Police and eyewitnesses said the Johannesburg metro police had set up a roadblock at about 6.30 am on the outskirts of Hillbrow, and were pulling over taxis and executing warrants of arrest during peak-hour traffic, when the violence broke out. Witnesses said it was chaos, with people like “headless chickens” trying to escape the crossfire. At least two commuters were wounded in crossfire.

A metropoliceman said the taxi drivers were armed to the teeth. Apparently the taxi drivers had gathered in the Houghton area earlier, after hearing about the metro police blitz, and prepared themselves for a confrontation.”

Cape Times, 24 novembre 2005

“Truce again shattered as 3 shot dead in city’s taxi war.

Cape Town’s warring taxi organisations have again violated last week’s truce with the killing of two men at the Bloekombos taxi rank in Kraaifontein yesterday.

Zamuxala Palaza, 42, was shot in the head and died on the scene, while Pumelelo Sandaza, 38, was shot in the chest and leg and died in the Kraaifontein Day Hospital. The victims belonged to the Cape Amalgamated Taxi Association. […]

A taxi driver was also shot dead in Michell’s Plain. […]

Nine people in a Congress of Democratic Taxi Associations taxi were wounded in a drive-by shooting on Sunday, in Brackenfell.”

Cape Times, 23 mars 2005

“Police turn a blind eye while conflict over routes erupts.

Rival taxi association members have shot at each other and at police, burnt two cars and barricaded a road. This all happened under the eagle eye of a heavy police contingent comprising the Joburg metro police and the Tshwane metro police, with SAPS armoured vehicles. […]

One man was shot in a leg and the abdomen and was in a serious but stable condition last night. Six others were injured in a stampede after the shootout. […]

Randburg United taxi drivers accused the Diepnooit Taxi Association of operating illegally in the area : ‘Last week, our vehicles were hijacked by the Diepnooit Taxi Association. They robbed of our licences, cellphones and taxis’.”

The Star, 18 juin 2004.

Surgis dans la plus complète illégalité dès les années 1950, lorsque les premiers propriétaires de véhicules particuliers des townships ont entrepris d’exploiter la carence des transports publics formels ou leur boycott provoqué par les augmentations tarifaires, les taxis collectifs sont restés embryonnaires jusqu’à la commercialisation à la fin des années 1970 des premiers minibus aménagés pour transporter des passagers et l’autorisation d’exploiter des minibus de 8, puis de 15 places assises, successivement en 1977 et en 1985. Ils se sont alors multipliés au point d’assurer 30 % des migrations pendulaires de la main-d’œuvre noire et le régime d’apartheid s’est résolu à légaliser leur commerce en le soumettant à la délivrance d’une licence d’exploitation : à la fin des années 1980, l’administration a renoncé à réguler leur activité et le nombre de licences délivrées a brutalement décuplé au point de provoquer la saturation du marché, elle-même généralement invoquée pour expliquer l’explosion de violences entre opérateurs de taxis collectifs (qui auraient provoqué jusqu’à 350 morts en 1998, dont un grand nombre parmi leurs passagers) ainsi qu’à l’encontre des compagnies de bus qui desservent les townships des principales agglomérations urbaines (McCaul, 1990 ; Dugard, 2001).

Aujourd’hui, les taxis collectifs assureraient environ les deux tiers des déplacements de la population en transports en commun. Ils pallient la carence des transports publics formels (autobus et trains de banlieues), qui n’assurent plus pour l’essentiel que les migrations pendulaires de la population active la plus démunie et circulent à peine en dehors des heures de pointe. Combien sont-ils ? Les estimations officielles varient de 100 000 à 130 000. Qui sont leurs propriétaires ? Pour la plupart de tout petits opérateurs, disposant d’un, deux ou trois véhicules au plus, mais on n’en sait guère plus car la sociologie de ce secteur d’activité est encore inexistante. Il est toutefois tenu par les pouvoirs publics pour le principal secteur d’activité économique dans les townships (où il assurerait près de deux cents mille emplois) et les opérateurs de taxis collectifs sont perçus comme l’archétype de l’entrepreneur africain : « L’industrie des taxis collectifs est sans doute l’exemple le plus original qu’on puisse trouver de promotion réelle des intérêts économiques noirs (genuine Black empowerment) », selon les conclusions de la commission d’enquête sur les affrontements du printemps 2005 entre opérateurs de taxis collectifs dans l’agglomération du Cap, qui en dénonce pourtant la criminalisation et « la culture de l’illégalité [qui] semble la caractériser tout entière » (Committee of Inquiry, 2005). Selon le ministre des Transports, Jeff Radebe, « les succès de l’industrie des taxis collectifs […] confirment que les Noirs qui sont impliqués dans ce secteur d’activité savent saisir les opportunités d’affaires, qu’ils sont de vrais entrepreneurs, capables d’opérer face à une concurrence équitable et ouverte ». Il est incontestable que ce secteur d’activité est particulièrement facile d’accès aux plus démunis (un véhicule d’occasion, voire volé, peut être acquis pour un prix dérisoire) et aux moins qualifiés (les chauffeurs ne sont pas toujours détenteurs d’un permis de conduire). En Afrique du Sud, à la différence de la plupart des pays en développement, l’économie informelle ne joue qu’un rôle étroitement limité (Seekings et Nattrass, 2005) et les transports informels en sont l’une des formes principales.

La « guerre des taxis » s’inscrit d’abord dans le contexte général d’une violence sociale (la police recensait 32 000 homicides, 30 000 tentatives de meurtres et près de 53 000 viols déclarés en 2003-2004), dont le degré ou les manifestations distinguent incontestablement l’Afrique du Sud des autres pays en développement ou en transition, y compris ceux qui sont affligés par des inégalités sociales aussi criantes (l’Afrique du Sud se distinguant elle-même par des inégalités sociales comparables à celles des pays africains ou latino-américains les plus pauvres). Interrogés en 2003 dans le cadre d’une enquête sur la mobilité de la population, les usagers des taxis collectifs déclarent presque dans la même proportion craindre pour leur sécurité sur le chemin qui les conduit jusqu’à ou depuis la station de taxis la plus proche qu’à bord des taxis ou encore lorsqu’ils patientent à la station de taxis elle-même (soit respectivement dans des proportions de 42, 46 et 48 % (National Department of Transport, 2004). La « guerre des taxis » collectifs est apparue dans le contexte de la guerre civile qui a provoqué la chute du régime d’apartheid et conserve les traits caractéristiques des affrontements armés : une stratégie de contrôle territorial (le monopole de la desserte d’un township le plus souvent), gage du contrôle d’un marché, l’utilisation d’armes de guerre (l’AK 47 est une arme de prédilection dans les affrontements entre opérateurs de taxis collectifs), le recrutement de tueurs à gage (souvent d’anciens combattants des mouvements clandestins de résistance à l’apartheid), l’organisation de batailles rangées sur la voie publique, de raids punitifs, d’embuscades (mitraillage des véhicules de l’ennemi stationnés ou en mouvement), de contre-offensives, puis de trêves, de cessez le feu et de négociations d’armistice. Comme toute guerre, celle des taxis fait de nombreuses victimes parmi la population civile (les passagers) qu’elle cible délibérément à des fins d’intimidation (c’est-à-dire pour les dissuader d’emprunter les véhicules de l’adversaire). Elle se distingue enfin d’autres formes de violence sociale parce qu’elle se déroule dans l’espace public, au sens propre (celui de voie publique) comme au sens figuré (elle représente une menace récurrente pour tous les passagers captifs des taxis collectifs comme pour les autres usagers de la voie publique).

Elle a sans doute été envenimée par l’affrontement de forces politiques antagonistes dont les townships ont été le théâtre jusqu’au début des années 1990 et en constitue sans doute une forme de dégénérescence : le régime d’apartheid a incontestablement contribué à exacerber les tensions et les conflits entre opérateurs de taxis collectifs afin d’attiser les dissensions chez l’ennemi, mais les affiliations partisanes respectives d’associations d’opérateurs concurrentes (à l’ANC, à l’Inkatha ou au Pan-African Congress (PAC)) ont aussi alimenté leur antagonisme, sans compter la collusion éventuelle de certains responsables politiques avec les belligérants en raison d’intérêts acquis dans ce secteur d’activité. La « guerre des taxis » est aussi un avatar de la guerre civile des années 1980 et 1990 : les tueurs à gages, qui assassinent des opérateurs et des chauffeurs de taxis et parfois leurs passagers bénéficient dans certains cas d’une légitimité historique qui fait défaut aux forces de police et qui leur vaut des sympathies dans les milieux politiques et une partie de la population [3].

Attisée par les forces de l’ordre sous le régime d’apartheid, la « guerre des taxis » collectifs est depuis lors favorisée par la complaisance des autorités et l’impéritie des forces de l’ordre : « Les forces de sécurité ont été l’un des ferments principaux des affrontements entre opérateurs de taxis collectifs sous le régime d’apartheid. Dans de nombreux cas, la police attisait le conflit soit en prenant activement parti, soit en s’abstenant sciemment d’intervenir. Outre les cas flagrants d’implication directe des forces de police dans les affrontements (comme dans l’agglomération du Cap), l’incapacité de la police à faire face à ces affrontements sous le régime d’apartheid était si générale qu’elle paraît avoir été délibérée. […] Au mieux, la police péchait par négligence […] au pire, elle abusait de son autorité pour attiser les conflits entre associations au point d’être souvent suspectée de manipuler les opérateurs de taxis collectifs à des fins politiques plus générales de déstabilisation et de fragmentation de la communauté noire et de lutte contre l’ANC » (Dugard, 2001). Depuis lors, le ressort essentiel de sa complicité avec les protagonistes relève de la corruption : le président Nelson Mandela a lui-même publiquement dénoncé, lorsqu’il était à la tête de l’État, la collusion à des fins pécuniaires « d’un grand nombre de policiers » avec les « criminels » et déploré que « la corruption dans les forces de police est telle qu’elle sape les tentatives du gouvernement de mettre un terme aux affrontements entre opérateurs de taxis collectifs » (cité dans The Star, 6 novembre 1996). En 1998, la participation directe d’officiers de police aux assassinats d’opérateurs était dénoncée par une commission d’enquête formée à l’initiative du gouvernement et 13 d’entre eux furent effectivement inculpés pour ce motif. En 2000, selon un rapport confidentiel, 10 % des taxis collectifs du township de Soshanguve, au nord de l’agglomération de Tshwane, étaient la propriété de policiers en service et d’ex-policiers qui avaient investi dans ce commerce leurs primes de retraite anticipée et armaient les chauffeurs de taxis ou se chargeaient eux-mêmes des représailles contre leurs concurrents. Au point que « la violence endémique [des affrontements d’opérateurs à Soshanguve] est directement attisée par le fait que les propriétaires des taxis sont des policiers » (Mail & Guardian, 28 janvier 2000).

Récemment encore complices, voire instigatrices des affrontements entre opérateurs de taxis collectifs, les forces de l’ordre sont désormais suspectes de parti pris, voire de collusion avec les protagonistes des affrontements meurtriers (Committee of Inquiry, 2005). À leur décharge néanmoins, les opérateurs et chauffeurs de taxis collectifs s’opposent parfois les armes à la main aux contrôles de police qui n’ont pour objet que de vérifier la légalité de leur activité (comme l’atteste l’incident évoqué en exergue à cet article). Mais c’est aujourd’hui avant tout la complaisance coupable des pouvoirs publics qui est en cause : la commission d’enquête sur les affrontements meurtriers du printemps 2005 dans l’agglomération du Cap regrettait ainsi qu’aucun des commanditaires des assassinats d’opérateurs, de chauffeurs de taxis collectifs ou de leurs passagers, bien que leur identité soit notoirement connue, n’ait été arrêté ou inculpé (Committee of Inquiry, 2005). Comment expliquer la réticence flagrante des autorités politiques à assurer le respect de la réglementation et de l’ordre public par les opérateurs et les chauffeurs de taxis collectifs, d’une façon générale, et à réprimer (voire même à dénoncer) en particulier les crimes commis dans le cadre de ces affrontements ? Par la crainte d’envenimer un équilibre volatile, de perturber le service apporté quotidiennement par les taxis collectifs à plusieurs millions de passagers captifs (c’est-à-dire dépourvus de moyens de transport alternatifs), par une sollicitude excessive vis-à-vis d’anciens compagnons d’armes (les taxis collectifs ayant constitué l’une des principales formes de résistance civile au régime d’apartheid et favorisé la mobilisation de la population contre l’un de ses attributs principaux que constituaient les transports publics formels) ?

La « guerre des taxis » est une forme de concurrence exacerbée sur un marché saturé parce que son accès n’est plus contingenté. Le cas des deux « principaux protagonistes des affrontements entre opérateurs de taxis collectifs au cours des dix dernières années » dans l’agglomération du Cap, Cape Organisation of Democratic Taxi Association (CODETA) et Cape Amalgamated Taxi Association (CATA), souligne l’importance des enjeux indistinctement commerciaux et territoriaux des affrontements entre les organisations d’opérateurs et de leurs agressions contre les opérateurs de transports formels : créée en 1991, CODETA, qui n’est pas une association au sens de la loi, puisqu’elle est dépourvue de statuts et n’est donc pas enregistrée en tant que telle par l’administration, regroupe les associations d’opérateurs de taxis collectifs du township de Khayelitsha (soit 11 associations, c’est-à-dire environ un millier d’opérateurs), à partir duquel 14 différents itinéraires sont desservis ; CATA, qui ne forme pas non plus une association au sens de la loi, résulte de la scission en 1996 d’associations d’opérateurs de taxis collectifs jusqu’alors rassemblés dans CODETA, qui desservent les autres townships peuplés de Noirs (par opposition aux townships peuplés de métis) de l’agglomération, ceux de Gugulethu, de Nyanga et de Langa notamment. Les deux groupements d’associations, CATA en regrouperait 14 au total, se sont répartis des zones d’activité respective, mais ce modus vivendi n’a pas résisté à l’ouverture au printemps 2005 d’un centre commercial dont ils se sont disputés la desserte au cours d’affrontements sanglants (y compris pour les usagers). En 2001, les deux organisations s’étaient en revanche liguées contre l’opérateur de bus Golden Arrow, qu’elles avaient tenté de dissuader d’assurer la desserte de certains townships en terrorisant ses chauffeurs et ses passagers par des agressions meurtrières (Committee of Inquiry, 2005). Les opérateurs de taxis collectifs ne sont pas seulement en concurrence les uns contre les autres, ils le sont aussi avec les transports formels, dessertes d’autobus et transports ferroviaires, auxquels ils s’attaquent de temps à autre : au point que certaines compagnies d’autobus ont renoncé à desservir certains townships en dépit de leurs obligations de service (c’est notamment le cas de la compagnie PUTCO à laquelle les opérateurs de taxis collectifs interdisent l’accès au township de Diepsloot, situé au nord de Johannesburg).

Si les townships sont le théâtre privilégié de la « guerre des taxis », c’est qu’ils constituent l’essentiel de leur marché au point que tous les grands townships d’Afrique du Sud ont successivement été un point de fixation des affrontements. Le premier en date (ou plus précisément le premier à faire l’actualité) aurait été celui d’Alexandra, dans l’agglomération de Johannesburg, où le monopole de l’association locale des opérateurs de taxis collectifs (Alexandra Taxi Association) fut battu en brèche par de nouveaux opérateurs (regroupés dans une association concurrente, Alex-Randburg-Midrand-Sandton Taxi Association) dès 1987 ; puis à partir de 1990 et, par intermittence depuis lors, ce sont les townships du Cap qui sont devenus un lieu d’affrontements, d’abord entre opérateurs déjà établis sur le marché (parce que desservant les plus anciens townships de l’agglomération, ceux de Langa, de Nyanga et de Guguletu) et les nouveaux entrants, puis pour le partage des nouveaux marchés engendrés par le développement planifié ou spontané des grands townships du sud-ouest de l’agglomération ; à Tshwane, capitale administrative de l’Afrique du Sud (naguère Pretoria), c’est la desserte du grand township de Soshanguve, au nord de l’agglomération, qui a été l’enjeu des affrontements entre opérateurs entre 1994 et 2001 (dont le nombre des victimes est estimé à 200 morts par les services de police) ; Soweto a aussi été le théâtre d’affrontements sanglants en 1998 et l’évolution des besoins de déplacement de sa population (depuis la migration d’une grande partie des emplois offerts au nord de l’agglomération) nécessite un ajustement de l’offre de service qui provoque depuis lors des tensions récurrentes ; à eThekwini (naguère Durban), la desserte des townships de Pinetown et de Mpumalanga provoque de violents affrontements entre associations concurrentes d’opérateurs depuis 2004. La nature du marché des transports informels exacerbe inévitablement les tensions entre opérateurs : dans les towsnhips, le marché solvable est en effet particulièrement instable et étroitement conditionné par la conjoncture économique (c’est-à-dire les opportunités d’emplois et le taux de chômage), il est aussi en évolution constante (l’ouverture d’une nouveau centre commercial, l’afflux de nouveaux arrivants dans des logements formels ou des logements de fortune) et requiert un ajustement permanent de l’offre de service qui remet nécessairement en cause le partage fragile des zones de chalandise et des dessertes.

La « guerre des taxis » traduit enfin l’usurpation du pouvoir dans les transports informels par certaines organisations associatives d’opérateurs, ou groupements d’associations, appelés mother bodies, par des voies et à des fins criminelles. Le racket, l’extorsion, l’assassinat, c’est-à-dire des pratiques mafieuses, se sont propagés dans les transports informels à la faveur de la dérégulation de facto de l’activité des opérateurs de taxis collectifs et de l’abdication par les forces de police de leur rôle de maintien de l’ordre, avant de devenir un mode de résistance aux velléités régulatrices des pouvoirs publics : « À mesure que le contrôle de l’État sur l’économie et la société sud-africaines s’est affaibli à la faveur de la transition politique, les associations de taxis se sont transformées en agents informels de régulation, de protection et d’extorsion. Celles qui ont recours à la violence et qui sont appelées “cellules mères” (mother bodies) ont pu se développer et étendre leur emprise en échappant au contrôle des autorités. Elles sont responsables de l’essentiel des violences commises dans ce secteur d’activité qui en sont devenues un des traits distinctifs. Les cellules mères ont pesé de tout leur poids et de toute leur puissance de feu contre les velléités régulatrices récentes du gouvernement et sont symptomatiques de la montée du crime organisé dans l’Afrique du Sud depuis la chute du régime d’apartheid » (Dugard, 2001). La commission d’enquête sur les affrontements entre opérateurs du printemps 2005 dans l’agglomération du Cap conclut que « des chefs de bandes organisées siègent dans les instances supérieures des associations d’opérateurs de taxis collectifs », que « quelques individus sont de véritables seigneurs de la guerre (warlords) qui profitent des affrontements », qu’ils « sont redoutés et que leurs décisions ont force de loi et ne peuvent être contestées », qu’ils « gouvernent littéralement ce secteur d’activité bien que certains d’entre eux ne siègent pas dans les instances électives des associations » et que « la plupart de ces seigneurs de la guerre ont débuté comme simples chauffeurs de taxi et ont fait carrière à la faveur des affrontements meurtriers entre opérateurs ». La commission d’enquête souligne aussi que les associations elles-mêmes enrégimentent leurs membres et les « contraignent à participer à ces affrontements, faute de quoi elles leur interdisent l’accès aux stations de taxis ou leur infligent des amendes appelées l’impôt des lâches » (Committee of Inquiry, 2005).

La « guerre des taxis » est donc bien une forme d’autorégulation des transports informels autant qu’un mode de résistance à leur formalisation. Mais bien qu’elle en constitue la caractéristique la plus distinctive comme la plus stigmatisante, en résume-t-elle cependant l’organisation interne ? Elle masque en réalité d’autres formes d’autorégulation, pacifiques, discrètes mais efficaces, voire remarquablement sophistiquées, dont elle traduit toutefois les limites et l’échec récurrent. Les associations d’opérateurs forment une multitude de coalitions informelles d’opérateurs desservant le même périmètre ou les mêmes itinéraires et elles s’efforcent de se protéger ainsi de la concurrence – près de cent à Johannesburg, environ 150 dans la province du Cap occidental. Elles ont sans doute essentiellement pour objet « une stratégie défensive de contrôle territorial », selon les termes d’un observateur averti, mais elles y parviennent le plus souvent par une répartition négociée des dessertes et des zones de chalandise, en négociant avec les pouvoirs publics l’attribution des licences d’exploitation qui déterminent en principe le périmètre de leurs opérations et en canalisant l’irruption régulière d’opérateurs illégaux (appelés pirates) sur un marché réputé saturé. Le président de l’un des plus puissants groupements d’associations, Top Six Management, créé en 1997, au paroxysme des affrontements entre opérateurs, souligne que cet organisme, qui a pignon sur rue (au sens littéral du terme puisqu’il possède au centre du quartier des affaires de Johannesburg le bâtiment de plusieurs étages où est situé son siège social), fonde avant tout sa légitimité sur sa capacité à résoudre les conflits latents entre la centaine d’associations d’opérateurs de Johannesburg qu’il regroupe et représente (S. Mabaso, entretien avec l’auteur, novembre 2005). Les associations d’opérateurs jouent en effet un rôle discret d’organisation et d’ajustement de l’offre de service : elles répartissent entre leurs membres les parts de marché dans un contexte général d’excédent de l’offre de service (en leur affectant à tour de rôle la desserte des itinéraires les plus rentables) ; elles investissent parfois dans l’exploitation en coopérative de stations service et d’entretien des véhicules, apportent à leurs membres les garanties collatérales ou l’acompte requis pour l’acquisition d’un nouveau véhicule, en veillant souvent à ce qu’ils honorent les dettes qu’ils ont contractées pour une telle acquisition et se substituent éventuellement à un débiteur défaillant en séquestrant ses véhicules dont elles cèdent éventuellement l’usufruit à un autre membre ; elles négocient avec les fabricants automobile, les sociétés pétrolières et les compagnies d’assurance des remises de prix pour leurs membres, et elles explorent les opportunités de diversification de leurs activités (comme la création d’une compagnie d’autobus dans le cas de l’association des opérateurs du township de Khayelitsha). Comme le souligne le président de la commission des transports du Parlement sud-africain, « aucune analyse approfondie des caractéristiques socioéconomiques évolutives du secteur [des taxis collectifs] n’a été réalisée » (Cronin, 2005). Cette carence hypothèque bien évidemment le succès des politiques publiques dont il est l’objet. Or, à en juger par l’état des véhicules exploités par les opérateurs de taxis collectifs et aux ventes de véhicules neufs (le principal fournisseur de taxis collectifs, le constructeur automobile Toyota, en fabriquerait encore un millier par mois pour le marché sud-africain), des disparités de ressources et de perspectives commerciales tangibles distinguent les opérateurs, qui n’ont pas tous recours à la violence et à l’illégalité dans le cadre d’une stratégie de survie.

C’est de 1995, c’est-à-dire de la création d’un groupe de travail ad hoc (National Taxi Task Team) et de l’adoption de ses conclusions par le gouvernement l’année suivante, qu’on peut dater la mise en œuvre de la politique de formalisation des taxis collectifs du nouveau régime. Celle-ci était initialement supposée comporter trois volets distincts :

En réalité, c’est le renouvellement intégral du parc des véhicules en circulation qui est depuis lors, sous le sobriquet de « recapitalisation » des taxis collectifs, le vecteur principal des velléités officielles de formalisation des transports informels.

Or, dans sa conception initiale, la « recapitalisation » des taxis collectifs était largement étrangère à toute préoccupation opérationnelle : largement déterminée par le ministère de l’Industrie et du Commerce et non par le ministère des Transports, elle procédait d’une volonté de modernisation du secteur d’activité concerné (tout le parc de véhicules en circulation étant condamné à être retiré de la circulation dans un délai de dix ans) plus que d’amélioration de la qualité aux usagers, et d’une politique industrielle volontariste centrée sur la promotion de l’industrie automobile (puisqu’il s’agissait de mettre en circulation des véhicules qui devaient être spécialement développés et conçus à cette fin, aucun modèle disponible ne répondant aux spécifications techniques requises) et portée par l’un des membres les plus influents du gouvernement, Alec Erwin, titulaire du portefeuille ministériel de l’Industrie et du Commerce jusqu’à la fin de l’année 2004.

Les modalités de la « recapitalisation » des taxis collectifs ont certes été redéfinies en 2005, au motif que les véhicules en question seraient probablement d’un coût exorbitant pour les opérateurs de taxis collectifs (parce qu’ils devaient être dotés d’équipements de sécurité et de contrôle particulièrement sophistiqués et que leur capacité devait être sensiblement supérieure à celle des omnibus en circulation actuellement) en dépit de l’aide de l’État prévue en échange de la remise de leurs anciens véhicules. Le président de la commission des transports du Parlement sud-africain, Jeremie Cronin, secrétaire général adjoint du Parti communiste sud-africain, caractérisait récemment ce programme en ces termes : « Il est clair que le programme initial de recapitalisation portait tous les signes apparents d’un processus technocratique imposé d’en haut, en vertu duquel une élite politique de gestionnaires, le grand capital et le capital émergent sont supposés représenter la meilleure voie vers le développement et la modernisation […]. L’intégration capitaliste, la formalisation et la “modernisation” sont supposées constituer la réponse aux défis (au “legs”) du sous-développement. Cette intégration modernisatrice est conceptualisée comme l’intervention technique et régulatrice de l’État génératrice d’un marché qui permette aux corporations capitalistes de déterminer le processus de réforme » (Cronin, 2005). Il n’est pas nécessaire d’adhérer à l’idéologie politique qui fonde cette analyse, ni d’assumer la phraséologie qui l’exprime, pour convenir que le programme de « recapitalisation » participe effectivement d’un projet de modernisation économique et sociale auquel les intérêts des opérateurs de taxis collectifs comme des usagers paraissent subordonnés. Quoi qu’il en soit, en 2004, l’organisme représentatif des opérateurs de taxis collectifs à l’échelle nationale, SANTACO a annoncé publiquement leur opposition collective au projet du gouvernemental : « les opérateurs de taxis collectifs n’accepteront pas la recapitalisation dans sa forme actuelle », déclare-t-il dans un rapport remis au Parlement (SANTACO, 2004), quelques semaines avant que le gouvernement n’annonce lui-même la révision de son programme. Le nouveau projet présenté par le gouvernement en 2005, s’il paraît moins ambitieux (dans ses délais de mise en œuvre) et plus opérationnel (les spécifications des véhicules n’ont plus trait qu’à la sûreté des passagers), n’a pas dissipé les craintes légitimes des opérateurs qui doutent d’être en mesure d’acquérir des véhicules dont le prix de vente et les frais d’exploitation seront, pour beaucoup d’entre eux, incomparablement plus élevés que les dépenses engagées pour l’acquisition et l’exploitation de(s) véhicule(s) qu’ils exploitent actuellement, notamment lorsque, hors d’âge, celui-ci a été acheté à vil prix et qu’il n’est pas entretenu. Or la « recapitalisation » des taxis collectifs tend désormais officiellement à inciter une partie des opérateurs à se retirer du marché en leur versant une allocation de 50 000 rands (scrapping allowance) pour chaque véhicule remis à l’administration avant d’être détruit. La « recapitalisation » des taxis collectifs, toujours présentée par les pouvoirs publics comme le vecteur principal de la formalisation des transports informels, sans qu’elle ait encore débuté (début 2006, les modalités de sa mise en œuvre n’étaient pas encore arrêtées), a donc probablement constitué l’un des principaux obstacles à son aboutissement.

Mais les autres modalités de la formalisation des taxis collectifs, prescrites par la loi de 2000 sur les transports terrestres (National Land Transitional Transport Act), n’ont pas eu plus de succès, parce qu’elles supposeraient pour la plupart le bouleversement du mode opératoire des taxis collectifs :

Ainsi les velléités régulatrices de l’État ont sans doute entretenu les tensions, qui dégénèrent régulièrement en affrontements meurtriers dans les transports informels, à deux égards : d’une part, elles représentent pour les opérateurs de taxis collectifs une menace tangible, celle d’être contraints d’adopter un nouveau mode opératoire, dont les avantages leur paraissent incertains et, en revanche, les inconvénients et le coût manifestes et immédiats ; d’autre part, restées très largement vaines jusqu’à présent, elles n’ont pas eu le moindre effet sur l’équilibre du marché et augurent mal de la capacité et de la détermination des pouvoirs publics (soulignons à cet égard que la réforme des transports publics formels, services d’autobus et transports ferroviaires, n’a pas non plus abouti). Les tergiversations des pouvoirs publics quant aux modalités de la formalisation des transports informels ont sans doute convaincu les opérateurs de taxis collectifs qu’ils ont su faire échec à ses velléités régulatrices, par leur résistance passive (c’est-à-dire par un mépris obstiné de leurs obligations légales) ou active (lorsqu’ils s’opposent les armes à la main aux contrôles de police ou à l’exploitation de nouvelles dessertes par des opérateurs concurrents, dûment autorisés en vertu des licences d’exploitation dont ils sont détenteurs, ou par les compagnies d’autobus dûment mandatées par l’administration dans le cadre du contrat de service qui les associe).

Convenons cependant que l’enjeu de la formalisation des transports informels en Afrique du Sud ne se réduit pas aux troubles sporadiques pour l’ordre public provoqués par la « guerre des taxis » collectifs. Leurs usagers se déclarent d’ailleurs dans une forte proportion, plus inquiets de leur sûreté que de leur sécurité à bord des minibus considérés (National Department of Transport, 2004).

Ce sont deux hégémonies concurrentes qui s’affrontent en l’espèce, celle d’une partie de la société civile, investie de la légitimité de ce qu’on peut se risquer à considérer comme un mouvement social (ce qui n’est nullement exclusif de sa subordination à des intérêts criminels ou mafieux) et celle de l’État. Quelles que soient ses modalités d’application, la formalisation des transports informels constitue dans son principe même un enjeu redoutable : il ne s’agit pas moins que de rétablir l’autorité et les prérogatives de la loi et de la puissance publique dans un secteur d’activités qui défie leur autorité et conteste leur légitimité. Depuis 1994, le gouvernement sud-africain s’efforce d’affermir son autorité sur les organes de l’État (notamment les services de police et les forces armées) comme sur la société civile. La réforme de l’État en Afrique du Sud consiste en effet dans la reconquête de ses prérogatives et non pas seulement dans sa modernisation (Jensen, 2001). Cependant, combler la carence de l’État ne consiste pas seulement à imposer le respect de l’ordre public à des acteurs économiques qui l’ignorent ou le transgressent délibérément, il s’agit aussi d’imposer une régulation externe à un secteur d’activité jusqu`à présent autorégulé, c’est-à-dire de substituer une forme de régulation et d’autorité à une autre et non pas l’ordre à l’anarchie. Car l’activité des taxis collectifs n’est nullement anarchique, en dépit de la « guerre des taxis », elle est au contraire très organisée (ce qui est une caractéristique distinctive du secteur informel, selon l’économiste péruvien Hernando de Soto), comme le concède d’ailleurs la municipalité de Johannesburg, où 80 % des opérateurs concernés opèrent pourtant en violation de la loi : « la gestion de l’offre entre opérateurs de taxis collectifs est tout à fait sophistiquée, en ce sens qu’ils se répartissent à tour de rôle les dessertes profitables et celles qui ne le sont pas. Les licences ou permis d’exploitation devront donc prendre ces arrangements opérationnels en considération » (City of Johannesburg, 2003).

En l’occurrence, ce n’est pas le parti pris libéral de la politique économique du gouvernement sud-africain, depuis la chute du régime d’apartheid qui est en cause, mais son projet modernisateur ou « développemental », selon l’expression du président Thabo Mbeki. Cependant, le rétablissement de l’ordre public n’est pas le seul enjeu de cette stratégie et de sa confrontation à l’hégémonie concurrente des taxis collectifs. Certes, ceux-ci représentent incontestablement une nuisance pour l’ordre public : en raison des violences et des agressions dont ils se rendent coupables à l’occasion contre les opérateurs concurrents, contre les forces de police ou contre les usagers eux-mêmes, mais aussi de la conduite erratique de nombre de chauffeurs et du risque qui, conjugué au mauvais état d’une partie de leurs véhicules, met en péril la vie de leurs passagers comme des autres utilisateurs de la voirie. Longtemps après le rétablissement de la paix, la « guerre des taxis » se poursuit et constitue l’une des seules formes d’affrontements meurtriers sur la voie publique, qui ne soit pas exclusivement crapuleuse et dont les usagers soient non seulement les témoins directs mais les otages. Mais les taxis collectifs sont-ils seulement des fauteurs de trouble ?

Les taxis collectifs se sont certes multipliés à la fin des années 1970, puis à la fin des années 1980, à la faveur de la défaillance des transports publics formels (et de la mobilisation de la population noire contre les opérateurs d’autobus qui assuraient l’acheminement des habitants des townships jusqu’à leur lieu de travail), mais ils n’existent pas seulement par défaut, c’est-à-dire faute d’un service de transports publics formel adéquat. Ils disposent de qualités opérationnelles qui les distinguent des autres modes de transport : la souplesse et la polyvalence d’emploi, la réactivité et l’adaptabilité à l’évolution d’un marché encore instable. Ils sont le seul mode de transports en commun en mesure d’offrir un service de transport à la demande qui ne soit pas excessivement onéreux : le président du conseil national des taxis d’Afrique du Sud souligne ainsi que « le propriétaire [du véhicule] et le chauffeur agissent comme des acteurs autonomes. Le chauffeur décide presque à la minute près comment il va opérer [c’est-à-dire de son itinéraire] pour maximiser son revenu » (Muofhe, 2005). Ils sont aussi relativement bon marché (précisément parce que leurs frais d’exploitation sont réduits au strict minimum), sans être subventionnés, et servent par conséquent une clientèle captive (parce qu’elle n’a pas accès à un autre mode de transport motorisé aussi peu coûteux). Ce sont d’ailleurs les qualités opérationnelles indéniables du service assuré par les taxis collectifs qui explique l’ambivalence des pouvoirs publics à l’égard des transports informels, car ils assurent un service irremplaçable dans l’état actuel des transports publics formels : « la vérité fondamentale […] est que l’industrie des taxis collectifs a été capable de répondre à la demande des usagers mieux qu’aucun autre mode de transport. [Elle] a su profiter des carences du système des transports publics formels et se positionner comme le mode de transports préféré des usagers. […] Les résultats atteints par l’industrie des taxis collectifs, face à l’hostilité [du gouvernement d’ancien régime] […] soulignent ses atouts opérationnels, sa flexibilité et sa capacité d’adaptation. […] En un mot, [elle] se rend utile au pays et assure un service important pour les déplacements quotidiens de la population active », déclarait récemment le ministre des Transports. Leur formalisation ne doit donc pas priver les usagers de ces avantages opérationnels, mais au contraire les valoriser. Car si les usagers sont incontestablement les otages des opérateurs de taxis, on peut craindre qu’ils soient aussi trop souvent ignorés par les tentatives de formalisation des taxis collectifs, dont les objectifs ne sont pas exclusivement opérationnels.

Or, si la régulation du marché par la puissance publique est légitime, n’est-ce pas dans la mesure où elle en corrige les défaillances, c’est-à-dire améliore la qualité du service, démocratise l’accès au service et réduit ses externalités négatives (violence, encombrement et accidents de la circulation) ? Aujourd’hui, paradoxalement, les transports informels constituent le mode de transports collectifs le plus accessible aux populations pauvres, reléguées à la périphérie des agglomérations, c’est-à-dire loin des bassins d’emplois, des lieux de consommation, des centres de soins, etc. Et, cependant, la mobilité des plus démunis est encore étroitement limitée et très inférieure à leurs besoins de déplacement. Si la pauvreté n’est pas seulement un manque de ressources, mais aussi une privation de capacités (capacity deprivation), un manque d’opportunités (Sen, 1999), alors la mobilité de la population est un critère essentiel de développement économique et social et les transports publics un vecteur indispensable de mobilité sociale pour les plus démunis et par conséquent de lutte contre la pauvreté. Le gouvernement sud-africain a certes amélioré les conditions de vie des populations les plus démunies, reléguées à la périphérie des agglomérations urbaines ou en zones rurales, en leur donnant notamment accès aux services essentiels, ceux de l’eau et de l’électricité (à des conditions tarifaires préférentielles), ainsi qu’à un logement décent. Mais qu’a-t-il fait pour favoriser leur mobilité sociale ? Certes, depuis la chute du régime d’apartheid, l’Afrique du Sud se caractérise par une mobilité sociale accélérée, qui procède à la fois de la libéralisation économique et de la politique de discrimination positive, mais qui bénéficie essentiellement à ceux qui sont déjà dotés d’un capital social minimum. Si bien que, selon certains observateurs, deux fractures sociales partagent désormais la société sud-africaine « entre une classe moyenne de plus en plus multiraciale et le reste de la société, d’une part, et entre la classe laborieuse africaine urbanisée et les africains au chômage, pauvres et marginalisés, d’autre part » (Seekings & Nattrass, 2005). C’est dans un tel contexte social que s’inscrivent aujourd’hui les transports publics : les classes moyennes s’en détournent dès qu’elles ont accès à un véhicule particulier (le marché automobile se développe à un rythme accéléré, soit de 20 à 25 % par an au cours des deux dernières années, mais la propriété d’un véhicule automobile demeure l’apanage des plus fortunés, soit un peu plus du quart des ménages sud-africains seulement) et les plus démunis n’y ont pas accès faute de ressources suffisantes, si bien que les transports publics sont essentiellement fréquentés par « la classe laborieuse africaine ». Dans un tel contexte, les transports publics doivent-ils avant tout être accessibles aux plus démunis ou être suffisamment attractifs pour inciter les automobilistes à délaisser leur véhicule particulier ? C’est l’un des dilemmes principaux de la réforme des transports publics en cours en Afrique du Sud (Lomme, 2006). Les pouvoirs publics s’imaginent parfois que ces deux clientèles potentielles ne peuvent emprunter les mêmes transports en commun et que la généralisation de leur usage exige la différenciation du service (c’est pour cette raison qu’ils ont entrepris la construction d’un train à grande vitesse entre Tshwane et Johannesburg, le Gautrain, explicitement réservé à la clientèle fortunée des automobilistes). Ils commettent à cet égard sans doute à la fois une erreur d’analyse (les populations fortunées empruntent volontiers le train de banlieue qui dessert les plus beaux quartiers de l’agglomération, c’est-à-dire les banlieues sud, voire les taxis collectifs qui desservent le centre-ville) et une erreur politique (le projet du Gautrain a provoqué un débat public animé à la fin de l’année 2005 et mobilisé contre lui ceux qui, à l’instar de la principale centrale syndicale d’Afrique du Sud, COSATU [4], lui reprochent de reproduire les discriminations sociales héritées de l’apartheid – au motif notamment qu’il ne desservira pas les townships du sud de l’agglomération de Johannesburg, pas davantage que ceux du nord de Tshwane d’ailleurs). S’il s’agit de desservir également tous les segments du marché potentiel des transports en commun, les transports informels ne sont-ils pas les plus appropriés (notamment parce qu’ils sont susceptibles d’apporter une qualité de service différenciée) ? Ils sont le plus souvent les seuls dont l’accès ne soit pas excessivement éloigné du domicile de leurs usagers et qui soient susceptibles d’assurer les dessertes de porte à porte ou un service à la demande, ce qui constitue incontestablement le critère de qualité du service le plus discriminant compte tenu de la faible densité de la population en ville comme à la campagne et de l’éclatement des agglomérations urbaines en vastes conurbations où les déplacements de la population sont exceptionnellement longs : ils sont de 20 kilomètres en moyenne pour les déplacements en transports publics, contre 11 kilomètres en Europe, 15 kilomètres aux États-Unis et 9 kilomètres dans l’Asie en voie de développement (Behrens & Wilkinson, 2003). Les taxis collectifs sont d’ailleurs d’ores et déjà le mode de transports publics le plus utilisé du haut en bas de l’échelle sociale (National Department of Transport, 2005).

La « guerre des taxis » éclaire donc d’un jour particulier les enjeux du développement en Afrique du Sud : elle ne constitue pas seulement un problème d’ordre public. Comme toute guerre, elle simplifie à outrance et occulte la complexité et la dynamique de son contexte politique, économique et social. Elle est incontestablement le symptôme des limites de l’autorégulation des transports informels et de l’échec de leur formalisation. Bien qu’elle procède d’un contexte particulier en partie révolu, celui de la guerre civile des années 1980 et 1990, elle perdure dans un contexte différent, celui du rétablissement de la paix civile et de l’avènement de la démocratie, dans lequel ses propres ressorts ont évolué. Elle traduit certes l’inertie de la situation économique et sociale héritée du régime d’apartheid (en matière de ségrégation spatiale notamment) et des conflits sociaux qui préexistaient à l’avènement de la démocratie (Ellis, 1997) et elle signale les limites de la politique de transformation mise en œuvre par les pouvoirs publics depuis le changement de régime (que trahit la stabilité remarquable du paysage urbain). Mais elle est aussi symptomatique de la complexité des changements sociaux et des objectifs économiques du gouvernement ainsi que de la confrontation persistante entre la société civile (les transports informels constituent incontestablement à la fois un mouvement social et un groupe d’intérêt organisé) et la puissance publique en dépit de la démocratisation politique de l’État sud-africain. Elle révèle enfin les difficultés de mise en œuvre de la politique de “black empowerment” : dans les transports publics, ne s’agit-il pas de concilier deux objectifs distincts, c’est-à-dire l’accès au marché des petits opérateurs et l’accès au service des plus démunis ? Et n’est-ce pas la généralisation du service qui devrait constituer l’objectif principal de la formalisation des transports informels et de leur intégration inter-modale ?