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Afrique contemporaine
De Boeck Université

I.S.B.N.9782804151195
278 pages

p. 21 à 31
doi: 10.3917/afco.220.0021

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Dossier « Gouvernance, démocratie et opinion publique en Afrique »

n° 220 2006/4

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Introduction thématique

Gouvernance et démocratie en Afrique : la population a son mot à dire

Mireille Razafindrakoto François Roubaud Leonard Wantchekon [1]

Résumé de l'article

La gouvernance et la démocratie sont aujourd’hui mises en avant comme des déterminants fondamentaux de la réussite des politiques économiques, et plus généralement des niveaux de développement des pays africains. Ce fait découle de la conjonction de deux phénomènes. D’une part, face à l’échec récurrent des différents types de programmes préconisés par les grandes institutions internationales en Afrique, un consensus s’est établi sur l’importance, non seulement du contenu des politiques économiques mais aussi de la manière dont elles sont mises en œuvre. D’autre part, s’inscrivant dans le mouvement qualifié de « troisième vague de démocratisation » à l’œuvre à l’échelle mondiale depuis le début des années 1990, de nombreux pays en développement, en particulier sur le continent africain, se sont engagés dans un processus de transition politique. Différents concepts tels que la participation, l’empowerment, l’adhésion et l’appropriation (ownership) sont dorénavant placés au cœur des programmes de développement, comme les nouvelles stratégies internationales de lutte contre la pauvreté. La gouvernance et la démocratie ne sont pas uniquement censées jouer un rôle instrumental (la démocratie contribue à la bonne gouvernance qui elle-même favorise la croissance et contient les inégalités), mais elles représentent en elles-mêmes des dimensions constitutives du bien-être des populations. Par exemple, le respect des libertés individuelles (libertés politiques, liberté d’expression, etc.) peut être considéré comme une composante intrinsèque du développement ; de même, une administration intègre accroît le sentiment de justice en réduisant les pratiques discriminatoires (entre autres via la baisse de la corruption). Today governance and democracy are commonly considered as key factors of success for economic policies in African countries, and, more broadly, for the level of development achieved. The first explanation is that the recurring failure of programs recommended by the international institutions in Africa has led to a broad consensus on the importance of both economic policies and the way they are implemented. The second explanation is that a global trend - “the third wave of democratization”- began in the early 1990s among many developing countries, including the African continent, so that political participation, empowerment, inclusiveness and ownership have become central concepts in development programs and international poverty reduction strategies. Governance and democracy were previously viewed as instrumental to development (democracy contributes to good governance, which in turn helps accelerate economic growth and reduce inequalities) and now are increasingly considered essential to public welfare as well. For example, the protection of individual rights (political freedom, freedom of expression, etc.) is a top priority, while a corruption-free administration that reduces discriminatory practices is critical to a perception of justice.

Plan de l'article

• La prégnance des thèses « culturalistes »

• Les grandes bases de données internationales n’ont pas réponse à tout

• Recueillir l’opinion de la population pour éclairer les débats

• Bibliographie

Nous n’entrerons pas ici dans le débat sur la définition du concept de gouvernance, si ce n’est pour souligner, qu’en dépit de sa popularité, aucun consensus ne se dégage, que ce soit dans le champ académique ou sur le front des politiques publiques. À titre d’exemple et du côté des donateurs, le spectre des positions varie d’une vision essentiellement économique, principalement centrée sur la gestion publique et la question de la corruption (Banque mondiale et FMI), à une acceptation plus large qualifiée de « gouvernance démocratique », incluant les droits de l’Homme, l’État de droit et la démocratie (PNUD, Union européenne, France, etc.).

Quoi qu’il en soit, l’accent mis sur ces nouveaux facteurs et éléments du développement dans les stratégies préconisées pour les pays du Sud n’a pas, pour l’instant, changé de manière significative la trajectoire et la dynamique de la majorité d’entre eux. Le cas du continent africain, où se concentre une grande partie des nations pauvres, reste particulièrement préoccupant. Certes, des progrès sont à noter dans un certain nombre de pays comme le souligne le dernier rapport sur la qualité de la gouvernance dans le monde (Banque mondiale, 2006). Malgré l’avancée indéniable du mouvement de démocratisation en Afrique au cours des quinze dernières années, la phase de consolidation démocratique rencontre des difficultés et les risques de retour en arrière ne doivent pas être exclus [2]. Les moyens de renforcer significativement les corps intermédiaires (médias, syndicats, associations, etc.) et de favoriser une véritable participation politique de la population restent encore à trouver. L’amélioration du diagnostic des dysfonctionnements institutionnels et la multiplication des programmes pour y remédier ne se sont toujours pas concrétisées en réformes efficaces. Enfin, la dynamique économique attendue pour atteindre les objectifs en matière de réduction de la pauvreté n’est pas au rendez-vous.

Au cours des dernières années, l’intérêt affiché pour la gouvernance et la démocratie a entraîné une débauche d’énergie pour intégrer les différents principes qui les sous-tendent dans les objectifs des programmes de développement. Mais lorsque l’on met en regard les déclarations sur l’importance des enjeux et les avancées sur le terrain, les résultats ne sont pas à la hauteur des attentes. Comment expliquer cette absence de résultats tangibles ? Parmi les raisons possibles, le décalage entre les discours et la réalité – aussi bien au niveau national qu’au niveau des bailleurs de fonds [3] – mérite d’être souligné. Ce décalage peut résulter des doutes qui subsistent quant à l’importance et au rôle qui doivent être attribués à la gouvernance et à la démocratie, de la part de ceux-là mêmes qui les mettent en avant. De plus, malgré la multiplication récente des études empiriques sur ces questions, les connaissances dans ce domaine restent lacunaires et controversées, surtout en Afrique.

La prégnance des thèses « culturalistes »

Historiquement, les thèses tendant à condamner par avance toute tentative en faveur de la gouvernance et de la démocratie sur le continent africain ont longtemps prédominé. Elles continuent à être soutenues, même si de plus en plus d’arguments empiriques tendent à les infirmer. Elles relèvent pour la plupart des thèses culturalistes (Razafindrakoto et Roubaud, 2005). La principale d’entre elles postule que les systèmes de valeurs prévalant dans les pays en développement ne sont pas compatibles avec les réformes politiques et économiques mises en œuvre (Harrison et Huntington, 2000). La culture traditionnelle, fondée sur la primauté de la famille et de la communauté sur l’individu ainsi que sur la prégnance des rapports hiérarchiques suivant les classes d’âge, serait un facteur inhibant l’émergence des libertés individuelles. À cela s’ajoute l’argument selon lequel les démocraties échouent dans les pays pauvres faute d’une compréhension suffisante de ses principes et de ses avantages de la part des populations, ces dernières raisonnant essentiellement suivant des logiques ethniques et communautaires (Varshney, 2005).

Un autre courant développe le même type d’arguments, mais en soulignant l’effet induit de la pauvreté. Le raisonnement est tiré d’un double constat : ce sont les plus démunis, les marginalisés, les plus vulnérables qui sont les plus réfractaires aux changements (Walton et Seddon, 1994 ; Richard, 2000 ; Inglehart, 1997 et 2000) ; or ces derniers représentent la grande masse de la population des pays en question. La nécessité vitale de satisfaire d’abord les besoins de base relègue au second plan des besoins « supérieurs » (libertés politiques, autonomie, etc.). Faute de moyens – de ressources matérielles, mais également de temps et d’éducation – les pauvres seraient caractérisés par une moindre prédisposition aux vertus des libertés individuelles.

Partant du constat globalement admis que les démocraties ont plus de mal à s’instaurer (et à se maintenir) dans les pays pauvres (Przewroski et al., 2000 ; Feng, 2003), trouver des éléments empiriques pour confirmer ou infirmer ces thèses et faire avancer les débats de manière significative, constitue un véritable enjeu. Les questions suscitées par ce constat négatif, mais qui restent sujet à discussions, peuvent être formulées comme suit : la démocratie, et plus globalement la gouvernance (économique et politique), sont-elles susceptibles de favoriser la croissance économique ? Ne sont-elles pas en revanche plutôt conditionnées par le développement économique ? Dans quelle mesure la population est-elle favorable à la démocratie et aux principes qui la sous-tendent ? Le concept même de démocratie a-t-il le même sens en Afrique sub-saharienne que dans les démocraties historiques ? Les logiques ethniques et communautaires régissent-elles effectivement les comportements des individus ? Concernant la gouvernance, les difficultés pour améliorer le fonctionnement des institutions ne résultent-elles pas de la réticence des pauvres aux réformes ? Et, plus généralement, la population est-elle qualifiée pour participer et donner un avis éclairé sur ces questions ?

Les grandes bases de données internationales n’ont pas réponse à tout

Pendant longtemps en Afrique, les études sur la gouvernance et la démocratie, et leur lien avec les politiques publiques et le développement en général, sont essentiellement restés cantonnés soit à des réflexions théoriques, soit (plus récemment) à des analyses macro du type « économétrie de la croissance » conduites sur de larges échantillons de pays, mobilisant les différentes bases de données internationales relatives à la gouvernance et à la démocratie. Ces dernières ont notamment permis d’apporter des éléments de réponses aux premières questions sur les liens entre la gouvernance et la démocratie, d’un côté, et la croissance économique de l’autre. Parmi les travaux les plus marquants figurent ceux entrepris par Kaufman, Kraay et Mastruzzi (2005). Leurs analyses infirment, notamment dans le cas des pays africains, l’argument avancé par Sachs et al. (2004) selon lequel la médiocre qualité de la gouvernance est la résultante de leur faible niveau de développement. Kaufmann et al. montrent au contraire que la causalité positive va dans le sens inverse, c’est-à-dire que la « bonne gouvernance » – dont la démocratie est considérée comme un élément constitutif – accroît le niveau de richesse des pays. En revanche, ils trouvent un effet très faible, voire négatif, du revenu par tête sur la qualité de la gouvernance.

Il est indésirable que la multiplication récente d’indicateurs globaux et de bases de données internationales sur la gouvernance et les institutions donne matière à enrichir les débats. Dans ces bases de données, chaque pays est affecté d’une note qui permet de les classer suivant leur plus ou moins bonne performance pour une variable considérée. Cette approche est toutefois loin de suffire pour répondre aux questions soulevées plus haut. D’une part, fondés sur des appréciations d’experts plus ou moins qualifiés, les indicateurs ne sont pas toujours fiables, en particulier pour les pays pauvres où les connaissances sont lacunaires (Arndt et Oman, 2006 ; Razafindrakoto et Roubaud, 2006). D’autre part, étant donné que les informations concernent des pays, elles ne permettent pas de répondre aux interrogations sur les logiques et les comportements individuels. Enfin, ces indicateurs agrégés ne fournissent aucune piste pour l’identification et la formulation de politiques ciblées.

Recueillir l’opinion de la population pour éclairer les débats

Au cours des dernières années, un certain nombre de projet régionaux (projet Afrobaromètre, projet sur la Gouvernance africaine, enquêtes 1-2-3) se sont engagés dans un vaste programme d’enquêtes représentatives auprès des ménages et/ou des individus sur les questions de gouvernance et de démocratie afin de combler les lacunes, tout en complétant les approches antérieures (ECA, 2005 ; Afrobarometer Network, 2004 ; Herrera, Razafindrakoto et Roubaud, 2006). Grâce à ces initiatives et suite à d’importants investissements méthodologiques, des données comparables dans le temps et dans l’espace (entre plusieurs pays), sont pour la première fois à la disposition des chercheurs. Le côté novateur de l’approche explique pourquoi les analyses approfondies mobilisant ce type de données « micro » (sur les individus) restent relativement rares en Afrique. Ce dossier vise justement à contribuer à combler cette lacune, aujourd’hui d’autant plus paradoxale que l’accent est mis sur les principes d’empowerment et de participation des populations.

En fait, des doutes continuent de s’exprimer plus ou moins ouvertement sur la pertinence et l’utilité de la perception et l’appréciation des citoyens. Si l’on met de côté ceux qui s’interrogent sur l’intérêt même de connaître l’opinion des citoyens, les critiques portent en particulier sur la capacité de ces derniers à formuler des avis sensés s’ils ne disposent pas des informations nécessaires ou s’ils n’ont pas un niveau de connaissance suffisant. Par ailleurs, le caractère subjectif des questions d’opinion suscite une certaine méfiance. L’argument sous-jacent est qu’elles ne seraient pas fiables, parce que sujettes à des erreurs de mesure, conditionnées par la compréhension des questions par l’enquêté et/ou dépendantes de la manière dont les questions sont formulées. L’article d’Olivier Vallée dans ce numéro en donne une illustration en mettant en exergue les limites de l’approche par les enquêtes pour saisir la complexité du phénomène de la corruption.

En premier lieu, pour répondre à ces critiques, il convient de souligner que les enquêtes en question ne recueillent pas seulement des opinions, mais également des informations objectives. Elles enregistrent bien des informations subjectives découlant de la perception et de l’appréciation des personnes enquêtées (degré de satisfaction sur les conditions de vie, les difficultés et besoins, opinions sur les politiques et le mode de fonctionnement des institutions, etc.), mais elles saisissent aussi des données objectives sur des faits ou situations constatés ou vécus (par exemple pour les ménages ou des individus, le niveau de revenu/consommation, les conditions de logement, le niveau d’éducation, les violences subies, les actes de corruption vécus, etc.).

En second lieu, même si les critiques peuvent être en partie justifiées, elles ne suffisent pas à remettre en cause l’intérêt de disposer d’informations subjectives. La manière dont la population perçoit un phénomène ou un problème donné est essentielle, même si ce point de vue ne correspond pas à la réalité « objective » du phénomène. Ces perceptions comptent dans la mesure où elles peuvent engendrer des effets très concrets et directs (dans les attitudes : perte de confiance, discrédit, insatisfaction ; dans la sphère réelle : conflits, votes, renversement d’un régime, etc.). En matière de gouvernance et de démocratie, ces opinions sont d’autant plus nécessaires qu’on prétend prendre en compte les points de vue et les attentes, et promouvoir la participation des populations concernées.

L’objectif de ce dossier est de se saisir de ce formidable corpus de données, obtenu à partir de séries comparables d’enquêtes statistiques auprès des ménages, pour explorer un champ de recherche encore largement en friche sur le continent africain. Plus que de s’atteler à éclairer une thématique précise, il se propose d’illustrer la diversité des sujets auxquels ces enquêtes sont susceptibles d’apporter des éléments de réponse originaux. Sur les huit articles présentés ici, sept mobilisent directement ce puissant instrument d’analyse afin de conforter ou de contredire les thèses en vigueur, ou tout simplement d’éclairer des phénomènes mal connus, soit dans un pays donné, soit dans une perspective comparative. Trois contributions sont basées sur les données des enquêtes Afrobaromètre portant sur dix-huit pays africains anglophones, lusophones et francophones considérés comme des « démocraties ». Deux articles s’appuient sur les données des modules thématiques des enquêtes 1-2-3, qui concernent huit pays francophones (sept pays de l’UEMOA et Madagascar). Une étude construit son argumentaire en exploitant conjointement les deux sources de données. Ces différentes contributions témoignent de la complémentarité des approches et fournissent des arguments pour conforter la robustesse des analyses. Enfin, un dernier article aborde la question de la gouvernance et de la démocratie sous un angle un peu différent, en mettant en avant l’intérêt des enquêtes réalisées auprès des populations des pays du Nord pour recueillir leurs opinions sur l’aide au développement.

La diversité des profils des auteurs de ce dossier s’explique à la fois par l’ampleur du sujet et par la multiplicité des approches possibles sur les mêmes thématiques. Elle veut faire la démonstration de l’enrichissement des réflexions que peut apporter le regard croisé de politologues, de sociologues, d’anthropologues et d’économistes, originaires du Sud ou du Nord, à partir d’un même type de matériaux de base.

Les huit articles de ce dossier peuvent être classés suivant quatre grands thèmes caractéristiques des débats en cours sur la gouvernance et la démocratie dans les pays africains.

Un premier groupe d’articles porte sur le degré d’adhésion des populations aux valeurs démocratiques et sur la façon dont elles jugent le fonctionnement réel de la démocratie dans leurs pays (Bratton, Wachsberger et Roubaud, Wantchekon et Taylor). Les auteurs s’intéressent en particulier à la manière dont la pauvreté peut entraîner des prises de position et des comportements spécifiques dans le champ politique. Leonard Wantchekon et Gwendolyn Taylor explorent en parallèle l’influence de la diversité ethnique sur l’appréciation du fonctionnement de la démocratie.
L’article de Thomas Bossuroy prolonge cette analyse et l’élargit, en s’interrogeant sur l’importance des logiques d’identification ethnique. Il montre notamment que l’hétérogénéité ethnique n’est susceptible d’influencer les comportements que si l’ethnie est revendiquée comme une dimension majeure de l’identité sociale.
Le groupe d’articles qui suit porte sur les institutions, dont le mode de fonctionnement est au cœur de la problématique de la gouvernance, même s’il n’en constitue qu’un élément. Deux articles s’intéressent au phénomène de la corruption, thématique majeure des réflexions sur la gouvernance. Olivier Vallée se livre à une « archéologie critique » du concept et de sa mesure dans les discours officiels et la recherche académique sur ce thème. Emmanuelle Lavallée quant à elle s’interroge sur l’impact de la corruption sur la légitimité des institutions. Elle teste (et infirme) la validité des théories fonctionnalistes de la corruption. Ces thèses stipulent que celle-ci est un élément facilitant le fonctionnement des bureaucraties, surtout là où elles sont les plus défaillantes et, partant, que la corruption est susceptible d’accroître la confiance des individus envers les institutions. Enfin, Mireille Razafindrakoto et François Roubaud étudient dans quelle mesure la qualité des institutions joue sur l’appréciation par les individus de leur bien-être, au-delà des effets indirects que les institutions peuvent avoir sur la croissance et les conditions de vie (éducation, santé, revenus, emplois, etc.).
Enfin, le dernier article (Solignac-Lecomte et Mc Donnell) apporte une perspective plus directement politique. Il met en exergue l’intérêt de prendre en compte l’opinion des citoyens des pays du Nord pour orienter les politiques d’aide au développement et en favoriser le soutien par les contribuables qui les financent.

Au bout du compte, par leur diversité et leur richesse ces analyses montrent la pertinence d’une approche par voie d’enquête sur les thématiques de la gouvernance et de la démocratie, aussi bien au Sud qu’au Nord, tout en contribuant à faire avancer la réflexion sur quelques questions clefs. Parmi les résultats obtenus, un certain nombre mérite d’être souligné, Michael Bratton montre que les pauvres ne se distinguent pas du reste de la population par un moindre soutien aux valeurs démocratiques. Ils se caractérisent même par des niveaux de participation politique plus élevés. Ils ont en revanche tendance à se montrer plus critiques sur l’effectivité de la démocratie dans leurs pays. Les analyses de François Roubaud et Jean-Michel Wachsberger confortent les conclusions sur l’adhésion des pauvres aux principes de la démocratie à Madagascar. Cependant, ils mettent en exergue un effet spécifique du lieu de résidence : habiter dans un quartier pauvre conduit à adopter des valeurs et des attitudes de défiance vis-à-vis de la démocratie. Ce phénomène semble s’expliquer par l’exclusion sociale subie par les habitants de ces quartiers. Leonard Wantchekon et Gwendolyn Taylor explorent les interactions entre les attentes à l’égard de la démocratie, le contexte sociopolitique (le degré de fragmentation ethnique et de représentation politique au parlement) et les jugements sur les institutions démocratiques. Ils trouvent que les citoyens qui ont une conception instrumentale de la démocratie – c’est le cas notamment des plus démunis – ont tendance à exprimer leur insatisfaction lorsque le système politique de leur pays est très fragmenté. En revanche, une forte fragmentation politique semble engendrer une satisfaction plus grande des citoyens qui ont une vision intrinsèque de la démocratie.

Sur le thème de la gouvernance, à l’issue d’une réflexion sur l’évolution dans le temps du concept et du mode d’appréhension de la corruption, Olivier Vallée conclut que les instruments mobilisés dans la pratique (à travers les enquêtes et les études) sont souvent en décalage avec les objectifs affichés dans les discours. Toutefois, Emmanuelle Lavallée fournit une preuve concrète de l’intérêt d’une analyse empirique pour orienter les politiques. Elle démontre que la corruption a des effets négatifs sur la confiance institutionnelle, ces derniers étant d’autant plus forts que la qualité ressentie des services gouvernementaux est bonne. En élargissant la perspective, Mireille Razafindrakoto et François Roubaud cherchent à identifier et à démêler les différents mécanismes à travers lesquels les institutions influent sur le bien-être individuel. Ils montrent qu’en plus des effets positifs de la performance des institutions sur les conditions de vie des individus, la qualité des institutions peut engendrer des motifs de satisfaction intrinsèque. Ils notent toutefois un phénomène paradoxal du côté des institutions politiques : le niveau de confiance accordé au parlement est corrélé négativement avec le bien-être. Ils proposent quelques pistes pour expliquer ce résultat.

Évidemment, ce numéro ne prétend pas couvrir l’ensemble de ces thématiques sur la gouvernance et la démocratie dans les pays africains. Même sur chacun des quelques points abordés, les analyses sont loin d’épuiser le sujet. Il n’en reste pas moins qu’il a le mérite d’informer et d’apporter des éléments de réponse originaux sur des questions quasiment inexplorées dans les pays en développement, et tout particulièrement sur le continent africain. Il espère contribuer à nourrir le débat, tout en œuvrant à la diffusion de ce type d’approche et à l’éclosion de nouvelles vocations parmi les chercheurs susceptibles de « faire parler » plus avant ce riche corpus de données. C’est d’ailleurs sur ce plan qu’un des objectifs de notre projet initial n’a pas été rempli : la participation d’auteurs africains, tout particulièrement de ceux travaillant dans des institutions africaines, est réduite à la portion congrue. Nous n’aborderons pas ici les raisons qui ont conduit à ce déficit d’« offre » d’études de qualité en provenance d’Afrique, mais la montée en puissance des chercheurs du continent, dans ce domaine comme dans d’autres, constitue à n’en pas douter le principal défi auquel il faut maintenant s’atteler. À terme, l’amélioration de la démocratie et de la gouvernance sur le continent passe aussi par une mobilisation des chercheurs africains sur ces questions, afin d’améliorer la connaissance dans ce domaine, de se réapproprier ce champ thématique et plus largement d’alimenter le débat public. Il s’agit d’une question urgente de gouvernance !

BIBLIOGRAPHIE

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· Walton, J. et D. Seddon (1994), Free Markets and Food Riots: The politics of global adjustment, Londres, Blackwell.

NOTES

[1]

Nous tenons à remercier tous ceux qui nous ont aidé à préparer ce numéro, tout particulièrement Thomas Mélonio et Jean-Bernard Véron du comité de rédaction de la revue pour leur appui constant tout au long des différentes étapes de sa confection.

[2]

La multiplication des conflits armés (Côte d’Ivoire, Soudan, Tchad, etc.) peut être citée en exemple. Notons toutefois que, de manière générale, la population des pays africains n’est pas favorable à un retour en arrière. Même les opinions négatives sur les performances des gouvernements élus n’ont pas d’influence sur l’adhésion aux valeurs démocratiques (Mattes et Bratton, 2003).

[3]

La manière dont les nouvelles stratégies internationales de lutte contre la pauvreté sont mises en œuvre, avec les conditionnalités sous-jacentes, va à l’encontre des principes de participation et d’appropriation qu’elles préconisent (Cling, Razafindrakoto et Roubaud, 2003). De même, en dépit de la reconnaissance du rôle fondamental de l’amélioration de l’environnement politique pour favoriser l’équité des pouvoirs et le développement, la promotion de la démocratie et la réforme des institutions politiques ne figurent toujours pas dans les recommandations concrètes d’institutions internationales comme la Banque mondiale (Cling et al., 2006).