Vous consultezLes recompositions territoriales face à la faible densité: comparaison des « pays » aquitains et des comarcas aragonaises

AuteursSylvie Clarimont du même auteur

Objet d’étude souvent controversé pour des chercheurs d’horizons disciplinaires différents (Béteille, 1981 et 1994 ; Kayser, 1990 ; Lévy, 1999 ; Mathieu, Bontron, 1976 ; Mathieu, Dubosq, 1985 ; Mendras, 1984), la faible densité est au cœur des actions publiques sur l’espace rural. Gérer la faible densité, enrayer l’érosion démographique des campagnes dites profondes, y maintenir les services, soutenir les activités économiques existantes et encourager leur diversification constituent de longue date des préoccupations majeures pour les décideurs. Dans un rapport récent réalisé dans la perspective de l’élaboration de la loi relative à l’espace rural[1] [1] Loi n° 2005-157 relative au développement de l’espace...
suite, la DATAR invite les acteurs ruraux à se mobiliser pour mettre en œuvre des projets de développement endogènes. Proximité et solidarité semblent devoir être les maîtres mots de l’action publique : «L’organisation de ces différentes proximités doit être encouragée dans le cadre de projets de territoires» (DATAR, 2003, p. 44). Les pays — en tant que territoires de projet — constituent un instrument privilégié d’intervention (Alvergne, Taulelle, 2002). Ils font office «d’espaces de réflexion et de coordination stratégique déterminants» (DATAR, 2003, p. 50). Outre-Pyrénées, la mise en place d’un découpage intégral du territoire en comarcas prétend également résoudre les problèmes d’administration des espaces de faible densité dans certaines régions (Catalogne, Galice, Aragon).

2 En quoi, les nouvelles politiques de recomposition des territoires pourraient-elles répondre à la question de la faible densité ?
L’article se propose d’envisager cette problématique à travers l’analyse de deux expériences récentes et encore très largement inabouties de recompositions territoriales en zones de faibles densités : la création des pays Val d’Adour et Landes de Gascogne dans le Sud-ouest français et la mise en place des comarcas du Somontano de Barbastro et des Monegros en Aragon (fig. 1 et 2). Certes, si l’émergence des pays et des comarcas s’inscrit dans des contextes politico-administratifs différents[2] [2] Forte décentralisation en Espagne et rôle prépondérant...
suite, il existe d’évidentes convergences entre eux. Dans les deux cas, il s’agit d’espaces de coopération intercommunale, bien délimités, dont la cohésion est souvent fonctionnelle (aire de marché, aire d’influence d’une ville ou d’un bourg rural) et qui sont — ou seront — l’assise de projets communs de développement destinés à «enrayer le désert» (Bielza de Ory, 1978, 1994 et 2003 ; Clarimont, Aldhuy, Labussière, 2004).

Fig. 1 - Landes de Gascogne et Val d’Adour: des «pays» de faible densité dans leur contexte régional

Fig. 1 - Landes de Gascogne et Val d’Adour: des «pays» de faible densité dans leur contexte régional

Source : INSEE RGP 1999 Discrétisation: méthode des quantités, 6 classes avec mise en évidence de la moyenne régionale

Fig. 2 - Monegros et Somontano de Barbastro: des comarcas peu peuplées dans une région de faible densité

Fig. 2 - Monegros et Somontano de Barbastro: des comarcas peu peuplées dans une région de faible densité

Source : INE Censo 2001 Discrétisation: méthode des quantités, 6 classes avec mise en évidence de la moyenne régionale

1 - Les espaces de faible densité : des espaces ruraux fragiles

1.1 - Une définition en termes de problème

3 La faible densité est une notion associée à l’espace rural le plus défavorisé. Elle est d’abord appréhendée à travers sa composante démographique. Souvent connotée négativement et abordée en termes de problème, une densité faible devient une sorte de synecdoque de la déprise rurale et agricole, de la crise des campagnes. Elle est d’ailleurs parfois utilisée comme synonyme de «déclin» voire de «vide» ou de «désert» (Béteille, 1981 ; Bodiguel, 1986). Les espaces de faible densité sont dotés d’une série d’attributs négatifs. Ils sont définis en creux par rapport à une norme urbaine : espaces de carence ils sont caractérisés par le manque, l’absence de population — surtout jeune —, de services, d’activités variées. Faiblement peuplé, faiblement urbanisé, ce type de territoire rural fait figure d’espace résiduel épargné par une urbanisation dominante envisagée comme un processus irréversible voué à toujours plus s’étendre (Lévy, 2001). Employée par l’aménageur, la notion de faible densité fait écho à celle d’espace rural «profond» utilisée par l’INSEE depuis 1982, de «zone de revitalisation rurale» instaurée par la LOADT ou encore de «fragilité». Dans la typologie de l’espace rural proposée récemment par la DATAR, les «campagnes fragiles» se distinguent des campagnes sous influence urbaine — les «campagnes des villes» — et des nouvelles campagnes renaissantes en dépit de leur relatif éloignement par rapport à la ville (DATAR, 2003). Elles occupent un tiers du territoire national et se caractérisent par leur faible densité, une monoactivité le plus souvent agricole, la permanence du déclin démographique. Elles sont localisées pour une grande part dans cette diagonale dite «aride», du «vide» ou encore «continentale» qui court des Ardennes jusqu’aux Pyrénées et se prolonge ensuite au-delà de la frontière, du Haut-Aragon à l’Estrémadure en englobant les hauts plateaux de Castille. Difficultés d’accès aux services et peuplement lâche constituent les traits communs à ces campagnes par ailleurs fort variées.

1.2 - Un seuil fluctuant

4 La faible densité est une notion qui privilégie nettement la démographie : elle tient lieu à la fois de critère de définition et de délimitation. Elle renvoie à un niveau inférieur dans une hiérarchie qui comporterait aussi des moyennes et des fortes densités. Elle suppose de définir un seuil en deçà duquel il est pertinent de parler d’espace de faible densité, seuil établi à partir d’une observation de la répartition de la population. Or, ce seuil varie fortement selon les auteurs et selon les pays. Dans son dictionnaire, Roger Brunet évalue ce seuil dans une fourchette comprise entre 10 et 15 habitants/km2 (Brunet, Ferras, Théry, 1993). Le plus souvent, une limite sensiblement plus haute est retenue : 20 habitants (Mathieu, Dubosq, 1985, p. 10), 21 habitants (Hureaux, 1993, p. 24) ou encore 23 habitants (DATAR, 2003, p. 22). Repères commodes pour analyser l’évolution des faibles densités et rendre possible les comparaisons, ces seuils ne sont ni fixes, ni intangibles. Dans les nombreux travaux qu’elle consacre à la faible densité, la DATAR utilise des seuils variables. En 1981, elle publie une étude sur le devenir de la France rurale et plus spécifiquement sur les zones de faible densité caractérisées par l’aggravation du dépeuplement rural et la diminution des densités de population. Comme c’est souvent le cas, l’échelle d’analyse retenue est le canton et le seuil de délimitation de la faible densité est fixé à 25 hab/km2 pour la densité moyenne cantonale ou 20 habitants pour la densité rurale (DATAR, 1981). En 1993, l’essai de typologie des cantons français commandité par la DATAR distingue deux groupes particulièrement défavorisés, placés au bas de la hiérarchie : les cantons dont la densité moyenne est inférieure à 36 hab/km2 et qui, tous, présentent un vieillissement marqué de la population, un solde naturel déficitaire, une faible dynamique d’accueil de population et d’activités nouvelles (SEGESA, 1993). Oscillant de 10 à 36 hab/km2, ces seuils prennent tout leur sens dans les régions du sud-ouest européen retenues pour cet article : l’Aquitaine, les marges occidentales de la région Midi-Pyrénées, l’Aragon sont toutes marquées par l’étendue des zones de faible densité.

1.3 - Les faibles densités, marqueurs d’une identité régionale

5 En Aquitaine, seuls quelques territoires font explicitement référence à leur appartenance aux espaces de faible densité. Pourtant, dans le contexte français l’Aquitaine est une région peu densément peuplée (avec 70 hab/km2 et 5 % de la population métropolitaine sur 7,6 % du territoire français) où le capital-espace semble devoir jouer un rôle important dans la constitution de son identité (Pailhé, 1995). Avec 77,6 % des densités communales inférieures à la densité moyenne régionale, la faible densité est largement répandue dans l’espace rural aquitain dont la densité moyenne est inférieure à 30 hab/km2 (fig. 1). Elle n’atteint cependant que très rarement les faibles niveaux observés en Aragon (tab. 1). Les densités inférieures à 7 hab/ km2, fréquentes en Aragon, demeurent rares en Aquitaine, circonscrites à quelques communes particulièrement étendues des Landes et des Pyrénées (fig. 1 et 2).

Tab. 1 - Le peuplement en Aquitaine et Aragon

11 Repris dans le vocabulaire de l’aménagement du territoire, pays et comarca prennent un sens quelque peu différent même s’ils désignent toujours des territoires de taille réduite, intermédiaires entre la commune et le département ou la province, dotés d’une certaine homogénéité d’ordre «géographique, culturelle, économique ou sociale» (LOADT, art. 22 et Ley 10/1993, art. 4.1). Le principe de continuité territoriale caractérise leur périmètre. Il est intangible dans le cas de la comarca qui regroupe des «territoires limitrophes unis par des caractéristiques et des intérêts communs» (Ley 10/1993, art. 1) ; il admet des dérogations dans le cas du pays. Territoires cohérents, le «pays» et la comarca obéissent à une logique de structuration du territoire autour de petites villes ou de villes moyennes voire d’agglomérations. Ils correspondent très largement à une conception christallérienne de l’espace et répondent au souci de dépasser la vieille dichotomie ville/campagne (Bielza de Ory, 1990). La solidarité et la communauté d’intérêt entre la ville et l’espace rural au sein des «pays» sont affirmées dans la LOADT, loi à la recherche des complémentarités entre ville et monde rural. À ce titre, elle n’impose aucun seuil démographique ou numérique (nombre minimal de communes) à la constitution d’un pays. En Aragon, la création des comarcas s’inscrit dans le cadre d’une politique d’aménagement du territoire régional cherchant à atténuer les disparités spatiales (notamment entre monde rural et espace urbain) : elle a pour mission d’assurer «un meilleur équilibre des conditions de vie en Aragon», d’accroître «la solidarité et l’équilibre» du territoire (Loi 10/1993, Préambule I et art. 1.2). Ils inaugurent tous deux une nouvelle formule de coopération intercommunale appelée à se généraliser en France, à devenir exclusive en Aragon. Le «pays» s’inscrit dans la continuité des Plans d’Aménagement Ruraux (PAR), initiés en 1970 pour œuvrer au développement global et à l’équipement des cantons dont la population est inférieure à 10 000 habitants et des contrats de pays dont la mise en place est décidée en 1975 (Leurquin, 1997, p. 40). Plus ancienne en Catalogne, la comarca est, en Aragon, une structure administrative nouvelle née au cours des années 90 d’une politique de décentralisation régionale (tab. 2). Elle est définie sur la base du vieux découpage en pagus. Elle emprunte à la comarca vernaculaire son nom[5] [5] Les cas de comarcas dont la dénomination ne reprend pas...
suite, la dote de frontières précises et d’attributs nouveaux pour l’exercice de ses compétences.

Tab. 2 - Pays et comarcas, de nouvelles formes d’intercommunalités

Notes

[1] Loi n° 2005-157 relative au développement de l’espace rural adoptée le 23 février 2005.

[2] Forte décentralisation en Espagne et rôle prépondérant des régions autonomes dans la définition de découpages territoriaux (Drain, 1991 ; Gabriel-Oyhamburu, 2000 ; Fernández-Espinar López, Font i Llovet, Galàn Galàn, 2002), décentralisation en cours en France (Delcamp, Tulard, 2002).

[3] La Ley de Ordenación del Territorio establece los instrumentos adecuados para que pueda realizarse el proceso continuado de ordenación del territorio, dirigido al desarrollo socioeconómico equilibrado de las comarcas y a la protección y recuperación de la población, de la naturaleza y del patrimonio cultural de Aragón.

[4] Déclin de la population totale ou déclin de la population active ou taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale.

[5] Les cas de comarcas dont la dénomination ne reprend pas les anciens toponymes sont rares. Si la comarca créée autour de Sabiñánigo préfère à l’appellation historique de Sobrarbe celle plus technique d’Alto Gállego, en revanche celles du Somontano de Barbastro et des Monegros empruntent de vieux toponymes jamais oubliés. Le premier fait référence à la situation de piémont du So-montano (Sous la montagne), le second serait une déformation de Montes negros évoquant la forêt de pins et de sabines présente autrefois dans cette zone aujourd’hui déboisée.

[6] Même si l’on sait que la question de l’optimum territorial est un faux problème (Brunet, 1990 ; Ortiz, 1994).

[7] De fait, le nombre de communautés de communes progresse fortement dans cette région qui, en 1993, en compte 67 dont le plus grand nombre (26) dans la province de Saragosse (DGA, 1993).

[8] Avant sa dénomination officielle en mars 2003, le nom du «pays» («pays interdépartemental Landes/Gironde») faisait explicitement référence au dépassement du cadre départemental comme si le bidépartementalisme fondait l’identité de ce pays.

[9] La loi de 1996 instaure une comarca unique des Monegros là où le projet primitif en voyait deux : l’une des Monegros Nord (chef-lieu, Sariñena), l’autre des Monegros Sud (commandée par Bujaraloz). Au final, la loi de 2002 crée une collectivité territoriale composée de 31 municipes soit 4 de plus que ce que prévoyait la loi de 1996 : Farlete, Leciñena et Perdi guera, initialement associés à la comarca de Saragosse de même que Monegrillo — autorisé à quitter celle de la Ribera Baja del Ebro — rejoignent celle de Monegros ; en revanche la demande d’Almúdevar de quitter la Hoya de Huesca pour rester liée aux Monegros est rejetée.

[10] C’est cette configuration qui est favorablement évaluée comme périmètre d’étude par la CRADT du 14 janvier 2002 et qui est reprise dans l’arrêté de périmètre d’étude de la Préfecture de Région du 21 février 2002.

[11] À la fois président du GIP DL Euradour, député et ancien ministre de l’agriculture du gouvernement de Lionel Jospin.

[12] Il regroupe alors 22 communes sur le bassin-versant de la Leyre. Outre la patrimonialisation d’artefacts de la société agro-pastorale antérieure au boisement, l’activité du Parc s’oriente vers la mise en tourisme de «l’arrière-côte».

[13] L’AIRIAL et le PNRLG sont à l’origine du projet de pays interdépartemental Landes/Gironde.

Résumé

La dernière décennie est marquée par l’essor de la coopération intercommunale en France comme en Espagne. Ces regroupements de communes sont de nature variée en France (SIVOM, SIVU, communautés de communes ou «pays» constitués autour de la promotion d’un projet collectif de développement) ce qui pose de nombreux problèmes (juxtaposition de zonages, lisibilité réduite…). En revanche, dans certaines régions espagnoles (Catalogne, Galice, Aragon…), la comarca s’impose comme l’unique échelon intermédiaire entre la région et la commune. En quoi ces nouvelles politiques de recompositions territoriales sont-elles susceptibles de répondre à la question de la faible densité? Malgré le manque de recul lié au caractère récent et encore embryonnaire du découpage en pays et comarcas, l’article se propose d’apporter quelques éléments de réponse à partir de la comparaison de deux pays du sud-ouest français et de deux comarcas aragonaises.

PLAN DE L'ARTICLE

• 1 - Les espaces de faible densité : des espaces ruraux fragiles
  • 1.1 - Une définition en termes de problème
  • 1.2 - Un seuil fluctuant
  • 1.3 - Les faibles densités, marqueurs d’une identité régionale
• 2 - La faible densité dans les politiques d’aménagement : des zonages d’intervention économique aux zonages de projets
  • 2.1 - Le zonage incitatif au secours des territoires en difficulté
  • 2.2 - Pays et comarcas : des zonages de projet face à la faible densité
• 3 - Des Landes aux Monegros: les politiques de pays et comarcas à l’épreuve des espaces de faible densité
  • 3.1 - Des espaces de faible densité
  • 3.2 - La structuration en «pays» et comarcas de ces espaces de faible densité
  • 3.3 - La faible densité : communauté de problèmes et ressource pour l’action

Sylvie Clarimont et al. « Les recompositions territoriales face à la faible densité: comparaison des « pays » aquitains et des comarcas aragonaises », Annales de géographie 1/2006 (n° 647), p. 26-48.
URL : www.cairn.info/revue-annales-de-geographie-2006-1-page-26.htm.
DOI : 10.3917/ag.647.0026.