Cet article s’inspire largement des informations collectées lors de la revue du secteur agricole préparée par le gouvernement tunisien avec l’appui de la Banque mondiale et la participation de l’Agence Française de Développement à partir de travaux commandités auprès de bureaux d’études tunisiens et étrangers dans le cadre des travaux préparatoires aux XI^e et XII^e Plans de Développement (2007-2011).

L’agriculture tunisienne génère environ 13 % du PIB (17 % avec l’agro-alimentaire) et emploie environ 16 % de la population active [6]. L’agriculture a cependant contribué à créer le quart des emplois nouveaux pendant la période du IX^e Plan (1997-2001). La croissance de la valeur ajoutée de l’agriculture aux prix constants 1990 pour la période 1989-2003 est plus faible en moyenne par an (3,7 %) que pour l’ensemble de l’économie (4,7 %). La part du secteur agricole dans l’investissement total est du même ordre de grandeur que sa part dans le PIB, soit 13,5 % pour la période 1989-2003. La part de l’État dans le secteur représente la moitié de l’investissement global, dont plus de 60 % sont consacrés à l’hydraulique.

La part des exportations agricoles et alimentaires dans la balance commerciale est en baisse, passant de 23,4 % pour les années 1984-1988 à 13,6 % pour les années 1999-2003. Ceci est également vrai pour les importations, mais dans une moindre mesure, puisque la part des importations agricoles est passée de 13,6 % à 12 % pour les mêmes périodes de référence. La Tunisie est un importateur net de produits agricoles, avec un taux de couverture moyen de ses besoins de l’ordre de 81 % sur la période 1984-2003, avec une légère tendance à la baisse, alors que le taux de couverture de l’ensemble de l’économie atteint 69 %, avec une légère tendance à la hausse.

La SAU est dominée par l’arboriculture (1,6 million d’hectares d’oliviers, et 0,4 million d’hectares de fruits – dattes, agrumes, fruits à noyaux, pommes, poires). Les cultures annuelles couvrent une superficie analogue avec principalement des céréales (1,5 million d’hectares, avec une majorité de blé dur, de l’orge et du blé tendre), des légumineuses et fourrages (0,3 million d’hectares), et des cultures maraîchères (0,15 million d’hectares de pommes de terre, tomates, légumes méditerranéens). Les jachères couvrent 0,8 million d’hectares et les parcours 0,5 million d’hectares.

La SAU et les superficies irriguées ne devraient plus beaucoup évoluer au vu des contraintes de mise en valeur. Les terres labourables se sont étendues au détriment des parcours, et les terres exploitées ont fortement réduit la fréquence des jachères, qui sont passées d’une année sur trois il y a quarante ans à moins d’une année sur cinq. L’intensité d’utilisation des terres irriguées est encore limitée.

Malgré les actions importantes de conservation des terres agricoles, la pression exercée sur le foncier et des pratiques culturales destructrices se traduisent par une érosion importante qui affecte trois millions d’hectares et génère un envasement important des barrages. Les zones arides connaissent des problèmes de salinité, et les zones forestières et les parcours une surexploitation des ressources.

Les tendances récentes des productions agricoles sont une baisse absolue et relative des superficies en céréales (avec de très fortes variations interannuelles), une croissance importante des fourrages, la stagnation des légumineuses à un niveau bas et la très grande croissance des cultures maraîchères et de l’arboriculture. L’élevage détient la part la plus importante dans la structure de la production, avec 39 % de la valeur, en hausse relative et absolue, suivi par l’arboriculture, les cultures maraîchères, la céréaliculture et la pêche.

La croissance du secteur de l’élevage a été tirée par la production laitière, qui représente près du quart des produits et a connu un taux de croissance moyenne de 7,6 % sur la période 1989-2003, permettant de réduire les importations et de couvrir plus de 90 % de la consommation. La part dans l’élevage des ovins et des bovins est en déclin, tandis que celle des volailles et des œufs s’est accrue.

Les olives représentent encore le quart de la production arboricole, tandis que les dattes sont en progression, les agrumes en légère régression relative, les fruits à noyaux (amandes, pêche, abricots) en stagnation et que la diversification se poursuit (raisins de table, pommes, poires, etc.).

La production locale de produits maraîchers demeure fortement protégée, à l’exception de la tomate de plein champ de saison ou sous serre primeur, ainsi que de la pomme de terre de saison et les pastèques. Le caractère peu compétitif du maraîchage, en particulier hors saison, s’explique en grande partie par la faiblesse des rendements et la faible diversification.

La production et le rendement des céréales connaissent une variabilité interannuelle considérable (4 à 21 quintaux par hectare pour le blé dur) et une progression moyenne extrêmement faible sur la période 1989-2003. Le blé dur, qui représente 70 % de la production de céréales, satisfait 72 % de la demande nationale. La production de blé tendre couvre à peine 20 % des besoins nationaux et les importations de céréales s’accroissent de 10 % par an.

Le secteur agricole joue encore un rôle très important dans l’économie nationale par son rôle dans l’emploi sous la forme de salariés permanents (minoritaires), de main-d’œuvre familiale (en majorité féminine) ou d’emploi saisonnier. Malgré les différences régionales et la grande variabilité dans la taille des exploitations, il y a des dimensions sociales communes à l’ensemble du pays :

À travers ces derniers Plans la Tunisie a poursuivi sa stratégie avec la mobilisation des ressources en eau par extension des superficies irriguées et la généralisation des équipements économes en eau [10], la recherche d’une autosuffisance accrue dans des productions telles que l’huile d’olive, les céréales, les pommes de terre, les tomates, le lait, les viandes rouges et les produits de la mer, pour lesquelles certains prix restent administrés (céréales, lait) ou certains circuits contrôlés par l’État à travers des monopoles (céréales, huile d’olive) ou des contrôles ou incitations à l’import et à l’export des produits alimentaires.

Parallèlement l’État poursuivait son désengagement du secteur productif en permettant au secteur privé de signer des baux à long terme pour la gestion de terres relevant du domaine de l’État (anciennes coopératives et fermes d’État installées sur les terres nationalisées au départ des colons), avec création de Sociétés de Mise en Valeur et de Développement Agricole. Bien que la majeure partie d’entre elles aient été ainsi transformées, il reste des coopératives de production et des fermes d’État (l’Office des Terres Domaniales – OTD – continue à gérer 200 000 hectares), mais elles ne reçoivent plus guère de soutiens publics.

Le code unique d’incitation à l’investissement offre depuis 1993 un grand nombre d’avantages : des incitations communes [11] et des incitations spécifiques pour les entreprises exportatrices [12], le Développement régional, le Développement agricole, la Protection de l’environnement, la Promotion de la technologie et de la recherche-développement et les investissements de soutien (éducation, formation, production culturelle, santé et transport). Le Code prévoit des exonérations totales de l’impôt sur les bénéfices et revenus réinvestis, des suspensions de TVA sur les biens d’équipement importés, la possibilité de participation de l’État à certaines dépenses d’infrastructure, des primes à l’investissement modulées selon les secteurs et les régions, des prises en charge (contribution patronale au régime légal de sécurité sociale), etc. L’Agence de Promotion des Investissements Agricoles (APIA), créée en 1983, est chargée d’aider au montage des projets d’investissement privé, et d’agréer les projets pour bénéficier des avantages du code d’incitations à l’investissement.

Les parts des différentes sources de financement de l’investissement agricole restent du même ordre de grandeur, avec une participation du budget de l’État pour un tiers, le financement extérieur pour un cinquième et un peu moins de la moitié pour les privés, en légère augmentation, témoignant du désengagement progressif de l’État des activités de production et des efforts consentis pour inciter les promoteurs privés à investir dans le secteur agricole [13].

Les projets publics ou les investissements de l’administration sont financés essentiellement par le Trésor et les prêts extérieurs, les entreprises privées puisant l’essentiel des ressources sur leurs fonds propres. La diminution du recours des promoteurs privés aux crédits bancaires et l’accroissement des fonds propres à partir du IX^e Plan sont une conséquence de l’application du nouveau code unique. La part des fonds propres s’est fortement accrue depuis dix ans [14], ainsi que les subventions de l’État, tandis que le recours au crédit se réduisait fortement [15].

Ces crédits sont principalement fournis par la Banque Nationale Agricole (BNA), banque publique pour laquelle les procédures d’octroi sont longues et dont le taux de remboursement est trop faible (50 %). Le recours au revenu agricole et extra-agricole de l’agriculteur est prépondérant et le crédit fournisseur, bien qu’en augmentation, n’intéresse qu’une très faible proportion d’investisseurs (3 %). Les agriculteurs qui bénéficient des subventions de l’État sans recourir au crédit bancaire sont en augmentation, traduisant la difficulté des petits et moyens agriculteurs d’accéder au crédit bancaire, et le taux de satisfaction de la demande de crédit exprimée enregistre une forte baisse [16]. Des financements peuvent aussi être assurés par la Banque Tunisienne de Solidarité (BTS) depuis fin 1997 ou par les associations de microcrédit depuis 1999, ces structures ayant été créées pour financer la couche sociale la plus démunie et qui jusque-là était exclue du système bancaire [17], mais la contribution de la BTS au secteur rural reste marginale [18].

Dans ce contexte l’agriculture a progressé au même rythme que la croissance économique de la Tunisie dans son ensemble, et la contribution du secteur agricole au PIB s’est maintenue depuis une vingtaine d’années, avec une moyenne de 13,4 %. La croissance agricole a montré des fluctuations importantes en raison des variations de pluviométrie, mais globalement les rendements se sont accrus et la productivité de la terre s’est améliorée grâce à un plus grand usage des intrants (engrais et semences sélectionnées) et de la mécanisation, à l’amélioration de la technicité des producteurs et de l’expansion des cultures irriguées.

Il a parallèlement organisé la création de cinq catégories de structures. Les organisations professionnelles agricoles de base sont au niveau local : coopératives de services agricoles et de pêche [19] (à caractère économique), groupements d’intérêt collectif [20] (associations sans but lucratif) et, depuis 1999, groupements de développement agricole et de la pêche [21] (associations sans but lucratif). Les coopératives centrales sont, au niveau national, spécialisées surtout dans la collecte et la distribution de produits essentiels (céréales, semences), et fonctionnent en réalité comme des organismes para-étatiques. Les structures interprofessionnelles et d’appui technique comprennent les groupements interprofessionnels (filières légumes, agrumes et fruits, aviculture, viande rouge et lait, et produits de la pêche, auxquels adhèrent producteurs, transformateurs ou exportateurs de produits agricoles et agro-alimentaires) et les trois centres techniques agricoles, créés depuis 1997 (pommes de terre, céréales et cultures biologiques). Les institutions publiques d’appui technique à l’agriculture, sont l’Agence de Vulgarisation et de Formation Agricole (AVFA) et l’Institut de Recherches et d’Enseignement Supérieur Agricole (IRESA). L’AVFA présente un déficit de communication, met en œuvre des pratiques « descendantes » sans réelle concertation avec les professionnels, la recherche et la formation, et fonctionne de manière très administrative, sans contenu économique. La Recherche présente une multiplicité de structures qui ont de faibles liens avec la vulgarisation, associent peu la profession et l’Administration, ont une approche trop sectorielle, descendante et monodisciplinaire, et intègrent peu les thématiques socio-économiques.

Les interventions de l’État n’ont pas suffi à faire émerger des organisations en mesure de répondre aux besoins d’encadrement technique, de formation, de services et d’appui pour la mise en marché des productions à la hauteur des potentialités.

Les principales conclusions sont que l’arboriculture, les fruits et les légumes sont potentiellement compétitifs [23], les productions laitière et bovine ne sont pas compétitives [24], la production de viande ovine est potentiellement concurrentielle [25] ; la compétitivité des céréales est la plus élevée dans le Nord et l’Ouest où la pluviométrie est la plus favorable ; le blé dur est plus compétitif que l’orge ou le blé tendre ; plus grande est l’exploitation, plus compétitive est la production céréalière.

Une part de la croissance agricole provient de l’affectation de plus en plus de main-d’œuvre à la même superficie de terre. Ceci est inhabituel dans une économie à revenu intermédiaire avec une croissance démographique lente et peut s’expliquer par le fait que les secteurs de l’industrie et du tourisme ne peuvent absorber la croissance de l’offre de travail. L’emploi agricole a augmenté de 20 % de 1993 à 2002 sans tendance à la hausse dans la productivité de la main-d’œuvre en agriculture, alors qu’elle a augmenté dans les industries manufacturières et les services [26], et la croissance de l’offre de travail s’accompagne d’une quasi-stagnation de l’efficacité.

Une grande part du succès de l’agriculture est due aux sacrifices faits par le contribuable, le consommateur et le reste de l’économie. Le coût de la croissance du secteur comprend, par rapport à une libéralisation totale [27] :

Une grande part de la croissance de l’agriculture a été induite par les subventions et la protection de produits pour lesquels la Tunisie n’est pas concurrentielle. L’agriculture a augmenté de 47 % sur la période 1989-2003, dont 18 % (soit plus du tiers) grâce au bœuf et au lait, qui ne sont pas concurrentiels, engendrant une perte nette pour la nation et une croissance artificielle du secteur.

Là où la Tunisie est concurrentielle (fruits et légumes), elle ne capitalise pas son avantage. Bien que les exportations de fruits et légumes s’accroissent en volume (9,2 % par an entre 1980 et 2000), leur valeur exprimée en US dollars courants est en baisse. Le principal marché d’exportation est l’Union européenne et les possibilités d’exportation sont loin d’être utilisées à leur maximum [29].

En fait, la performance est inversement corrélée à la compétitivité : les produits compétitifs ne sont pas assez performants, alors que les produits non compétitifs le sont davantage. Les produits compétitifs (blé dur, fruits et légumes, ovins), qui représentent 73 % de la production sur les 20 dernières années, n’ont contribué à la croissance du secteur qu’à hauteur de 60 %, tandis que les productions non compétitives (blé tendre, orge, pomme de terre, viande bovine, lait) qui concernent 27 % de la production, y ont contribué à hauteur de 40 %.

Des thèmes communs commencent à apparaître :

La politique du commerce extérieur est à la base des prix et de la rentabilité. Les tarifs douaniers de la Tunisie sont élevés par rapport aux références régionales et mondiales : les tarifs les plus élevés concernent 69 % des lignes tarifaires et les taux appliqués sont en moyenne de 67 %. Selon l’OMC, les réformes des deux dernières décennies mises en place par la Tunisie n’ont pas substantiellement libéralisé les échanges.

La libéralisation proposée consisterait à réduire progressivement les tarifs douaniers céréaliers et le prix de soutien au producteur, ce qui aurait un impact négatif sur les exploitations céréalières du Nord-Ouest, avec une incidence sur le revenu plus prononcée que sur l’emploi agricole. L’atténuation de cet impact pourrait se faire à travers des programmes sociaux mieux ciblés, qui réaliseraient les objectifs sociaux de l’administration plus efficacement que les distorsions actuelles du marché. Une compréhension plus précise implique une analyse d’impact social et de la pauvreté. La plupart des autres activités agricoles (élevage ovin, maraîchage, fruits) pourraient bénéficier d’un impact positif de la libéralisation des échanges.

Parallèlement, l’État devrait se désengager du secteur productif, transférer l’importation et la commercialisation des céréales au secteur privé et amener l’Office des Céréales à se concentrer sur les services publics essentiels (assurer un marché concurrentiel, maintenir un stock de sécurité, fournir un appui technique aux acteurs du marché). En revanche, la sécurité des aliments en Tunisie n’est pas à un niveau suffisant pour protéger le consommateur tunisien et les perspectives d’exportation. Une réaffectation des ressources publiques pourrait être basée sur l’analyse économique « coûts-avantages ».

L’administration envoie généralement aux producteurs un message qui est en faveur des volumes et des bas prix plutôt que de la qualité. Il contrôle les marges des ventes au détail, exerce des pressions sur les grossistes pour qu’ils gardent les prix bas, effectue des importations quand les prix sont à la hausse (légumes), paie des bonus de qualité inadéquats pour les céréales et plafonne les prix des aliments transformés. En même temps, les appuis publics pour améliorer la qualité des produits agricoles (recherche, formation, réglementations sanitaires et de sécurité alimentaire, et normes actualisées) ne sont pas suffisants.

Ni l’UTAP, ni les groupements interprofessionnels ni les coopératives centrales ne sont considérés comme des représentants des intérêts des agriculteurs. La vulgarisation et la recherche ne répondent pas aux problèmes dont font état les producteurs, et elles sont insuffisamment financées. L’administration peut rendre les groupements professionnels plus efficaces en redéfinissant leurs modalités de gouvernance de sorte que les exploitants agricoles en soient les véritables responsables.