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Afrique contemporaine

2008/1 (n° 225)



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Introduction

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La crise alimentaire de 2005 au Niger a fait couler beaucoup d’encre. Deux ans après, tout semble avoir été écrit et les analyses sur ses causes, sa gestion, et ses conséquences, convergent largement. Cet article voudrait cependant exprimer, pour la première fois, le point de vue d’un acteur, partie prenante de la Cellule Crises Alimentaires (CCA) [2]  La CCA est une petite équipe de 5 cadres (au moment... [2] , structure nationale centrale dans la gestion de la crise et restée sans voix jusque-là.

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Cette position « institutionnelle » conduit à nuancer et compléter les analyses publiées. Tout d’abord parce que les commentaires « de l’extérieur », qui relèvent souvent d’une théorie du complot (stratégie froide et préméditée des acteurs, occultation volontaire de la malnutrition, négation de la situation, absence de coordination, conflits politiques, etc.), sous-estiment les réalités humaines des mécanismes de prises de décision dans l’urgence. Ensuite, parce qu’au-delà des affrontements médiatiques, il faut rappeler qu’il y a eu entre les acteurs, sur le terrain, de vraies convergences d’objectifs traduites dans les faits par un vrai travail en commun. Et, enfin, depuis trois ans, les leçons ont été tirées [3]  Pour les principales évaluations cf. (Egg et al., 2006),... [3] , chacun des acteurs pense et travaille différemment, et le Dispositif en place au Niger a évolué.

Le Dispositif national de prévention et de gestion des crises alimentaires au Niger

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Le Dispositif National de Prévention et de Gestion des Crises Alimentaires (DNPGCA), appelé à la suite le « Dispositif », est une institution mal identifiée par les acteurs qui n’en font pas partie, voire par certains qui pourtant y participent. Cette méconnaissance a été la source de bien des difficultés techniques et politiques, puis de critiques infondées au regard de son organisation, de ses missions, et de son fonctionnement.

Un peu d’histoire…

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À la suite des sécheresses des années 1970-1980, la plupart des pays sahéliens ont mis en place, sous l’égide du Comité Inter-États de Lutte contre la Sécheresse au Sahel (CILSS), des dispositifs nationaux de prévention et de gestion des crises alimentaires.

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Au Niger, le Stock National de Sécurité (SNS) a d’abord été constitué sous la responsabilité de l’Office des Produits Vivriers du Niger (OPVN) [4]  Office des Produits Vivriers du Niger, structure créée... [4] , dépendant du Ministère du Commerce. Le choix de cet outil unique reposait sur l’analyse des crises passées : crises de production conjoncturelles dans un environnement de marché administré. À cause simple, réponse simple : distribuer rapidement la base de la ration alimentaire aux populations. Mais l’instabilité politique et les défauts de gestion ont eu vite fait de réduire le stock pourtant régulièrement ré-abondé par les donateurs. De 85 000 tonnes en 1991, il était tombé à 10 000 tonnes en 1998, en l’absence de crise majeure dans l’intervalle.

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En 1997, sous l’impulsion des donateurs, las de voir leurs efforts financiers produire peu d’effets, des discussions sont lancées qui aboutissent à la création, en 1998, du DNPGCA dans son architecture actuelle :

  • la Commission Mixte de Concertation (CMC) réunit le Premier ministre, qui la préside, et les Représentants des donateurs et constitue l’instance de décision suprême ;

  • le Comité Restreint de Concertation (CRC), présidé par le directeur de Cabinet du Premier ministre, regroupe les représentants de la CMC à un niveau technique et assure le fonctionnement régulier du Dispositif ;

  • le Système d’Alerte Précoce (SAP) fournit les informations sur la situation alimentaire et la vulnérabilité des populations ;

  • la Cellule Crises Alimentaires (CCA) assure la mise en œuvre des actions et la gestion des fonds et des stocks conformément aux décisions de la CMC et du CRC dont elle assure le secrétariat exécutif ;

  • l’Office des Produits Vivriers du Niger (OPVN) assure la maintenance du stock national de sécurité ;

  • les Systèmes d’Information sur les Marchés Agricoles et sur les Marchés à Bétail (SIMA et SIMB) fournissent l’information sur les prix.

Un stock financier permettant d’acheter des céréales en cas d’urgence, le Fonds de Sécurité Alimentaire (FSA), et un fonds dédié au financement de microprojets d’atténuation en cas de crise, le Fonds Commun des Donateurs (FCD), complètent ce dispositif. Le SNS et le FSA constituent le Stock National de Réserve (SNR).

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En 1998, cinq pays partenaires signent avec le Gouvernement le premier texte fondateur (appelé Relevé de Conclusions) du Dispositif. Il sera amendé en 1999. En 2002, le Comité National de Prévention et de Gestion des Crises Alimentaires (CNPGCA) est créé, qui regroupe les différents Ministères impliqués et la société civile. Le rôle central de l’État au sein de ce Dispositif est affirmé, les donateurs intervenant en appui. Cette évolution conduit, en 2005, à remplacer le Relevé de Conclusions de 1998 par un Accord Cadre [5]  Accord Cadre entre l’État du Niger et les donateurs... [5] . Celui-ci est aujourd’hui signé par douze partenaires autour du Gouvernement [6]  L’Accord Cadre a été ratifié le 28 février 2005 par... [6] . À cette occasion la notion de « donateur » a été redéfinie : elle s’entend désormais autant comme « bailleur de fonds » que comme « partenaire technique » afin de ne pas restreindre l’adhésion de nouveaux membres.

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Le Dispositif s’appuie localement sur des Comités de prévention et de gestion des crises alimentaires régionaux (CR/PGCA) et, dans chaque département, sur des Comités sous-régionaux, (CSR/PGCA) présidés par les autorités administratives locales et regroupant les services techniques de l’État et les ONG, projets, et associations intervenant dans la zone dans le domaine de la sécurité alimentaire.

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Au Sahel, cette gouvernance partenariale et cette diversité d’outils très complémentaires font l’originalité du Dispositif nigérien.

Des missions précises…

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Il est utile de clarifier ce que le Dispositif « n’est pas » :

  • Le DNPGCA n’est pas un dispositif de « sécurité alimentaire » qui aurait pour mandat la définition de la politique de développement rural et de sécurité alimentaire du pays, (comme cela a pu être écrit par Jézéquel en 2007). Dans sa dénomination, le terme «Prévention» ne renvoie pas à des actions devant empêcher les crises de se produire, mais à des actions de réponses rapides permettant, dès l’annonce d’une crise, d’en limiter les effets en renforçant les capacités de réaction des populations. Cette ambiguïté sémantique a donné lieu à des incompréhensions sur les limites de l’action du Dispositif, certains à l’intérieur voulant l’entraîner vers des actions de développement, d’autres, à l’extérieur, voulant le rendre comptable de l’absence d’amélioration de la situation alimentaire structurelle. La politique de développement rural et de sécurité alimentaire relève en effet de la Stratégie de réduction de la pauvreté (SRP) adoptée en 2002 et révisée en 2007, et de la Stratégie de développement rural (SDR, 2003), qui en est la déclinaison sectorielle. Le DNPGCA est un outil d’atténuation et de gestion des crises qui relève d’un sous-programme de la SDR [7]  La SDR compte 14 programmes. L’intitulé du programme... [7] . Les réflexions et décisions d’orientation des politiques globales (libéralisation des marchés, encadrement agricole, accès au crédit et aux intrants, etc.) ne sont pas prises en son sein.

  • Le DNPGCA n’a pas vocation à faire face seul à toutes les crises alimentaires. Dispositif d’urgence conçu pour limiter les impacts d’une crise conjoncturelle, il est pérenne en raison de la fragilité de la situation alimentaire en zone sahélienne. S’il doit pouvoir faire face aux crises mineures ou localisées, en cas de crise plus importante il doit, selon l’Accord Cadre : « mettre en œuvre les premières réponses permettant de sauvegarder l’état nutritionnel des populations, dans l’attente d’une mobilisation de l’aide humanitaire internationale et de la solidarité nationale ». C’est sur cette base, que le niveau optimal du SNR (110 000 tonnes) a été calculé : il doit couvrir la ration alimentaire de 20 % de la population nigérienne pendant trois mois.

  • Le DNPGCA n’est pas une instance du gouvernement du Niger : il s’agit d’un dispositif conjoint État-Partenaires, dans lequel l’État du Niger est représenté par le Premier Ministre. Le DNPGCA n’est pas dissociable des membres qui y participent. Toutes les décisions y sont prises par consensus. En conséquence, les actions qu’il conduit engagent tous ses membres, l’État, comme ses partenaires, bilatéraux ou multilatéraux.

La mission principale du DNPGCA, au-delà de la mobilisation de quelques outils propres d’intervention rapide, est la coordination des acteurs intervenant sur le territoire en cas d’urgence afin d’assurer la pertinence, l’efficacité et l’efficience des aides alimentaires. Comme nous le verrons, cette plate-forme indispensable a été trop peu utilisée au plus fort de la crise en 2005, par méconnaissance, par manque de temps, mais aussi par souci d’indépendance de certains acteurs.

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Au début 2005, l’Accord Cadre venait d’être signé, le DNPGCA associait six pays et institutions partenaires. Le Programme Alimentaire Mondial (PAM) en était le pilier technique et le chef de file des donateurs. Au sein du Dispositif, il y avait un consensus sur des difficultés à venir et l’ambiance était à la préparation d’actions d’envergure, mais il est vrai que, déjà, tous les partenaires ne percevaient pas la gravité de la situation avec la même intensité. Les opérations d’atténuation de crise avaient été lancées dès novembre 2004, le SNS était très faible (environ 17 000 tonnes) et le FSA comptait 5,8 milliards de FCFA, soit une capacité d’achat de 29 000 tonnes environ.

Un diagnostic précoce mais partiel

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La campagne agropastorale 2004 a attiré l’attention par l’invasion acridienne à laquelle les services compétents, oubliés de l’État et des donateurs depuis plusieurs années, comme cela est malheureusement la règle en phase de rémission, n’étaient pas en état de faire face avec suffisamment d’anticipation. Mais, dès avant cette invasion, les poches de sécheresse inquiétaient déjà l’équipe de la CCA. Dès septembre 2004, une année de crise était attendue. Le DNPGCA a permis, en débloquant rapidement 840 millions de FCFA (1,28 million d’euros) en faveur de la Direction de la Protection des Végétaux, de circonscrire les criquets. Cette somme manquera ensuite pour l’atténuation de la crise alimentaire, un malentendu ayant laissé croire qu’elle serait remboursée par la FAO [8]  Food and Agriculture Organization : Organisation des... [8] dès l’arrivée des fonds internationaux. L’efficacité d’un fonds de réserve réside en effet dans sa reconstitution après chaque décision de mobilisation.

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En octobre 2004, la mission conjointe Gouvernement/PAM/CILSS/FAO/FEWS-Net [9]  Famine Early Warning System, réseau de surveillance... [9] d’évaluation des récoltes tirait la sonnette d’alarme en faisant ressortir la responsabilité prépondérante des poches de sécheresse, par rapport à l’attaque acridienne, dans le déficit céréalier à venir. Un plan d’urgence pour 2005 était alors rapidement élaboré et adopté par le Comité restreint de concertation (CRC). Son objectif était d’alerter le gouvernement et les bailleurs sur les moyens nécessaires à des actions rapides, plus que de planifier finement des opérations de terrain. Les chiffres de ce plan étaient donc des ordres de grandeur partant de l’estimation du déficit global. De ce fait, ce plan d’urgence a certainement sous-estimé les besoins, mais il avait le mérite d’exister. Présenté et diffusé officiellement dès novembre 2004, ce plan n’a reçu aucune réponse, ni du Gouvernement, ni de ses partenaires, ni en particulier des donateurs du PAM.

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Deux dimensions fondamentales de la crise n’avaient alors pas été repérées par le DNPGCA.

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D’une part, le Dispositif a manqué de vision régionale. Les évolutions du marché et l’imbrication de différents facteurs aggravants isolées à l’échelle de toute l’Afrique de l’ouest (augmentation des prix dans les pays côtiers, crises politiques, difficultés de certaines filières vivrières, fermeture de frontières, entre autres) ont vite plongé le pays dans une crise de marché. L’augmentation rapide et sans précédent des prix des céréales frappait une population dont le degré de pauvreté avait été un peu « oublié ». Les différentes composantes du marché régional n’étaient pas suivies et capitalisées, pas plus que les flux vers le Nigéria qui ont explosé dès avril 2005 suivant la loi du marché (déficit au nord Nigéria, forte demande et prix supérieurs aux prix nigériens) et ont vidé les greniers du sud Niger. Le Niger était au contraire habitué à être approvisionné par le Nigéria et soulagé par le maïs en provenance du Ghana en période de soudure. Cette année-là, le marché a fonctionné « à l’envers » des flux habituels. Ces différents facteurs n’ont pas été non plus anticipés par le CILSS, la FAO, ou FEWS-Net dont les mandats impliquent pourtant une vision régionale.

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D’autre part, les aspects nutritionnels n’étaient plus suivis depuis de nombreuses années, ni par le Système d’Alerte Précoce (SAP) ni par le ministère de la Santé ni, il faut le souligner, par aucun des organismes les plus spécialisés en matière de sécurité alimentaire et de nutrition intervenant au Niger.

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Ces deux aspects ont fait l’objet de nombreuses analyses convergentes [10]  Cf. notamment Egg et al. (2006). [10] . Ces « dysfonctionnements » reflétaient, malgré certaines recommandations, le retard pris dans l’adaptation d’outils de suivi conçus dans les années 1980. Le contexte a depuis évolué très significativement. Ils témoignent également de ce que le DNPGCA s’était jusque-là limité au suivi des facteurs de crise conjoncturels, sans apprécier la dégradation structurelle des conditions de vie des ménages. Malgré de nombreuses évolutions positives, le SAP se heurtait, et se heurte encore, à la différenciation entre structurel et conjoncturel.

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Le pays s’est donc trouvé confronté à une crise d’un type nouveau, baptisée depuis « crise d’accessibilité », qui n’a pas été suffisamment anticipée. La faiblesse relative du déficit céréalier (7,5 % des besoins), à elle seule, ne pouvait laisser présager de l’intensité de la crise. Par contre la crise pastorale pouvait être aisément prévue en raison d’un déficit fourrager record (36,5 % des besoins), particulièrement alarmant. Les réponses à cette dernière ont cependant été sous-dimensionnées, à la fois par manque de moyens d’action, par manque de mobilisation des institutions et acteurs du monde pastoral, qui ont pourtant été spécifiquement sollicités par la CCA, dès début décembre 2004, et aussi par la focalisation des médias sur d’autres aspects de cette crise.

Communication et stratégies : tout se complique !

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La communication est une dimension essentielle de la gestion de crise. Selon qu’elle est bien ou mal conduite, elle la facilite ou la complique. En 2005, le nœud des incompréhensions a été sans conteste l’irruption de la question nutritionnelle sur le devant de la scène. Les messages des différents acteurs en ont été brouillés. Si personne n’avait véritablement tort sur le fond, les stratégies de communication (explicites ou non) ont perturbé la gestion de la crise.

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L’importance de la malnutrition infantile au Niger est connue de longue date : la malnutrition aigue globale était estimée à 20,7 % en 1998, 14,1 % en 2000 et 15,3 % en septembre 2005 [11]  Enquêtes DHS 1998, MICS 2000, et UNICEF-CDC 2005. [11] , et la complexité du phénomène bien connue des spécialistes (cf. Delpeuch, 2006). Mais ni le gouvernement ni les partenaires au développement ne faisaient de cette question une priorité et les programmes de promotion de l’allaitement maternel et de récupération nutritionnelle des années 1990 avaient été abandonnés. Le PAM [12]  Il faut souligner que les programmes de soutien aux... [12] , l’UNICEF, et les ONG spécialisées dans ce domaine comme Action contre la faim (ACF) [13]  En l’occurrence Action contre la faim-Espagne au Niger... [13] , étaient en 2005 principalement engagés dans des programmes de sécurité alimentaire, tels que le soutien aux banques céréalières, et n’avaient aucun programme de nutrition. La responsabilité de cette négligence est donc largement partagée.

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Seule l’ONG Médecins sans Frontière-France (MSF-F), arrivée au Niger en 2001 à la suite d’un épisode de malnutrition infantile qu’elle pensait conjoncturel et lié à une épidémie de rougeole avait, depuis lors, développé un programme de récupération nutritionnelle à Maradi, dans le Sud du pays. En 2004, son protocole donnant des résultats prometteurs grâce à un nouvel aliment thérapeutique prêt à l’emploi (le Plumpy Nut), MSF-F s’engage dans la mobilisation des autres acteurs de la nutrition pour le développement de ce type de programme à l’échelle du pays. MSF France explique aujourd’hui que « bon nombre des actions et des positions publiques adoptées par MSF France en 2005 ont résulté d’une stratégie définie à la fin de l’année précédente » et que « celle-ci […] visait […] à construire un objet de santé publique : la malnutrition infantile au Niger » [14]  Cf. Crombé, 2007, p. 86. [14] .

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La crise alimentaire de 2005 a été l’occasion pour MSF-F d’une montée en puissance de son plaidoyer sur la malnutrition infantile. MSF-F reconnaît que son premier communiqué de presse d’avril 2005 évoquait une « crise nutritionnelle majeure » à venir, alors qu’il y avait encore des doutes sur l’existence d’une crise [15]  Cf. Defourny, 2007, p. 240. [15] . De son côté le PAM avait commencé à alerter avec la présentation fin avril des résultats d’une enquête nutritionnelle [16]  Enquête conduite dans les régions de Maradi et Zinder... [16] . L’émoi suscité par les premières images diffusées par la BBC [17]  Images orientées d’ailleurs à dessein et superposant,... [17] le 19 juillet 2005, et entretenu ensuite dans les médias internationaux, a donné un nouvel élan à la campagne de communication de MSF : « L’objectif que nous nous étions fixé en 2004 de mobiliser d’autres acteurs sur la problématique de la malnutrition a de plus été atteint au-delà de nos espérances » [18]  Cf. Defourny, 2007, p. 244. [18] .

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Cette communication louable sur le fond – la malnutrition au Niger doit être traitée – bien que quelque peu offensive et discutable sur la forme, a certes permis une intense mobilisation de moyens, mais elle a grandement compliqué la gestion d’une crise qui avait de nombreuses autres dimensions que la malnutrition infantile.

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Si la sécurité alimentaire et la malnutrition sont certes liées, elles ne peuvent être confondues. La malnutrition est largement multifactorielle et la sécurité alimentaire du ménage n’est qu’une des causes sous-jacentes possibles, en plus des soins et de l’environnement social des mères, et de l’accès aux soins de santé, à l’eau potable et à l’assainissement [19]  Selon le schéma causal de la malnutrition proposé initialement... [19] . En outre, depuis le sommet mondial de l’alimentation en 1992, il est admis que la sécurité alimentaire repose sur trois piliers : la disponibilité des aliments, l’accessibilité de ces aliments et leur utilisation. Selon que l’une ou l’autre des causes soit prépondérante, ou que l’un des trois piliers soit plus responsable de la situation que les autres, les outils d’interventions seront radicalement différents. La situation révélée au Niger en 2005 a remis en cause le lien automatique fait jusque-là par les urgentistes entre situation nutritionnelle des enfants et niveau de sécurité alimentaire des ménages, et a montré qu’un des piliers de la sécurité alimentaire pouvait être défaillant indépendamment des deux autres. Une divergence d’analyse sur ces points conduisait immanquablement à des désaccords techniques sur les outils à mettre en œuvre.

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Le message simplifié qui était : « sécheresse + criquets = manque de céréales = famine = enfants malnutris » a logiquement conduit à l’envoi de milliers de tonnes de céréales. Sur le terrain, MSF-F reconnaissait pourtant que la malnutrition infantile était un phénomène chronique et récurrent au Niger, qu’elle n’était pas concentrée, bien au contraire, dans les zones qui manquaient de céréales, et que les céréales ne soigneraient en rien les enfants malnutris. Or le message qui passait au monde était strictement inverse. Ceci n’a pas manqué de créer des difficultés au moment de l’utilisation de l’aide reçue.

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La Cellule Crises Alimentaires (CCA) avait pour mission d’augmenter la disponibilité et l’accessibilité alimentaire dans les zones les plus touchées par la pénurie céréalière, qui correspondaient à la bande agropastorale qui traverse le pays d’est en ouest. Elle a en conséquence envoyé des vivres dans des zones différentes de celles les plus touchées par la malnutrition infantile, situées plus au sud dans la partie agricole. Les choix arrêtés ne résultaient pas d’une « erreur de ciblage » [20]  Cf. Defourny, 2007, p. 243. [20] mais d’une concertation avec tous les acteurs concernés. Début août 2005, une réunion ad hoc, mandatée par la réunion hebdomadaire de gestion de la crise, a étudié les modalités de ciblage de la distribution. Elle réunissait le SAP, la CCA, le PAM, et des ONG ayant des expériences de ciblage (MSF-F, VSF Belgique et CARE notamment). Après examen des différentes possibilités de ciblage, des moyens nécessaires, et compte tenu de la nécessité d’agir au plus vite, il a été retenu, d’un commun accord, de procéder à des distributions généralisées « ciblées » aux zones vulnérables déterminées par le SAP. C’est-à-dire dans les zones les plus touchées par l’insécurité alimentaire, indépendamment du problème de la malnutrition infantile. Il s’agissait de livrer les céréales là où elles manquaient, car elles étaient la « bonne réponse » à la pénurie alimentaire mais pas la « bonne réponse » à la malnutrition infantile. Il a également été décidé de procéder à des distributions gratuites aux familles des enfants pris en charge dans les centres de renutrition, comme moyen de ciblage rapide des ménages, sans assurance d’un lien avec la sécurité alimentaire du ménage.

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Tout le monde était bien conscient qu’il aurait fallu également livrer en masse des aliments thérapeutiques aux enfants malnutris dans les zones les plus touchées par la malnutrition. Mais, en réponse au message médiatique simplifié, l’aide extérieure avait apporté des céréales et non des aliments thérapeutiques. Ni le PAM ni l’UNICEF ne disposaient au début d’aliments thérapeutiques pour la malnutrition sévère. En outre, les modestes stocks d’aliments thérapeutiques pour la malnutrition modérée dont disposait le PAM sur place ne pouvaient être instantanément distribués par les ONG, du fait de leurs limites opérationnelles à ce moment-là, alors même qu’elles dénonçaient le manque de secours porté aux enfants. Pour sa part, le DNPGCA, comme les structures nationales de santé, ne disposaient pas des capacités pour une telle prise en charge. Les communiqués de presse du siège de MSF-F, particulièrement agressifs à ce sujet et accusant quasiment le DNPGCA (donc à la fois le Gouvernement, le PAM, et tous les autres partenaires) de « détournement » de l’aide, étaient donc en contradiction avec le consensus établi localement sur les possibilités de ciblage et la pertinence des actions décidées.

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Ce décalage entre les messages médiatiques et la réalité a eu des effets délétères sur la concertation et la coopération entre des acteurs pourtant habitués et voués à travailler ensemble. Les acteurs nationaux (et aussi les acteurs locaux non nationaux) se sont sentis gravement remis en question pour leur gestion de la crise, voire accusés d’avoir une responsabilité dans la situation. Et cette campagne médiatique « à charge » a ainsi conduit certains responsables politiques nigériens, dont le penchant naturel était de dédramatiser la situation, à radicaliser encore leur position.

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Contestés par l’extérieur, n’ayant pas le temps de donner au politique les explications de la situation et les justifications des options techniques retenues, la CCA et le Cabinet du Premier Ministre, qui assurent la bonne marche du DNPGCA, ne pouvaient convaincre les plus hautes autorités de l’État de l’importance d’une réponse fondée sur l’ensemble des données de la crise. Il s’en est suivi un net écart entre la Présidence, engagée dans une « guerre des communiqués » et une bataille sémantique (« famine » versus « crise »), et le DNPGCA qui bénéficiait en temps réel des explications techniques fournies par la CCA. Ceci a affecté jusqu’à aujourd’hui la bonne marche du DNPGCA, et ces incompréhensions internes auraient certainement pu être évitées avec plus de dialogue et moins de pression médiatique.

Les difficultés de coordination

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Au total, toutes actions confondues, ce sont plus de 120 000 tonnes de céréales qui ont été utilisées en 2005. Mais l’action « phare » a été la distribution gratuite généralisée, à plus de trois millions de bénéficiaires, d’environ 65 000 tonnes de vivres, durant les deux derniers mois de la période de soudure (août et septembre 2005). Cette opération, organisée en un temps record, est reconnue par les acteurs et par les évaluations externes comme un « succès opérationnel » [21]  Egg et al., 2006. [21] alors même que certains dénonçaient l’absence totale de coordination. Un responsable du PAM, au regard du volume distribué, du nombre de bénéficiaires, et du temps imparti à l’opération, la qualifie d’« une des plus grandes opérations humanitaires de tous les temps ». Un retour sur le déroulement de cette opération illustre les difficultés de coordination qui ont été rencontrées.

Une pression des « sièges » déstabilisante

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Début juillet, suite à une décision prise début juin en CRC, la CCA et le PAM travaillent à un projet d’avance sur récolte sous la forme d’un prêt de céréales à taux zéro à rembourser après les récoltes. Il est envisagé d’utiliser les banques céréalières comme vecteur de ce prêt et que le remboursement puisse servir à la consolidation de stocks villageois. Mais, changement de cap soudain, lors d’une des réunions hebdomadaires de gestion de la crise [22]  Ces réunions hebdomadaires réunissaient les représentants... [22] le représentant local du PAM annonce son intention de passer à des opérations de distribution gratuite. Cela a été perçu comme la première manifestation concrète de l’intrusion des « sièges » dans les décisions en cours de discussion sur le terrain.

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Dans toutes les institutions, la prédominance des sièges s’est accrue à compter de la montée en puissance médiatique. L’enjeu était alors plus la réponse à l’urgence humanitaire décrite par les médias, sans égard pour les positions arrêtées localement dans les cadres de concertations dont leurs représentants étaient parties prenantes, et au mépris des réalités et contraintes locales. Aucune agence, aucun donateur, ni aucune ONG n’ont échappé à cette dérive. Ce fut notamment le cas pour MSF-F dont la campagne médiatique était « orchestrée » depuis Paris.

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Le PAM s’était au passage délié unilatéralement de ses engagements au sein du Dispositif en décidant de ne pas livrer les banques céréalières, qui venaient d’être mises en place avec les ressources du Dispositif. Les populations ont donc attendu en vain jusqu’en 2006. Or il est admis que les villages disposant de banques céréalières fonctionnelles ont mieux passé la crise que les autres. Ne pas honorer les contrats passés a été une erreur en termes de prévention. En outre, cela a porté un coup à la crédibilité de la CCA et des ONG opératrices auprès des populations concernées. Il faut cependant rappeler que les stocks manquaient et que le PAM était confronté comme la CCA à des difficultés d’approvisionnement. Il a donc à ce moment-là clairement changé de stratégie par rapport au programme arrêté par le DNPGCA et fait le choix unilatéral de privilégier la distribution gratuite.

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Au final, les divergences d’appréciation entre les autorités nigériennes, de l’ordre du discours, n’ont pas fondamentalement changé le cours des actions et la cohérence du Dispositif. En revanche, il n’en a pas été de même pour le grand écart du PAM entre Rome et Niamey. À travers sa représentation à Niamey, le PAM était depuis des années un des acteurs clés du renforcement du Dispositif et de la responsabilisation et du renforcement des capacités de l’État. La volte-face, qui a été perçue comme imposée depuis le siège, lui-même soumis aux pressions des donateurs [23]  Dont certains sont membres localement du Dispositi... [23] , a sans conteste fragilisé cette approche vertueuse. Il matérialisait en fait la confrontation entre deux logiques au sein du PAM : la nécessité d’accomplir un mandat humanitaire international quelle que soit la position du gouvernement, et la nécessité de respecter la concertation avec ce même gouvernement au sein du Dispositif. Au plus fort de la crise, le PAM a choisi la première, sous la pression de ses donateurs, quitte à fragiliser son action de renforcement de l’État et la confiance entre partenaires au sein du Dispositif.

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Le Dispositif national, lieu officiel de négociations et de prises de décision, a de fait été relégué au second plan par les sièges et finalement fragilisé. Les belles intentions sur le renforcement des capacités et la prééminence des acteurs de terrains ont été balayées par des appareils, institutionnels comme associatifs, incapables de résister à la simplification des médias.

Des procédures d’urgence et d’appui inadaptées

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Les procédures d’urgence des agences des Nations unies, mais aussi des donateurs bilatéraux, sont conçues pour contourner les États et reposent principalement sur les ONG internationales. Elles sont intrinsèquement inadaptées à la situation des États de droit, en paix, et qui, parce qu’ils y sont structurellement confrontés, disposent d’un Dispositif National de Prévention et de Gestion des Crises, comme le Niger. Dans de telles situations, en parfaite contradiction avec les positions exprimées par la communauté internationale sur la nécessité pour les États de se doter de mécanismes nationaux de réponse aux crises, les procédures et les actions « standard » des agences internationales conduisent à des « doublons » coûteux en temps et en ressources et déstabilisent les instances techniques et politiques nationales qui se sentent contestées, dépréciées ou ignorées.

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Dans le cas du Niger, deux exemples sont particulièrement parlants :

  • Le refus d’inscrire, lors de l’appel de fonds pour le Niger des Nations unies, les besoins du DNPGCA, créant un effet « parapluie » pour le Dispositif qui dès lors n’a pas pu bénéficier de moyens suffisants. Il est impossible de lancer un appel de fonds pour le compte d’un État intégré à l’appel de fond des agences internationales, qui par contre peut inclure les besoins des ONG. Mais, sans contourner les procédures, une simple communication en faveur du Dispositif, qui était sans voix, aurait suffi. Ne pas l’aider à acquérir les moyens d’actions nécessaires contribue à le fragiliser et le décrédibiliser.

  • La création d’un centre d’information, indépendant du Dispositif, par le Bureau des Nations unies pour la Coordination Humanitaire (OCHA), malgré les invitations réitérées de la CCA à la collaboration. Ce centre d’information a été « transféré » au Dispositif en 2006 mais son histoire rend son intégration difficile, malgré un enjeu important.

La mise en place de structures de décisions et d’actions parallèles a eu un impact très important en termes de déresponsabilisation de l’État. Certaines d’ailleurs continuent encore à ce jour comme par exemple le « Groupe sectoriel de concertation sur les interventions d’urgence et de réhabilitation agro-pastorales » animé chaque quinzaine par la FAO. Ces réunions font largement doublon, que ce soit sur les thèmes abordés ou les participants, avec les réunions de concertation que la CCA organise avec les ONG, sans que la CCA n’arrive à obtenir une collaboration constructive sur ce point de la part de la FAO [24]  C’est pourtant une des leçons de la crise de 2005 que... [24] .

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Le débauchage temporaire ou définitif, par les agences internationales et les ONG, des compétences d’une administration déjà sinistrée, l’a encore fragilisée. Les appuis ponctuels et de substitution, sans renforcement des capacités présentes, ont eu une faible valeur ajoutée. Des cadres locaux ont été ainsi transformés en experts de l’ONU chargés d’« appuyer » leurs anciens collègues payés 5 à 10 fois moins. De jeunes diplômés sans expérience ont été recrutés. Bien peu a été pensé dans la durée et à l’avantage des structures nationales [25]  Par exemple, l’informaticien payé par le PNUD pour... [25] .

Le dialogue sacrifié à l’urgence

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On a vu que les pressions des « sièges » ont de fait poussé à certaines décisions. Si cela a pu être mal vécu sur le moment, l’effort a toujours été fait de se retrouver ensemble pour l’organisation des opérations une fois les décisions prises. Cependant, le déplacement de certaines décisions et discussions à des niveaux plus politiques et hors du cadre habituel de concertation du Dispositif a contribué à créer des tensions et des problèmes de coordination qui auraient pu être évités. Et le tempo, en mode « urgence », a souvent empêché un certain retour au calme. Les conflits politiques et la coordination technique ne se jouaient pas dans les mêmes enceintes ni avec les mêmes personnes. Les tensions entre le PAM et le gouvernement autour de la distribution gratuite en donnent un exemple.

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Depuis la mi-juillet, le PAM et la CCA travaillaient ensemble et avec les ONG à l’organisation de la distribution gratuite sur le terrain. Il était entendu que les comités sous-régionaux restaient responsables des actions sur le terrain et le PAM avait même envisagé de les appuyer financièrement, comme il le fera ensuite à d’autres occasions. La CCA attendait 23 500 tonnes de sorgho commandées en Inde sur les fonds du Dispositif et le PAM avait également passé des commandes. Un plan de distribution commun avait été arrêté.

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La mission du Bureau régional du PAM au Niger fin juillet correspond au moment le plus compliqué des relations entre le PAM et le Gouvernement et illustre parfaitement ce déplacement des décisions et les problèmes que peut créer le manque de dialogue technique en pleine urgence.

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À l’occasion de la mission, et avant tout contact avec le Dispositif, une rencontre entre le Directeur Régional du PAM et les ONG a été organisée en urgence, un dimanche soir, la veille d’un entretien prévu entre le Directeur Régional et le Premier Ministre. La CCA s’y est rendue mais, n’étant visiblement pas prévue dans la liste des invités, elle n’a pu qu’écouter. Il s’agissait d’affirmer aux ONG la volonté du PAM d’agir vite et d’organiser les opérations dans le respect de ses engagements internationaux. L’organisation en cours au sein du Dispositif n’était pas mise, ce soir-là, sur le devant de la scène [26]  Le 3 août 2005, selon les procédures standard de l’ONU,... [26] .

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Le lendemain, l’entretien entre le Directeur Régional et le Premier ministre a marqué une « rupture » entre le PAM et le gouvernement. Essentiellement parce que les désaccords sur des éléments techniques n’étaient que le reflet d’une crise de confiance latente qui reposait sur deux éléments. D’un côté les fonds commençaient à arriver aux ONG et aux agences des Nations unies sous l’effet de la médiatisation et cela était vécu par le Gouvernement comme une mobilisation de fonds parallèle au détriment du Gouvernement et du DNPGCA. De l’autre côté, le PAM, décidé à agir vite pour respecter son mandat international, commençait à douter de la volonté de réaction du gouvernement et de la capacité de réaction du Dispositif et des comités locaux. La pression de ses donateurs était forte et poussait à une action rapide, quitte à sortir du Dispositif si celui-ci pouvait être la cause d’une moindre efficacité.

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La mise en avant de l’action du PAM et des ONG pour le règlement de la crise a maladroitement ouvert la discussion, contribuant à radicaliser la position du Premier ministre. Puis, deux éléments techniques ont été « l’étincelle ». La volonté réaffirmée du gouvernement de confier la responsabilité des opérations aux comités sous-régionaux a été formulée (et/ou interprétée) comme un refus de travailler avec les ONG, opératrices habituelles du PAM. Et il a été annoncé que le Dispositif ne disposait pas des fonds nécessaires à la distribution du sorgho commandé en Inde quand celui-ci arriverait. La trésorerie nécessaire n’avait malheureusement pas été bloquée par la CCA au moment des achats, et celle-ci n’avait pas été renflouée depuis. Ces deux points ont été immédiatement interprétés par le PAM comme un risque important que la CCA ne soit ni prête ni capable d’agir et d’assumer sa part du plan commun déjà arrêté, et l’ont convaincu de passer à l’action seul.

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Comme il a été écrit « les procédures ont primé sur l’arrangement » (cf. Egg et al., 2006) qui aurait certainement pu être trouvé si cette discussion s’était déroulée dans le cadre du CRC, ou entre les techniciens du PAM et de la CCA, et si on lui avait consacré le temps nécessaire.

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En effet l’« opposition » sur les responsabilités de chacun et le rôle à confier aux ONG n’en était pas vraiment une, puisque le PAM est membre du Dispositif et que les ONG sont membres des Comités locaux. Le PAM et la CCA, à un niveau technique, étaient d’ailleurs déjà d’accord sur l’organisation des opérations. D’autre part, le Premier ministre avait demandé que le PAM aide financièrement à la distribution des vivres achetés sur les fonds du Dispositif. Afin de ne pas déroger à la règle qui veut que le PAM ne puisse financer que la logistique de vivres lui appartenant, la seule proposition du PAM a été le rachat, total ou partiel, de la cargaison attendue. Ceci était inacceptable pour le Gouvernement qui ne pouvait justifier auprès de sa population une telle démission au profit du PAM pour la mise en œuvre des actions. Je pense pourtant que, dans une telle situation [27]  Le PAM avait de l’argent mais pas de vivres, la CCA... [27] , il aurait été possible de demander une dérogation au Conseil d’administration du PAM. Ce moment a été vécu comme le comble de l’aberration administrative, puisqu’une participation financière du PAM aux actions de la CCA se révélera possible dans des opérations ultérieures sans que le PAM n’ait besoin de changer ses procédures.

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L’effet pervers du « tempo » et du déplacement des discussions vers des enceintes politiques a fait qu’il a été impossible de ramener les discussions à un niveau technique pour s’entendre, malgré un essai désespéré de faire passer certains messages par l’Ambassadeur de France qui recevait le Directeur Régional du PAM juste après son audience avec le Premier ministre. Dans l’heure qui suivait les décisions était prises, Koffi Annan [28]  Alors Secrétaire général des Nations unies. [28] était au courant, et la messe était dite : les céréales attendues par la CCA étaient considérées comme non existantes du fait de la non capacité du Dispositif à en financer la distribution ; le PAM lancerait seul les opérations avec les ONG et augmentait en conséquence son programme de plusieurs dizaines de milliers de tonnes supplémentaires afin de subvenir à lui seul aux besoins de 2,5 millions de bénéficiaires en deux tours de distribution, soit l’ensemble du programme arrêté conjointement entre le PAM et la CCA.

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Le déplacement des discussions hors du cadre de concertation du Dispositif et à un niveau politique a empêché un échange plus serein et plus technique sur les réelles intentions et capacités de chacun et a contribué à augmenter la crise de confiance jusqu’au point de rupture. Point de rupture qui, s’il fut hautement médiatisé, ne fut pas très long puisque, quelques jours après, les techniciens de la CCA et du PAM se retrouvaient de nouveau pour la mise en œuvre des opérations sur le terrain.

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De leur côté, les membres du CRC se sont après coup rendu compte qu’au lieu d’espacer les réunions sous la pression des événements (aucun CRC n’a eu lieu entre le 7 juillet et le 9 août), il aurait au contraire fallu les multiplier et veiller à toujours garder les discussions en son sein.

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Le PAM, partenaire principal du Dispositif national, a donc ignoré le Gouvernement pour passer à l’action et a « quitté » le Dispositif durant quelques jours, avec des conséquences importantes. Mais cependant, témoignage clair de la reconnaissance par le Niger des différentes responsabilités, le représentant local du PAM, dont on a voulu, en interne, faire un bouc émissaire, a été conforté par une intervention du gouvernement nigérien. La confiance dont il jouissait au sein du Dispositif a grandement contribué à ramener en 2006 le PAM à la table du DNPGCA pour une bonne collaboration sur des opérations importantes de post-crise.

Le pragmatisme du terrain

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En effet, le représentant local du PAM a en permanence cherché la validation du Dispositif selon les procédures habituelles de concertation. Les membres du Dispositif ont accepté de suivre le PAM sur les distributions gratuites dès lors que celles-ci étaient ciblées dans les zones classées par le SAP en situation alimentaire « critique » et « extrêmement critique ». La création au sein de la CCA d’une base de données de tous les villages concernés a permis en un temps record d’organiser toute l’opération à l’échelle nationale en bonne coordination entre tous les acteurs. Dès avant la mission du bureau régional du PAM, s’étaient tenues deux réunions réunissant les ONG, la CCA et le PAM pour recenser la logistique des ONG présentes dans les zones concernées, évaluer leur capacité à réaliser la distribution et organiser l’opération.

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Il s’en est fallu de peu pour que les incompréhensions et la « rupture » matérialisée lors de la mission du Bureau régional du PAM fin juillet ne portent un coup fatal à la coopération technique entre les institutions. Le coordonnateur de la CCA et le représentant local du PAM, reflétant chacun la position officielle de leurs autorités, et très contrariés de n’avoir pas su trouver ensemble une solution technique avant ce « clash » diplomatique, ne se sont plus parlé pendant plusieurs jours. Ceci tendait l’atmosphère des réunions, rendait le travail en commun difficile, et donnait de ce fait raison aux observateurs extérieurs, sûrs que le divorce était consommé. Il a fallu toute la diplomatie, l’amitié, et l’humour, des « fidèles seconds » pour que tous deux aient enfin, autour d’une rencontre amicale et informelle, le temps de s’expliquer sur leurs positions, la pression qu’ils subissaient de leurs autorités respectives, et retrouvent le chemin du dialogue. Dès le lendemain, l’atmosphère dans la salle de réunion avec les ONG, rassemblant près de 100 personnes, était, à la surprise de tous, plus que détendue. Et les équipes ont pu continuer leur travail en bonne intelligence. Le niveau individuel a pu ici contrebalancer les conflits institutionnels.

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Pour assurer la distribution des céréales achetées en Inde, qui sont finalement arrivées début août, la CCA a pu mobiliser l’argent de la solidarité nationale (près de 652 MFCFA) versé sur un compte spécial et géré par le « Comité ad hoc national de gestion de crise alimentaire » mis en place pour la circonstance. Pour la mise en œuvre des opérations, les zones ont été réparties entre celles devant recevoir les vivres du PAM et celles devant recevoir les vivres du Dispositif. Le PAM a signé des contrats de prestation de services avec les grandes ONG, qui les rendaient responsables des opérations mais les obligeaient à collaborer avec les Comités sous-régionaux. Dans les zones livrées par la CCA, les Comités sous-régionaux (donc les autorités locales qui les président) étaient responsables des opérations, mais il a été demandé aux ONG de les appuyer. En effet, les ONG arrivées sur le tard, avec des moyens, et qui n’avaient pas contractualisé avec le PAM ont été mises à contribution par la CCA pour assurer le succès de l’opération. La seule différence théorique d’organisation était d’ordre juridique et concernait donc l’imputabilité des résultats, aux ONG pour le PAM, aux autorités pour la CCA, mais tout le monde devait travailler ensemble sur le terrain. Au final, l’opération a pu se dérouler à peu près comme prévue. La question des responsabilités, qui avait divisé en haut lieu, a pu être surmontée par une bonne communication et une bonne collaboration au niveau technique et sur le terrain.

Des difficultés variables selon les opérateurs et les zones

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Dans la quasi-totalité des départements les capacités logistiques des ONG ont été mobilisées. Dans les zones livrées par la CCA, les autorités locales, qui avaient la responsabilité officielle des opérations, ont été bien plus impliquées dans l’organisation et le suivi des opérations, et légitimées dans leurs missions. Dans les zones livrées par le PAM, la collaboration a été plus dépendante du bon vouloir de chacun, ONG comme autorités locales. Là où la collaboration entre les ONG et le Comité sous-régional n’a pas été aussi forte qu’il eût été souhaitable, cela a fragilisé les Comités sous-régionaux.

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Au fur et à mesure de l’opération, celle-ci a été élargie à de nouvelles zones et, au final, ce sont plus de 3,5 millions de bénéficiaires qui ont été concernés. La CCA a pour sa part assuré la distribution d’environ 19 000 tonnes à 1 350 000 bénéficiaires. Sa performance technique a d’ailleurs été qualifiée d’« exceptionnelle » par le PAM, eu égard au rapport coût/efficacité de l’équipe de sept personnes à Niamey (la CCA a été, grâce au PNUD, renforcée par deux personnes) et des comités locaux, à comparer aux 120 salariés du PAM (dont 25 % d’internationaux) au plus fort de la crise. Heureusement, l’afflux des ONG durant le mois d’août a permis à la CCA de diriger les plus volontaires dans les zones difficiles [29]  La zone d’Agadez notamment, où l’action de l’ONG Solidarités... [29] .

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La coopération fut très inégale selon les ONG. Si certaines ont été exemplaires dans leur collaboration avec la CCA, et sur le terrain avec les autorités locales au sein des Comités régionaux et sous-régionaux, d’autres ont posé beaucoup plus de difficultés. Quelques-unes ont eu en outre une approche contestataire et politique plus marquée que d’autres et des « principes » plus rigides.

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J’ai eu des conversations ubuesques avec des agents de MSF-F. Ainsi, alors que la CCA proposait d’envoyer des vivres à Madarounfa, département le plus touché par la malnutrition et demandait à MSF-F, seule ONG présente dans la zone et favorable à ce ciblage, de communiquer une liste des villages concernés, l’ONG refusait au motif de son indépendance : « nous ne sommes pas politique, nous n’aiderons pas le Gouvernement ! ». On était dans une impasse incompréhensible. En effet, ces zones sud n’étant pas les plus soumises au déficit céréalier, le SAP ne disposait pas des informations pratiques (villages, nombre de personnes) nécessaires à l’envoi des vivres que la CCA était disposée à mobiliser. Dans le même temps, l’absence de livraison de vivres dans le sud était dénoncée haut et fort dans les médias et qualifiée de « détournement » de l’aide par la même ONG.

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Dans un autre centre de MSF-F, les sénateurs français Charasse et Gouteyron [30]  Cf. leur rapport de mission (Charasse, Gouteyron, ... [30] tentent de comprendre le parcours des mères avant d’arriver au centre avec leurs enfants. La réponse de l’employé mérite d’être citée : « Ce qui se passe dans le centre, je le sais et je peux vous le dire. Ce qui se passe en dehors, je ne le sais pas et je ne vous le dirai pas ». Et de rajouter : « Comprenez-moi bien, en fait j’aimerais vous le dire mais je ne peux pas ». Ce mutisme de commande nous a laissés perplexe, alors que l’exigence de coopération et de concertation était évidente.

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Mais au-delà des stratégies et des idéologies des sièges, qu’il aurait été souhaitable d’ajuster à la dynamique de coopération prévalant au Niger, la bonne collaboration sur le terrain dépendait majoritairement des volontés individuelles, plus ou moins libres de s’exprimer, il est vrai, selon les ONG.

Démocratie et tensions

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La crise alimentaire de 2005 est la première au Niger qui a été gérée par un régime civil et démocratique, sans aucune intervention militaire. Lors des précédentes crises, les régimes militaires ne laissaient aucune la place à des discussions sur la situation ou à une quelconque collaboration avec une société civile d’ailleurs inexistante. Or il faut garder à l’esprit que les autorités et cadres nigériens de 2005 sont en grande partie ceux qui étaient là en 1984. Être responsable des actions, être comptable des résultats, dialoguer et travailler avec une société civile, nationale et internationale, exprimant des avis divergents des leurs, tout cela impliquait une importante et difficile remise en question, qu’ils sont généralement fiers d’avoir accompli et qu’il faut saluer et apprécier à sa juste valeur. C’est, sans conteste, le signe de la marche en avant de la démocratie locale au Niger et des progrès de la décentralisation. Et la gestion de la crise 2005 en aura été un « accélérateur ».

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Mais si le succès opérationnel a été finalement au rendez-vous, il ne faut pas se cacher que les tensions et confrontations, et la gestion même des actions, ont été extrêmement traumatisantes pour tous. Tous les acteurs nigériens d’abord, qui ont été durement remis en cause, mais aussi les agents locaux du PAM, subitement dépossédés de leur travail par des agents expatriés envoyés en urgence, et relégués au second rôle, et tous les agents des ONG et institutions parties prenantes, qui ont dû batailler, en interne et avec leurs partenaires, pour arriver à ce résultat.

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D’autre part, la médiatisation des conflits et les pratiques de certains intervenants ont malheureusement contribué à tendre les relations entre le gouvernement et les partenaires dans le domaine de la sécurité alimentaire. Le discours du Premier ministre du 30 novembre 2005, prononcé lors de l’ouverture de la Revue après action, organisée conjointement par le gouvernement et le PAM, expose d’ailleurs sans faux semblants tous les reproches adressés aux ONG, donateurs et agences internationales : déresponsabilisation, substitution, atteinte à la souveraineté, négation des structures nationales ayant un mandat du peuple, instrumentalisation.

Depuis 2005 : quelques avancées significatives

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Au sein du DNPGCA, en trois ans les choses ont significativement évolué. Le Niger est devenu un « laboratoire » pour la sous-région, qui multiplie les expériences pilotes en vraie grandeur. Les mêmes hommes sont toujours là, et ils ont tiré de leur expérience des orientations pratiques, dans cinq domaines au moins.

Plus de cohérence entre acteurs

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La grande majorité des enquêtes et travaux concernant la sécurité alimentaire se conduisent maintenant de façon concertée et participative, en premier lieu les enquêtes nationales bisannuelles de sécurité alimentaire et de vulnérabilité, et les enquêtes nutritionnelles, qui sont d’ailleurs co-financées. Non seulement la quantité et la qualité des informations en ont été renforcées, mais il n’y a plus qu’un seul chiffre pour tous, ce qui évite certains débats stériles sur la fiabilité des informations. Les réflexions concernant la gestion des crises se mènent autant que possible de façon très ouverte et participative. L’élaboration du Plan National de Contingence, volet sécurité alimentaire et nutritionnel [31]  Ce document prévoit l’organisation des actions et la... [31] , a été le plus bel exemple durant l’année 2007 de collaboration entre acteurs. Pour la première fois aussi, plutôt que de seulement palier un déficit, un projet conduit par une ONG (projet APCAN) a pour but le renforcement institutionnel du DNPGCA [32]  Projet mené par CARE sur 4 ans (2006-2010) et financé... [32] . Enfin, sur la lancée de 2006, des réunions mensuelles entre les ONG et la CCA ont continué à être conduites, malgré quelques irrégularités de calendrier, et des efforts sont faits pour plus d’échanges dans le cadre du Centre d’information qui doit être redynamisé.

La malnutrition infantile

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Elle fait maintenant l’objet d’une préoccupation importante en tant que problème de santé publique et est également prise en compte dans le suivi de la situation alimentaire. Dès le début de l’année 2006, des sites sentinelles de suivi de la sécurité alimentaire et nutritionnelle aux niveaux village et ménage ont été installés en collaboration avec plusieurs partenaires [33]  PAM, UNICEF, ACF-E, Agrhymet (CILSS), projet APCAN [33] . Une expérience est également en cours pour intégrer le suivi nutritionnel à l’enquête agricole dans le cadre du projet « Nutrition, Sécurité Alimentaire, et Politiques Publiques » (NUSAPPS) développé à l’échelle sahélienne par le CILSS, avec l’appui de la France. Enfin, la Commission européenne finance cinq projets de recherche-action menés par des ONG sur les thèmes de la prévention par une action sur les causes structurelles de la malnutrition (démographie, soins de santé) et de la prise en charge communautaire des enfants malnutris. D’autre part, un protocole national de prise en charge avait été adopté dès 2005, et a été révisé depuis, et la Division en charge de la nutrition au ministère de la Santé a été élevée en 2007 au rang de Direction. L’évolution des indicateurs de malnutrition est d’ailleurs encourageante et reflètent l’impact des actions menées depuis trois ans sur le terrain, même si la situation reste préoccupante.

Suivi des marchés régionaux

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Le CILSS, FEWS-Net, le PAM et le SIMA travaillent ensemble depuis 2006 à renforcer le suivi des prix et des flux sur les marchés transfrontaliers du Niger, et à former mieux les acteurs à l’analyse des marchés et à leur impact sur la sécurité alimentaire. Des travaux et des missions conjointes sont régulièrement conduits pour évaluer l’état des marchés régionaux et particulièrement les échanges avec le Nigéria. FEWS-Net a d’ailleurs ouvert un bureau au Nigéria dès 2006, des études pour la mise en place d’un réseau de surveillance des marchés transfrontaliers ont été conduites, et plus particulièrement une étude sur la zone Kano-Katsina-Maradi (MK2) qui englobe l’essentiel des flux Niger-Nigéria. Plusieurs études ont montré la très grande intégration des marchés régionaux, justifiant un suivi à l’échelle régionale pour la prévision des situations nationales.

Ciblage et filets sociaux « de soudure »

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Depuis 2006, la CCA teste la mise en place d’un filet social en période de soudure dans les zones à problèmes, par un vaste programme de Cash for Work qui injecte des revenus au niveau des ménages (1,8 milliard de FCFA en 2006 et 1,5 milliard en 2008). Elle a également expérimenté avec succès en 2006 une opération de distribution gratuite de grande envergure, ciblée sur les ménages les plus vulnérables (10 000 tonnes de céréales distribuées à environ 700 000 personnes), qui est reconduite en 2008 (14 400 tonnes pour un peu plus de un million de personnes). Le ciblage social est en effet maintenant possible par l’utilisation des résultats de l’enquête nationale et la décentralisation de l’organisation au niveau des communes et des comités sous-régionaux. Il a été très bien accepté socialement comme le montrent les évaluations externes positives (CNESS-Bozari, 2007). L’unité de suivi-évaluation, mise en place début 2008, permettra à la CCA d’affiner encore ses actions et de mieux suivre leurs impacts en collaboration avec le SAP.

Communication

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Un Centre de communication et d’information, rattaché au Cabinet du Premier ministre, a été crée en juillet 2008. Le responsable de ce centre doit être prochainement recruté et les ressources humaines et techniques de l’ancien Centre d’information humanitaire lui seront transférées. Il devrait à l’avenir gérer la communication du Dispositif et être une plate-forme de partage et d’échanges d’information pour tous les acteurs, dans le domaine de la sécurité alimentaire et de la prévention et la gestion des crises. L’enjeu sera de d’assurer une bonne communication technique, pour nourrir les prises de décisions.

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Malgré toutes des évolutions positives ne mettent pas l’ensemble du Dispositif à l’abri de décisions politiques. Il subsiste au Niger des différences d’approche sur la sécurité alimentaire et la prévention des crises. Certains considèrent toujours que les anciens outils de régulation du marché tels que l’Office des Produits Vivriers du Niger peuvent être des outils de gestion de crise. À ce titre, en 2006, il a même été suggéré de dissoudre la CCA, ce qui aurait provoqué la disparition du Dispositif. Or c’est la complémentarité, sans compétition ni exclusive, entre les actions du Gouvernement par le biais de l’OPVN et ses actions au sein du Dispositif qui, en cas de crise, seront des atouts pour le Niger. Le Dispositif reste en effet le seul espace de concertation et de coordination, dans le domaine de la sécurité alimentaire et de la prévention et gestion des crises, qui puisse réunir l’ensemble des acteurs et coordonner au mieux l’action de différents outils complémentaires.

Conclusion : principales leçons

Un Dispositif reconnu

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La gestion de la crise 2005 a été une véritable épreuve du feu pour le DNPGCA. Soit le Dispositif ne permettait pas de surmonter la situation, et alors le PAM, puis les autres bailleurs, « quittaient le navire ». Soit ils reconnaissaient que son existence était un atout et que les problèmes rencontrés tenaient à des faiblesses qu’il fallait corriger. C’est heureusement cette seconde opinion qui l’a emporté. Aucun des acteurs de la crise, ONG, bailleurs de fond, ou agences onusiennes, n’aurait pu mener à bien ses actions sans les informations issues du Système d’Alerte Précoce, quelles que soient leurs insuffisances. Chacun d’entre eux reconnaît que la rapidité d’exécution de la distribution a tenu à la centralisation de la planification des opérations par la Cellule Crises Alimentaires. Sur le terrain, il leur aurait été difficile d’intervenir sans les Comités sous-régionaux et les autorités locales. Il est admis que le renforcement de ces structures est un investissement à long terme pour le développement du pays.

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S’il a fait paradoxalement l’objet de nombreuses critiques, c’est bien sûr parce qu’il n’est pas parfait et qu’il faut sans cesse chercher à l’améliorer, mais c’est le signe aussi que l’attente des différents utilisateurs à son endroit est forte. Et ceux-ci relativisent généralement leurs critiques quand ils comparent avec d’autres pays.

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Preuve de cette reconnaissance du Dispositif, jamais les donateurs ne s’étaient autant mobilisés pour renflouer les fonds et renforcer ses capacités que depuis 2006. La période est révolue où seules la France et la Commission européenne versaient leur participation aux Fonds communs. Les nouveaux membres, comme les membres de la première heure, commencent à réaliser l’importance de la prévoyance et du renforcement d’une capacité d’action nationale.

L’urgence du développement !

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Il y a eu un « avant-crise 2005 au Niger », et un « après ». La prise de conscience de la complexité de la situation alimentaire et nutritionnelle en zone sahélienne a conduit à de nombreuses remises en question aussi bien chez les « urgentistes » que chez les « développeurs ». Il y a seulement deux ans, deux positions s’affrontaient ouvertement : d’un côté les tenants d’une réponse humanitaire dans la durée puisqu’il s’agit d’une situation chronique, de l’autre le « tout développement » puisque la situation n’est pas conjoncturelle. La frontière entre urgence et développement s’est considérablement estompée depuis et tout le monde admet maintenant la nécessité d’un dialogue et d’un positionnement en termes de complémentarité plutôt que d’opposition.

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La vérité d’une « négligence coupable » a été dure à assumer pour tous. L’« habituel » avait glissé vers le « normal », puis était devenu peu à peu « la norme ». Ceci au mépris de certains indicateurs qui décrivaient une situation plus que préoccupante sur le plan nutritionnel. La nécessité d’actions d’urgence, en même temps que l’urgence d’actions importantes de développement a fini par s’imposer à tous, remettant en cause, dans ce cas précis, la théorie du continuum urgence-réhabilitation-développement. Dans un pays politiquement stable, qui figure en queue de peloton des pays les moins développés, l’urgence et le développement doivent bel et bien coexister. Et il reste donc à inventer des modalités d’actions qui soient complémentaires et des coopérations qui initient un cercle vertueux.

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Au Niger, les concepts de « prévention des risques » (PNUD), de « gestion des risques » (FAO), et de « filet de sécurité » (Banque mondiale), commencent à peine à prendre forme. Si la gestion et la prévention des risques alimentaires, hors cas de catastrophe naturelle, sont encore difficiles à traduire en action au Niger, le concept de « filet de sécurité » prend corps. En décembre 2007, une rencontre entre les services techniques nigériens, les organes techniques du DNPGCA, la Primature, et la Banque mondiale a permis de mettre en évidence qu’en plus des 30 % de personnes en insécurité alimentaire transitoire, 17 % de la population sont en insécurité alimentaire chronique [34]  Enquête INS-SAP, juin 2007. [34] et ne sauraient donc être secourus par les seules actions du DNPGCA à vocation de prévention et d’atténuation des crises conjoncturelles. L’élaboration de programmes spécifiques de moyen et long terme de lutte contre la pauvreté permettrait automatiquement de recentrer le DNPGCA sur ses missions et partant d’affiner ses outils qui doivent rester conjoncturels.

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Enfin, le CILSS a beaucoup d’éléments à capitaliser sur l’expérience nigérienne de 2005 et doit tenter de resituer le problème à l’échelle sahélienne. Il y a fort à parier que si la médiatisation avait portée sur le Burkina Faso en 2005 la situation aurait été similaire. Les taux de malnutrition infantile et les niveaux de pauvreté de la population sont malheureusement quasiment identiques dans la grande majorité des pays sahéliens. Il faut donc sortir de la spécificité « Niger » mise en avant par la médiatisation de 2005 et développer une réflexion et des actions pour la région sahélienne.

Consensus technique, action politique et État

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Jusqu’en 2005, chaque acteur raisonnait au sein du Dispositif sur la base de ses propres informations, avec sa propre logique d’action et ses propres objectifs. Or, en 2006, la CCA et le PAM ont mis en œuvre ensemble et en bonne intelligence, sans aucune réserve des autorités, une grande opération de distribution gratuite, alors même que la « crise » était passée. Ceci a été possible grâce à plusieurs éléments : l’information qui prouvait le besoin de cette intervention était fiable et produite en commun, l’anticipation a permis l’organisation d’un ciblage social pertinent, le dialogue et la concertation technique ont été la règle dans le cadre du Dispositif. La leçon importante est donc que, lorsque le consensus technique est solide, le consensus politique peut en découler. Le Dispositif nigérien retiendra qu’il faut d’abord travailler au consensus technique pour emporter les décisions politiques.

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À défaut de consensus politique en 2005, l’État a souvent été contourné et mis devant le fait accompli, ou au minimum poussé dans ses retranchements. En ce sens, les principaux acteurs le reconnaissent d’ailleurs explicitement ou à demi-mot, il y a eu à un moment donné une sorte d’« ingérence humanitaire ». Cela a sans conteste sauvé des vies, cela a suscité des prises de conscience et des actions salutaires et bénéfiques. Mais cela a aussi déstabilisé fortement les structures nationales et la cohésion au sein du Dispositif national. Cela a biaisé, pour un temps, le débat sur les réponses de moyen et long terme. Avait-on ou non le droit de mettre ainsi en cause la souveraineté d’un État ? Le débat est maintenant dépassé, mais il n’a pour l’heure pas été tranché et risque donc toujours de resurgir, il faudrait néanmoins s’y arrêter.

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Au contraire de ce qui s’est passé en 2005, les acteurs extérieurs ne devraient-ils pas avoir pour objectif, même dans l’action d’urgence, de renforcer le Dispositif national ? Ou au minimum de ne pas le fragiliser ? Certes, cela demanderait une adaptation de leurs procédures. Mais le nombre de vies sauvées serait probablement plus important à long terme si l’État, en tant qu’État de droit, était renforcé dans ses capacités de réaction en cas de crise, et dans ses actions de développement. La recherche du consensus technique et du consensus politique me semble pour cela la voie la plus efficace.


Bibliographie

  • Charasse, M. et A. Gouteyron (2005), Rapport d’information. Mission d’évaluation et de contrôle du soutien français au Dispositif nigérien de gestion de la crise alimentaire, Sénat français, septembre 2005.
  • CNESS–BOZARI (2007), Évaluation externe de l’opération Distribution gratuite ciblée des vivres, Niamey.
  • CNESS–BOZARI (2007), Rapport d’évaluation des projets d’atténuation des crises alimentaires, Niamey.
  • Crombé, X. et J.-H. Jézéquel (dir.) (2007), Une catastrophe si naturelle, Paris, Karthala.
  • Crombé, X. (2007), « Médecins Sans Frontières ou la politique de la crise », in X. Crombé et J.H. Jézéquel (éds) (2005), Niger. Une catastrophe si naturelle, Karthala, p. 85-113.
  • Defourny, I. (2007), « Du Plumpy’nut au Plumpy’doz. Prise en charge de la malnutrition par MSF à Maradi (2001-2007) », in X. Crombé et J.H. Jézéquel (éds) (2005), Niger. Une catastrophe si naturelle, Karthala.
  • Delpeuch, F. (2006), Évaluation du dispositif de prévention et de gestion des crises alimentaires du Niger durant la crise de 2004-2005. Synthèse concernant les aspects nutritionnels, IRAM, juin, 48 p.
  • Dispositif national de prévention et de gestion des crises (2007), Plan National de Contingence, volet sécurité alimentaire et nutritionnelle, Gouvernement du Niger, 2007, 71 p.
  • Egg, J., Michiels, D., Blein, R. et V. Alby-Flores (2006), Évaluation du Dispositif national de prévention et gestion des crises alimentaires du Niger durant la crise de 2004-2005 : Rapport principal – République du Niger, Cabinet du Premier Ministre, Cellule Crises Alimentaire ; IRAM, 2006.
  • Gouvernement du Niger (2005), Accord Cadre entre l’État du Niger et les donateurs relatif au renforcement du Dispositif national de prévention et de gestion des crises alimentaires.
  • Gouvernement du Niger PAM (2005), Revue après action Niger, Rapport final, 28 novembre-1er décembre 2005.
  • Gouvernement du Niger (2002), Stratégie de réduction de la Pauvreté.
  • Gouvernement du Niger (2007), Stratégie de Développement accéléré et de Réduction de la Pauvreté (SDRP).
  • INS (2000), Enquête à indicateurs multiples (MICS), Gouvernement du Niger.
  • INS (1998), Enquête démographique et de Santé (DHS), Gouvernement du Niger.
  • INS-SAP (2007), Enquête conjointe sur la vulnérabilité à l’insécurité alimentaire des ménages au Niger (novembre 2006).
  • Jézéquel, J.-H. (2007), « D’un consensus à l’autre ? Politiques et pratiques de la sécurité alimentaire autour de la crise nigérienne », in X. Crombé et J.H. Jézéquel (éds) (2005), Niger. Une catastrophe si naturelle, Karthala, p. 31-57.
  • Ministère de la Santé, UNICEF, CDC Atlanta, (2005), Enquête de nutrition, septembre-octobre.
  • Mossi Issaka Idrissa (2006), Atelier d’élaboration du plan d’actions d’opérationnalisation des recommandations de l’évaluation du DNPGCA et de la revue après action, Rapport d’atelier, Cellule crises alimentaires, avril.
  • PAM/OEDE (2006a), Évaluation de la réponse du PAM à la crise alimentaire au Niger en 2005, volume 1 : Rapport principal, OEDE.
  • PAM/OEDE (2006b), Évaluation de la réponse du PAM à la crise alimentaire au Niger en 2005, volume 2 : Annexes, OEDE.
  • Secrétariat Exécutif de la SDR (2003), Stratégie de Développement Rural, Gouvernement du Niger.
  • Secrétariat Exécutif de la SDR (2007), Stratégie de développement rural. Programmes d’actions, Gouvernement du Niger.
  • Wilding, J. et al. (2005), Joint Evaluation of the Humanitarian Response to the 2005 Food Crisis in the Republic of Niger, CARE/CRS/World Vision/Save the Children.

Notes

[1]

Ingénieure du GREF, conseillère auprès de la Cellule Crises Alimentaires au Niger au titre de la Coopération française de septembre 2004 à août 2008.

[2]

La CCA est une petite équipe de 5 cadres (au moment de la crise) et de 4 personnels d’appui, qui dépend du Cabinet du Premier ministre et qui a pour rôles a) d’assister le directeur de Cabinet dans sa fonction de Coordonnateur de l’aide alimentaire d’urgence, et b) d’assurer le secrétariat exécutif de l’instance de décision du Dispositif National de Prévention et de Gestion des Crises Alimentaires (DNPGCA). Depuis sa création en 1998, l’équipe est renforcée par un(e) conseiller(e) en sécurité alimentaire mis(e) à disposition par la coopération française, fonction que j’ai occupée de septembre 2004 à août 2008. À ce titre, nous avons été, mes collègues et moi, au cœur de la gestion de cette crise et des polémiques qu’elle a pu susciter.

[3]

Pour les principales évaluations cf. (Egg et al., 2006), (PAM/OEDE, 2006) et (Wilding et al., 2005), et aussi les rapports de la Revue après action (Gouvernement/PAM, 2005) et de l’atelier de Sadoré sur l’opérationnalisation des recommandations (Mossi, 2006).

[4]

Office des Produits Vivriers du Niger, structure créée par le gouvernement nigérien suite à la sécheresse des années 1970 afin de réceptionner et gérer les aides alimentaires, et qui était également, avant la libéralisation des années 1980-1990, l’unique opérateur étatique du marché céréalier.

[5]

Accord Cadre entre l’État du Niger et les donateurs relatif au renforcement du Dispositif national de prévention et de gestion des crises alimentaires, 2005.

[6]

L’Accord Cadre a été ratifié le 28 février 2005 par le Gouvernement du Niger, la Délégation de la Commission européenne, la France, le PAM, l’Italie et la Suisse, le 6 juin par l’Allemagne, le PNUD et la FAO, le 29 septembre par les Etats-Unis, en janvier 2006 par la Belgique et l’UNICEF, et en décembre 2006 par le Canada. Le Luxembourg, l’Espagne, le Royaume-Uni, et tout dernièrement la Banque Mondiale, ont annoncé leur intention de le ratifier.

[7]

La SDR compte 14 programmes. L’intitulé du programme 9 est « Réduction de la vulnérabilité des ménages » ; et celui du sous-programme 9.1. : « Prévention et gestion des crises et catastrophes naturelles ».

[8]

Food and Agriculture Organization : Organisation des Nations unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (OAA).

[9]

Famine Early Warning System, réseau de surveillance et d’alerte sur la sécurité alimentaire financé par l’USAID.

[10]

Cf. notamment Egg et al. (2006).

[11]

Enquêtes DHS 1998, MICS 2000, et UNICEF-CDC 2005.

[12]

Il faut souligner que les programmes de soutien aux centres de récupération nutritionnels se sont heurtés dans plusieurs pays sahéliens à de mauvais résultats du fait de la non-fonctionnalité des structures nationales et que, au Niger, le PAM a dû arrêter son programme en 2000 faute de partenaires sur le terrain pour le mettre en œuvre.

[13]

En l’occurrence Action contre la faim-Espagne au Niger (ACF-E).

[14]

Cf. Crombé, 2007, p. 86.

[15]

Cf. Defourny, 2007, p. 240.

[16]

Enquête conduite dans les régions de Maradi et Zinder par la Fondation Helen Keller International (HKI) et commanditée fin 2004 par le PAM.

[17]

Images orientées d’ailleurs à dessein et superposant, à l’encontre des faits, des enfants malnutris à des paysages désertiques. Les médias, sauf quelques rares de la presse écrite, n’ont d’ailleurs reculé devant rien pendant cette crise pour simplifier les messages et les rendre accrocheurs, quitte à travestir la réalité au mépris de toute déontologie.

[18]

Cf. Defourny, 2007, p. 244.

[19]

Selon le schéma causal de la malnutrition proposé initialement par UNICEF et adopté par la communauté internationale (cf. Delpeuch, 2006).

[20]

Cf. Defourny, 2007, p. 243.

[21]

Egg et al., 2006.

[22]

Ces réunions hebdomadaires réunissaient les représentants de l’État, des bailleurs de fonds, des agences des Nations unies et des ONG et organisations professionnelles, et se sont tenues sans exception du 30 juin au 29 septembre 2005.

[23]

Dont certains sont membres localement du Dispositif !

[24]

C’est pourtant une des leçons de la crise de 2005 que la nécessité d’organiser la concertation avec les ONG, et cela a été demandée à la CCA par les membres du Dispositif, dont la FAO.

[25]

Par exemple, l’informaticien payé par le PNUD pour appuyer la CCA au plus fort de la crise devait rester trois mois mais a été embauché quelques semaines après par l’UNICEF malgré les négociations tentées par la CCA et le PNUD.

[26]

Le 3 août 2005, selon les procédures standard de l’ONU, le responsable du PNUD était nommé « Coordonnateur humanitaire » par le Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires, renforçant encore le sentiment des Nigériens que leur Dispositif national était complètement écarté. Les ONG ne savaient plus, pendant quelque temps, vers quelle institution se tourner.

[27]

Le PAM avait de l’argent mais pas de vivres, la CCA des vivres mais plus d’argent.

[28]

Alors Secrétaire général des Nations unies.

[29]

La zone d’Agadez notamment, où l’action de l’ONG Solidarités a été déterminante.

[30]

Cf. leur rapport de mission (Charasse, Gouteyron, 2005).

[31]

Ce document prévoit l’organisation des actions et la coordination des acteurs en fonction des degrés prévisibles de crises alimentaires.

[32]

Projet mené par CARE sur 4 ans (2006-2010) et financé par la Commission européenne, qui teste les possibilités de décentralisation du DNPGCA au niveau communal, et anime une réflexion très participative.

[33]

PAM, UNICEF, ACF-E, Agrhymet (CILSS), projet APCAN.

[34]

Enquête INS-SAP, juin 2007.

Résumé

Français

Cet article s’appuie sur une expérience personnelle à « l’intérieur » de la Cellule crises alimentaires (CCA), structure nationale qui assure le secrétariat du Dispositif national de prévention et de gestion des crises alimentaires (DNPGCA) au Niger et qui était, à ce titre, chargée de la gestion de la crise alimentaire et de la coordination des acteurs. Il relativise les messages médiatiques simplifiés sur la situation et les problèmes de coordination, tout en montrant les difficultés qu’ils ont pu engendrer sur le terrain. L’analyse des faits montre que les « affrontements » entre institutions, qui ont été rapportés, procédaient plus d’incompréhensions nées de logiques d’action différenciées selon les niveaux d’intervention, technique ou politique, local ou international, y compris au sein d’une même institution. Les avancées que le DNPGCA a pu faire depuis 2005, fort du constat des insuffisances constatées, sont présentées. Enfin, sont tirées quelques grandes leçons, dont la plus marquante est l’effet fragilisant sur les structures nationales des interventions extérieures massives en situation d’urgence.

English

This article is based on a personal experience “inside” of the Food Crisis Cell (in French CCA), the national structure that manages the secretariat of the National organization for food crisis prevention and management (in French DNPGCA) and that was therefore in charge of managing the responses to the food and nutrition crisis that Niger faced in 2005 and coordinating various actors involved in the crisis.
The article relativizes some of the often highly simplified media messages on the situation and the coordination problems, as well as illustrating problems that may have been caused by such messages. The analysis of available facts indicates that the « conflicts » between institutions as relayed by the media stemmed more from mutual incomprehension due to different action plans and logic, depending on the level of intervention – technical or political, local or international even within the same organization.
The progress made by the DNPGCA since 2005 are presented, buffered by the evidences of clear insufficiencies. Finally, several lessons are learned and shared, including the most visible one: the weakening effect on national structures of external interventions in an emergency situation.

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. Le Dispositif national de prévention et de gestion des crises alimentaires au Niger
    1. Un peu d’histoire…
    2. Des missions précises…
  3. Un diagnostic précoce mais partiel
  4. Communication et stratégies : tout se complique !
  5. Les difficultés de coordination
    1. Une pression des « sièges » déstabilisante
    2. Des procédures d’urgence et d’appui inadaptées
    3. Le dialogue sacrifié à l’urgence
    4. Le pragmatisme du terrain
    5. Des difficultés variables selon les opérateurs et les zones
    6. Démocratie et tensions
  6. Depuis 2005 : quelques avancées significatives
    1. Plus de cohérence entre acteurs
    2. La malnutrition infantile
    3. Suivi des marchés régionaux
    4. Ciblage et filets sociaux « de soudure »
    5. Communication
  7. Conclusion : principales leçons
    1. Un Dispositif reconnu
    2. L’urgence du développement !
    3. Consensus technique, action politique et État

Pour citer cet article

Delcombel Elsa, « La gestion de la crise alimentaire au Niger vue de l'intérieur », Afrique contemporaine 1/ 2008 (n° 225), p. 75-75
URL : www.cairn.info/revue-afrique-contemporaine-2008-1-page-75.htm.
DOI : 10.3917/afco.225.0075

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