Mais, au-delà de la fragilité et de la réversibilité de la paix, investir dans la reconstruction et la démocratisation des États faillis se révèle être une solution problématique dans la pratique. Si la stabilisation militaire des États faillis et l’organisation d’élections à peu près régulières sont réalisables pour peu qu’on y consacre l’attention politique et les moyens nécessaires, en revanche la résolution des conflits, le développement et la démocratisation connaissent des débuts incertains [4].

Les conférences des donateurs ne sont que le moment premier et quelque peu artificiel du long et incertain processus de reconstruction qui n’attend pas forcément la fin de tous les combats pour commencer. La République démocratique du Congo, qui connaît de nouveaux troubles en Ituri et au Kivu, et occupe la troisième place dans le classement des États faillis de la Brookings Institution [5], la 168^e place sur 179 dans le classement de la perception de la corruption établi par Transparency International [6], et la dernière position dans le rapport sur l’environnement des affaires de la Banque mondiale (Doing Business, 2008 [7]), met actuellement à l’épreuve la stratégie de la reconstruction. Depuis la fin de la période dite de transition (2003-2006), l’objectif central de la communauté internationale est d’aider à la reconstruction d’un pays où tout est à faire ou refaire : la démocratie, le nation-building, l’administration, le secteur privé, le secteur minier, les médias et même les populations, si l’on ose dire, qui, à l’est du pays, sont victimes de violences de masse depuis 1994. La coïncidence historique de l’effondrement progressif du régime mobutiste et d’une explosion de haine ethnique voisine (le génocide rwandais) a emporté le peu qui subsistait de l’État, causé des millions de morts et rendu l’économie informelle. Conscients de la crise de gouvernance à l’origine du désastre congolais, les principaux bailleurs de fonds internationaux ont préparé un agenda de reconstruction/développement ambitieux dont les bases ont été posées durant la transition et dont la mise en Å“uvre devait s’accélérer après les élections de 2006. Deux ans après l’avènement du nouveau gouvernement de Joseph Kabila, ce dossier passe en revue non pas l’intégralité de la (ou des) politique(s) de reconstruction, mais quelques tentatives de reconstruction. L’analyse ici présentée cible des secteurs clés pour le développement du pays (l’aménagement du territoire, l’administration, les mines, l’industrie forestière), ainsi que des acteurs traditionnellement négligés dans les études sur les contextes post-conflits (les victimes du conflit, les médias). L’objectif de ce dossier est d’apporter, à partir d’une étude de cas, un regard sur la pratique de la reconstruction post-conflit dans un pays africain. Le parti pris des analyses rassemblées dans cette édition d’Afrique contemporaine est d’aller des idées aux réalités de terrain, des politiques affichées aux actions mises en Å“uvre et des réformes annoncées aux changements réalisés. Il ne s’agit donc pas d’une nouvelle réflexion sur « ce qu’il faudrait faire » dans un contexte post-conflit, mais sur ce qui se fait et ne se fait pas, sur la pluralité et donc la complexité des approches, des finalités, des comportements et des acteurs de la reconstruction.

Telle qu’analysée dans les articles suivants, « la reconstruction congolaise » est d’abord une invitation au réalisme et à la modestie – deux qualités qui font souvent défaut aux bailleurs. La réflexion de Roland Pourtier sur l’aménagement du territoire donne une idée géopolitique de la tâche à accomplir : en raison de sa taille continentale, la RDC est un pays-défi dont l’organisation territoriale physique, administrative et politique doit être rebâtie. Le contraste est abyssal entre les engagements financiers des bailleurs et ce qu’il faudrait faire en termes de reconstruction physique. De ce fait, la déception et la critique sont les compagnes inévitables du processus de reconstruction. Et ce malgré l’arrivée très remarquée d’un nouveau partenaire – la Chine – qui sera peut-être en mesure de réduire l’écart entre les financements mobilisés et les besoins de reconstruction mais ne sera certainement pas en mesure de le combler (Thierry Vircoulon).

« La reconstruction congolaise » invite aussi à se méfier des réformes de gouvernance, importées et excessivement normatives. Dans des domaines très différents (l’administration publique, les secteurs forestier et minier), Raphaël Diumasumbu Mukanga, Théodore Trefon et Marie Mazalto explorent des réformes de gouvernance qui peinent à avoir un impact concret. La RDC a une administration à reconstruire ou plutôt à refonder sur les bases du management moderne, tandis que la réforme du secteur minier est censée relancer la croissance en attirant les investisseurs et en regarnissant le Trésor public. En plus de ses objectifs économiques, la réforme du secteur forestier entend aussi préserver les droits des communautés autochtones et ce bien public mondial qu’est la forêt tropicale. Mais, en privilégiant une approche par le droit dans un pays sans capacité réelle d’application des normes légales et en ignorant les systèmes informels de gouvernance inventés pour combler le vide d’État (et/ou en profiter), les réformateurs étrangers se condamnent à créer des institutions artificielles et des changements superficiels sans impact sur le fonctionnement profond de l’administration ou d’un secteur économique. Les réformes par le haut, fondées sur des normes et des pratiques internationales, pèchent naturellement par méconnaissance du terrain, surestimation des capacités d’action de l’État et sous-estimation des enjeux de pouvoir et des stratégies de refus de l’institutionnalisation. Alors qu’elles se présentent sous une apparence technocratique, les réformes de l’administration, des secteurs forestier et minier et même l’aménagement du territoire sont éminemment politiques. Ainsi, forte de sa décentralisation constitutionnelle, la III^e République congolaise flirte avec le fédéralisme et prend le risque de réveiller une querelle politique aussi vieille que l’indépendance (Roland Pourtier). Les quatre politiques mentionnées ci-dessus montrent toutes que, dans un environnement post-conflit dominé par l’informel, changement de normes n’équivaut pas nécessairement à changement de pratiques de gouvernance.

Penser l’économie et le droit ensemble est sans doute une des voies de réponse à l’approche exclusivement normative des réformes de gouvernance. Droit et économie se rejoignent dans la réflexion d’Yves Renard sur le secteur des médias. Il y a un authentique paradoxe des médias en RDC, dans la mesure où ces derniers ont proliféré et prolifèrent encore dans la pauvreté : les médias congolais sont nés de la libéralisation politique et se sont multipliés dans un contexte d’effondrement de l’État, de violence et d’impunité. Cette situation a un coût : les médias sont, comme le reste de l’économie, largement informels, financièrement non durables et fréquemment menacés. La stabilisation économique de ce secteur en croissance sauvage passe par la mise en place d’un cadre réglementaire fixant les droits et les devoirs de chacun (patrons, journalistes et pouvoirs publics). Si le besoin de régulation du monde des médias est très fort, le défi est d’inventer une régulation non politique – et surtout non politicienne – dans un secteur fondamental pour le processus de démocratisation.

La RDC montre aussi le problème de la diversité de l’aide internationale qui se déverse sur le pays. À travers les réformes entreprises, on découvre la pluralité des écoles de pensées dont elles s’inspirent – le néolibéralisme et la réforme minière, le new public management et la réforme de l’administration, le développement durable et la réforme forestière. De même, la reconstruction du pays est menée sur plusieurs fronts dans le même temps, puisque l’aide internationale encourage la promotion de la démocratie en aidant les médias et le développement institutionnel par la réforme administrative. Qui plus est, s’ajoute aux bailleurs traditionnels [8] un nouvel acteur : la Chine, qui promeut sa propre version de la politique de développement, finalement guère éloignée du slogan “trade not aid”. Enfin les agences onusiennes, les coopérations bilatérales, les ONG internationales et le secteur privé sont tous actifs dans la reconstruction à des échelles et avec des moyens différents. Selon les circonstances et les opportunités, ces différents acteurs collaborent (cas de Radio Okapi ou de la gestion forestière), se complètent (réforme de l’administration publique) ou se concurrencent (comme dans le cas des ONG fournissant de l’aide aux victimes de violences sexuelles). En l’absence d’une coordination sectorielle identifiée et reconnue, la diversité des pourvoyeurs d’aide est aussi source de problèmes et d’incohérences au point de se demander si cette multiplicité d’interventions forme bien une stratégie de reconstruction.

Il faut par conséquent se garder de céder aux mirages de la société civile par désespoir de l’État, comme le rappellent les analyses de Véronique Moufflet et Théodore Trefon dans des domaines aussi différents que l’aide aux victimes des violences sexuelles et l’exploitation forestière. Dans le contexte congolais, la tentation de remédier à l’inefficacité ou l’absence de l’État par le biais des ONG, qui certes sont souvent les seules pourvoyeuses de services sociaux effectifs, est forte. Mais, derrière une façade environnementale, sociale ou humanitaire, les ONG sont aussi politisées et/ou parties intégrantes du système politique local. Celles qui aident les victimes de violences sexuelles à Goma sont ainsi porteuses d’un discours sur les violences sexuelles comme arme de guerre dont le décryptage révèle des objectifs véritablement politiques. De même, les ONG censées représenter les intérêts des communautés forestières sont divisées et concurrentielles. Ces deux articles rappellent, fort justement, que les organisations de la société civile sont loin de vouloir toujours jouer le rôle que les donateurs leur assignent dans leur stratégie, qu’elles ne sont pas les passifs récipiendaires de l’assistance internationale mais ont leurs propres intérêts et qu’en outre il est difficile de s’appuyer sur leurs modestes capacités pour promouvoir des réformes de fond.

Variées dans leurs thématiques et leurs points de vue, ces analyses témoignent qu’il n’y a pas de remède magique à administrer aux États faillis ou fragiles pour les reconstruire et les ramener à l’âge d’or d’une stabilité perdue. La communauté internationale, dont la pluralité est mise en évidence dans ce dossier, tâtonne encore pour trouver la bonne formule qui mettra Haïti, le Timor, le Liberia, la Sierra Leone et la RDC sur le même chemin de croissance économique et de stabilité démocratique que le Japon et l’Allemagne après la seconde guerre mondiale. Loin de ce scénario idéal, la reconstruction post-conflit au XXI^e siècle est une affaire de grande et de petite politique, de processus nationaux et d’initiatives locales, de grandes puissances et de modestes ONG, de multinationales et d’entrepreneurs individuels. Il y a tant d’acteurs qu’on se demande s’il ne serait pas plus juste de parler des reconstructions au lieu de la reconstruction. On nous pardonnera d’avoir omis – et non pas oublié – bien d’autres acteurs et bien d’autres domaines intéressants, tels que les Églises, les réseaux commerciaux ethniques, la réforme du secteur de sécurité ou de la gouvernance locale. Sur ce point, la reconstruction de la RDC doit être une salutaire leçon d’humilité et de réalisme sur les limites sécuritaires, économiques et politiques des interventions de la communauté internationale. Au lieu de se concentrer sur la relance économique ou la remise en fonctionnement de quelques institutions clés, l’agenda de la reconstruction cherche à tout englober, du politique à l’économique en passant par le social et l’environnement, au nom des sacro-saints Objectifs du Millénaire. À en croire les conférences des donateurs, tout sera fait et vite. Cette ambition démesurée répond certes à une demande des aidés comme des aidants, mais elle est inéluctablement créatrice de déception pour les populations, les dirigeants des États faillis et même les pourvoyeurs d’aide qui prennent le risque d’un discrédit visible et durable.