L’étude des crises frumentaires de la fin de l’Empire et des débuts de la Restauration montre pourtant que cette ligne de conduite libérale ne s’imposa que très progressivement dans les références intellectuelles et les mÅ“urs de l’administration : sur le terrain départemental, malgré la centralisation, elle rencontrait toujours des résistances et, en ce qui concerne le regard statistique et géographique de l’État, elle ne parvenait pas tout à fait à nourrir une représentation « ouverte » du territoire.

Si le libéralisme était capable, une fois traduit dans la loi, de rendre les représentations de l’espace économique conformes à son inspiration, la question des subsistances ne serait qu’un problème technique, de pure répartition des ressources. « Les grains s’écoulent, et sont remplacés, de proche en proche. Vous fournissez les vôtres et le commerce les ramène ; il égalise les quantités [3] », affirme en 1817 l’administrateur de l’Allier aux populations. La science économique contemporaine est ici absente : ni Say ni Sismondi ne sont jamais cités ou convoqués. Sans nuancer les vues héritées de Turgot et Condorcet, les hauts fonctionnaires considèrent volontiers que le commerce intervient pour transférer des ressources agricoles d’un point à un autre dès lors qu’il y trouve bénéfice, c’est-à-dire quand se produit un décalage notable du prix du blé entre chacun de ces points ; seule une intervention humaine intempestive (une émeute de marché par exemple) peut alors compromettre le rétablissement naturel de l’é quilibre et l’ajustement des prix qui en résulte [4]. L’espace, dans sa totalité, prime alors sur les parties : fluidité (rendue par la métaphore traditionnelle de « l’écoulement » des grains) et complémentarité les lient entre elles.

Cependant, dans le cas des crises de subsistances, les représentations de l’espace économique et commercial ne sont pas dissociables des pratiques à travers lesquelles les hauts fonctionnaires des ministères et des préfectures assurent la gestion ou l’accompagnement de ces ajustements que réclame la pénurie. D’un côté, outre le cadre intellectuel d’appréhension de l’espace légué par la physiocratie, le centre dispose dès les débuts du Consulat de travaux de terrain (des monographies lancées par Chaptal aux collectes de données sur les productions agricoles [5] ) et de bureaux spécialisés, les uns et les autres contribuant à produire des représentations du territoire — même expérimentales. De l’autre, les préfectures, qui participent de la même culture économique, ont à suivre parfois au jour le jour l’évolution de l’offre et des prix, à prendre des mesures susceptibles de créer ou de favoriser les approvisionnements ; et il est permis de se demander si elles accèdent aux schémas spatiaux élaborés par le centre et les intègrent dans leurs décisions, si elles n’en enregistrent que des retombées tardives et lointaines, ou bien si elles tentent d’y substituer des visions du territoire qui leur sont propres.

Dans la confrontation de ces vues avec les crises de subsistances, la plus grande distorsion nous paraît régner entre la géographie agricole élaborée par le pouvoir central, sur la base de laquelle il ordonne et raisonne, et la vision de l’espace qui transparaît, au niveau des départements, dans la décision ou l’argumentaire économiques des préfets. En 1812, c’est le centre qui prend le contre-pied de la lecture ouverte de l’espace que doit faire prévaloir le principe du libre-commerce intérieur : il invite les départements à fixer un maximum, un prix-plafond des transactions, et à contrôler les sorties de grains à leurs frontières, tandis que les préfets, majoritairement, défendent le libre-commerce et sa capacité à intégrer les territoires dans un schéma global de la circulation. À l’inverse, en 1816-1817, là où le gouvernement Richelieu se veut fidèle aux principes et à la lettre de la loi, ses préfets multiplient les manÅ“uvres pour faire reconnaître à leur circonscription une priorité d’accès aux subsistances. Et auprès des foules, ils ne veulent être les porte-parole que d’un libéralisme tempéré, adapté à une demande fondamentalement communautariste. Ainsi, deux lignes politiques opposées, mais s’efforçant toutes les deux d’être respectueuses du dogme libéral, tendent à être chacune modérées et réorientées par les conflits de pouvoir et de représentations qui opposent centre et périphérie, et elles finissent par converger dans une sorte de libéralisme de « juste milieu ».

Les deux crises de subsistances de 1811-1812 et 1816-1817, outre leur proximité dans le temps, présentent beaucoup de traits communs qui légitiment cette comparaison. Même si la première s’accompagne d’un marasme des affaires financières et industrielles (surtout notable en 1811), leur origine est d’abord agricole et climatique. Toutes deux se situent également dans une phase d’expansion des ensemencements en blé (appelée à se poursuivre) et de mutation de la géographie des zones de disette et de contestation : plutôt axée sur le Bassin parisien et la Normandie sous l’Ancien Régime, elle ressemble davantage, au milieu du XIX^e siècle, à un arc réunissant les régions atlantiques, le Poitou, le bassin de la Loire moyenne et la Bourgogne [6]. En 1812 comme en 1817, l’empreinte des inégalités d’accès aux ressources céréalières et les effets de la préhension parisienne sont des caractéristiques du temps passé encore sensibles, mais des orientations différentes s’esquissent aussi. De nouvelles régions sont impliquées dans le commerce intérieur de longue distance du blé, comme la Bretagne, le Poitou, le Berry, ou bien des terroirs qui ont approfondi leurs spécialisations culturales (Nivernais, Côte-d’Or) sont devenus plus dépendants de l’extérieur pour le blé. Mais les deux crises sont à la fois proches et différentes. Ainsi, les fluctuations interannuelles du prix du blé ne mettent pas en valeur les mêmes zones : le Midi, dans les deux cas, conserve son positionnement, traditionnel depuis le milieu du XVIII^e siècle, dans le quartile supérieur des prix du blé, mais il ne connaît qu’une augmentation interannuelle assez modeste ; les fluctuations atteignent au contraire une ampleur exceptionnelle (plus de 70 %), entre 1811 et 1812, dans les régions de bas prix de la Loire et de la Bretagne, tandis qu’entre 1816 et 1817, c’est plutôt la France de l’Est (occupée, de plus, par les armées des coalisés) qui se distingue pour la gravité de la hausse interannuelle.

À côté de la raréfaction de l’offre sur certains marchés (soit laissés pour compte par la réorganisation des flux commerciaux, soit caractérisés par une trop faible monétarisation de l’économie locale, ou encore sous l’influence des stratégies de rétention des détenteurs de grains qui anticipent la hausse [7] ), ce renchérissement relatif du prix du blé exerce à lui seul un grand impact psychologique. Aucun de ces deux facteurs ne suffit cependant à expliquer le déclenchement des incidents frumentaires. Sur ce point, les crises de 1812 et de 1817 sont à la fois proches et dissemblables : pour la première, le dispositif dirigiste installé par l’Empire réussit à éviter les violences, du moins pour une large part (à côté de deux explosions sévèrement réprimées, à Caen et Issoudun, qui sont antérieures aux mesures gouvernementales) ; dans la seconde, au contraire, outre les entraves et tentatives de taxation des grains en Bretagne et en Normandie, de vastes zones rurales sont en état d’insurrection dans l’Aisne, la Marne, l’Aube, l’Yonne, et toutes les marges du Bassin parisien elles-mêmes productrices de blé, prenant en écharpe les départements allant de la Vienne à la Côted’Or, connaissent des troubles. Cartographier les désordres nous intéresse moins ici que réinsérer le territoire français dans un système de représentations où puissent apparaître les zones et les lieux que le pouvoir juge indispensable de contrôler, bref les priorités du maintien de l’ordre : celle, politique, affectée à la capitale et aux grandes villes (et, dans les départements, au chef-lieu seulement [8] ) et celle, économique, donnée aux grandes régions productrices, où prévention des désordres et protection du commerce deviennent des enjeux d’intérêt général. On remarquera enfin que les deux régimes répondirent aux crises en mettant en place des comités ad hoc, le Conseil des subsistances pour l’Empire, la Commission des subsistances pour la Restauration : composés d’hommes d’État d’envergure et de représentants du négoce, ils devaient court-circuiter les organismes statistiques du ministère de l’Intérieur et s’imposer comme l’instance centrale de super-vision des mouvements prix/production, des importations et des secours [9].

Nous proposons donc de suivre les conflits de politiques, les concurrences de schémas spatiaux et les relations centre-périphérie pendant ces deux crises frumentaires, et de montrer comment la convergence inattendue de la gestion de ces deux disettes par l’Empire et la Restauration peut éclairer les difficultés du libéralisme naissant à informer les représentations de l’espace. Face aux problèmes de la pénurie, les discussions et les mesures d’accompagnement engagées et décidées aident à mettre au jour une véritable vision officielle de l’économie céréalière et des courants commerciaux au sein de l’espace français : celui-ci, que l’esprit de la législation voudrait parfaitement ouvert, apparaît en réalité objet de cloisonnements et de distorsions, attribuables à la manière dont fonctionne le département.

Ce nouveau Maximum ne disait pas son nom, de par la volonté de Napoléon, mais sa rhétorique était parfaitement explicite. La rédaction du texte du 4 mai avait été confiée à Regnault de Saint-Jean d’Angély, président de la section de l’Intérieur du Conseil d’État, « que Napoléon savait docile avant tout, et très apte à colorer d’une rhétorique libérale des mesures draconiennes [12] ». Il sut en effet habilement se référer au langage révolutionnaire : « Lorsque le commerçant diffère de vendre, et que le capitaliste emploie ses fonds en achats qu’il emmagasine pour provoquer ainsi l’enchérissement, [...] les grains [atteignent] une valeur factice et hors de proportion avec la valeur effective de la denrée réunie au prix du transport et au légitime bénéfice du commerce. » Quant au texte du 8 mai, sans doute Å“uvre de Rémondat, chef du Bureau des subsistances et ancien fonctionnaire du Comité de salut public montagnard, il ajoutait les notions de « spéculations et de calculs de la cupidité [13] ». Il n’empêche qu’on en prenait à son aise avec la loi et avec le dogme du libre-commerce, puisqu’aux termes de l’article 1^er du décret du 4 mai, « la circulation [était] protégée dans tout l’Empire », et que le décret du 8 mai ne rapportait pas celui du 4. Des mesures d’accompagnement améliorèrent l’efficacité de ces textes, notamment la distribution gratuite des « soupes de Rumford » aux plus démunis, et surtout la constitution de stocks nationaux de grains, aux portes de Paris, pour parer à toute nouvelle dégradation de la situation alimentaire ; quelques années plus tard, l’économiste B. A. Lenoir rendait un hommage appuyé à l’Empereur pour avoir, par ce biais, « sauvé Paris de la famine et de l’é meute [14] ».

Ne pas avoir choisi d’uniformiser la réglementation des prix dans tout l’Empire provoqua alors des phénomènes inattendus. Les préfets qui avaient décidé de taxer à un niveau supérieur aux 33 francs fixés pour Paris, soit pour ne pas faire inconsidérément le jeu des consommateurs pauvres des villes, soit parce que, début mai, les prix avaient déjà très fortement monté, virent les grains affluer dans leur département, où ils étaient mieux rémunérés. À l’inverse, ceux qui avaient opté pour un maximum départemental relativement plus bas, parce que leurs recensements des ressources les assuraient que des réserves étaient disponibles sur place, ou parce que la hausse des prix était restée modérée dans leur juridiction, virent les marchés se vider. Et, semble-t-il, des départements disposant habituellement d’excédents exportables de céréales, y compris en période de soudure (mai-août), basculèrent même dans la disette. L’aveu de cette incurie est fait par le comte de Montalivet, l’année suivante :

Examinons la première de ces deux hypothèses. Il ne fait aucun doute qu’elle a joué un rôle, mais sans doute mineur. On peut s’en convaincre sur d’autres sujets ; les préfets ne se concertaient guère entre eux, et les échanges spontanés de lettres sont assez rares d’un département à un autre. « S’il existe un corps en théorie, les préfets sont au quotidien des hommes seuls [21]. » Ils passent donc systématiquement par Paris pour se plaindre des demandes de grains excessives des départements voisins, ou déplorer la position de leur département par rapport aux principales routes commerciales, mais seuls les ministères ont une vision du problème frumentaire à l’é chelle nationale et peuvent prétendre établir, dans ce cadre, des priorités. De plus, depuis l’Ancien Régime, le pouvoir central affecte de devoir respecter, « en matière de subsistances », une politique scrupuleuse de secret. La Révolution, malgré la masse d’écrits scientifiques ou pamphlétaires parus sur le sujet, n’y a rien changé. Il serait impolitique de donner en pâture à l’opinion publique le détail des ressources, des réserves et des flux. Ignorante et pétrie d’idées fausses, la foule en ferait mauvais usage. « Il est reconnu que s’il faut s’occuper beaucoup de subsistances, il faut, officiellement, n’en parler jamais, ou en parler le moins possible », écrit ainsi ce préfet impérial de la Haute-Loire [22]. Or ce monopole exclut également les courroies de transmission que sont les préfectures, qui ne reçoivent que des renseignements vagues et parcellaires sur l’é volution des prix et des flux commerciaux sur le reste du territoire. L’information demeure donc cloisonnée, et les politiques dictées par Paris — qu’elles soient interventionnistes, comme ici, ou neutralistes, comme en 1816-1817 — n’ont pas à rendre raison de leur cohérence, si ce n’est au niveau strictement théorique.

La seconde hypothèse est plus délicate à manier. Faut-il croire que les préfets de 1812 n’accédaient pas à une claire compréhension de cette interdépendance des parties du territoire qui est le corollaire du librecommerce, et qu’ils ont aveuglément prêché pour leur paroisse ? Ou bien la coordination des politiques de taxation des grains n’aurait-elle pas été effectuée avec suffisamment de fermeté et de clairvoyance par les ministères de Napoléon ? La vérité est plus complexe encore. Les préfets, hommes de culture libérale pour la plupart, étaient non seulement attachés à la liberté des échanges mais « possédaient » bel et bien une géographie des courants interrégionaux du commerce des céréales, et ils se rendaient compte des perturbations et des barrières intérieures que les taxes allaient artificiellement provoquer. Mais ils ont aussi reçu un encouragement implicite à jouer une carte personnelle, pourvu qu’elle ne soit pas en contradiction avec les besoins de Paris, sans toujours savoir y résister.

C’est volontairement que le gouvernement central ne donna pas de directive précise en dehors du « rayon de Paris » ; il multiplia les signes d’indifférence ou d’exaspération à l’é gard de ceux qui se plaignaient de l’inefficacité de la taxation à laquelle ils avaient présidé, en particulier à la périphérie immédiate dudit rayon, qui souffrait traditionnellement de la préhension parisienne sous l’Ancien Régime et la Révolution. Il en fut ainsi dans le Calvados : la situation ne s’améliora guère à Caen (qui avait été secoué par une très grave émeute en mars), mais elle devint surtout catastrophique dans les régions d’é levage qu’étaient déjà le pays d’Auge et la vallée d’Aure. Sans vergogne, Roederer écrivit alors au préfet Méchin :

C’est un peu comme s’il s’agissait de créer la pénurie par un surcroît de dirigisme pour mieux faire réclamer le libéralisme par les foules ! Le cynisme de cette correspondance le dispute à la mauvaise foi, et le gouvernement impérial en donna d’autres preuves. Ainsi, en réponse au questionnaire que Montalivet leur adressa à la fin de l’été 1812, les hauts fonctionnaires désavouèrent presque d’une seule voix l’inspiration antilibérale des décrets, spécialement celui du 8 mai — en recopiant servilement, pour certains, des pages entières de Turgot et de Condorcet [24]. Les bureaux de l’Intérieur annotent sans illusion beaucoup de ces questionnaires avec un bref : « Le préfet en tient pour le système des économistes » — qu’ils considèrent avoir été « maintes fois réfuté ». Comme Montalivet, ils jugent que les fonctionnaires ont agi à l’opposé de ces convictions affichées a posteriori, et cherché à fixer leur taxe au mieux des intérêts de l’entité administrative qu’ils avaient en charge. Ces professions de foi libérales témoigneraient de l’amertume de hauts fonctionnaires dont les calculs ont été déjoués.

Pourtant, s’ils sont peu nombreux à oser défier le ministère à l’occasion de ce questionnaire, on rencontre des préfets qui défendent jusqu’au bout la thèse d’une intégration du département dans des flux qui le dépassent et à l’intérieur desquels il n’est jamais qu’un point de passage. En d’autres termes, ils lui accordent, en bonne logique, la place que l’économie libérale reconnaît à une simple circonscription administrative. L’administrateur de l’Ain, le baron Rivet, écrit ainsi :

Globalement, les préfets qui ont eu le souci des répercussions de leur politique de taxation sur les autres départements sont assez isolés : du reste, ils n’ont aucun bénéfice à en espérer, tandis que le maintien du calme et le soulagement de la misère dans leur circonscription peuvent leur valoir les félicitations de leur ministre. Et aucun préfet de 1812 n’est réprimandé simplement pour avoir fixé la taxe du blé à un taux discriminant pour les départements voisins du sien. À l’inverse, ceux des départements de la vallée du Rhône et du Midi provençal ne furent pas blâmés non plus pour avoir délibérément ignoré la taxe : de fait, ils savaient qu’à moins de surenchérir sur le taux très élevé de 45 francs choisi par le préfet du Rhône, afin de garantir un prix de vente suffisamment rémunérateur sur les marchés de Lyon, ils risquaient de compromettre la descente vers le Sud des blés de la Bourgogne et de la Champagne. Or, elle était indispensable car, la Méditerranée étant entièrement sous contrôle anglais, Marseille ne pouvait jouer son rôle d’entrepôt importateur et les négociants phocéens avaient choisi de prévenir la catastrophe en effectuant des achats massifs dans les terroirs beaucerons et bas-normands dès l’automne 1811 ; aussi ces préfets avaient-ils préféré décréter que le commerce restait libre et ignorer les directives du gouvernement.

Cela est d’autant plus déconcertant que l’environnement intellectuel et la conjoncture politique du tournant de 1810-1812 plaidaient pour que son application alimentât un processus de remise à plat, de déconstruction/ reconstruction du territoire. Sur le moment, les recensements et visites domiciliaires furent exécutés mollement, et, de l’avis général, ils donnèrent des résultats peu crédibles, mais le Maximum favorisa l’ouverture de nouvelles enquêtes sur les productions agricoles. Comme le souligne un préfet :

Le problème, soulevé par Napoléon lui-même [27], devait amener à renouveler les efforts pour compléter la statistique des prix par une véritable statistique agricole, dans les toutes dernières années de l’Empire [28]. Dans les tableaux qui résultèrent de cette ultime quête d’information, on observe que les ministères ne dédaignaient pas d’intégrer les départements des frontières nord-est de 1792 (et de 1814) à de « grandes régions économiques » à dominante belge ou rhénane. Mais la chute de l’Empire suit de trop près pour qu’on puisse affirmer si oui ou non ces regroupements étaient promis à une fortune heuristique quelconque, comme ceux que pratiqua la Statistique générale de la France (SGF) des années Guizot, par exemple.

Par ailleurs, et toujours du côté du pouvoir central, la tentation existait de « traiter » les départements assujettis aux taxes préfectorales comme des supports abstraits autorisant comparaisons, combinaisons et, in fine, recomposition d’entités régionales, bref d’en faire la cellule de base d’un système de représentation géographique. Dans l’esprit du décret du 8 mai, l’objet à décrire et à traiter n’est pas le département comme espace, au sens d’espace économique et humain doté de caractéristiques propres ; il est devenu abstrait, défini par un degré de variation par rapport à une norme. En tentant de bloquer le mouvement ascendant des prix, le texte transforme le rapport production/consommation (mesuré à l’échelle de chaque département) en un indicateur qui sert de principe de classement, et éventuellement de regroupement. À côté de la norme, c’est-à-dire la situation d’autosuffisance en céréales, deux catégories émergent : les départements qui enregistrent un déficit régulier et sont importateurs nets, et ceux qui affichent un excédent et exportent des surplus.

Dans son rapport à Napoléon rédigé après la crise, Montalivet exprime très clairement que cette division de l’Empire en départements 1) récoltant au-delà de leurs besoins, 2) ne récoltant que pour la consommation locale, 3) n’atteignant jamais dans leur produit la quantité nécessaire dans leur consommation, établit des distinctions dans la nature du commerce. Les premiers ne font que le commerce d’exportation, si leur excédent est ordinairement considérable ; dans les seconds, le commerce, qui est peu important, appartient aux blatiers et aux propriétaires, qui les uns et les autres livrent au consommateur ; dans les troisièmes, qui [ont] toujours besoin d’un secours étranger, le commerce se borne à l’importation si le pays qui reçoit n’a guère lui-même de débouchés, [ou bien] on voit à la fois le mouvement d’importation et d’exportation si les points principaux sur lesquels sont apportés les grains sont placés d’une manière favorable au commerce [29]. L’article 1^er du décret du 8 mai raisonnait sur la base d’une distinction identique, mais compliquée de la référence au prix plafond fixé pour toute la zone d’approvisionnement de Paris :

Ainsi, dans la problématique née de la crise de subsistances et de l’arme du Maximum, le département perd de son existence concrète pour devenir une simple variation par rapport à une moyenne, arbitrairement fixée ici pour des motifs politiques, comme celle du pourtour de Paris. Cette évolution se poursuivit jusqu’aux tableaux chiffrés de la SGF de l’è re Guizot, où les départements ne se présentent plus que dans leur ordre alphabétique, et où leurs ressources et leurs revenus ne sont plus décrits qu’à partir de catégories uniformes. Ce processus était en cours depuis les entreprises révolutionnaires de mise à plat du territoire à travers les enquêtes, la politique de la langue, la généralisation du système métrique, dont le cadre départemental était l’outil majeur à la fois comme antithèse à la pluralité hétérogène des provinces et comme terrain de collecte de l’information. Il nous semble qu’il franchit un nouveau stade avec le Maximum de 1812. Car, au début de l’Empire, à travers la place qu’elle laissait à la topographie et à l’inventaire de la diversité, l’entreprise de Chaptal n’avait encore abouti qu’à diviser les départements eux-mêmes en une mosaïque de micro-espaces géographiques, humains et naturels, mais qui restaient des « pays », des lieux où s’enracinait la société. Le classement départemental que cherche à promouvoir le décret du 8 mai est sans doute la première étape d’un changement majeur, parce que « c’est moins l’espace qui est objet d’analyse que les faits économiques [...] dans leur répartition spatiale. D’entité complexe et plus ou moins bien intégrée, [le département] n’existe plus que par rapport au centre : [...] les agrégats hétérogènes [prix et productions] sont devenus écarts [30] ». Il existe donc bien, en 1812, une géographie économico-administrative fondée sur le département : elle n’est pas une représentation de l’espace issue de la théorie économique libérale, mais elle est davantage le produit de l’inscription ou de l’impression maladroite de cette théorie dans des pratiques de police des subsistances. Telle que nous essayons de la reconstituer (carte 1), à l’aide des questionnaires traités par Montalivet et des chiffres des récoltes, elle frappe par le rôle prépondérant qu’elle accorde au blé et par la rigidité de sa grille qui distingue déficits, autosuffisances et excédents. Elle paraît très éloignée du type de cartographie qu’alimentèrent les enquêtes de 1837-1840 et de 1852 dont les modalités de réalisation sont au fond identiques.

D’autres cherchent à dégager la spécificité de certains de leurs arrondissements dont les terres n’ont pas forcément les mêmes potentialités ni les mêmes spécialisations culturales (spécialement s’ils sont viticoles) : certains sont le siège d’importants marchés-relais, d’autres non. Dans l’Allier, le baron Pougeard du Limbert crut préférable d’appliquer le troisième paragraphe du décret du 8 mai aux arrondissements dont les marchés étaient approvisionnés en grains venus de l’extérieur du département, notamment Montluçon, La Palisse et Moulins. Alors qu’un taux de 33 francs aurait dû convenir à un département autosuffisant comme l’Allier, le Maximum fut relevé, dans ces zones dépendantes, jusqu’à 36 francs l’hectolitre au marché de La Palisse, lieu important d’échange interrégional où des grains « é trangers » arrivaient et repartaient, et qui avait connu une hausse spectaculaire suite « aux achats faits pour la Loire et le Rhône par les agents qui parcouraient les campagnes [32] ». En ce sens, l’initiative de Pougeard rejoignait les réserves du baron Rivet à propos du caractère artificiel des frontières départementales pour l’analyse d’un phénomène tel que la circulation des denrées alimentaires.

D’autres hauts fonctionnaires, à l’inverse, tentent de se réapproprier la nouvelle norme de distribution spatiale des départements suggérée par le centre. Quelques-uns, qui ont servilement fait rentrer leur circonscription dans le cadre du classement fixé par le décret du 8 mai et qui ont enregistré des résultats négatifs (marchés désertés, exportations clandestines, etc.) choisissent de ne pas en démordre. Le préfet de la Vienne, ainsi, a taxé le blé à 33 francs,

La réalité doit céder le pas, ici, devant l’abstraction. D’autres enfin, tel le préfet du Tarn-et-Garonne, choisissent de surenchérir et formulent des propositions prolongeant les décrets dans le sens d’un désinvestissement de l’identité départementale :

Celui du Bas-Rhin, Lezay-Marnésia, se met à décliner l’utopie de relations économiques interdépartementales totalement transparentes au regard de l’État central : il rêve que, via les préfectures, chaque opérateur lui fasse

Magnifique ambition, mais la vérité est que le préfet du Bas-Rhin voit très au-delà des moyens de l’État bonapartiste de 1812. La conversion de la réalité économique française en un stock de données mesurables et comparables, même dans le domaine des prix, n’est encore qu’en cours.

On aboutit donc à un constat paradoxal. À travers cette « guerre des taxes », le département a davantage représenté le cadre d’une logique communautariste que d’une logique solidariste, alors même que c’est cette dernière qu’il devait servir, en contribuant à la formation statistique d’un espace économique transparent au regard de l’État central. Celui-ci, en même temps qu’il concevait ses décrets en fonction d’une hiérarchie politique des espaces menacés de désordres, et jouait implicitement les départements les uns contre les autres, a esquissé une direction reconstructrice de nouvelles représentations : l’éparpillement et le conflit des taxes pouvaient être dépassés, et la variation départementale par rapport au critère population/ressources pouvait servir d’instrument à des regroupements qui renouvelaient la compréhension de l’espace économique français. Le pouvoir préfectoral, au contraire, fut majoritairement le porte-drapeau d’une lecture libérale des problèmes frumentaires et de l’espace de l’é change, mais il se fit l’agent, au moins sous la forme d’une résistance passive, d’attitudes qui maintenaient les cloisonnements territoriaux et de visions respectueuses de l’irréductibilité départementale.

À l’occasion, pourtant, les préfets des Bourbons peuvent avancer des arguments ou prendre des mesures opposés à la logique « nationale » des complémentarités économiques entre départements que Paris leur demande de relayer auprès des habitants. Et se situer, donc, dans la continuité des hauts fonctionnaires de 1812, qui l’avaient fait aussi, tout en affirmant que cela allait à l’encontre de leurs convictions de libéraux. Nous chercherons d’abord à l’interpréter à la lumière de ce qu’on observe fréquemment, au cours de la crise de 1816-1817, du côté des municipalités : il était courant que le maire de village, pour défendre en priorité les intérêts alimentaires de ses concitoyens, opposât une résistance sinon active du moins passive aux incursions des opérateurs commerciaux qui menaçaient l’intégrité des ressources de sa commune [38]; ou bien encore qu’il usât contre eux de son pouvoir réglementaire et de police dans le sens souhaité par les foules affamées [39]. Or, en 1816-1817, quelques préfets en viennent à reprendre des arguments structurants de cette « é conomie morale de la foule » [40] qui sont à l’Å“uvre dans ces interventions et médiations des maires. Parfois, ils en arrivent à désigner à l’attention policière les catégories d’opérateurs jugées les plus malfaisantes dans la représentation populaire du problème des subsistances. Et dans ce cas, le département devient, en lieu et place du village, le cadre d’intellection d’un diptyque opposant consommateurs « communautaires » d’un côté et marchands « é trangers » de l’autre.

Prenons l’exemple de la modélisation que le chevalier Pasquier, préfet de la Sarthe en 1817, propose à Decazes, le ministre de la Police générale du cabinet Richelieu :

Ce texte est habile en ce qu’il revendique une liberté « absolue » en même temps qu’il expose des contraintes aboutissant à la limiter, bref en ce qu’il cherche à réinsérer l’« é conomie morale » au cÅ“ur même du credo libéral. De plus, bien loin d’ê tre le fruit d’une réflexion de longue haleine, cette prise de position du préfet est directement puisée à la source de la protestation populaire, puisque influencée par un incident frumentaire récemment survenu dans la Sarthe : le 18 novembre, « une voiture de blé destinée aux prisons de La Flèche, appartenant à un boulanger chargé de l’approvisionnement de celles-ci, avait été déposée dans une auberge de Malicorne, même arrondissement. Mais le peuple, frappé de l’idée que ce blé devait être exporté, obligea l’adjoint d’exiger du voiturier un certificat constatant la destination de son chargement [...]. J’ai enjoint au maire de Malicorne de faire expédier immédiatement ces voitures [42] », concluait Pasquier.

Les ordres du gouvernement ont donc été appliqués, et l’autorité municipale réprimandée pour sa mollesse. Mais à quelques jours d’intervalle (du 18 novembre au 2 décembre), c’est bien l’acquit-à-caution, l’un des outils les plus récurrents de l’arsenal des dispositions/obligations des pouvoirs publics, et caractéristique de l’économie morale, que le préfet reprend à son compte. Contrôlant la circulation des céréales au point de départ et au point d’arrivée, il permet de vérifier que les grains soustraits à la communauté rurale vont satisfaire un besoin alimentaire réel, et non pas garnir les magasins de quelque spéculateur. Et la référence aux pratiques des douanes maritimes n’est-elle pas une réactivation explicite, aux frontières mêmes de la Sarthe, du diptyque « intérieur/étranger » ?

Il y a plus frappant encore : l’é té suivant, le chevalier Pasquier rédige un rapport faisant le bilan de la crise passée. Il y brosse une analyse des tensions sociales sous-jacentes à la crise frumentaire exactement calquée, à quelques nuances près, sur celle du discours populaire. Le soin qu’il met à distinguer sa position de celle de l’é conomie morale ne fait qu’en souligner davantage la proximité :

Suit un développement incendiaire sur les mécanismes et les motifs de leur activité, usant du singulier de préférence au pluriel et faisant retomber du vocabulaire de la profession dans celui de l’espèce : « [le marchand] spécule sur des circonstances différentes et les fait même naître, il ne négocie qu’en grand, il achète, met en réserve et conduit au loin ; il emploie des agents qui eux-mêmes ont d’autres affidés ». La transition s’opère vers le lexique de la clique et celui du « partisan », connoté très négativement à l’époque. Ces affidés « se passent le blé de main en main, et opèrent la hausse comme par magie, [...] enfin ils emploient tous les subterfuges possibles pour tromper la bonne foi du laboureur [44] ». La conclusion ne surprend pas : après avoir dénoncé l’inflation du nombre des intermédiaires commerciaux, le préfet aboutit au spectre populaire bien connu de l’« accaparement, [qui], si l’on n’y met ordre, en sera plus étendu et plus dangereux [45] ».

Curieusement, Decazes ne se scandalise pas et ne s’aventure même pas sur le terrain de la discussion théorique, où il ridiculise souvent certains hauts fonctionnaires moins doués pour arrondir les angles que le chevalier Pasquier. Il préfère renvoyer ce dernier à l’état présent de la loi et au partage des tâches entre l’administrateur et le législateur. Dans le brouillon de sa réponse, on lit en effet :

On ne doit pas oublier pour autant que pendant toute la durée de la crise, ces voix divergentes restèrent minoritaires. Bien d’autres administrateurs choisirent de ne pas douter du credo libéral et du principe de la continuité interdépartementale des échanges commerciaux. Mais de telles concessions aux modes de représentation populaire des subsistances sont trop fréquentes pour s’expliquer uniquement par des errements individuels. Sans doute tiennent-elles partiellement à des caractères liés au profil de carrière des hauts fonctionnaires de la Restauration. Pour les policiers, il existe quelques cas très évidents, comme celui de de Sainneville, lieutenant de police à Lyon, qui avait directement « eu part aux opérations qui [avaient] occupé l’administration pour combattre le déficit de 1812 [47] ». Pour les préfets, il faut se rappeler les clivages majeurs mis en évidence par les historiens spécialistes du corps [48]. Ceux de 1812 n’étaient certes pas d’anciens jacobins, et lorsqu’ils avaient pris leur part à l’expérience révolutionnaire, c’é tait en général seulement lors de sa phase initiale ou pendant le Directoire. C’étaient bien des hommes dont la culture économique et philosophique était libérale, et qui n’étaient guère portés à réclamer l’application du Maximum, ni à en approuver les bases théoriques. En 1817, les hommes de Richelieu ont des origines et des parcours peut-être finalement plus variés : au sein de leur groupe, une plus grande proximité avec l’é conomie morale peut exister, à la fois chez les anciens émigrés et les royalistes les plus fidèles, demeurés attachés, sentimentalement et intellectuellement, à une certaine idée des devoirs de la monarchie d’Ancien Régime et des droits des peuples sujets de celle-ci, et, simultanément, chez les anciens serviteurs de Napoléon instruits par l’expérience ou mus par la nostalgie. Pour les premiers, il faut se référer à la manière dont au XVIII^e siècle, en période de disette, certains parlements, les procureurs généraux, les commissaires de police se montraient intéressés à réactiver des vieux règlements protecteurs qui restreignaient la liberté du marché local des grains (y compris en 1775) — et souvent contre l’avis ou derrière le dos des intendants et des subdélégués — , bref savaient revendiquer, en cas de nécessité, les droits de la « communauté » provinciale [49]. Parmi les seconds, on peut penser à Étienne-Denis Pasquier, qui était justement le frère du préfet de la Sarthe. L’ancien préfet de police de Paris, devenu ministre de la Justice après les Cent-Jours, avait tenté de faire prévaloir au sein même du gouvernement un point de vue plus dirigiste, sans être pour autant très écouté : il avait poussé à la création de la Commission des subsistances, mais Decazes et Becquey (le secrétaire d’État à l’Intérieur) l’avaient emporté sur lui pour imposer le respect des lois de prairial an V et rejeter toute référence aussi bien au Maximum de l’an II, « ouvrage de nos temps d’anarchie », qu’aux décrets napoléoniens, simples « règles de circonstance [50] ».

Tout aussi vraisemblablement, ces concessions sont dictées par le harcèlement et l’intimidation que font peser sur les autorités de rang intermédiaire les différentes occurrences de l’agitation frumentaire. La pression n’est pas directe ni physique, comme celle que le maire peut subir de la part de ses administrés, mais elle est constituée par l’environnement créé par la multiplication des incidents : soit le modèle libéral s’en trouve « interrogé » et malmené chez ceux-là mêmes qui ont pour mission de le promouvoir, soit il s’agit d’une invitation tactique et symbolique faite au pouvoir central : céder sur l’accessoire, et assumer de nouveau des prérogatives mineures de contrôle des échanges céréaliers, pour gagner sur l’essentiel, c’est-à-dire préserver l’ordre, désamorcer la colère et le sentiment d’abandon qui gagnent les classes populaires.

À la taxe impériale, qui avait pourtant permis de faire l’économie d’une flambée de violence, les préfets avaient répondu par des professions de foi libérales et fait un éloge sans retenue du « système des économistes », avec d’autant plus d’assurance que l’ordre n’avait pas — ou peu — é té troublé, même dans les situations de misère noire (qui ne manquaient pas). À la crise de 1816-1817, pendant laquelle l’ordre public fut sans cesse malmené, ils représentent un pourcentage significatif (environ 20 %) à suggérer un retour au moins partiel à davantage de dirigisme, ou à « [feindre] de croire que le décret du 4 mai n’avait jamais cessé d’avoir force de règlement [51] ». Plus significatif encore, on ne trouve pas parmi eux les hommes qui sont en fonction dans les départements touchés par des émeutes de grande ampleur, c’est-à-dire ceux de l’est et du sud du Bassin parisien. La contestation y est si grave et si évidente qu’il serait inopportun, face à leur ministre, de chercher à nier les problèmes du maintien de l’ordre pour finasser sur ceux de la législation économique. En revanche, sont concernés nombre de ceux qui ont à gérer des départements de situation intermédiaire, où les troubles se résument à des entraves à la circulation commerciale.

Au cours de l’hiver 1816-1817, le cabinet s’emploie essentiellement à nier l’ampleur de la crise et à réaffirmer sa confiance en la réalisation, simplement retardée mais certaine, de l’équilibre naturel du circuit des subsistances. Autrement dit, il s’efforce de justifier le laisser-faire commercial, tempéré par l’ordonnance royale interdisant la sortie des grains du territoire et par le déblocage de fonds pour l’importation [52]. Pendant un temps, la ligne officielle est de soutenir que la France a récolté amplement de quoi fournir à sa consommation intérieure (idée ancrée depuis l’Ancien Régime) et qu’il n’y a pas lieu de s’alarmer et de propager des rumeurs de disette. Decazes balaie alors d’un revers de main les plaintes des départements qui éprouvent déjà la pénurie ou sont entraînés dans un mouvement de hausse très anormal, et dont les responsables envisagent de recourir aux souscriptions et achats municipaux, et de les diriger dans d’autres directions que celles coutumières au commerce local privé.

Voici ce qu’il répond par exemple au préfet qui vient d’inciter les maires des villes de Saône-et-Loire à former des magasins d’abondance en faisant venir des blés du Midi :

Au même moment, il reproche aux autorités lyonnaises d’avoir formé une Commission qui tente de faire des achats à Marseille, et il leur oppose une analyse complète du système général de la France du sud de la Loire :

Cela signifie que le pouvoir considère que les gros pôles urbains du pays puisent dans une sorte de réserve agricole naturelle et que le fait que l’un d’eux tente d’en sortir porte forcément atteinte aux intérêts des autres. Seul Paris aurait le droit d’é largir et de diversifier à sa guise sa zone d’approvisionnement, et son « rayon » a été d’ailleurs agrandi d’autorité du Loir-et-Cher et du Loiret. Fin 1816, le préfet de Saône-et-Loire a beau le renvoyer à la réalité, constatée par lui-même et ses agents, le ministre de la Police générale fait la sourde oreille. Renverser le sens structurel des flux commerciaux traversant le seuil de Bourgogne ? Le préfet convient bien entendu que, depuis Mâcon, il était « loin d’avoir un tel pouvoir ». Mais informations chiffrées et observations de terrain l’établissent : « Les blés du Midi s’offrant depuis longtemps à des prix plus avantageux que les nôtres », ils ont déjà opéré ce mouvement vers l’amont. « Plusieurs bateaux de grains ont remonté la Saône et débité sur nos ports, Lyon a constitué ainsi ses magasins, le Jura [...] a conçu les mêmes projets [55] ». De ces nouvelles rapportées par l’observatoire départemental, Decazes ne tient aucun compte : sans changer un iota à ses vues initiales, il écrit au préfet de Gironde qu’il y a eu « quelque retard dans les arrivages de la Saône à Lyon », et que le commerce lyonnais s’est laissé aller à « quelques achats inattendus dans l’Auvergne, [d’où] une hausse accidentelle à Clermont [56] ».

La suite des événements vint pourtant démentir son analyse et le contraindre à encourager des mesures d’équilibrage dirigées à l’encontre des courants « naturels » de la circulation des blés qu’il avait d’abord appuyés. Un des faits marquant du printemps 1817 est l’augmentation rapide des besoins des départements jurassiens, auvergnats et nivernais environnant Lyon, et on redoute que le phénomène ne finisse par s’é tendre à la Haute-Saône. Decazes, jusque-là, a joué la carte de la réalisation de l’é quilibre naturel, avec d’ailleurs le plein accord des autorités du Rhône, qui voyaient leur zone d’approvisionnement comme « réservée ». En avril-mai, pris à son propre piège, il tente alors de plaider pour qu’on ne grippe pas des mécanismes de l’é quilibre en tentant d’en abuser :

Bref, il reconnaît que les jeux marchands de l’équilibre naturel peuvent, dans certains cas, ne servir à combler un déficit que pour mieux en faire naître un autre.

Mais cette géographie se révèle ici abstraite et désincarnée. Les autorités locales savent la retourner et la subvertir quand cela sert leurs intérêts. En bonne orthodoxie libérale, elles expliquent que leur capacité d’influence sur les politiques du commerce libre est très modérée : tout ce qu’elles peuvent faire, c’est diriger les achats « administratifs » vers des zones de prospection autres que celles fréquentées par le secteur privé, pour ne pas créer une concurrence inutile qui desservirait le département client et son chef-lieu. Pour le préfet du Rhône, l’ordre naturel fait de Lyon tout autant un débouché désigné qu’un prédateur avide : « Persuadé que la ville de Lyon est le débouché naturel de ces deux provinces [Auvergne et Bourbonnais], je n’avais pas voulu permettre qu’il y fût fait aucun achat direct pour notre compte [58] », c’est-à-dire sous-traité par la Commission des subsistances de la ville. Mais qu’y peut l’administrateur ?

Dès lors, à qui revient-il de juger si Lyon a tiré à l’excès de ses fournisseurs naturels, au point de risquer d’étouffer ces régions ?

On peut d’ores et déjà diagnostiquer que, pendant l’hiver 1816-1817, le régime de Louis XVIII a perdu beaucoup de temps en s’en remettant à l’inertie naturelle des phénomènes d’ajustement et en tardant à prendre la mesure des modifications des flux céréaliers qui s’étaient opérées pendant ces quelques mois. L’information sur les subsistances dont disposait le gouvernement via les départements était sollicitée pour confirmer des prénotions sur les mécanismes naturels de l’économie de marché, davantage que pour tenter d’apprécier les transformations zonales de l’agriculture et saisir ou favoriser l’é volution des flux interrégionaux de blé et de farine provoquée par la crise. Mais le bilan de l’action de coordination gouvernementale n’est pas davantage positif, en 1816-1817, pour la France du nord de la Loire. De façon moins surprenante, le cabinet Richelieu s’y occupa surtout de défendre du mieux qu’il pouvait les approvisionnements nécessaires à Paris et aux armées d’occupation stationnées près des frontières nord et est du pays. D’équilibrage naturel des ressources, il ne sera pas longtemps question, puisque toutes les autorités départementales de la France de l’Est se mettront, pendant la période de soudure de mai-juin 1817, à regarder de concert vers Marseille et son commerce maritime. Mais dans bien des cas, le pouvoir central sut utiliser à bon escient sa géographie idéelle du commerce des blés pour faire taire les départements mis à contribution bien au-delà de ce qui leur était habituel, voire pour nier l’existence de flux dont les préfets lui apportaient les preuves matérielles.

Ainsi le comte de Montlivaut, déjà déplacé de l’Isère pour avoir critiqué la priorité donnée à Lyon sur les grains de la Bresse et du Dauphiné, dénonce à Decazes le poids excessif des achats parisiens sur sa nouvelle préfecture, le Calvados. En mai 1817, Decazes lui oppose la force des choses créée par les différentiels régionaux de prix, et lui conseille de faire des ateliers de charité au lieu de se plaindre :

Le 15 septembre, le préfet rédige un rapport particulièrement critique, où il avance des preuves précises que, « outre les demandes d’exportation par mer [...], les grains s’é coulent par terre du côté de l’Eure et de la Seine-Inférieure [61] ». Le 21 septembre :

Decazes ne lui oppose que faux motifs et menaces :

La carte 2 tente de reconstituer cette géographie économique idéelle de l’État monarchique de 1817, et de montrer que, bien qu’il raisonne sur un espace ouvert et organisé par les jeux de l’échange, sa vision est plus figée dans l’abstraction qu’ancrée dans une observation pragmatique. D’une part, elle continue d’intégrer des considérations politiques, comme le droit de préhension des grandes entités de population, d’autre part, elle ne réussit aucunement à intégrer la dynamique réelle de l’échange. Dynamique surtout notée par des préfets, non sans partialité, nous l’avons vu : souvent prompts à dénoncer comme exceptionnels des courants d’exportation très ordinaires ou de petite échelle, ils ne signalent parfois les mutations des flux que pour mieux s’y opposer et manifester leur attachement à un département « communautarisé »... Pas plus qu’à l’époque impériale, donc, les représentations de l’espace où se déploie le commerce des blés ne sont susceptibles d’établir le consensus entre centre et périphérie.

Au total, on a peine à se convaincre de l’utilité des savoirs accumulés par l’État central dans la gestion des crises frumentaires du début du XIX^e siècle. L’espace économique est imparfaitement transparent, et aucun mécanisme statistique satisfaisant ne permet encore d’exploiter l’information concernant ses parties pour le représenter comme un tout. Dans le cas de l’Empire, la décentralisation des décisions portant sur la taxe conduit à éclater cet espace en entités étrangères les unes aux autres. Dans le cas de la Restauration, des lectures préconçues de l’organisation interrégionale des grands flux céréaliers et des mécanismes naturels les liant entre eux finissent par neutraliser le département comme entité géographique et centre de consommation, mais sont inadaptées, a contrario, pour se fonder sur lui afin de reconstruire une géographie. De plus, les schémas officiels du territoire agricole et commercial de la France sont mis au service de visées politiques pro-parisiennes chaque fois que cela est possible, ce qui favorise des distorsions importantes — parfois aussi à l’avantage d’autres grands centres comme Lyon. Le suivi des prix, l’é valuation des ressources et la description des mouvements commerciaux qui sont fournis en temps réel par les préfets non seulement ne sont pas exploités à leur valeur, mais sont souvent volontairement ignorés. L’expérience impériale illustre les contradictions créées par une lecture départementalisée de l’espace économique : d’abord par la faute de l’excès de schématisme de la « tripartition » issue du décret du 8 mai par rapport aux possibilités réelles de supervision des échanges dont dispose, en son temps, un régime comme l’Empire ; ensuite par la faute de l’éparpillement excessif des politiques frumentaires qui s’en est trouvé encouragé, contre la volonté (du moins la volonté affichée) de la majorité des préfets. Pour la Restauration, près d’un quart d’entre eux se prononcent en faveur d’un devoir public de régulation et d’une réactivation de l’idée populaire de « communauté » à l’é chelle du département. C’est le revers d’une médaille, où le pouvoir préfectoral répond à la confiance aveugle dans les mécanismes naturels de marché que professe le centre. Cette confiance contribue à faire du territoire national un champ neutre, non conflictuel, où il est acquis que telle contrée puisera dans telle autre et finira éventuellement par verser dans une troisième. Les départements jouent alors le rôle qui leur est assigné : ils viennent inscrire simplement leur fonctionnement dans les cases d’un cadre dont la cohérence interne est déjà établie, et ce n’est pas de leur rencontre, fusion ou agrégat, que peut naître l’é quilibre d’une géographie : il lui préexistait.