Au même titre que les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ou que les interventions conduites au nom du développement durable, la sécurité constitue désormais un des axes structurants de l’engagement des bailleurs de fonds et évidemment un enjeu pour la mobilisation des ressources de l’aide. Dans une recherche récente sur les grandes évolutions de l’APD, conduite pour le compte de l’Agence Française de Développement (AFD), les auteurs (Contamin et al., 2006) distinguent ainsi quatre dimensions majeures de l’aide et placent en premier, aux côtés de l’« APD de solidarité internationale », de l’« APD de développement » et de l’« APD de régulation de la mondialisation », l’« APD géostratégique » proposée comme une « solution aux problèmes de paix et de sécurité ». À l’instar des politiques de lutte contre la pauvreté ou de préservation de l’environnement, cette APD géostratégique n’échappe pas à la définition de normes et de bonnes pratiques. Elle fait régulièrement l’objet de travaux et de recommandations du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE (OCDE, 2006), avec la constitution de réseaux dédiés (comme le CPDC – réseau sur les conflits, la paix et la coopération pour le développement – ou le groupe « États fragiles »), et voit se multiplier les conférences, colloques et autres ateliers internationaux. De nombreux bailleurs de fonds, comme le Department for International Development du Royaume-Uni (DFID, 2005), ont également rédigé et diffusé des documents stratégiques appliqués à cette problématique qui font ressortir l’importance cruciale de cette question de la sécurité dans leurs approches.

Ce serait en effet affaiblir l’action de développement que de la subordonner, de la militariser ou de la faire apparaître comme une composante de programmes de maintien de la paix ou de rétablissement de l’ordre public. Afin de prévenir les crises, l’action de développement doit traiter de causes plus structurelles, comme la lutte contre les inégalités sociales, la promotion de l’investissement et de l’emploi, la gestion des ressources foncières, la lutte contre la corruption et les exclusions ethniques, la gestion des migrations internes et régionales. Pour gérer ces crises et dégager des solutions, elle doit promouvoir de nouveaux modes de médiation (politiques, caritatifs, humanitaires, voire religieux…), fournir des alternatives aux économies de guerre, appuyer le rôle de la société civile dans les processus démocratiques. Au niveau local, un trop grand alignement de l’action de développement sur l’action de sécurité ne pourrait manquer d’être perçu par les partenaires locaux comme un soutien aux mécanismes répressifs du gouvernement local ou des factions, exposer les assistants techniques et les personnels civils à de nouveaux dangers (prises d’otages par exemple) ; surtout, réduire le degré d’indépendance nécessaire pour conduire des projets ou programmes crédibles, et limiter de façon appauvrissante le développement au seul concept de stabilité (alors que le développement peut être aussi catalyseur de changement social). Au niveau international, une gestion de l’APD trop orientée vers les questions de sécurité pourrait également susciter des réactions négatives des opinions publiques des pays donateurs, notamment si leurs gouvernements cherchaient à inclure dans celle-ci des dépenses militaires pour atteindre les engagements pris en faveur d’une augmentation de l’aide, ou s’ils diminuaient au profit du secteur de la sécurité les dépenses liées au développement économique et social (Châtaigner, 2004).

Une fois ces limites clairement énoncées, il n’en reste pas moins que l’APD ne peut pas fermer ses yeux sur ces questions de sécurité, et qu’elle doit même en traiter. On a pu même parler à cet égard de « véritable obligation » (Véron, 2004) reposant sur des considérations de légitimité, d’efficacité, d’éthique et d’intérêt mutuel bien compris. Il ne nous semble pas non plus injustifié de reprendre l’idée selon laquelle l’APD peut, et doit contribuer à la « production d’un bien public mondial, la stabilité, […] et à la construction d’une architecture internationale de sécurité » (Severino et Charnoz, 2005). La production d’un tel bien public repose alors nécessairement sur l’interaction de deux piliers complémentaires : celle d’un « pilier global » visant à la poursuite d’une action coordonnée et le plus souvent multilatérale [3], en vue de neutraliser les causes d’instabilité qui menacent les États ou les populations (luttes contre le terrorisme, les grands trafics, la criminalité organisée, les circuits financiers illicites…) ; celle d’un « pilier local » dotant au niveau national ou régional tous les États (à l’exception des plus faillis d’entre eux comme la Somalie) d’une capacité d’intervention sécuritaire leur permettant de coopérer au meilleur fonctionnement possible du système global (et d’en retirer également les bénéfices en termes de stabilité interne).

Cette approche ne répond certes pas à toutes les questions que l’on peut se poser dans la mise en œuvre de cette aide : en premier lieu, celles relatives à l’efficacité des dépenses militaires, leur augmentation pouvant en effet être une cause d’instabilité croissante (Collier, 2004) ; en second lieu, celles liées à l’existence présupposée par les pays donateurs de modèles réplicables de structures de sécurité utilisables d’un pays à un autre, qu’il soit déjà développé ou en voie de développement [4] ; en troisième et dernier lieu, celles qui portent sur l’appui apporté, au nom de la sécurité internationale, à des régimes contestables, corrompus et/ou violateurs des droits de l’homme (des garde-fous doivent alors être trouvés). Mais elle nous semble malgré tout la plus transparente et la plus logique pour légitimer et justifier l’usage de l’aide dans le soutien aux systèmes de sécurité des États partenaires et, le cas échéant, à leur réforme (ce que des politiques d’aide exclusivement fondées sur des principes de lutte contre la pauvreté ou de développement durable ne permettent pas). On n’oubliera pas non plus que même si l’aide finance rarement directement des budgets de sécurité, elle participe toujours à leur financement indirect au travers des règles de fongibilité, et qu’elle ne peut donc, sauf à faire preuve d’une coupable négligence, s’en désintéresser [5] : selon une estimation avancée en 2004, 16 % de l’aide internationale servirait ainsi à accroître les dépenses militaires (Collier et Hoeffler, 2004).

Le développement de la problématique sécuritaire dans les discours de l’aide s’est traduit par l’apparition de nouveaux concepts qui émaillent désormais les discours de nombreux bailleurs, y compris ceux considérés parmi les moins bellicistes, comme les pays nordiques ou les plus neutres à l’échelon multilatéral, comme le Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD) ou la Commission européenne. Deux concepts ont en particulier connu un succès d’usage rapide dans le monde du développement : celui, d’une part, de « la réforme du secteur de la sécurité » et celui, d’autre part, « d’État fragile ». En dépit des critiques qui leur ont été adressées (à propos, entre autres, de leur caractère flou et ambigu, techniciste, idéologiquement marqué par les intérêts des pays donateurs avec le recours à des jugements de valeurs…), ces concepts nous semblent présenter le double intérêt, d’une part de replacer l’État et le renforcement de sa fonction régulatrice au cœur de l’action de développement (Châtaigner et Gaulme, 2005), d’autre part de pousser à la mise en place de programmes d’aide tenant compte au moins de façon minimale des réalités locales de gouvernance, contrebalançant aussi des logiques discutables de performance pour l’allocation de l’aide [6]… En outre, de par leurs limites mêmes, leurs faiblesses théoriques, les contradictions qu’ils exposent, les réflexions induites en termes de responsabilités partagées des donateurs et des pays partenaires, ces concepts offrent aussi un espace de débat plutôt rare dans le monde souvent caricatural de l’APD « reconfigurée » des OMD, généralement « présentes sous les traits d’un grand récit positif et positiviste, évitant tout questionnement politique » (Egil, 2005).

« En termes opérationnels, les bailleurs de fonds et les pays partenaires sont appelés à développer trois types d’actions :

De façon assez curieuse, alors que la France a une tradition d’intervention dans ce domaine en Afrique francophone depuis les indépendances (Sartre, 2005), cette question de la réforme du secteur de la sécurité ne paraît pratiquement jamais abordée dans les discours ministériels français. Seul un discours prononcé par Dominique de Villepin en juin 2003 devant le 4^e forum des hautes études nationales sur le continent africain y fait référence de façon indirecte et incidente [7] et on en trouve mention très exceptionnellement dans des documents d’orientation stratégique (DGCID, 2003). Contrairement au Royaume-Uni, aucun document ne fait état d’une doctrine détaillée et bien établie en la matière. On peut sans doute trouver plusieurs raisons à cette réserve ou timidité. Ce secteur reste caractérisé en France par un fort éclatement institutionnel (ministères des Affaires étrangères, de la Défense, de l’Intérieur, de la Justice, des Finances (…) et non-compétence de principe de l’Agence Française de Développement sur les questions de gouvernance au sens régulier du terme [8]) : chacun de ces acteurs développe des actions de coopération internationale avec des logiques administratives indépendantes et introverties, sans pratiquement jamais faire référence aux recommandations du CAD ou chercher à les influencer. La réforme de la coopération de 1998 a aussi fait le choix de placer la direction de Coopération militaire et de Défense (DCMD – ancienne Mission militaire de Coopération de la rue Monsieur) au sein de la direction générale des Affaires politiques du ministère des Affaires étrangères, et non de la direction générale de la Coopération et du Développement, ce qui, là encore, contribue à la fragmentation des approches et à l’absence d’une vision développementale unifiée de la question de la sécurité. Subsiste enfin probablement la persistance d’un sentiment latent de culpabilité par rapport aux échecs de réforme des systèmes de sécurité appuyés par la France au début des années 1990 au Tchad, au Zaïre et au Rwanda, et le souci subséquent de ne pas mettre en valeur ou théoriser sur la place publique des actions dont on pense qu’elles pourraient être mal comprises, ou défavorablement accueillies par la société civile française.

Le concept d’« État fragile » a, quant à lui, connu un essor encore plus fulgurant dans le monde de l’aide publique au développement. S’inscrivant dans un courant d’analyse très largement anglo-saxon (qui avait mis en avant dans les années 1990 avec Zartman l’existence d’« États effondrés », puis celle d’« États faillis »), mais dont on peut aussi retrouver certaines filiations indirectes dans des recherches d’auteurs français et continentaux (notamment Bayart, Ellis et Hibou, 1999), son usage s’est généralisé avec la publication quasi simultanée de deux policy papers, l’un américain (USAID) et l’autre britannique (DFID), et avec l’organisation à Londres par le DFID en janvier 2005 d’une conférence internationale sur le sujet (Châtaigner et Gaulme, 2005). Malgré le flou des références théoriques et l’impossibilité manifeste d’établir une liste précise de ces pays (le DFID introduit à cet égard l’idée d’une proxy list), il n’est pratiquement plus aucun débat sur l’aide (en premier lieu ceux bien évidemment liés à l’efficacité et l’harmonisation) qui ne fasse aujourd’hui référence à la situation particulière des « États fragiles ». Significativement, le CAD de l’OCDE a ainsi décidé en juin 2005 de transformer le nom de son groupe de travail LAP (Learning and Advisory Process on Difficult Partnerships) pour lui donner celui de « Groupe États fragiles ». Sous de nombreux aspects (cf. conception ambitieuse d’une action totale, militaire et de développement, telle qu’elle ressort notamment du National Security Strategy des États-Unis de septembre 2002), cette approche exclusive par les États paraît restrictive et fait peser le risque d’une instrumentalisation politique de l’APD : on pourra donc lui préférer une approche plus générale en termes de « fragilités », de « situations fragiles », voire de « sociétés fragiles » pour caractériser des contextes locaux ou régionaux, sociaux, politiques ou culturels délicats (Châtaigner et Gaulme, 2005).

L’observation de différentes situations de terrain montre que dans un certain nombre de pays où les États sont faibles et où les fragilités et tensions sont souvent extrêmement fortes (la liste n’est pas exhaustive, mais on retiendra dans cet article, à titre d’illustration, le Liberia, la Sierra Leone, la République centrafricaine, la République démocratique du Congo, Haïti [9]…), les bailleurs de fonds ont décidé de consacrer des ressources financières souvent massives pour réformer les appareils sécuritaires (armée, police, appareil judiciaire, douane) et y rétablir les capacités répressives. Souvent, cette action a pris le pas sur toute autre considération et peut être considérée comme le préalable à toute autre approche de développement. Dans une certaine mesure, on peut d’ailleurs se demander si, aux yeux de certains bailleurs et pour quelques-uns de ces États, un paradigme sécuritaire n’est pas parfois en train de se substituer au paradigme des équilibres financiers qui prédominait du temps de l’ajustement structurel : sécurité d’abord ; sécurité et stabilité de court terme au détriment, comme au Népal de 2002 à 2006, des aspirations de la population et du corps social ; sécurité, facteur à terme d’instabilité. On ne peut aussi que relever le caractère relativement décevant des résultats obtenus par les bailleurs de fonds en République démocratique du Congo (avec notamment l’exacerbation des phénomènes de corruption) où la communauté internationale a voulu conduire la réforme du système de sécurité avant la réinstallation d’un gouvernement démocratiquement élu ; l’erreur conceptuelle a été de croire que l’on pouvait, à travers la réforme du système de sécurité, jeter des bases solides pour l’État de droit ou, en d’autres termes, imaginer que l’on pouvait mettre en place une armée nationale unifiée avant de procéder à une unification politique effective du pays [10]…

Faute de pouvoir traiter les inégalités ou les problèmes économiques ou sociaux de fond ou les rapports ethniques (parfois uniquement cristallisés lors du « moment colonial », Bayart et al., 2006), les bailleurs de fonds paraissent parfois tentés de privilégier des réformes purement formelles qui donnent l’illusion du changement ou du progrès, sans rien modifier de la nature préexistante des rapports de force (ainsi, la suppression de l’armée à Haïti et la création d’une police civile par les Nations unies dans les années 1990 n’ont pas nécessairement rendu moins violent ce pays ni résolu ses problèmes de gouvernance). Il nous semble donc légitime de pouvoir nous interroger sur la pertinence de ces actions de réforme des systèmes de sécurité, au regard tout d’abord des réalités économiques et sociales des pays et des institutions concernés ; ensuite, de la soutenabilité sociale et financière de ces actions sur le long terme ; enfin, du jeu des priorités à mettre en œuvre entre rétablissement du contrat social d’une part, à travers la refondation de la légitimité de l’État, et d’autre part l’exercice du monopole de la violence légitime. On constatera en fait que ces réformes des appareils de sécurité ont été trop souvent guidées par des principes technocratiques et l’organisation des bureaucraties occidentales (ou celle de l’ONU) ; qu’elles n’ont pas cherché à identifier les menaces réelles, mais ont épousé les menaces supposées ou fantasmées (cf. l’exemple classique de la mise en place planifiée par l’état-major centrafricain de la Marine de l’Oubangui, cité par Vitalis, 2004), ont été imposées plutôt que réellement négociées avec les pays partenaires, et ne sont pas inscrites comme une composante générale des programmes de développement des pays eux-mêmes (toutes caractéristiques qui ne sont pas là non plus sans rappeler les programmes d’ajustement structurel). L’évaluation de ces actions de réforme demeure aussi bien souvent une évaluation des moyens mis en œuvre et prend rarement en compte les impacts finaux. Nous plaiderons donc pour que ce secteur, encore plus que d’autres, fasse l’objet d’un véritable débat public, associant dans chaque pays partis politiques, médias et société civile, aboutissant à l’élaboration d’un document stratégique national ou d’un livre blanc dont les résultats soient régulièrement soumis à évaluation ; qui ne soit pas réservé aux spécialistes militaires et dans lequel l’action des bailleurs de fonds en matière de sécurité s’insère obligatoirement, à l’instar de leurs projets ou programmes de croissance économique, qui s’inscrivent dans les documents stratégiques de réduction de la pauvreté et les budgets nationaux.

À cet égard, un exemple intéressant d’ouverture et de consultation est, pour l’Afrique de l’Ouest, la tenue à Cotonou du 28 juin au 1^er juillet 2005 d’un forum des partis politiques, des médias et de la société civile, organisé conjointement par le Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest et le Club de veille pour la paix en Afrique de l’Ouest, portant sur la « construction de la paix et de la démocratie », qui a ouvert un débat franc sur les liens entre mauvaise gouvernance et insécurité, avec des questions trop rarement posées par les bailleurs de fonds (mais sans doute seraient-ils alors accusés de remettre en cause le principe de souveraineté nationale). Pour le professeur sénégalais Abdoulaye Bathily, à rebours de maintes idées reçues sur les lendemains chantants des mouvements de démocratisation des années 1990, « presque partout (en Afrique), une minorité s’arroge le pouvoir et s’y maintient par des formes plus ou moins violentes (manipulations de la Constitution, fraudes électorales massives, coups d’États, exacerbation des particularismes). Il en résulte des formes de réaction multiples qui vont de la résistance passive aux insurrections périodiques, voire à la révolte armée » (Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest, 2005). Trop souvent, par crainte du changement, les bailleurs de fonds sont souvent parmi les derniers à reconnaître le caractère indispensable de certaines évolutions sociales.

Face à ces menaces bien réelles, les bailleurs de fonds concernés paraissent se tenir sur la défensive et, selon Vitalis (2004), « tourmentent souvent les responsables africains avec une question anachronique : le statut des forces de sécurité doit-il être civil ou militaire ? » Le document de référence du CAD déjà mentionné (OCDE-CAD, 2006) appelle de façon somme toute assez technocratique les donateurs « à aider les partenaires à développer et mettre en œuvre une stratégie de réforme du système de sécurité » en prenant en compte dans une logique revendiquée de boîte à outils les éléments suivants : « Le cadre légal, les mécanismes de contrôle et de responsabilité (oversight and accountability), le renforcement des capacités de management, le développement des capacités techniques et de leur effectivité, la capacité de mise en œuvre… Les arbitrages délicats qui doivent être nécessairement opérés entre objectifs de court et de long terme, appropriation et efficacité (Aline Lebœuf cite l’exemple en Sierra Leone du programme Safety, Security and Access to Justice, dont la consultation trop bien menée aboutit à la dilution des procédures : « fin 2004, ce programme n’avait toujours pas commencé, alors qu’il était présenté comme imminent à l’été 2003 »), la détermination de la taille optimale et de l’organisation des forces armées (faut-il maintenir en République centrafricaine une gendarmerie nationale, dont deux tiers des effectifs se retrouvent localisés à Bangui, en parallèle et concurrence avec la Police nationale ?) sont passés sous silence. De façon assez caractéristique, les recommandations du CAD, qui portent sur les situations de « démocratisation et de conflit violent » font ainsi référence au modèle de l’appui apporté par les bailleurs, et la coopération suédoise en particulier, au programme Démocratie et paix à travers l’éducation au Guatemala, certes structurant, mais dont les effets de stabilisation à court terme ne sont peut être pas forcément les plus évidents…

En fait, les projets d’appui en matière de sécurité catalysent souvent les difficultés que l’on retrouve dans l’ensemble des programmes d’aide et posent toute la question de la pérennité du transfert de compétences, alors que les méthodes et les expertises utilisées sont souvent contraires aux objectifs poursuivis : recours par exemple à la contractualisation privée pour la restructuration des forces armées libériennes (Ebo, 2005) suivant le « clonage » des procédures opérationnelles de l’armée américaine (à travers DynCorp, filiale de la société Veritas, qui conduit aussi la formation des forces de police en Afghanistan et en Irak) ou encore difficultés rencontrées par le DFID en Sierra Leone pour identifier « des professionnels du développement ayant une connaissance approfondie des fonctionnements des institutions militaires et policières », d’où le recours par défaut à « d’anciens policiers et militaires réinsérés dans le monde de l’aide au développement » qui eux-mêmes ont dû mal à « abandonner leurs fonctions souvent exécutives » et à exercer leur rôle de conseillers (Lebœuf, 2005). La question même de la légitimité de la projection d’un « ordre juridique occidental », à travers « l’écueil de la neutralité de la force publique » dans un État failli peut être posée (Vircoulon, 2004). Le recours très courant par certains bailleurs (États-Unis et Royaume-Uni notamment) au secteur privé dans la fourniture de prestations sécuritaires (formation, management, planification des opérations…) peut aussi conduire, si l’on n’y prend garde, à de solides désillusions quant à la réalité des transferts de compétences au profit des nationaux (Mancini, 2005).

Afin de renforcer la sécurité des populations et répondre à leurs attentes en la matière, quelques mesures simples gagneraient à être systématisées dans les situations les plus fragiles par les bailleurs de fonds, en liaison avec les autorités nationales. En s’appuyant sur les éléments les plus sûrs des armées, voire des forces internationales lorsqu’elles sont présentes, il faudrait effectuer une véritable fouille des quartiers (notamment des domiciles des militaires) pour confisquer les milliers d’armes détenues illégalement, afin d’éviter des affrontements violents, voire, dans certaines situations, de nouvelles mutineries (les mécanismes volontaires de Démobilisation, Désarmement et Réinsertion – DDR – obtiennent souvent des résultats très mitigés dans la remise des armes). Ensuite, il convient de déterminer la taille optimale des forces armées, en fonction certes des besoins mais aussi des capacités (il ne semble pas réaliste que dans certains pays, comme la Centrafrique, les salaires des forces armées représentent jusqu’à un tiers des salaires de la fonction publique) et aussi de l’adage selon lequel trop de forces de sécurité peuvent créer l’insécurité (y compris en s’affrontant dans leurs capacités de prédation)… Mieux vaut parfois pour un État, avec l’appui de ses bailleurs de fonds, organiser un schéma de sécurité qui ne soit pas complet, mais qui affiche clairement ses priorités d’action (en termes par exemple de sécurité de certains axes routiers), que d’entretenir des régiments militaires au sous-équipement chronique, aux effectifs incomplets, à l’armement obsolète, aux casernes en très mauvais état ou inexistantes, qui représenteront eux-mêmes une menace supplémentaire. Enfin, il paraît important de bâtir des programmes de sécurité qui soient véritablement intégrés, reposant sur des analyses économiques (à travers, par exemple, le calcul du taux de rentabilité économique de certains projets de sécurité) et sociales, en prenant bien en compte, d’une part la question des droits de l’homme, et d’autre part celle de la sécurité juridique (ce qu’avait fait par exemple la coopération française en soutenant de façon étonnamment prémonitoire dans la première moitié des années 1990 le traité OHADA, relatif à l’harmonisation et à la sécurisation du droit des affaires dans un certain nombre d’États africains).

Trop souvent également les programmes de réforme des systèmes judiciaires, pourtant indispensables au rétablissement de la sécurité et de la stabilité (en cela qu’ils permettent d’établir un contre-pouvoir relatif à l’arbitraire de l’exécutif), ne sont pas conduits au même diapason que les réformes des forces armées et de police, ce qui ne peut que susciter des réactions critiques et des interrogations des populations. Toute réforme du système de sécurité doit aussi inclure l’ensemble des « corps habillés », comme les douaniers par exemple, afin d’éviter des sentiments d’exclusion ou de concurrence et bien clarifier les responsabilités respectives. Là-encore, les origines administratives des différents experts mis en place par les bailleurs de fonds, leurs rivalités plus ou moins traditionnelles, peuvent conduire si l’on n’y prend pas garde à l’émergence de guerres administratives picrocholines, dont les États aidés n’ont certainement pas besoin pour renforcer leur propre sécurité…