations du modèle de projection de l’Agence Française de Développement (Rapport thématique Jumbo, avril 2005), des prix producteurs de, respectivement, 130 FCFA et 200 FCFA (comparé à un prix effectif de 165 FCFA) aurait les effets macro-économiques suivants : – 4,7 % ou de + 2 % pour l’évolution du PIB, – 18,1 ou de + 11,7 milliards FCFA pour les recettes budgétaires et – 36 ou de + 27,3 milliards FCFA pour les exportations.

Les réformes nationales sont nécessaires pour éviter certains dysfonctionnements de la filière coton. Dans ces conditions, la recapitalisation des sociétés cotonnières est souhaitable pour les dynamiser. Le développement de nouvelles structures de production, dans lesquelles les organisations des producteurs ont un rôle important à jouer (par le biais de contrats pluriannuels), semble indispensable. Des organes de contrôle et de coordination doivent être créés pour favoriser les négociations et la régulation et assurer la liaison entre tous les organismes (recherche, structure de conseil aux pays, sociétés de vente, etc.). Il paraît essentiel de favoriser la durabilité des filières en évitant le « braconnage », d’éviter une guerre des prix nuisant à la qualité, de maintenir des prix plancher (éventuellement avec paiement en deux temps), d’accroître le pouvoir des producteurs et de maintenir les transactions liées par le crédit. Un cadre réglementaire interprofessionnel est nécessaire. Il est prioritaire de réduire l’extensification par des progrès de la recherche agronomique et des améliorations techniques (culture attelée voire motorisation, nouvelles variétés semencières correspondant au patrimoine génétique des pays sahéliens, voire coton génétiquement modifié). La durabilité de la filière coton du Mali suppose une double révolution verte concernant à la fois l’amélioration des rendements et la sauvegarde des écosystèmes.