Plus récemment, ce sont les modalités de l’aide qui ont été sous le feu de la rampe. La fragmentation des interventions des bailleurs de fonds ayant été identifiée comme une source d’inefficience, la simplification et l’harmonisation des procédures d’acheminement de l’aide sont devenues un des leitmotivs de la réforme de l’aide avec comme conséquence son orientation en faveur des programmes sectoriels et de l’aide budgétaire globale (ABG). Cette nouvelle approche avait été préfigurée dès 1997 par le test d’une nouvelle approche de la conditionnalité au Burkina Faso.

Ces évolutions ont eu lieu alors que parallèlement le rôle de l’État bénéficiaire était réhabilité. La fonction distributive de l’État est même mise en avant avec l’adhésion des gouvernements africains et des bailleurs de fonds aux Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). L’État est incité, avec l’aide des bailleurs, à s’impliquer davantage que par le passé, dans la conception des politiques de développement et à mettre en place une gestion transparente de ses finances publiques, le tout étant identifié comme une condition essentielle de la bonne utilisation de l’aide et in fine de son efficacité. C’est dans le cadre de l’élaboration des CSLP (devenus Documents de réduction de la pauvreté, et, de plus en plus, Stratégies de croissance et de développement) qu’a été introduite, dans le contexte plus sélectif de la promotion de la « bonne gouvernance », la gestion budgétaire orientée par les résultats (notamment avec les Cadres de dépenses à moyen terme - CDMT). Cette promotion d’une meilleure gestion des finances publiques a convergé avec d’autres initiatives, souvent plus endogènes, inscrites dans la tendance mondiale à passer des budgets de moyens à des budgets orientés par les objectifs.

Tous ces changements sont censés améliorer l’impact de l’aide internationale tout en permettant, aux États africains d’être maîtres de leurs choix budgétaires et de leur développement, et en favorisant la montée en puissance de la société civile. Cet ordre du jour titanesque est proposé, voire imposé, à des États africains généralement peu structurés ou parfois souvent « fragiles ». Ce dossier d’Afrique contemporaine vise à présenter un bilan d’étape des réformes en cours et à examiner dans quelle mesure les évolutions récentes des dispositifs budgétaires, fiscaux et d’aide impulsés par la communauté des bailleurs, et en premier lieu, par les institutions de Bretton Woods (IBW), entrent ou non en cohérence avec les nouvelles orientations visant à améliorer l’efficacité de l’aide.

Les douze articles qui composent ce dossier abordent trois séries de questions : la gestion des réductions de dette et les perspectives de réendettement ; les problèmes liés à la mise en place de l’aide budgétaire ; les difficultés rencontrées par les pays bénéficiaires en matière de gouvernance et de réforme des finances publiques.

L’étude de D. Cassimon et B. Van Campenhout s’inscrit dans la lignée des travaux qui analysent la relation entre aide et prélèvement public. La plupart de ces travaux traitent des effets de l’aide globale, avec dans certains cas, une décomposition prêts/dons. L’article de Cassimon et Van Campenhout, se concentre sur l’effet des allégements de dettes, même si les autres modalités de l’aide sont également prises en compte. Les auteurs analysent ainsi à partir d’un échantillon de 24 pays africains arrivés au moins au stade du point de décision de l’initiative PPTE, les réponses budgétaires, notamment l’évolution des recettes intérieures, engendrées par les allégements de dette et les comparent à celles des autres modalités de l’aide (subventions, aide-projets, etc.). Ils montrent que les annulations de dette, contrairement aux craintes de certains, n’engendrent pas de réponse fiscale négative (la mobilisation des ressources intérieures n’est pas réduite). Au contraire, en moyenne, cette forme d’aide affecte le comportement des finances publiques de la façon souhaitée, avec des effets assez semblables à ceux de son plus direct substitut, les subventions aux programmes.

Les deux articles qui suivent cherchent tous deux à tirer les leçons du passé pour éviter que ne se renouvellent, dans le contexte de réendettement actuel, les expériences de crises de la dette qu’ont connues les pays à faible revenu. Cependant, alors que le premier article se concentre sur l’efficacité des instruments mis en place par les créanciers, le second propose un nouvel instrument de prêts, à partir d’un diagnostic des déterminants des crises de surendettements depuis le début des années 1970.

J. Merckaert et A. Caliari analysent les divers instruments que la communauté internationale a mis en place pour tenter de répondre de manière globale et définitive au problème de surendettement des pays en développement. Pour les auteurs, les dispositifs adoptés par les créanciers sont trop focalisés sur le court terme pour être efficaces : définition exclusivement f-inancière de la viabilité de la dette ne prenant pas en compte l’aspect social ; promotion d’un modèle économique qui incite à l’endettement extérieur comme forme principale de financement du développement ; non-résolution du problème de la dette odieuse ; enfin sanction unilatérale des emprunteurs en cas de free-riding. Par ailleurs, ces dispositifs manquent de cohérence à long terme car ils sont peu légitimes et peu contraignants. Dès lors, les auteurs proposent un schéma de résolution globale du problème de la dette fondé sur une clarification et une mise en Å“uvre légitime et contraignante des règles du jeu. Ils considèrent également qu’il serait préférable que les créanciers annulent encore plus largement l’encours de la dette et augmentent leurs dons.

De leur côté, D. Cohen, H. Djoufelkit-Cottenet, P. Jacquet et C. Valadier proposent un nouvel instrument de prêt souverain adapté à la volatilité des économies des pays à faible revenu. Les auteurs soulignent en effet qu’un des principaux déterminants des crises de la dette dans les pays à faible r-evenu est leur vulnérabilité aux chocs externes. Ils constatent, pour un échantillon de 61 pays pauvres ou émergents, sur la période 1970-2004, que 54 % des crises de la dette (60 % dans le cas des pays africains) ont été précédées par des chocs d’exportation les trois années précédentes. Dans ce contexte, ils définissent un nouvel instrument de prêt souverain, contracyclique, qui tient compte ex-ante de cette vulnérabilité aux chocs exogènes, et qui relie les obligations de remboursement des pays endettés à leur capacité à les satisfaire, telle que mesurée par les revenus d’exportation. Cet instrument, qui internalise le risque de défaut lié aux chocs d’exportation, est mieux à même de prévenir de nouvelles crises de la dette dans les pays vulnérables que les instruments de financement traditionnels. Sa portée sera d’autant plus grande qu’il sera adopté par un grand nombre de bailleurs.

La vulnérabilité des pays africains aux chocs externes est également au cÅ“ur de l’article de N’Kodia et Sarr. Ces auteurs soulignent qu’un des moyens pour absorber les chocs, à savoir, une politique fiscale contracyclique, est fortement contrainte pour les pays de la Zone franc, de par leur adhésion aux pactes de convergence. Ils analysent ainsi l’adéquation des critères adoptés dans le cadre des pactes de convergence de la Zone franc, aux contextes dans lesquels évoluent ces économies : fortes fluctuations cycliques qui nécessitent, en réponse aux chocs exogènes, des politiques contra-cycliques ; objectifs de réduction de la pauvreté et risques de ré-endettement, auxquels font face certains pays de la Zone suite aux stratégies d’annulation de dettes. Les auteurs proposent des pistes de réforme pour ces critères afin de créer un cadre macro-économique davantage favorable à la croissance économique.

Comment les acteurs se repositionnent-ils dans ce nouveau dispositif ? Est-ce que l’efficacité de l’aide en est améliorée ? A ces questions générales s’ajoutent des questions plus spécifiques : est-ce que ces nouvelles modalités de l’aide que sont l’aide budgétaire globale et sectorielle et les outils qui y sont associés, notamment les Cadres de dépenses à moyen-terme (CDMT), permettent un suivi et une évaluation effectifs des politiques mises en Å“uvre pour atteindre les OMD ? Est ce que la démarche qui repose sur le lien entre dépenses et objectifs est à la portée des administrations africaines affaiblies et manquant de moyens ?

L’article de P. de Renzio fait le point sur les nouvelles modalités de l’aide, et notamment sur l’introduction de l’aide budgétaire globale. Les évaluations disponibles montrent que les avancées en termes de transparence des choix publics et d’amélioration des processus budgétaires, quoique réelles, sont lentes. Le programme de réformes de la gestion des finances publiques dans les pays à faible revenu est extrêmement ambitieux (programmation à moyen terme, gestion axée sur les résultats, etc.), surtout dans des pays où les procédures de base ne sont pas bien maîtrisées, pour des raisons techniques, mais surtout pour des raisons d’économie politique. Par exemple, la nature clientéliste de la plupart des systèmes politiques n’est pas vraiment prise en compte dans la façon dont les réformes ont été conçues et réparties dans le temps par les partenaires au développement.

Les trois articles qui suivent s’interrogent, à partir des expériences du Ghana, du Burkina Faso et du Mali, sur la capacité des États récipiendaires à s’approprier la gestion de l’aide et à formuler des politiques publiques. Tous reconnaissent des avancées indubitables en la matière : amélioration de la prévisibilité de l’aide, rôle du dialogue avec les autorités locales comme vecteur de renforcement des compétences, avancée des procédures d’harmonisation. Mais tous s’inquiètent du chemin qui reste à parcourir et de la dérive technique des procédures au détriment de l’orientation des politiques publiques.

Pour P. Jacquemot, l’expérience du Ghana montre que le recadrage de l’aide se heurte en pratique, aux problèmes des « capacités nationales » et s’interroge sur les degrés de liberté in fine réellement accordé à ce pays. Il plaide pour une ouverture du dialogue à l’ensemble des « vecteurs du changement », de manière à consolider les progrès démocratiques. Il souligne surtout que les instruments actuellement utilisés, comme les batteries d’indicateurs plus ou moins standardisés, sont une façon très réductrice d’aborder la complexité du changement social. Comme le notait déjà Hirschmann, le développement est une « boîte à surprise » qui nécessite une approche beaucoup plus large (notamment en termes de prospective) et plus flexible.

F. de Lucca et M. Raffinot considèrent que l’accroissement de l’aide budgétaire globale devrait avoir un avantage majeur, qui serait de redonner leur sens aux arbitrages budgétaires, un processus jusqu’ici dévoyé par la multiplication des projets. En étudiant le cas du Burkina Faso, ils montrent que les avancées dans ce sens, qui sont réelles, se heurtent à de nombreux obstacles. Certains sont bien connus, comme l’insuffisance des capacités dans le domaine de la définition, du suivi et de l’évaluation des politiques. Le lien entre les stratégies et la budgétisation reste faible par ailleurs.

D’après I. Bergamaschi, A. Diabaté et É. Paul, le Mali présente un cas d’appropriation pilotée par les partenaires (donor-driven ownership). Le gouvernement, pris dans de multiples contraintes et lourdement dépendant de l’aide extérieure, ne peut mettre à profit la petite marge de manÅ“uvre créée par la Déclaration de Paris. De plus, le dispositif mis en place pour appliquer cette Déclaration aborde la formulation de stratégie sous un plan très technique : «les bonnes pratiques », au détriment de la dimension d’un dialogue politique sur les objectifs). Comme dans le cas du Burkina, les auteurs soulignent que l’aide budgétaire globale modifie en profondeur l’équilibre du système administratif, en donnant beaucoup plus de pouvoir au Ministère des Finances, qui se trouve investi de tâches qu’il peine à prendre en charge efficacement et qu’il n’a pas mandat à coordonner sur le plan interministériel. En effet, le ministère des Finances est traditionnellement un ministère des comptes, du budget, alors que le nouveau dispositif en fait un organisme de programmation, voire de planification, et de coordination intersectorielle visant à réduire la pauvreté.

L’article de S. Sharples et C. Tellier s’inspire de l’expérience de la coopération internationale britannique en matière d’aide budgétaire et de soutien aux réformes budgétaires des pays africains. Les auteurs défendent avec enthousiasme les principes de la Déclaration de Paris de renforcement de l’aide budgétaire. L’article met en exergue le fait que ce changement du mode de financement international doit s’accompagner d’un soutien aux réformes visant à une plus grande transparence en matière de programmation et de suivi de la dépense publique mais aussi d’une meilleure coordination entre la programmation de la politique budgétaire des États récipiendaires d’une part et les engagements financiers des bailleurs de fonds d’autre part. Enfin, les auteurs défendent clairement la nécessité pour les États africains d’augmenter les prélèvements fiscaux, condition nécessaire à l’assise stable d’une administration publique, à la reconnaissance du pouvoir public et au financement de politiques de lutte contre la pauvreté.

L’article de C. Delavallade traite de cette question de gouvernance et apporte, d’une certaine manière, un « bémol » à l’enthousiasme de l’article de Sharples et Tellier. Elle montre, en étudiant le cas du Burkina Faso, que les réformes budgétaires visant à améliorer la programmation, la gestion et le contrôle de la dépense publique sont insuffisantes pour améliorer l’efficacité et le ciblage, et pour lutter contre la corruption. Tant que l’équilibre du pouvoir préexistant aux réformes n’est pas modifié, l’amélioration des règles de procédure, certes nécessaire, ne peut suffire. De plus, la résistance aux réformes génère des dysfonctionnements dans leur mise en Å“uvre, ce qui risque de les discréditer.

Les deux articles suivants traitent de la nécessité de prendre en compte le contexte et les conditions de mise en Å“uvre des réformes fiscalo-douanières en Afrique.

Thomas Cantens propose pour ce faire une analyse sociologique de la -réforme douanière au Cameroun, dont l’objectif est de rationaliser les processus de dédouanement par la mise en place d’un nouveau système informatique SYDONIA conçu par la CNUCED, afin de les rendre plus conformes aux normes internationales. Il montre en particulier comment l’organisation et les rapports de forces internes à l’institution expliquent la résistance des acteurs à la réforme ou au contraire leur soutien. Le cadre de la mise en Å“uvre et l’appropriation de cette réforme par les différents acteurs en conditionnent le résultat.

Bien que la méthode diffère, le propos de l’article de J.-F. Brun, G. Chambas et M. Laurent est proche de celui de l’article précédent, à ceci près que ce sont les conditions politiques de la mise en Å“uvre des réformes fiscales qui sont analysées et non plus le seul fonctionnement d’une administration. Les auteurs s’appuient sur l’expérience de la mise en Å“uvre de la TVA au Maroc pour illustrer leur propos et passent en revue l’ensemble des conditions qui ont contribué à son succès : les compétences de l’administration, notamment pour évaluer la réforme ; une mise en Å“uvre en phase haute du cycle ; des mécanismes de compensations et le soutien des partenaires extérieurs.