Ce remède de choc a-t-il eu pour effet de relancer la production familiale, de rendre plus compétitifs les petits exploitants qui constituent encore l’essentiel des 60 % d’agriculteurs africains ? Si une certaine reconquête du marché alimentaire urbain s’est réalisée avec les dévaluations (franc CFA notamment), les cultures d’exportation ont toujours des difficultés à trouver preneur sur le marché mondial. Le cacao, le café, le thé, le coton africains perdent des parts de marché face à des pays tiers du Sud ou occidentaux et arrivent rarement à rémunérer les millions de petits producteurs qui y travaillent avec leur famille.

En 40 ans, la part de l’Afrique dans le commerce international a diminué de plus de moitié. Les exportations de l’Afrique sub-saharienne représentent moins de 1 % des échanges mondiaux. Elles sont très peu diversifiées et reposent sur quelques produits de base peu transformés (agricoles notamment), ce qui les rend extrêmement sensibles aux variations des marchés. Les échanges régionaux restent faibles, mêmes dans les espaces organisés [3].

Contrairement à l’ensemble du monde où l’extrême pauvreté a légèrement régressé entre 1990 et 1999, la population d’Afrique sub-saharienne vivant avec moins de 1 dollar par jour est passée de 241 à 315 millions. Aujourd’hui, 65 % de la population vit au-dessous du seuil d’extrême pauvreté et 87,5 % avec moins de 2 dollars par jour. Cette pauvreté, ainsi que l’insécurité alimentaire, sont principalement rurales. Et la population agricole représente toujours plus de 60 % de l’emploi total dans la cinquantaine de pays sub-sahariens.

Les recommandations de la communauté internationale qui ressortent des nombreuses réunions tenues ces dernières années [5] intègrent une multiplicité d’objectifs et de domaines d’intervention, traduisant la complexité des problèmes à traiter, mais sans priorités réelles. Elles sont formulées en termes très généraux qui facilitent le consensus [6], chacun pouvant facilement défendre des positions contradictoires dans une panoplie très complète. Qui plus est, elles ne mettent pas l’accent sur les révisions de politique ou de pratique que pourraient poser ces objectifs, tant pour les PED que pour les pays donateurs et les agences d’aide.

Parmi ces recommandations, touchant à l’agriculture et au développement rural, on peut signaler l’importance donnée à la promotion de politiques agricoles « judicieuses » et à la poursuite de l’ouverture commerciale, en réduisant les sources de distorsions de la concurrence.

Aujourd’hui, les politiques agricoles du Nord ont pour objectif de faire baisser les prix aux producteurs aussi bas que nécessaire pour les rapprocher des cours mondiaux afin de favoriser leur compétitivité internationale. Elles tendent à éliminer progressivement tous les instruments de régulation des marchés pour laisser jouer plus ou moins librement la concurrence. Ceci a pour principales conséquences :

Par ailleurs, elles n’ont pas répondu aux attentes de leurs concepteurs. Une étude, financée par l’ONG Oxfam et réalisée par l’Agricultural Policy Analysis Center de l’Université du Tennessee [10], montre que depuis 1996 (date du changement de la politique agricole des Etats-Unis) les exportations des huit principales productions sont restées stables et que les superficies totales cultivées n’ont pas évolué. Elle confirme que, face à une demande généralement peu élastique, l’offre des produits agricoles ne s’autorégule pas. En fait, ni les consommateurs, ni les producteurs ne jouent le jeu du marché, les premiers en augmentant leurs achats, les seconds en réduisant leur production, quand les prix baissent et vice-versa.

Les producteurs essaient plutôt de compenser leurs baisses de revenus en utilisant de nouvelles technologies qui augmentent leur productivité et contribuent, à leur tour, à la baisse des prix. Les systèmes de production des pays du Nord engagés dans cette course à la productivité, fondée sur l’utilisation massive et incontrôlée d’engrais, de pesticides, d’eau, d’irrigation et d’une mécanisation de plus en plus sophistiquée et puissante, ne constituent certainement pas des modèles d’agriculture durable. On peut sans doute dire la même chose de ceux des pays du groupe de Cairns [11], dont l’avantage semble résider dans l’utilisation de vastes espaces, encore peu exploités [12].

Le commerce international des produits agricoles présente quelques caractéristiques aux conséquences importantes. Les cours mondiaux des produits agricoles sont sur un trend de décroissance constant traduisant les gains de productivité de l’agriculture. Mais ces gains de productivité sont réservés à la trentaine de millions d’actifs bénéficiant de mécanisation et chimisation lourdes, puis, dans une moindre mesure, aux quelques 700 millions touchés par la « révolution verte » (réalisée autour de semences à haut potentiel avec l’emploi de l’irrigation, une forte utilisation d’intrants, la culture attelée ou la petite motorisation). Ils ne concernent pas 500 millions de producteurs, en culture traditionnelle manuelle, qui restent marginalisés [13].

Au-delà de cette tendance générale, les prix mondiaux des produits agricoles sont soumis à une grande instabilité qui est néfaste pour l’économie des pays fortement dépendants de leurs exportations agricoles. Elle entraîne d’importants dysfonctionnements dans les filières de production et accroît particulièrement les risques des producteurs et la vulnérabilité des plus faibles.

La part de la production échangée sur le marché mondial est faible pour beaucoup de produits agricoles (céréales notamment). C’est un marché de surplus où les prix sont bas et, le plus souvent, inférieurs aux coûts de production. Les cours mondiaux ne devraient donc pas être considérés comme la référence du marché puisqu’ils ne résultent pas d’une confrontation globale de l’offre et de la demande réelles.

Les subventions aux agricultures des pays du Nord [14] accroissent les distorsions des marchés. Rappelons simplement que les pays de l’Union européenne versent pour chaque bovin, en moyenne, 2,20 dollars par jour, soit plus que le revenu journalier dont dispose la moitié de la population mondiale. Le bas niveau des prix ne permet pas aux paysans les moins productifs d’obtenir des revenus décents et d’investir pour améliorer leur productivité. Il constitue donc un facteur de pauvreté et de dépendance alimentaire.

Tableau 1
Estimation en milliards d’euros et pourcentage du PIB du montant annuel total du soutien à l’agriculture selon l’OCDE (1998 et 2000)

PAYS	1998	2000
NOUVELLE-ZÉLANDE
en milliards d’euros	0,2	0,2
% du PIB	0,3	0,3
AUSTRALIE
en milliards d’euros	1,6	1,3
% du PIB	0,5	0,3
CANADA
en milliards d’euros	4,1	6,3
% du PIB	0,8	0,8
ÉTATS-UNIS
en milliards d’euros	81,7	95,8
% du PIB	1	0,9
UNION EUROPÉENNE
en milliards d’euros	118,7	119,4
% du PIB	1,5	1,3
JAPON
en milliards d’euros	56,8	59,1
% du PIB	1,5	1,4

Les asymétries de marchés sont renforcées par la concentration des firmes dans le commerce et la transformation des matières premières agricoles. Le renforcement des normes sanitaires et phytosanitaires pour l’accès aux marchés des pays développés constitue des contraintes supplémentaires pour les PED (OCDE, 2001).

Dans ces conditions, peu de pays pauvres, africains en particulier, paraissent en mesure de profiter de la libéralisation des échanges. À de rares exceptions près (cacao en Afrique de l’Ouest, coton, café en zones d’altitude d’Afrique de l’Est et, peut-être, arachide), ils ne disposent pas de réels avantages comparatifs pour la plupart des grandes productions agricoles [15]. La concurrence ne peut être égale entre des agriculteurs du Sud et du Nord qui ont des écarts de productivité de 1 à 1 000 (ou plus). Le système actuel des échanges internationaux décourage les productions agricoles des pays en développement et les conduit à être de plus en plus tributaires des importations de céréales, viande et lait. Selon la FAO, les importations nettes de céréales des PED seraient ainsi multipliées par 2,5 d’ici 2030.

Aux effets pervers de cette instabilité des marchés mondiaux s’ajoutent les nombreuses contraintes pesant sur les marchés locaux : mauvais état des voies de communication, entraves diverses à la libre circulation, asymétrie des relations entre producteurs et acheteurs avec des situations de monopsones ou d’oligopsones [16] favorisant la captation de rentes, manque de systèmes d’information sur les marchés… Les producteurs des zones marginales, éloignées ou enclavées, sont les plus défavorisés par cette situation qui augmente les coûts de transactions [17] ; ils renchérissent leurs approvisionnements et réduisent la valeur nette de leurs productions. Il convient d’ajouter à ces contraintes l’étroitesse de beaucoup de marchés nationaux, le pouvoir d’achat limité des consommateurs et la concurrence des importations de produits subventionnés du Nord (céréales, bas morceaux de volailles, etc.).

Dans leur organisation actuelle, les marchés des produits agricoles, à quelque niveau qu’ils se situent, ne fonctionnent pas dans le sens de la réduction de la pauvreté et de l’amélioration de la sécurité alimentaire des plus démunis. Dans un système ouvert les agricultures des pays les plus pauvres ne peuvent lutter face aux écarts de productivité avec celles des autres régions du monde et aux distorsions de concurrence liées aux diverses formes de subventions (quelle que soit la couleur de la boîte de l’Organisation Mondiale du Commerce dans laquelle elles sont rangées). Elles sont donc vouées à disparaître ou à subsister à la marge.

Elle peut parfaitement s’inscrire dans la perspective de réalisation des OMD en privilégiant trois orientations : établir une souveraineté alimentaire, réduire la pauvreté des agriculteurs et promouvoir des activités agricoles durables.

La majorité des pays développés ne sont pas réellement prêts à supprimer les soutiens à leur agriculture. Devant les distorsions qui en résultent sur les marchés mondiaux, il serait tout à fait justifié que les PED mettent en place des marchés communs régionaux avec des niveaux de protection d’autant plus élevés que leur écart de productivité avec les agricultures modernes est plus important. Les PED, tout particulièrement les pays pauvres d’Afrique, ont été très mal préparés et ont mal négocié leurs accords commerciaux dans le cadre de l’OMC. Ils sont aujourd’hui face à des engagements qui condamnent leur agriculture. Il est parfaitement hypocrite de prôner la sécurité alimentaire et la lutte contre la pauvreté sans les autoriser à renégocier ces accords ; la communauté internationale, qui n’a pas grand-chose à y perdre (vu les volumes concernés, la faible solvabilité des acheteurs…), se grandirait en les aidant à le faire.

Les politiques agricoles doivent d’abord viser à augmenter et à sécuriser les revenus des agriculteurs, en réduisant les risques liés à leur activité principale : la production. Elles doivent aussi faire en sorte que le plus grand nombre d’agriculteurs bénéficient de ces améliorations. Sur ce plan, les politiques agricoles ont des limites dans leur efficacité. Elles devront être relayées ou complétées, pour les populations les plus marginalisées, par des mesures sociales.

Cette sécurisation peut passer, pour les grandes filières d’exportation, par des mécanismes d’atténuation de la volatilité des cours mondiaux [19]. Pour les filières d’intérêt local, la sécurisation des débouchés et des prix peut, au-delà des systèmes de protection, passer par des contrats commerciaux entre les acteurs des filières (producteurs et commerçants ou transformateurs). Cette agriculture contractuelle demande un environnement législatif convenable et implique une bonne organisation des producteurs pour éviter de les rendre trop dépendants des firmes agro-alimentaires [20].

Les fonctions d’approvisionnement du monde rural, ainsi que la surveillance et les contrôles de qualité des produits, relèvent essentiellement du secteur privé et professionnel. Il appartient surtout à l’État de définir une réglementation et de la faire appliquer. Les groupements paysans ont ici un rôle éminent à jouer et leur professionnalisation doit être en conséquence soutenue.

Faciliter l’accès aux financements est une des bases des politiques agricoles. La modernisation de l’agriculture familiale nécessitera des interventions publiques pour adapter les conditions des crédits à la rentabilité réelle des investissements financés et les assortir de systèmes d’assurances couvrant les aléas et risques de la production. Bien que les systèmes de subventions présentent de nombreux défauts, ils ne doivent pas être considérés comme tabous et font partie de la panoplie des instruments d’incitation que les États doivent pouvoir utiliser dans des conditions particulières (plantations pérennes, améliorations foncières lourdes, aides ciblées à l’évolution des structures d’exploitations…).

Les agriculteurs veulent vivre correctement de leur activité chez eux [21]. Cette revendication est d’autant plus légitime que, dans beaucoup de pays, l’urbanisation ne crée pas des emplois à la mesure de l’exode rural. Elle suppose de favoriser le développement des agricultures paysannes, fondées sur des exploitations familiales. Ce type d’unités de production a largement démontré dans le monde (où il est dominant), sa capacité à contribuer à la sécurité alimentaire, à la croissance économique et aux exportations, à la création-stabilisation d’emplois, à la bonne gestion des ressources naturelles, aux équilibres territoriaux et à la stabilité politique et sociale. De plus, il permet, plus que d’autres, une réduction des inégalités et une distribution plus équitable des fruits de la croissance [22].

L’amélioration des conditions de vie en milieu rural se fera au travers de programmes de développement rural au sens large (pour l’accès aux services de base, le désenclavement, l’électricité ou la téléphonie rurale, etc.) et de décentralisation, développant de nouvelles formes de pouvoirs locaux et de relations entre l’État et les populations. Les politiques agricoles en complément viseront à promouvoir et à renforcer les compétences des agriculteurs par des actions de formation et de conseil, et la structuration ainsi que la professionnalisation des organisations de producteurs, pour mieux les impliquer dans la définition et la mise en œuvre des politiques les concernant.

La compétitivité des productions est l’élément principal de la « durabilité » économique de l’agriculture. Elle s’impose autant pour les produits d’exportation que sur les marchés régionaux. Pour l’améliorer, les politiques agricoles doivent favoriser l’organisation des filières, afin de les rendre plus performantes, et appuyer des programmes contribuant à l’amélioration de la productivité des agriculteurs, ce qui renvoie à la recherche, aux conseils, aux approvisionnements en intrants… Elles doivent aussi promouvoir une différenciation des prix d’achat des produits en fonction de leur qualité.

Les agricultures modernes bénéficient, le plus souvent, de transferts de ressources provenant d’autres secteurs. En Afrique sub-saharienne, l’ajustement structurel a entraîné une dégradation considérable des services publics à l’agriculture, y compris dans les domaines régaliens (recherche, statistiques, veille sanitaire, formations et conseils…). Sans aides publiques importantes et régulières, les producteurs africains ne seront pas en mesure de payer les services dont ils ont besoin pour combler leurs retards et répondre au défi de la croissance démographique et urbaine. Les bailleurs de fonds doivent les y aider.

L’Afrique des trois premières décennies des Indépendances avait connu des politiques agricoles peu performantes dans la mesure où elles se méfiaient des capacités d’innovation et d’adaptation des agriculteurs familiaux et où les systèmes de subvention soutenaient les citadins politiquement remuants plutôt que les producteurs ne pesant pas sur l’échiquier politique. On avait ainsi parlé de « biais urbain ». Les politiques d’ajustement structurel des années 1990 ont mis à bas les quelques embryons de politique agricole du sous-continent au nom de la libération des échanges et de la restauration de la compétitivité avec les résultats atterrants que l’on connaît. La lutte contre la pauvreté remet au centre la notion de politique agricole associée à celle de filets sociaux de sécurité, une politique différente de celle des indépendances dans son contenu technique comme politique. Les conditions de mise en œuvre de cette stratégie se heurtent cependant à des obstacles importants : le protectionnisme des grands pays agricoles du Nord, qui n’est pas prêt de disparaître, la faible représentation politique des paysans qui ne pèsent que peu sur les régimes en place, les difficultés des États africains repliés sur une souveraineté nationale et donc étroite à passer à des ensembles viables. Les alternatives ne sont pourtant pas légion. Raison de plus pour cheminer dans la direction indiquée.