En écho à ces nouveaux principes, plusieurs réunions internationales, dont les sommets du G7/G8 et des Nations unies en 2005, ont été l’occasion de promesses d’efforts sans précédents pour améliorer la coopération internationale au développement : réduction ou annulation de la dette de plusieurs pays pauvres très endettés (PPTE) ; hausse de l’APD des pays membres du Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE, qui devrait passer d’environ 80 milliards de USD en 2004 à près de 130 milliards en 2010, soit 0,36 % de leur revenu national brut (RNB) agrégé ; adoption de la Déclaration de Paris (2005) qui fixe aux pays bailleurs – et dans une moindre mesure à leurs partenaires – des objectifs précis en matière d’amélioration de l’efficacité de l’aide, autour de principes consensuels comme la priorité à la lutte contre la pauvreté, l’appropriation par les bénéficiaires, l’approche partenariale et l’alignement des bailleurs derrière les priorités des pays récipiendaires (au moyen notamment des Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté adoptés par ces derniers), l’harmonisation des pratiques et la coordination entre bailleurs, la bonne gouvernance et la qualité des institutions ; enfin, dans le cadre de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), le cycle de négociations commerciales de Doha, censé mettre l’accent sur les bénéfices en termes de développement pour les pays ou les populations les plus pauvres.

Voilà pour le discours et les engagements officiels. Dans la pratique, les progrès sont pour le moins inégaux. Certes, d’importantes annulations de dettes ont été confirmées en 2005, notamment pour plusieurs pays africains et l’Irak. En revanche, concernant la hausse de l’APD, l’avenir reste incertain. La part de celle-ci dans le RNB des pays du CAD a bien retrouvé son niveau de 1990, à 0,33 %, mais lesdites annulations y sont pour beaucoup. Une fois ce « soufflé » de la dette retombé (ce qui devrait entraîner une baisse du niveau de l’APD en 2006), atteindre l’objectif de 0,36 % en 2010 exigera des gouvernements des pays membres du CAD, au nom de leurs contribuables, un effort budgétaire très important, au détriment d’autres priorités. Le risque existe donc, surtout en cas de détérioration de la conjoncture économique, que certains gouvernements soient tentés à un moment donné de différer ces efforts.

En matière d’efficacité de l’aide, les moyens mis en œuvre restent pour le moment en deçà des objectifs et les pratiques éloignées du modèle de « consensus » : les bailleurs sont toujours les décideurs, l’appropriation des objectifs de développement par les récipiendaires reste souvent faible, l’harmonisation progresse très lentement et les progrès durables vers la « bonne gouvernance » sont mitigés. En considérant les incitations auxquelles font face les donateurs et leurs appareils administratifs, on peut même penser que les progrès de leurs côté seront nécessairement lents (Zimmermann, 2005). Les efforts pour atteindre l’Objectif 8 n’en sont qu’à leurs débuts. Enfin, au moment d’écrire cet article, l’agenda pour le développement de Doha semble condamné, au moins temporairement.

Les défis restent donc considérables : pour tenter d’atteindre les OMD, y compris dans les pays les plus pauvres, les volumes d’APD devront être effectivement augmentés, l’efficacité de l’aide réellement améliorée et la cohérence des politiques des pays de l’OCDE pour le développement des pays tiers renforcée, y compris dans le domaine du commerce. Ces exigences appellent un soutien démocratique fort et renouvelé pour trois raisons :

Certes, dans tous les pays du CAD – et même dans les nouveaux pays donateurs qui n’en font pas encore partie, comme les nouveaux membres de l’Union européenne – le soutien de principe est bien là, mais il reste précaire.

L’argument principal de la minorité de personnes interrogées qui se déclarent hostiles à l’APD est que « nous devrions résoudre nos propres problèmes de pauvreté, de chômage et de croissance économique ». Elles sont également nombreuses à douter que l’aide permette de réduire la pauvreté ou aille à ceux qui en ont le plus besoin et à penser qu’au contraire elle bénéficie à des élites corrompues. Toutefois, la plupart des personnes interrogées, dans une majorité de pays membres du CAD, sont favorables à une hausse de l’APD.

Ces résultats des sondages d’opinion doivent bien sûr être interprétés avec prudence. Les enquêtes disponibles se contentent encore largement de mesurer le soutien du public au principe de l’aide en général, ainsi que le degré de satisfaction par rapport au niveau de l’aide publique, ce qui ne permet pas d’analyse très fine. Elles confirment cependant, et ce n’est pas négligeable, qu’il n’y a pas de « lassitude » à l’égard de l’aide au développement dans l’opinion publique : son soutien reste constant depuis deux décennies, et dément un des principaux arguments utilisés au milieu des années 1990 pour justifier la baisse de l’APD (Helmich et Smillie, 1998).

C’est manifeste à propos des OMD : six ans après le sommet du Millénaire, peu de gens les connaissent et rares sont les gouvernements ou les ONG qui les utilisent comme outils de communication et de sensibilisation. D’après les derniers sondages d’opinion réalisés au Canada, aux États-Unis, en Norvège et dans l’Union européenne, une minorité de citoyens des pays de l’OCDE – 12 % en moyenne – a effectivement entendu parler des OMD (Eurobaromètre, 2005 ; Focus Canada, 2004 ; pour une liste exhaustive des différents sondages, voir en fin de document).

La sensibilisation « réelle » est probablement encore plus faible : au Canada par exemple, 62 % des personnes ayant entendu parler des OMD (soit 13 % des personnes interrogées) étaient incapables de dire à quoi ils se rapportaient. Bien entendu, la notoriété des OMD ne doit pas être considérée comme un indicateur de l’engagement des citoyens contre la pauvreté dans le monde ni de l’importance qu’ils attachent à cette question. Si dans certains cas la proportion de ceux qui reconnaissent avoir entendu parler des OMD est inférieure ou proche de la moyenne (comme au Royaume-Uni [8 %] et aux Pays-Bas [13 %]), c’est que les différentes campagnes de sensibilisation ont mis l’accent sur les problèmes sous-jacents aux OMD, plutôt que sur les OMD eux-mêmes (cf. encadré 1). Quoi qu’il en soit, les OMD et les efforts politiques pour les atteindre sont encore loin de figurer dans les programmes électoraux des pays bailleurs.

De plus, alors que les OMD présentent l’APD comme une solution parmi d’autres pour réduire la pauvreté, avec les échanges commerciaux, les annulations de dette, etc., les citoyens de l’OCDE continuent d’associer les politiques de développement principalement à l’aide, qu’ils sont en moyenne 80 % à appuyer depuis des décennies mais qu’ils confondent avec l’action humanitaire (Mc Donnell et al., 2003 ; Eurobaromètre, ibid. ; Synovate, 2005). Seule une minorité – en général des citadins cosmopolites, jeunes et éduqués – est effectivement au courant et se sent concernée. Même si l’on constate parmi les « engagés passifs » une sensibilisation croissante aux questions de la dette et des échanges, la plupart n’en comprennent pas les enjeux (Synovate, ibid.).

Plus généralement, la majorité des individus surestime considérablement l’effort d’aide de leur gouvernement. Interrogés sur les dépenses publiques d’aide extérieure, environ un tiers des Européens avouent leur ignorance. Un autre tiers évalue les volumes d’aide entre 1 et 10 % du RNB. Une minorité donne une réponse inférieure à 1 % (Eurobaromètre). En réalité, les taux varient entre 0,20 et 0,96 %. De même, une majorité d’Américains croit que l’aide extérieure représente 20 % ou plus du budget fédéral, alors qu’il est inférieur à 1 % (enquête du Washington Post, d’après PIPA, 2001). La même enquête établit le budget « idéal » selon le public américain à 10 % du budget fédéral. Le montant réel, soit moins de 1 %, ne semble excessif qu’à une petite minorité (13 % des personnes interrogées).

Plus fondamentalement, dans la très grande majorité des cas, le soutien à l’aide extérieure repose sur un malentendu : la confusion entre aide au développement et aide humanitaire d’urgence. La plupart croient ainsi que « l’aide » traduit en actions leurs sentiments de compassion et de solidarité à l’égard des victimes de crises humanitaires, ignorant que les professionnels désignent en fait sous ce nom un ensemble d’instruments et de processus bien moins médiatiques par lesquels ils s’efforcent de contribuer au développement à long terme des pays pauvres.

Tabler ainsi avec cynisme sur le statu quo pour relever les défis décrits plus haut ne serait pourtant pas sans risque : les déficits budgétaires tenaces et la croissance économique atone dans plusieurs pays de l’OCDE peuvent à tout moment remettre en cause les promesses de hausse de l’APD, surtout avec l’éclatement prévisible de la « bulle » des allégements de dette. Étayée par le fragile soutien des contribuables des pays de l’OCDE, l’APD est un des postes les moins difficiles à sacrifier en cas de difficultés.

Dans ce contexte, il n’y a qu’une opinion publique mieux informée et plus sensible aux enjeux du développement des pays pauvres qui puisse faire des OMD et de leurs problématiques des enjeux politiques nationaux. Les engagements pris au titre de l’APD seraient ainsi plus facilement préservés. Sensibiliser davantage l’opinion publique est donc un des défis essentiels de l’initiative mondiale pour les OMD et de la Déclaration de Paris pour l’amélioration de l’efficacité de l’APD. Relever ce défi nécessite des politiques publiques vigoureuses, des stratégies de sensibilisation à long terme susceptibles d’atteindre un public déjà submergé d’informations. Or les politiques publiques de coopération au développement des pays de l’OCDE font traditionnellement peu de cas de la sensibilisation de l’opinion publique.

La nature et l’ampleur des actions gouvernementales dans ce domaine diffèrent considérablement d’un pays du CAD à l’autre. Les différences culturelles et historiques y sont pour beaucoup, qui façonnent autant les perceptions du public que la place du développement international parmi les autres politiques publiques. Tous les ministères ou agences nationales pour la coopération au développement ont certes un organe chargé de la communication, mais ses attributions varient considérablement, du porte-parole/attaché de presse du ministre à l’agence semi-indépendante qui gère des actions de communication lourdes et un programme structuré d’EAD. Les objectifs diffèrent également : les uns ont une vision à long terme et se font une priorité de favoriser l’émergence d’une conscience et d’un soutien fort dans leurs sociétés pour la réduction de la pauvreté dans le monde ; les autres y voient seulement une forme de relations publiques.

Néanmoins, un trait commun à la grande majorité des pays de l’OCDE est qu’en dehors des rapports annuels et des déclarations officielles, les administrations et les organismes de coopération investissent peu dans la communication et l’information des citoyens, les débats publics étant bien plus souvent à l’initiative des ONG que des gouvernements. Bien que les dépenses publiques en matière de sensibilisation ne soient pas recensées de manière systématique dans le Système Harmonisé du CAD, le tableau 1 révèle, sur la base de sondages auprès des pays membres, des budgets faibles dans l’ensemble. On estime ainsi à environ 200 millions d’euros, soit 0,26 % de leur APD, le budget annuel que les 22 pays membres du CAD de l’OCDE et la Commission européenne consacrent ensemble à l’information du public, à la communication et à l’EAD. À titre de comparaison, la seule campagne de recrutement militaire en 2002-2003 aux États-Unis a coûté USD 1,2 milliard. En mai 2005, une conférence européenne proposait de fixer à 3 % de l’APD le niveau minimum de dépenses pour la sensibilisation et l’EAD de l’opinion publique (Conclusion B-5 de la Conférence européenne sur la sensibilisation à la solidarité Nord-Sud, 2005).

Le tableau 1 montre que trois bailleurs – Suède, Royaume-Uni et Pays Bas – sur les 23 que compte le CAD représentent la moitié des dépenses totales. En pourcentage de l’APD, l’écart entre les États-Unis et la Belgique est pratiquement de 1 à 90. Par tête, les Pays-Bas dépensent pratiquement 4 euros par habitant pour ces questions, la Norvège 2,50 euros et la Belgique 2 euros, mais l’Allemagne 0,12 euro, la France 0,08 et le Japon 0,04.

Tableau 1
Budgets des bailleurs du CAD/OCDE pour l’information et l’éducation au développement

Pourquoi cette frilosité en matière de sensibilisation du public aux enjeux du développement et de la lutte contre la pauvreté dans le monde ? Une manière de l’expliquer est de considérer la coopération au développement comme sous-ensemble de la politique étrangère. Affaire d’États, la diplomatie est traditionnellement un des domaines de l’action publique les moins transparents aux yeux des citoyens, pour au moins deux raisons :

La fin de la guerre froide ainsi que l’atténuation progressive de la frontière entre politiques étrangère et intérieures dans le contexte de la mondialisation ont changé la donne : davantage sensibles aux enjeux des échanges commerciaux, des migrations, des dommages causés à l’environnement, etc., les citoyens des démocraties industrialisées se sentent concernés, dans leur vie quotidienne, par les évolutions des pays « du Sud », et prennent conscience de leur propre influence sur ces sociétés. Au même moment, l’érosion de la confiance de ces citoyens dans leur gouvernement et leur demande d’une plus grande transparence stimulent des approches plus ouvertes en matière de politiques publiques (Pechtold, 2005). La coopération au développement n’est plus un simple sous-ensemble de la politique étrangère, mais devient un « instrument majeur de gestion de la mondialisation » (Severino et Charnoz, 2005), dont les citoyens sont à la fois bénéficiaires, parties prenantes et « actionnaires ». La compréhension des enjeux de la mondialisation et de la lutte contre la pauvreté s’inscrit alors dans le cadre d’une action publique d’éducation à la citoyenneté mondiale, et la recherche d’un soutien démocratique fort pour l’action gouvernementale en matière de coopération au développement devient un aspect stratégique. Dans ce contexte, en comparant les chiffres du tableau 1 avec ceux recueillis par Mc Donnell et Solignac Lecomte (2005), on constate une légère augmentation d’une année sur l’autre des ressources consacrées par les pays du CAD à la sensibilisation du public. L’adoption des OMD et l’ouverture du chantier de la réforme de l’APD ont probablement favorisé cette évolution. Les efforts des gouvernements restent toutefois timorés, la majorité des pays n’ayant pas de lignes directrices claires en matière de sensibilisation de l’opinion publique sur les questions de développement.

En Suède comme aux Pays-Bas, les origines de la politique de coopération au développement dans les années 1960 sont liées à la demande forte des citoyens d’aider les plus défavorisés dans le monde – d’où une priorité traditionnellement accordée à la transparence et la responsabilité des autorités devant l’opinion publique (Mc Donnell et al., 2003).

Les groupes cibles sont précisément définis et comprennent, au-delà des ONG et des associations actives dans le domaine du développement, une pluralité d’acteurs : les syndicats, les paroisses, le secteur privé, le secteur éducatif (notamment le secteur formel), les médias, etc. Les documents de stratégie sont disponibles publiquement et ont une perspective pluriannuelle. Ainsi, en Suède, un groupe de travail interministériel a été institué pour mieux garantir la cohérence de la communication et définir et superviser la stratégie jusqu’à… 2015. Toutes les actions entreprises sont testées et basées sur un travail approfondi de recherche auprès de l’opinion publique (sondages, recherche qualitative). Les activités de communication sont planifiées autour d’étapes concrètes. Depuis 2003, le programme du gouvernement démarre chaque année en octobre par une conférence sur le développement précédée d’une campagne nationale d’information d’une semaine. Des activités de sensibilisation et d’éducation sont ensuite planifiées jusqu’à juin.

Les institutions comme NCDO, fondation indépendante établie en 1970, et la DEA instituée en 1993, sont les garantes d’un niveau élevé de qualité et de professionnalisme, et défendent la nécessité d’une opinion publique sensibilisée au niveau national. NCDO réunit un grand nombre de représentants de la société civile néerlandaise, bien qu’elle soit financée intégralement par l’État. Son budget pour 2005 s’élève ainsi à environ 60 millions d’euros ! Elle joue un rôle d’interface entre les autorités et la société civile en allouant les fonds publics à un large éventail d’organisations (environ la moitié de son budget, soit quelque 30 millions d’euros). NCDO forme par ailleurs des spécialistes de l’EAD et entretient aux Pays-Bas un débat public très vivant sur la coopération internationale pour le développement.

Autre impératif : écouter les citoyens avant de mettre au point les messages qu’on leur destine. À la lecture des derniers sondages, un obstacle apparaît immédiatement : le scepticisme généralisé du public (cf. encadré 3). Même parmi les défenseurs de l’aide, la plupart doutent qu’elle parvienne vraiment aux populations démunies, ses premiers destinataires. Ils mettent en cause les gouvernements corrompus des pays en développement et déplorent une mauvaise gestion, aussi bien chez les bailleurs que chez les bénéficiaires. C’est là assurément un défi pour les responsables de la communication et de l’éducation au développement.

Pour autant, ce scepticisme n’est pas nécessairement un mauvais signe. D’abord, n’y a-t-il pas matière à se rassurer quant à la sagesse populaire alors que la mauvaise gouvernance et l’efficacité insuffisante de l’APD sont précisément deux des fronts sur lesquels la communauté de l’aide est le plus engagée ? Ensuite, le fait que d’après les enquêtes même les sceptiques restent convaincus de la nécessité d’augmenter l’aide montre qu’à condition de l’attaquer de front, ce scepticisme peut être combattu. Car il s’agit bien de lui apporter une réponse, en montrant comment l’aide contribue à combattre ces mauvaises pratiques, et non de tenter de faire diversion en embellissant la réalité de l’APD. Par exemple, l’engagement des autorités des pays en développement à lutter contre la pauvreté pourrait être mesuré en fonction de leurs efforts pour endiguer la corruption et le détournement de l’aide, mettre en œuvre les stratégies de réduction de la pauvreté et promouvoir des réformes politiques. Les résultats de ces efforts soutenus par la coopération internationale seraient ensuite communiqués de manière innovatrice aux publics cibles : parlementaires, journalistes, organismes et ministères partenaires, etc.

Bien entendu, la condition essentielle du succès d’une telle approche, c’est de rendre l’aide et la coopération réellement plus efficaces. Ainsi, au-delà de l’enjeu externe – le devoir de transparence et de responsabilité devant les électeurs, les contribuables et les partenaires –, la sensibilisation du public représente un enjeu interne stratégique pour la communauté des développeurs. Faire l’effort d’être plus transparent et plus convaincant à l’égard des citoyens est en effet un risque, car la pression de l’opinion publique introduira une contrainte nouvelle, celle de démontrer l’efficacité des politiques de coopération au développement ; mais pour cette raison précise c’est aussi une opportunité, car une telle pression peut précisément être l’aiguillon qui manque aux réformateurs pour renforcer l’efficacité de cette coopération.

En effet, les premiers diagnostics de la difficulté des bailleurs à réformer leurs pratiques pour rendre l’APD plus efficace dans le sens préconisé par le CAD pointent la permanence d’incitations inadéquates : multiplicité d’objectifs plus ou moins liés à la réduction de la pauvreté, pression de groupes d’intérêts, inertie bureaucratique, etc. Par exemple, l’ambition exprimée par les membres du CAD dans la Déclaration de Paris d’améliorer la coordination entre eux se heurte souvent sur le terrain à l’incitation à défendre le drapeau face aux bailleurs bilatéraux « concurrents ». Mais si ces difficultés liées aux incitations commencent à faire l’objet d’études, la littérature est en revanche quasi muette sur la façon de les surmonter – en fait sur la question du management au sein des agences et des ministères – afin de mettre en œuvre les nouveaux principes de la « bonne gouvernance » de l’aide (voir en particulier De Renzio et al., 2004, ainsi que Rogerson et al., 2004 ; Zimmermann, ibid.).

Or une plus grande transparence à l’égard du public, une stratégie de communication plus systématique et la pression explicite qu’elles exerceraient sur les décideurs politiques et leurs administrations créeraient de nouvelles incitations à mettre en œuvre la Déclaration de Paris et favoriseraient l’émergence d’une culture du résultat. Pour cela, la fonction de communication, souvent perçue comme l’art superficiel des relations publiques, bien en aval des actions de coopération, doit être élevée à un niveau stratégique, en amont de la programmation, et être considérée comme partie intégrante de la mission des « développeurs ».

Mais les idées ne suffiront pas. L’élan doit venir du plus haut niveau : les décideurs politiques des pays de l’OCDE ont beau être les premiers à souligner l’importance d’un soutien démocratique fort pour la coopération au développement, très peu ont fait jusqu’à présent le choix d’une politique active de sensibilisation du public. Les exemples ci-dessus montrent pourtant qu’une telle action est possible, tout en tenant compte des spécificités de chaque pays.