Ce regain de violence a provoqué l’exode de 200 000 Soudanais, principalement issus des ethnies Massalite et For, dans l’Est du Tchad. Actuellement, ces réfugiés sont accueillis dans 12 camps où ils sont sous la protection des Nations unies. Cette opération humanitaire sous l’égide du Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) et financée par la communauté internationale est mise en œuvre par des ONG nationales et internationales. Située à la frontière du Tchad et du Soudan, la préfecture d’Adré fut la porte d’entrée pour une grande partie des réfugiés. C’est, entre autres, dans cette localité que l’armée française est intervenue début 2003 afin d’assister l’administration tchadienne, alors dépassée par le nombre sans cesse croissant des réfugiés. C’est aussi dans la préfecture d’Adré que fut ouvert le premier camp de réfugiés par le HCR à Farchana, auquel se sont ajoutés les camps de Brédjine, Tréguine et Gaga, qui abritent près de 75 000 réfugiés.

La préfecture d’Adré est située sur la frontière soudano-tchadienne dans le département d’Assongha de la province du Ouaddai. Elle compte une population d’environ 25 000 personnes, majoritairement issues des ethnies Massalite et Zaghawa. Historiquement, c’est aussi dans les massifs montagneux, à cheval sur la frontière tchado-soudanaise au sud d’Adré, que l’opposition armée tchadienne trouve refuge [4] et, de ce fait, Adré est la voie de passage traditionnelle des rebelles qui ont renversé les gouvernements en place. Dans un pays où chaque changement de président s’est fait suite à une action militaire, la préfecture d’Adré est ainsi le premier verrou de la politique intérieure [5]. Ne possédant ni minerais, ni pétrole, cette région ne vit que de l’agriculture et du commerce transfrontalier. Avec le Tibesti, la province du Ouaddai est une des zones les plus pauvres du quatrième pays le moins développé du monde [6]. L’accueil des réfugiés soudanais dans cette zone stratégique de la politique intérieure tchadienne révèle les faiblesses structurelles de l’État tchadien et les aspects de la crise humanitaire actuelle. À partir d’entretiens avec les différents acteurs locaux et de l’observation participative des programmes d’aide, cet article montre comment se traduit, sur le terrain, la prise en charge humanitaire et administrative des réfugiés et l’évolution actuelle du droit d’asile dans un pays du Sud.

Dans un premier temps, les autorités administratives locales firent face à cette intrusion d’acteurs étrangers (le HCR et les ONG internationales, qui interviennent dans son sillage) dans leur espace de pouvoir, avec bienveillance malgré la perte de contrôle (théoriquement temporaire) que cette intrusion induisait.

En effet, les camps de réfugiés sont des espaces qui échappent au contrôle direct des autorités : ils ne se soustraient pas au droit tchadien, mais, conformément aux conventions de 1951 et 1967 ratifiées par le gouvernement tchadien, les camps de réfugiés bénéficient d’un statut juridique particulier. Des gendarmes sont mis à la disposition du Comité National d’Assistance aux Réfugiés (CNAR) et sont ainsi chargés de leur protection. De ce fait, les autorités locales perdent une partie de leur autorité et prérogatives sur leur territoire et n’ont qu’un droit de regard très limité sur ce qui se passe à l’intérieur des camps.

À cette restriction officielle d’autorité s’ajoute l’apport dans la région d’une population allogène qui, malgré sa nationalité tchadienne, ne fut pas forcément la bienvenue. Les ONG internationales amenèrent, en effet, du personnel tchadien et en partie originaire du sud, donc non musulman. Ne pouvant trouver du personnel qualifié sur le lieu d’intervention, les ONG internationales font appel à du personnel recruté dans les capitales, sur la base de leurs compétences et ce sans tenir compte des particularismes locaux. Or au Tchad le clivage Nord/Sud étant très affirmé [8], ce personnel fit souvent figure d’« étrangers de l’intérieur » pour les autorités locales. Sans contrôle sur les Sudistes des ONG au travers de liens familiaux ou administratifs, les autorités locales mirent à profit toutes les opportunités pour réaffirmer leur pouvoir sur ces élites tchadiennes fraîchement arrivées dans la région. Ainsi, dans la sous-préfecture d’Hadjer Hadid, quand un volontaire de la Croix-Rouge tchadienne, venu du Sud, fut assassiné pour une affaire de mœurs, c’est l’ensemble de la communauté sudiste qui se mit à avoir peur de représailles collectives. Suite à cet incident, le sous-préfet demanda aux ONG de regrouper leur personnel non ouaddaïen, arguant qu’il lui était difficile d’assurer leur protection. Ne pouvant prendre l’ascendant sur les cadres expatriés des ONG présentes à Hadjer Hadid, le sous-préfet profita de cet incident afin de leur rappeler leur « place » dans cette région.

Mais, pour les autorités locales, l’arrivée d’intervenants internationaux ne constitue pas seulement une restriction de leur pouvoir : cette arrivée est aussi synonyme d’opportunités financières. Cela notamment après que certaines ONG extrêmement importantes eurent mis en place une politique de cadeaux aux autorités locales lors de leur installation. Ainsi le sous-préfet put profiter de l’électricité de la Fédération Internationale de la Croix-Rouge (FICR), de distribution d’eau potable de la part d’Oxfam, etc.

Dans un contexte culturel où une telle démarche est élevée au rang de norme, voire de dû, cela créa un différend entre les autorités locales et les ONG n’ayant pas les moyens ou ne voulant pas se concilier ainsi l’administration tchadienne. Lorsque certaines ONG choisissent de se concilier financièrement les bonnes grâces des autorités locales, elles pratiquent une forme très dévoyée du principe d’acceptance et d’intégration des autorités locales dans les programmes d’aide humanitaire [9]. Elles ne font aussi que renforcer dans leur comportement prédateur des potentats locaux et entretenir des rapports de domination qui, à court terme, facilitent l’action humanitaire mais la restreignent à long terme.

À l’inverse, le respect formel des procédures administratives nationales est vite devenu contre-productif. À partir de 2005, le HCR exigea le strict respect des procédures tchadiennes en matière de commerce et d’ouverture d’activité commerciale. Les ONG durent alors fournir l’ensemble des certificats et patentes commerciales de tous leurs fournisseurs. La plupart des commerçants et entrepreneurs locaux ne pouvant fournir ces documents et les autorités locales ne pouvant les leur délivrer, ces dernières firent alors pression sur les ONG pour qu’elles contournent les directives du HCR. Cette action eut pour effet d’accroître la corruption locale et de multiplier les faux documents administratifs, plus que de renforcer le système légal et le pouvoir central de N’Djamena.

Bien que les humanitaires aient pratiqué la politique de dons, les autorités locales furent soucieuses de défendre leur pré-carré et firent sentir leur pouvoir dès que possible. Ainsi, lorsque des programmes d’aide commencèrent à être mis en œuvre pour les populations tchadiennes locales, les autorités bloquèrent alors volontairement tout contact et entente entre les villageois et les ONG internationales. Alors que des négociations avaient été entamées entre ONG et chefs de villages, le sous-préfet d’Hadjer Hadid annula les accords passés en son absence. Puis il menaça d’expulser les ONG passant des accords avec des chefs de villages sans son consentement. Le préfet d’Adré le soutint dans sa démarche en se plaignant régulièrement de distributions anarchiques faites en l’absence de représentant de l’administration. Plus qu’une velléité de détournement de l’aide de la part des autorités locales tchadiennes, celles-ci s’efforçaient de réaffirmer leur autorité absolue sur « leur population ». En interdisant les distributions et en menaçant de reprendre ce qui serait distribué en leur absence, elles rappelèrent aux habitants de la sous-préfecture que, si les réfugiés échappaient à leur mainmise, eux étaient des administrés tchadiens et donc toujours sous leur autorité.

De même, la renationalisation de la gestion des camps de réfugiés marqua le retour des méthodes locales de gouvernance, quelque peu éloignées des principes prônés par les Nations unies. Une fois la gestion du camp remise à la Croix-Rouge tchadienne (CRT) par la FICR, le respect du statut du camp de réfugiés de Brédjine par les autorités locales décrut. Les cadres de la Croix-Rouge nationale obéissant aux codes sociaux tchadiens, le sous-préfet d’Hadjer Hadid exerça son autorité pleine et entière tant au sein des camps que de la Croix-Rouge. Déjà, lorsque le HCR avait essayé de mettre en place des élections de représentants des réfugiés dans le camp, la CRT, soutenue par le sous-préfet, avait demandé que ces représentants soient désignés par elle. Ce projet avait échoué suite à l’opposition de la FICR et des autres ONG internationales qui avaient fait pression sur le HCR. Mais, quand la FICR se retira de la gestion directe des camps au profit de la CRT, les responsables de la CRT réfractaires aux desideratas de l’administration locale furent évincés [10]. Des taxes illégales furent instaurées sur les marchés et commerces à l’intérieur du camp de Brédjine. Dans les camps de Brédjine et Farchana, les équipes du Comité national d’assistance aux réfugiés entamèrent une politique d’intimidation de la population réfugiée en fonction de leurs relations avec les acteurs humanitaires non tchadiens présents. Les réfugiés ayant « trop » de contacts avec les acteurs humanitaires étrangers et plus particulièrement européens commencèrent à recevoir des visites nocturnes des militaires tchadiens. Avec la diminution de la présence internationale à l’intérieur des camps, le sous-préfet se réappropria les espaces de pouvoir qui lui avaient échappés.

Le revenu moyen des ménages dans la sous-préfecture d’Hadjer Hadid est inférieur au tiers du revenu moyen des zones rurales de l’ensemble du Tchad [11] : dans cette sous-préfecture, 95 % des ménages vivent de l’agriculture et 40 % pratiquent l’émigration économique saisonnière pour survivre. La production agricole est principalement tournée vers l’autoconsommation et la fabrication d’huile d’arachide. L’élevage est essentiellement pratiqué comme épargne, mais le cheptel fluctue beaucoup du fait des sécheresses qui peuvent entraîner une forte mortalité dans les troupeaux.

Dans cet environnement de très grande pauvreté, les frictions ne manquent pas entre les réfugiés et la population locale. D’une part, afin que le HCR puisse établir des camps, le gouvernement tchadien expropria les villageois sans compensation et, d’autre part, le déséquilibre entre la condition des réfugiés bénéficiant de l’assistance humanitaire et celle des autochtones laissés à eux-mêmes fut vivement ressenti. Non seulement il était demandé à la population hôte de supporter une partie du coût de la présence des réfugiés, mais elle pouvait en plus constater que ces derniers étaient mieux traités qu’elle. Quand les programmes de substitution se mirent en place en se conformant aux normes SPHERES [12] édictées par les Nations unies, les autochtones virent les réfugiés bénéficier de l’eau potable, d’un accès gratuit et sans effort à la nourriture, à l’éducation et à la santé. Par ailleurs, à chaque demande en faveur des réfugiés, que ce soit la mise en place de zone de collecte de bois ou l’accès à des terres agricoles, le HCR, dans un premier temps, refusa toute compensation pour la population hôte, au motif que le gouvernement tchadien avait assuré fournir sans compensation toute l’aide nécessaire.

De ce fait, des problèmes de cohabitation éclatèrent entre les femmes réfugiées et tchadiennes qui étaient en compétition pour le bois de chauffe. Cela se traduisit par une montée des propos xénophobes et du racisme anti-soudanais au sein de la population locale et une campagne d’intimidation des réfugiés – probablement soutenue par des agents du CNAR et le sous-préfet [13]. Quand des agressions sexuelles se produisirent à l’encontre des réfugiés, le préfet d’Adré leur expliqua qu’ils devaient faire la police chez eux et surtout que, s’ils voulaient être tranquilles, ils devaient rester à l’intérieur des camps ou rentrer au Darfour [14]. Comme le fit remarquer l’administrateur de camp de la FICR, tant que les réfugiés ne sortaient pas des camps il n’y avait pas de problèmes. Les camps de réfugiés étant des espaces contrôlés et observés par des intervenants extérieurs, l’administration tchadienne respecta et fit respecter ce statut particulier. Mais, se sentant spoliées de leurs prérogatives, en dehors de ces espaces, les autorités n’assurèrent pas la protection des réfugiés contre une population à l’hostilité croissante à l’égard des camps.

Le HCR ne prit en compte activement cette dégradation des relations avec la population locale que lorsque cela eut un impact sur sa stratégie d’assistance. En refusant de prêter des terres arables aux réfugiés, l’administration tchadienne et les chefferies villageoises mirent un frein aux efforts du HCR pour diminuer la dépendance des réfugiés à l’égard de l’aide alimentaire internationale. Par ce biais, la population hôte fit valoir son droit au développement et envoya un message fort au HCR contre la présence des réfugiés. Des programmes d’aide à la sécurité alimentaire au profit des populations autochtones furent alors mis en œuvre dans la précipitation pour palier les effets négatifs de l’action du HCR : il s’agissait alors plus de répondre au mécontentement local et de protéger indirectement les réfugiés que d’aider durablement la population locale.

Dans son Guide of Principles for Refugees and IDPs, le HCR souligne la nécessité d’aider les pays d’accueil des réfugiés à supporter les coûts économiques induits par la présence de ces derniers. Aussi 5 % du budget total du HCR au Tchad sont censés être dédiés au développement socio-économique des populations hôtes tchadiennes. Par ailleurs, lors de la crise du Darfour, la politique des bailleurs internationaux fut de concentrer et de canaliser leur aide par l’intermédiaire des agences des Nations unies. Les ONG internationales n’ayant pas de programmes sur fonds propres durent donc recourir aux financements distribués par le HCR. Étant le seul bailleur de la majorité des ONG, il devint donc le coordonnateur de l’aide internationale à destination de la frontière soudano-tchadienne et assuma de facto la double responsabilité de l’assistance aux réfugiés et à la population hôte.

Bien qu’ayant une position centrale dans le dispositif d’assistance humanitaire, le HCR et beaucoup de ses partenaires humanitaires vécurent comme une contrainte le développement d’infrastructures pour la population locale et ne s’y engagèrent qu’à contrecœur, quand les relations entre Massalites soudanais et tchadiens étaient déjà dégradées. Certains membres du HCR rappelèrent qu’il ne fallait pas « que les autorités locales oublient que l’aide internationale n’est présente qu’à cause des réfugiés » [15]. L’extrême pauvreté des populations tchadiennes était volontiers reconnue mais « le développement du Tchad n’est en aucun cas notre mandat ». Si les autorités trouvaient que la part faite au développement du Tchad était congrue, selon les termes du Mémorandum de 2004, la faute en revenait au gouvernement tchadien qui aurait dû mieux négocier la venue de l’aide humanitaire. Les programmes d’assistance pour les populations hôtes furent donc, dans un premier temps, négligés puis placés sous le signe de la mauvaise volonté et du marchandage.

Dans la préfecture d’Adré, l’aide allouée par le HCR aux populations hôtes ne le fut qu’en contrepartie d’un droit de préemption des ressources locales. Le HCR, grâce à son statut d’invité du gouvernement tchadien et sa capacité à passer outre les autorités, obtint de la population locale des terres agricoles pour les réfugiés contre de maigres contreparties en vivres et il négocia la fourniture de bois de chauffe à bas prix. La plupart des promesses de développement faites en échange des efforts consentis ne furent pas concrétisées et, quand elles le furent, cela aggrava ponctuellement les tensions entre les autochtones et les réfugiés [16]. Conscient qu’un prélèvement supplémentaire ne pouvait être ni supporté par l’écosystème, ni économiquement par la population, le HCR fit appel au CIRAD (Centre de Coopération International et de Recherche Agronomique et Développement). Comme déjà lors d’autres crises de réfugiés (Guinée, 2000-2001), cet organisme de développement avait pour tâche d’évaluer l’impact de la présence des réfugiés sur l’environnement. Mais aussi, plus officieusement, d’« orienter les autorités tchadiennes vers d’autres bailleurs et d’autres acteurs internationaux » [17] afin que le HCR puisse se désengager totalement de l’assistance aux populations hôtes.

En outre, plutôt que d’accompagner l’installation des camps de réfugiés, les ONG mirent en œuvre les programmes d’aide aux populations locales pour accompagner leur retrait. Oxfam lança son programme de puits villageois après avoir fermé son programme d’eau et sanitaires dans les camps de Brédjine et Tréguine. La Croix-Rouge espagnole accompagna le retrait de la FICR du management des camps de Tréguine et Brédjine en réhabilitant le centre de soins d’Hadjer Hadid.

En cantonnant les réfugiés dans des camps, le HCR facilite l’apport d’aide mais aussi l’organisation de leur retour. Quant à l’aide aux populations hôtes, elle a été restreinte aux localités situées dans un rayon de 10 kilomètres autour des camps. De son côté, l’administration tchadienne, par sa politique d’« intimidation mesurée » à l’encontre des réfugiés, a dissuadé cette population de sortir des camps. Cette limitation dans l’espace tend à confirmer et entretenir le caractère provisoire des camps. En n’encourageant pas une présence longue dans le pays d’accueil et en ayant une politique qui suit au plus près l’agenda politique du règlement de la crise du Darfour, le HCR indique aux réfugiés que son objectif principal est leur retour au Soudan. Cette volonté de restreindre dans le temps la présence des réfugiés au Tchad peut être justifiée par la pauvreté de ce pays qui, ayant déjà des difficultés à nourrir sa propre population, n’a pratiquement aucune capacité d’intégration des réfugiés.

La menace du président Idriss Déby Itno de rapatrier de force les réfugiés du Darfour lors de la tentative de coup d’État en avril 2006 illustre bien le fait qu’aujourd’hui les réfugiés sont souvent plus perçus comme une gêne économique et sécuritaire. Ce rejet des réfugiés soudanais par les pays hôtes ne se limite pas au seul cas du Tchad. Au mois de décembre 2005, en Égypte, une centaine de réfugiés soudanais avaient manifesté devant les bâtiments du HCR. Leur principale revendication était leur relocalisation dans un pays tiers du Nord et leur refus d’être rapatriés au Soudan. Le gouvernement égyptien, après avoir réprimé durement cette manifestation, a cantonné ces populations dans des quartiers pauvres du Caire où elles ne reçoivent pas d’assistance humanitaire. En les plaçant sous la tutelle du ministère de la Sûreté et en leur accordant peu d’attention (sauf sécuritaire), l’Égypte pratique la même politique d’intimidation et de rejet que le Tchad et cherche aussi à se débarrasser de réfugiés qui refusent le rapatriement.

Le HCR, comme le montre sa politique d’action au Tchad, met en place des politiques de renforcement des capacités des États du Sud à accueillir et assurer la protection des réfugiés. Cette approche est complémentaire de la doctrine : « à problèmes africains, solutions africaines », ainsi que celle de l’ownership promue à la fois par la Banque mondiale, les organismes européens et les puissances émergentes du continent. Ce renforcement des capacités des pays africains s’inscrit aussi dans la continuité des politiques d’externalisation de la gestion de l’immigration mises en place par les bailleurs du HCR. Ce renforcement des aptitudes des pays du Sud à gérer de façon régionale les crises et les réfugiés, permet aux pays bailleurs de contenir les flux aux seuls États hôtes limitrophes. Mais les pays du Sud sont des hôtes forcés de plus en plus réticents à subir le coût politique mais aussi socio-économique de ces réfugiés dont la présence n’est, théoriquement, que provisoire mais d’une durée indéterminée.

L’exemple tchadien montre que le coût induit par la présence de réfugiés de plus en plus nombreux est peu contrebalancé par une action d’appui véritable et volontariste du HCR au bénéfice de l’État hôte. D’autant que la politique de capacity-building mise en œuvre profite peu aux populations locales qui supportent directement le coût de cet accueil forcé. Le HCR aurait donc tout intérêt à développer une capacité d’analyse précise du coût social, économique et environnemental que représentent des réfugiés dans une zone donnée afin d’apporter une réponse de nature à atténuer réellement ce coût, à l’intégrer dans ses programmes d’assistance et à réduire les opportunités de frictions avec les populations hôtes.

Les réfugiés sont malheureusement en train de devenir indésirables au point qu’on peut légitimement se demander si la création d’un environnement hostile aux réfugiés ne va pas, demain, être la norme au Sud comme au Nord.