Pendant ces dix dernières années, les économies des pays africains à faible revenu (PAFR) ont évolué dans un contexte qui s’est profondément modifié. En 1996, la réduction de dette au titre de l’initiative des pays pauvres très endettés (PPTE) a apporté un élément nouveau, en réduisant les charges, mais en ajoutant l’obligation d’affecter les sommes libérées par l’initiative PPTE à des dépenses « réductrices de pauvreté ». Cette initiative a renforcé les e-fforts déjà entamés pour réorganiser la gestion budgétaire en fonction d’o-bjectifs, au niveau sectoriel ou général (Mesplé-Somps et Raffinot, 2003). Une inflexion sensible est intervenue en 1999, date à partir de laquelle l’a-ccent a été mis sur l’idée que les gouvernements devaient désormais être responsables des politiques mises en Å“uvre, l’élaboration d’un Cadre Stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) devenant une condition pour b-énéficier de la réduction de dette au titre de l’initiative PPTE renforcée, et, au-delà, pour obtenir de nouveaux financements des Institutions de Bretton Woods (IBW). La priorité accordée à la lutte contre la pauvreté a été précisée par l’engagement pris en 2000 d’atteindre des objectifs du millénaire pour le développement (OMD).

L’engagement pris en 2005 dans la déclaration de Paris de « réduire d’ici 2010 de deux tiers la part des apports au secteur public qui ne fait pas appel aux systèmes de gestion des finances publiques des pays partenaires » répond avant tout à un souci d’accroître l’efficacité de l’aide.

L’expérience de l’aide budgétaire est ancienne au Burkina Faso, si l’on comprend par là les financements qui passent par le budget national et ne sont pas affectées à des dépenses pré-programmées. Dès le début des programmes d’ajustement structurel (en 1991 au Burkina Faso), les prêts du FMI, de l’Association Internationale pour le Développement (AID) et les aides budgétaires de l’Union européenne entrent dans cette catégorie. La différence avec l’approche récente est que ces apports faisaient l’objet d’une conditionnalité a priori, et n’avaient pas pour objet de développer un dialogue centré sur les politiques élaborées nationalement. C’est pourquoi dans leur évaluation de l’aide budgétaire au Burkina Faso, Lanser et al. (2006) distinguent cette aide budgétaire « de première génération » de ce qu’ils appellent « l’aide budgétaire dans le cadre d’un partenariat » (Partnership Global Budget Support). Le gouvernement français distingue dans le même sens l’aide budgétaire qui vise à combler un écart de financement (gap) de l’aide budgétaire accordée dans un cadre macro-économique bouclé, et destinée à financer les stratégies de lutte contre la pauvreté, comme c’est actuellement le cas au Burkina Faso. Cet article porte sur cette aide budgétaire « de seconde génération » ou aide budgétaire globale destinée à financer les stratégies de lutte contre la pauvreté.

Il aurait été naïf de penser que la mise en Å“uvre de l’aide budgétaire fondée sur le partenariat allait bouleverser les choses du jour au lendemain. Des réformes aussi profondes s’inscrivent nécessairement dans la durée, et leur mise en Å“uvre rencontre nécessairement de nombreux obstacles. Comme on pouvait s’y attendre, il y a pour commencer un problème de capacités (humaines, matérielles et institutionnelles). L’aide budgétaire, plus que l’aide projet, met une forte pression en termes de responsabilité et de redevabilité sur les administrations chargées de définir des politiques, de les suivre et d’en évaluer les résultats (un problème symétrique existe pour les partenaires, dont l’organisation et les personnels sont plutôt orientés vers la gestion de projets classiques décidés et gérés en interne). En second lieu, le fait d’utiliser les procédures financières nationales pose le difficile problème de la lutte contre la corruption et plus spécifiquement, en ce qui concerne la gouvernance économique de la fiabilité de la chaîne de dépenses publiques – un problème auquel de nombreux projets et programmes appuyés par les partenaires ont tenté de porter remède dans le passé. Du côté des partenaires, l’aide budgétaire met la pression sur la prévisibilité. L’accent mis sur le caractère participatif des processus d’élaboration est une orientation imposée par les partenaires dont visiblement toutes les conséquences n’avaient pas été envisagées au départ, et qui pose bien des difficultés de mise en Å“uvre du fait des contours mouvants de ce qu’on décrit par « société civile » et des faibles capacités de ce secteur à participer à l’élaboration de stratégies et à leur évaluation de manière autonome. C’est l’un des aspects du problème plus général qui consiste pour des partenaires à vouloir essayer de promouvoir la maîtrise des politiques nationales, tout en évitant ce qu’ils perçoivent comme des dérapages. Enfin, l’option inverse, qui consisterait à considérer l’aide budgétaire comme un simple instrument favorisant les décaissements rapides, peut aussi constituer une dérive dangereuse. La crainte a parfois été exprimée que l’aide budgétaire, en fournissant des ressources facilement accessibles ne conduise les gouvernements bénéficiaires à relâcher la pression fiscale.

Jusqu’ici l’aide (de substitution ou l’aide hors des procédures nationales) a eu certainement un impact négatif sur les capacités administratives, en particulier (mais pas seulement) du fait du fractionnement des partenaires (Knack et Rahman, 2004). Ceci est particulièrement vrai de l’aide par projets, qui s’accompagne souvent de la mise en place de cellules de gestion de projet en dehors de l’administration publique (Naudet, 1999). D’après l’enquête 2006 de suivi de la mise en Å“uvre de la Déclaration de Paris, il existerait 131 unités parallèles de mise en Å“uvre des projets au Burkina Faso en 2005. L’aide programme permet d’utiliser de plus en plus les procédures nationales (même pour la gestion de projets) mais c’est l’aide budgétaire qui élimine réellement ce type de fractionnement. En contrepartie, elle rend d’autant plus aigus les problèmes d’élaboration des politiques (Dante et al., 2003). Les limites des capacités d’élaboration autonomes des politiques ont été bien mises en lumière lors de l’élaboration des Documents de Stratégies de Réduction de la Pauvreté (DSRP). D’abord parce que les premiers DSRP ont souvent été rédigés à la hâte, pour obtenir rapidement les réductions de dette. La préoccupation centrale était donc de renvoyer aux institutions de Bretton Woods (IBW) les discours qu’elles voulaient entendre. Mais plus profondément, la difficulté tient au fait que les administrations publiques des PAFR sont peu motivées et d’une efficacité collective réduite, et que le capacity building appuyé par les PTF s’est révélé décevant. Ces administrations restent souvent surchargées par les interventions désordonnées des PTF. De manière contradictoire, les PTF qui se plaignent de la faible capacité des administrations, voire ceux qui financent des projets de renforcement des capacités, sont parfois aussi ceux qui recrutent des experts de l’administration pour leur représentation locale ou les sollicitent fréquemment pour des études et évaluations, contribuant ainsi à l’affaiblissement de l’administration. Le Burkina FASO a reçu par exemple près de 375 missions tous bailleurs confondus en 2005, dont seulement 63 étaient coordonnées (OCDE 2006). Surtout, ces missions signifient généralement plusieurs ateliers (présentation, démarrage, validation, restitution…) qui mobilisent l’administration et débouchent sur des « plans d’action » à mettre en Å“uvre par les mêmes administrations. Certains PTF comme la Banque mondiale ont beaucoup de mal à s’aligner et continuent d’envoyer de nombreuses missions de leur siège sans coordination avec les autres PTF.

Le risque que l’aide budgétaire soit mal utilisée, utilisée de manière peu transparente ou détournée, est un fondement majeur du scepticisme des praticiens. C’est pourquoi beaucoup de PTF préconisent de ne développer l’aide budgétaire que dans les pays où la chaîne de dépenses est plus ou moins sécurisée. L’exercice Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) est destiné entre autres à leur donner cette assurance. Le Burkina Faso vient d’achever son premier PEFA qui malgré un résultat relativement correct par rapport aux autres pays de la zone UEMOA a identifié trois faiblesses principales : l’insuffisance des recettes fiscales (un des plus faibles taux de pression fiscale de la zone), le manque d’efficacité du contrôle de la dépense publique et du système de passation des marchés publics. Cela explique sans doute en partie la faible croissance de l’aide budgétaire.

La prévisibilité de l’aide est un enjeu majeur dans le cadre de l’aide budgétaire. En effet, si l’aide continue à être très volatile, le passage à l’aide budgétaire comporte un risque. Si le financement d’un projet s’arrête, les conséquences en sont généralement limitées (ce n’est pas vrai pour l’aide programme). Par contre, si l’aide budgétaire devient une composante essentielle de la dépense publique, le risque en cas de fluctuation atteint le fonctionnement même de l’État. Ce risque est toutefois limité si l’aide budgétaire (de seconde génération) est versée dans un pays où le cadre macro-économique est stable et ne comporte pas de déséquilibres financiers importants. Dans ce cas, l’aide budgétaire finance des dépenses additionnelles de lutte contre la pauvreté qui peuvent en principe être réduites sans déséquilibrer les finances publiques. C’est le cas au Burkina Faso où l’aide budgétaire globale vient en appui au CSLP. Dans ce cas, les aides budgétaires ne viennent plus combler un gap de financement après compression des dépenses publiques comme dans l’aide budgétaire de première génération, mais interviennent une fois le cadrage bouclé, en tenant compte (plus ou moins complètement) des dépenses nécessaires pour atteindre les OMD.

Dans la nouvelle approche, les politiques et stratégies doivent être élaborées, suivies et évaluées avec la participation de la société civile. Cette approche est très ambiguë, car la notion de « société civile » est une notion à géométrie variable qui a conduit au début à marginaliser les corps démocratiquement élus. Même si ces distorsions initiales ont été plus ou moins corrigées, les objectifs et les modalités souhaitées pour cette participation ne sont pas très clairs. Cela renvoie aussi au fait qu’en Afrique, la notion d’« opposition » aux gouvernements en place est encore floue.

Il est très difficile pour les PTF de favoriser véritablement la maîtrise des politiques [2], notamment lorsque ceux-ci cherchent à promouvoir par ailleurs de « bonnes pratiques » (censées pouvoir s’appliquer dans n’importe quel contexte). Le cas de CSLP dits de première génération est emblématique de la contradiction entre la maîtrise des politiques et le fait qu’en dernière instance, les PTF détiennent les cordons de la bourse. Depuis, les signes les plus voyants de cette contradiction ont été éliminés. Par exemple, la Banque mondiale et le FMI ne font plus des Joint Staff Assessments de la mise en Å“uvre des DSRP, mais seulement des Joint Staff Advisory Notes. On peut douter que la réalité ait vraiment changé. Le recours massif aux consultants internationaux ou locaux qui s’étend de l’élaboration de termes de référence à la définition de plans d’actions voire de stratégies « clés en mains » risque d’aggraver dans un premier temps la faible maîtrise des stratégies par les administrations nationales si elles n’ont pas été correctement associées.

L’engagement à développer l’aide budgétaire a souvent fait craindre que la pression au décaissement qui caractérise la plupart des institutions d’aide ne fasse passer au second plan les préoccupations de développement et de lutte contre la pauvreté. Pourtant, si l’aide budgétaire favorise le dialogue sur les politiques, elle devrait permettre d’améliorer la discussion sur les stratégies, chaque PTF étant incité à sortir du cadre étroit des préoccupations liées à « ses » projets. Évidemment, cela suppose que les PTF considèrent l’aide budgétaire non comme un moyen pour décaisser rapidement, mais comme un outil pour soutenir ou même promouvoir de véritables actions de développement.

La logique des nouvelles approches suppose que les gouvernements soient effectivement en mesure de jouer un rôle moteur dans la définition des politiques, mais aussi dans la gestion des économies nationales, tant à court qu’à moyen terme. Jusqu’à présent, l’accent a été mis surtout sur la définition des politiques, à travers l’élaboration des Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) et sur la gestion des finances publiques. Les nouvelles approches supposent que les PTF puissent agir de manière coordonnée pour favoriser l’amélioration des politiques de développement et de façon générale respectent les engagements pris dans le cadre de la D-éclaration de Paris. Nous examinons ci-dessous quelques domaines clés pour assurer le succès du dispositif.

Le passage à l’aide budgétaire modifie en profondeur les règles du jeu entre les administrations publiques du pays bénéficiaire. Les ministères techniques étaient habitués à discuter « en bilatéral » de « leurs » projets avec leurs PTF préférés. Si l’aide budgétaire se généralisait, ils devraient désormais discuter avant tout avec leur propre ministère des Finances. Ceci pose le problème de l’unification budgétaire, mais aussi de la façon dont peuvent être élaborés les Cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) et de la mise en pratique de budgets par objectifs. Les ministères sectoriels doivent se structurer et se donner les moyens (humains, matériels et en outils) avec l’aide des PTF de dialogue avec le budget.

L’unification budgétaire est la condition d’une amélioration de l’allocation des dépenses, notamment en favorisant les arbitrages et en accroissant l’impact de ces dépenses sur les pauvres. Comme nous l’avons vu, les projets, souvent gérés en dehors des procédures budgétaires (même s’ils sont formellement inscrits au budget) sont loin d’avoir disparu. De plus, les dépenses PPTE demeurent gérées de manière séparée, mais il n’en va pas de même pour l’IADM. Il était en effet assez absurde de la part des IBW de se polariser ainsi sur des dépenses qui représentent à peine 10 % des dépenses totales au Burkina Faso. Les problèmes classiques de fongibilité des ressources publiques, auraient pourtant dû inciter à la prudence : le fait de classer certaines dépenses comme « prioritaires », et de les financer par un mécanisme spécial ne garantit nullement un usage « vertueux » du reste du budget. Le résultat est d’ailleurs que les fonds n’arrivent pas à être décaissés, et que ces dépenses, gérées hors budget, échappent au contrôle parlementaire. L’évaluation de l’aide budgétaire (Lanser et al., 2006) fait ressortir l’idée que la création d’un fonds PPTE a permis de mieux utiliser l’aide budgétaire, car ces ressources étaient ainsi convenablement budgétisées et protégées pour financer les dépenses prioritaires. Le dialogue serait ainsi plus facile puisque les domaines potentiellement les plus conflictuels sont ainsi éliminés. Mais l’argument est discutable (sauf en cas de gel des dépenses sur le budget général), puisque précisément, la définition des priorités et l’affectation des ressources ne devraient pas dépendre d’un mécanisme particulier, mais pouvoir se réaliser à travers le processus budgétaire ordinaire. De manière analogue, le fait de chercher à identifier certaines dépenses comme « réductrices de pauvreté » conduit à des choix difficiles et plus ou moins arbitraires, sans réelle signification et a déjà conduit à une certaine saturation des secteurs sociaux en termes de capacités d’absorption. Les dépenses en matière d’infrastructure, de développement rural, voire de sécurité, peuvent aussi bien être considérées comme « réductrices de pauvreté ».

La demande des PTF que les DSRP soient traduits en CDMT vise à ce que les coûts des politiques préconisées soient chiffrés et qu’un pont soit lancé entre les stratégies de long terme et la gestion budgétaire annuelle. Cette approche est certainement louable, mais elle devrait viser à renforcer plutôt qu’affaiblir le processus interne de négociation des enveloppes budgétaires. Ce processus doit être renforcé au niveau des techniciens (notamment dans les cellules de programmation des ministères) mais aussi au niveau politique (rôle du Parlement dans les allocations budgétaires, la Cour des comptes, etc.). Les ministères sectoriels sont jusqu’ici incités à négocier directement projets et programmes avec leurs partenaires extérieurs plutôt qu’à préparer sérieusement des demandes argumentées d’augmentation de leurs allocations budgétaires pour les soumettre à l’arbitrage budgétaire, et, au-delà, à la discussion démocratique [3]. Les CDMT pourraient devenir l’instrument technique de ces arbitrages, ce qui suppose de tenir compte de la contrainte budgétaire et de modifier les arbitrages budgétaires en fonction de la qualité des politiques retracées par le CDMT (Raffinot et Samuel, 2006). Cela signifie que les directions du budget et les cellules de programmation et budgétisation jouent un rôle décisif dans le nouveau processus. Si la direction du budget ne joue pas le jeu, et répartit les dotations budgétaires sans tenir compte des arguments techniques développés, en fonction du poids politique des différents ministres, tout le processus risque de s’enliser.

C’est sans doute l’aspect le plus important des nouvelles orientations, et l’un des enjeux majeurs du passage à l’aide budgétaire. Comme le notaient déjà Hirschman et Bird (1968), c’est une différence sensible par rapport à l’aide projet : du fait de la fongibilité des ressources publiques, l’aide projet porte en fait sur des aspects marginaux de la politique du gouvernement (si le PTF finance un projet important, mais qui fait déjà partie des préférences du gouvernement, il lui permet en fait de réaliser son « plus mauvais projet ».) Cette situation est forcément paréto-améliorante, au sens où l’on rajoute seulement quelques bénéficiaires sans réduire quoi que ce soit. Il en va tout à fait différemment avec l’aide budgétaire, qui porte sur les politiques centrales du gouvernement, et risque de faire des gagnants et des perdants. C’est pourquoi un élément clé du dialogue entre le gouvernement et les PTF concerne le suivi et l’évaluation des politiques, de manière à modifier celles qui ne sont pas efficientes.

Le dialogue sur les politiques peut difficilement se faire à distance. Il s’agit d’un processus continu, qui nécessite une grande réactivité de la part des PTF. Ce dialogue suppose un personnel des PTF formé à ce difficile exercice, et donc des compétences au niveau macro-économique et macro-social aussi bien qu’au niveau sectoriel, ainsi qu’une capacité à convaincre. Cela suppose donc une réorganisation des PTF pour que les agences locales reçoivent une compétence plus étendue, tout en étant mieux dotées en personnel adapté. De plus, les représentants locaux des PTF peuvent difficilement avoir une compétence universelle. Dans de nombreux domaines, ils ne disposent pas des connaissances nécessaires et ne peuvent au mieux que s’en remettre à des assistants techniques, lorsqu’il en existe dans le domaine discuté. Dans ces conditions, les cadres locaux connaissent souvent mieux qu’eux les questions et les particularités locales. Il paraîtrait donc utile que les agences locales des PTF soient dotées en personnel expérimenté dans les domaines où ils ont concentré leurs appuis (c’est une des raisons pour lesquelles des projets peuvent être utiles en complément de l’aide budgétaire), et que les PTF confient le dialogue sectoriel à celui d’entre eux qui paraît le plus compétent. De plus, il serait utile que les sièges des PTF soient en mesure de fournir une assistance rapide et ciblée à leur personnel sur le terrain.

L’appropriation des politiques doit être un processus dynamique, qui tient compte des résultats obtenus et modifie les politiques qui n’ont pas eu un impact satisfaisant. Lanser et al. (2006) notent que le processus semble en fait assez figé. L’accent mis dans le CSLP sur l’éducation et la santé comme secteurs prioritaires pour la lutte contre la pauvreté n’est pas modifié, même s’il apparaît de plus en plus que d’autres secteurs devraient recevoir une attention plus soutenue (notamment l’appui au développement du secteur privé). De plus, Lanser et al. (2006) pointent certains domaines dans lesquels la réflexion est insuffisante, notamment en ce qui concerne le recouvrement des coûts qui peut freiner l’accès des plus pauvres aux services sociaux.

Lanser et al. (2006) notent encore que les PTF jugent que les systèmes de lutte contre la corruption manquent d’efficacité. Ils suggèrent qu’il serait utile de renforcer les mécanismes de contrôle, tant en matière de régularité de la dépense (la fonction traditionnelle de la Cour des comptes) qu’en matière d’analyse de l’efficacité et de l’efficience de la dépense publique. En ce domaine, ils soulignent que les revues de dépenses publiques ne semblent avoir aucun impact, ce qui était déjà le cas avant l’introduction du nouveau dispositif d’aide budgétaire. Dans ce domaine aussi, la situation est préoccupante, car de nombreuses actions ont été menées par les PTF pour renforcer cet aspect de la gestion publique. La société civile pourrait jouer un plus grand rôle à ce niveau, comme le montre le travail du RENLAC.

Les pratiques budgétaires des PTF rendent difficile d’assurer une prévisibilité à moyen terme des financements. Le passage à une budgétisation par objectifs comme la LOLF française pourrait aller dans ce sens, mais la clarification des objectifs ne se traduit pas forcément par une meilleure visibilité en termes de crédits de paiement. On peut donc se demander si le dispositif fondé sur l’aide budgétaire peut améliorer la prévisibilité de l’aide. Pour améliorer la prévisibilité de l’aide, certains PTF ont proposé au Burkina Faso de décaisser les aides budgétaires de l’année « N » engagées en année « N-1 » sur la base de l’évaluation des performances « N-2 ». Cela laisserait le temps au gouvernement de mettre en Å“uvre des mesures correctrices pour les réformes moins performantes. L’Union européenne applique ce rythme mais a introduit un élément d’incertitude supplémentaire avec la pratique des tranches variables dont les montants dépendent des résultats obtenus.

La mise en place d’un dispositif formel pour l’aide budgétaire globale en 2005 a été précédée d’un grand nombre de modifications dans les relations entre le gouvernement et les PTF, à commencer par le choix du Burkina Faso comme pays pilote pour la réforme de la conditionnalité (1997). Pour autant, l’aide budgétaire n’est pas devenue la modalité dominante des apports extérieurs, en termes financiers. Néanmoins, quelques résultats positifs ont été enregistrés. La prévisibilité de l’aide s’est accrue. Le dialogue sur les politiques a progressé, mais il reste essentiellement focalisé sur les secteurs sociaux, et ne s’étend que difficilement à l’analyse des résultats et des impacts. Les stratégies pour rendre globalement la croissance plus favorable aux pauvres restent faibles, notamment du fait d’une capacité limitée des administrations locales en matière de programmation et de budgétisation. L’amélioration du lien entre les stratégies et le processus budgétaire apparaît crucial, mais le nouveau dispositif n’a pas réussi à surmonter les problèmes structurels que sont le dualisme budgétaire et la faible préparation des discussions autour des priorités et de leur traduction en termes d’allocations budgétaires, tant sur le plan technique que sur celui du contrôle démocratique.