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Annales de géographie

2012/3 (n° 685)

  • Pages : 112
  • Affiliation : Numéros antérieurs disponibles sur www.persee.fr

  • ISBN : 9782200927561
  • DOI : 10.3917/ag.685.0242
  • Éditeur : Armand Colin

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L’impératif de développement durable, qui s’impose depuis près d’une décennie dans les politiques publiques d’aménagement, demande aux acteurs publics et privés de reconsidérer l’occupation des territoires soumis à de fortes contraintes environnementales (Laganier et al., 2002 ; Theys, 2002 ; Mancebo, 2007 ; etc.). La durabilité d’un aménagement suppose en effet que celui-ci n’augmente pas les risques existants, n’en crée pas de nouveaux, voire anticipe les menaces à venir et les intègre. Elle demande également le respect des milieux, en particulier des biotopes et écosystèmes présentant des ressources faunistiques et floristiques rares ou encore de la ressource en eau. La prise en compte de ces dimensions environnementales se traduit dans divers dispositifs juridiques. Mais elle peut très vite devenir contraignante et avoir des conséquences économiques, sociales et environnementales insoutenables pour le développement local : gel des terrains, effondrement du foncier, chômage, creusement des inégalités sociales, apparition de friches, etc. (Carré, 2006 ; Beucher, 2007 ; etc.)

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Le nouveau cadre offert par la durabilité demande donc de réfléchir à la façon d’intégrer la gestion des risques et la protection de l’environnement aux pratiques d’aménagement du territoire alors que jusque-là, les deux domaines étaient, dans la pratique, largement dissociés. Cette dissociation est patente dans le droit, ce qui conduit à interroger la pertinence des instruments juridiques utilisés et leur capacité à promouvoir cet objectif de durabilité, et plus largement, les conséquences territoriales de l’inadéquation des dispositifs existants aux objectifs affichés.

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La basse vallée du Var, située dans les Alpes-Maritimes, constitue un cas d’étude particulièrement représentatif des apories des pratiques actuelles. Ce territoire revêt en effet, aux yeux des acteurs locaux, un caractère stratégique d’un point de vue économique et urbanistique. Objet d’importantes opérations d’aménagement (zones d’activités, logements, gare multimodale), il présente dans le même temps de forts enjeux environnementaux, liés en particulier aux risques d’inondation et à la protection de la « nature », alors même que les pressions liées à la croissance démographique et urbaine et aux logiques du développement économique local sont majeures. La création d’une opération d’intérêt national (OIN), le 7 mars 2008, est présentée comme une réponse à la volonté de concilier des intérêts divergents sur un même territoire. L’OIN doit en effet servir de support à la réalisation d’un projet d’aménagement de long terme visant à transformer ce territoire en une « éco-vallée », « laboratoire » et « modèle » d’un développement local durable fondé sur « l’excellence écologique [1][1] Les termes entre guillemets sont tirés de deux entretiens... », c’est-à-dire « sur le respect de l’environnement, sur la valorisation des paysages et sur les technologies les plus innovantes en matière de gestion de l’eau, d’énergie, de construction durable, d’agriculture, de modes doux de transport [2][2] Éric Ciotti, président du conseil général, ». L’éco-vallée doit ainsi être un « tremplin » du développement local, mais porte aussi une valeur d’« exemplarité » qui doit asseoir le rayonnement de la métropole azuréenne et lui permettre de se positionner dans la compétition internationale. Le pilier environnemental de la durabilité sert alors de moteur à la dynamique de métropolisation.

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Le nouveau référentiel de durabilité infléchit-il pour autant les logiques et les pratiques d’aménagement ? Comment le projet concilie-t-il l’objectif de durabilité et la présence de contraintes fortes sur les territoires ? Comment les dispositifs juridiques accompagnent-ils cette mutation des politiques publiques d’aménagement ?

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Pour répondre à ces questions, nous commencerons par présenter le territoire de la basse vallée du Var, en insistant sur les différents éléments qui entrent en conflit avec son aménagement. Puis, nous analyserons les conditions d’adoption du référentiel de durabilité dans les logiques et pratiques d’aménagement, en nous penchant d’une part sur la directive territoriale d’aménagement, (DTA) d’autre part sur l’OIN. Enfin, nous examinerons les limites de ce référentiel en construction, à partir des outils juridiques existants et de leur utilisation dans la basse vallée du Var. Nous appuierons notre propos, tout au long de cet article, sur une série d’entretiens semi-directifs, réalisés auprès des différents acteurs entre 2009 et 2010.

1 La basse vallée du Var, un territoire stratégique soumis à de nombreuses « contraintes »

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Dernière réserve foncière d’une agglomération qui aspire au rang de métropole européenne, trait d’union entre un littoral méditerranéen fortement urbanisé et touristique et un arrière-pays encore rural, la basse vallée du Var a longtemps été perçue comme un espace de relégation.

1.1 Un « espace de rupture et de rejet » (T. Bahougne [3][3] Responsable de la mission de préfiguration de l’OIN... )

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La basse vallée du Var est un espace périphérique à toutes les échelles : nationale, mais aussi départementale et communale. Le Var, ancienne frontière entre la France et le comté de Nice, et sa vallée constituent une discontinuité territoriale forte au sein d’une conurbation littorale de plus d’un million d’habitants.

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Les activités, jadis organisées autour d’une agriculture méditerranéenne traditionnelle destinée à nourrir la ville (oliveraies, vignes, légumes et laiteries), se sont diversifiées après la Seconde Guerre mondiale. En sus des quelque trois cents agriculteurs qui pratiquent essentiellement le maraîchage, la vallée accueille de vastes zones commerciales, des infrastructures logistiques, des entrepôts, une zone industrielle, mais aussi des casses automobiles, des dépôts d’ordures sauvages, etc. À l’aval se concentrent des infrastructures et des activités stratégiques comme l’aéroport international de Nice-Côte-d’Azur (3e de France), l’autoroute A8, le centre administratif autour de la préfecture, le quartier d’affaires de l’Arénas, le marché d’intérêt national (MIN), etc., mais aussi des quartiers d’habitat social (Les Moulins par exemple) à l’image fortement dégradée.

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Ces implantations sont considérées comme « anarchiques » par l’ensemble des acteurs que nous avons sollicités lors de nos entretiens, que l’on interroge les promoteurs ou les adversaires du projet d’aménagement porté à travers l’OIN, les habitants de la vallée, les services déconcentrés de l’État, les services municipaux ou les personnels de l’établissement public (EPA) de l’OIN. Le terme « anarchique » est surprenant si l’on considère que le nombre des projets d’aménagement se sont succédé au moins depuis 1926 avec le plan Cornudet, jusqu’à la Directive territoriale d’aménagement (DTA) adoptée en 2003 (Tricot, 2001b). Mais aucun n’a jamais abouti : la vallée s’est effectivement urbanisée sans plan d’ensemble ni orientation globale, au fur et à mesure des initiatives individuelles, des opportunités foncières, parfois dans l’illégalité et dans un contexte de contentieux politique permanent. L’urbanisation ressort pour les acteurs interrogés d’une simple logique, ainsi résumée par T. Bahougne, préfigurateur de l’OIN et responsable de l’EPA jusqu’en 2011 : « On a déversé dans la plaine du Var tout ce qu’on ne voulait pas voir ailleurs [4][4] Entretien réalisé en février 2010.. »

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Cette analyse est toutefois à nuancer dans la mesure où l’occupation de la vallée répond à des logiques spatiales faciles à identifier. Après un premier moment de l’extension urbaine, consécutif à la mise en tourisme du littoral (rattachement à la France en 1860 avec le prolongement de la ligne chemin de fer), qui s’opère à l’est, à partir du centre historique du Paillon, Nice connaît une deuxième période de forte croissance démographique au moment des Trente glorieuses et de l’afflux des rapatriés d’Algérie. L’extension urbaine se dirige à partir de ce moment vers la vallée du Var, avec la construction de la zone industrielle de Carros, de la cité administrative, du quartier d’affaires de l’Arénas, au droit de l’aéroport, du marché d’intérêt national et de grandes zones commerciales à Lingostière. L’extension urbaine s’opère selon un double gradient : littoral/arrière-pays, avec les activités les moins « nobles » rejetées en amont, est/ouest, de part et d’autre de l’axe du Var, avec un étagement des activités et de l’habitat sur les versants de la vallée : voies de communication, zones industrielles et commerciales en fond, avec grands ensembles, petit collectif et villas sur les versants.

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En définitive, il n’en demeure pas moins que l’urbanisation de la vallée a très largement échappé à un aménagement maîtrisé, réfléchi et concerté. La basse vallée du Var est, dans ces conditions, un territoire paradoxal. D’un côté, l’inorganisation de l’espace, la très grande fragmentation politique traduite par la division en de multiples périmètres communaux, la rupture du lien au fleuve avec la fermeture de l’accès aux berges par les voies de communication et les activités industrielles, la méconnaissance des populations de l’agglomération pour cette vallée que l’on traverse sans s’y arrêter, contribuent à lui conférer une identité en creux, négative, et à empêcher le processus d’appropriation par les habitants de l’agglomération niçoise.

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De l’autre, quarante-neuf mille ménages vivent dans la zone et soixante mille personnes y travaillent. On a bien un espace habité, pratiqué, mis en valeur, un territoire avec des processus d’appropriation très classiques, qui s’expriment clairement dans les études (Tricot, 2001) ou les entretiens réalisés, notamment chez les agriculteurs. Ces processus d’appropriation sont d’ailleurs très largement occultés, sinon niés, par les acteurs extérieurs au territoire, ce qui est vécu par les populations de la vallée comme une façon de les exclure d’un projet d’aménagement qui les concerne pourtant au premier chef. Le projet d’aménagement ne s’inscrit pas sur un espace vide : la vallée compte actuellement près de 116 000 habitants, soit 11 % de la population des Alpes-Maritimes, dont 85 % se concentrent dans quatre communes (Nice, Saint-Laurent-du-Var, Carros et La Gaude). Surtout, depuis le recensement INSEE de 1999, le nombre de ménages s’est accru de 8 %, soit une moyenne de 1,2 % par an, un taux bien supérieur au reste du département (INSEE, 2008). C’est donc un territoire aujourd’hui très attractif, convoité par la promotion immobilière, qui s’urbanise très rapidement, surtout dans la partie aval (Nice et Saint-Laurent-du-Var). C’est d’ailleurs cette attractivité qui, dans une certaine mesure, appelle le projet actuel d’aménagement.

1.2 Un territoire stratégique exposé à des risques naturels majeurs

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La vallée du Var est aujourd’hui le seul espace plan de l’agglomération qui offre encore des terrains à bâtir, et ce même si l’urbanisation s’opère dans des espaces soumis à la menace de risques naturels majeurs. En effet, outre les aléas mouvements de terrains et feux de forêt sur les versants de la vallée, deux aléas naturels majeurs menacent le territoire : les séismes et les inondations.

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Le risque d’inondation est particulièrement important. Le Var, qui draine un bassin versant de 2 820 kmsitué en grande partie en altitude, et ses nombreux affluents, dont les trois principaux sont l’Estéron, La Vésubie et la Tinée, ont des régimes torrentiels très marqués (Anthony, 2006). Les crues peuvent être particulièrement violentes (Lolive et Tricot, 1999) : le 5 novembre 1994, le débit maximum du fleuve à Nice a été estimé à 3 512 m3.s-1 par une étude de la SOGREAH (Guillot, 2002), alors que le module est d’environ 50 m3.s-1 et que le débit tombe à 10 m3.s-1 en période estivale. Les digues, insuffisamment calibrées, se sont rompues en plusieurs points tandis que des surverses inondaient les casiers d’endiguement. Les dommages ont été évalués à 23 millions d’euros. La même étude a estimé à 2 500 m3.s-1, les débits de crue décennale et à 3 500 m3.s-1 ceux de crue centennale [5][5] Estimations à l’entrée de Nice..

 - Fig. 1

L’OIN basse vallée du Var. Un territoire politiquement fragmenté The Lower Var Valley OIN. A politically fragmented territory

d’après EPA de la basse vallée du Var.
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L’importance du risque d’inondation s’explique par la conjonction d’un aléa rare, brutal et intense et d’une vulnérabilité biophysique forte. Or, depuis près de 150 ans, l’aménagement de la vallée s’est opéré en l’absence de conscience du risque ou en tout cas, sans en tenir compte. La non-maîtrise de l’urbanisation dans un contexte de cherté du foncier, elle-même liée à la transformation de terres agricoles en terre à bâtir, a augmenté le nombre et la valeur des enjeux exposés. Partout, le mitage de l’espace par de l’habitat périurbain a accru le nombre de personnes et la valeur des biens exposés. En rive droite, plusieurs zones industrielles ont été implantées dans des espaces fortement inondables alors que de nombreuses activités relèvent du régime des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) soumises à déclaration, à enregistrement ou à autorisation, en fonction de leur niveau de nuisances et/ou de risques. La zone industrielle de Carros-Le Broc accueille notamment une ICPE à servitude (AS), Primagaz, qui en raison des dangers qu’elle est susceptible de générer fait l’objet d’un plan de prévention des risques technologiques (PPRT) [6][6] Article L. 515-15 et suivants du Code de l’environ... en cours d’élaboration.

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De plus, les nombreuses études qui ont suivi l’inondation de 1994, puis la crue de 1996, ont montré à quel point l’aléa avait pu être aggravé par les aménagements successifs de la vallée (Carrega, 1994 ; Guillot, 2002 ; Anthony, 2006). Par exemple, le chenal d’écoulement a été fortement réduit par l’endiguement et par le doublement de la RD 6202 dans les gorges de la Mescla ; l’exploitation de granulats a creusé le lit, déchaussant les digues et les fragilisant ; l’installation de seuils, permettant de faire fonctionner des micro-centrales EDF a entraîné un remplissage par les argiles à l’arrière des ouvrages, ce qui a exhaussé le lit et favorisé les débordements ; enfin, les aménagements en aval, au niveau du delta, freinent l’évacuation des crues.

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Le risque n’a donc cessé de s’accroître du fait des actions anthropiques. En ce sens d’ailleurs, l’inondation de 1994 n’a fait que révéler à quel point l’aménagement de cet espace n’était pas « durable ».

1.3 Un territoire soumis à de fortes contraintes juridiques en matière de protection de l’environnement

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Compte tenu de la pression urbanistique et de sa richesse écologique, la basse vallée du Var est un secteur dans lequel ont été instaurées de nombreuses dispositions juridiques ayant des finalités diverses.

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En premier lieu, la vallée est soumise pour partie aux lois Littoral du 3 janvier 1986 et Montagne du 9 janvier 1985 qui imposent des contraintes en matière d’urbanisme. La loi Littoral [7][7] Articles L. 146-1 à L. 146-9, R 146-1 et R 146-4 du... comporte des dispositions relatives aux espaces terrestres, maritimes et lacustres, en vue notamment d’orienter et de limiter l’urbanisation, de protéger les espaces remarquables, des espaces naturels. Les objectifs de la loi Montagne [8][8] Articles L. 145-1 à L. 145-13, R 145-1 à R 145-10 du... sont multiples, parmi lesquels le maintien du peuplement et des activités économiques dans les zones montagnardes, mais aussi la protection du patrimoine naturel et culturel et la maîtrise de l’urbanisation.

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Par ailleurs, la vallée est une ancienne zone marécageuse, qui a conservé, malgré les nombreux aménagements, un caractère de zone humide [9][9] L’article L. 211-1 du Code de l’environnement définit... à très forte valeur ornithologique, du fait de ses multiples fonctions pour l’avifaune (reproduction, repos et alimentation, hibernation). La biodiversité en flore hygrophile au sein des ripisylves, roselières, bancs de sable et de graviers, est importante. Compte tenu de cette richesse faunistique et floristique, plusieurs procédures de protection de l’environnement ont été mises en œuvre de manière concomitante et complémentaire. Le préfet du département a ainsi promulgué trois arrêtés de biotope [10][10] En vertu des articles L. 411-1 à L. 411-3, R. 411-1,... : 9 mai 1990 pour les espèces végétales des vallons obscurs [11][11] Communes de Saint-Martin-du-Var, Aspremont, Saint-Blaise,..., 15 mars 2001 pour les espèces végétales des vallons de Saint-Pancrace, de Magnan, de Lingostière et des Vallières [12][12] Communes de Nice, Colomars., 11 juillet 2005 pour les espèces végétales du Bec de l’Estéron [13][13] Zone de confluence du Var et de l’Estéron.. De plus, dans le cadre de la démarche initiée en 1982 par l’État en vue de réaliser des inventaires scientifiques du patrimoine naturel, le préfet du département des Alpes-Maritimes a classé des secteurs en zones naturelles d’intérêt écologique Faunistique et Floristique (ZNIEFF) [14][14] Cette procédure, prévue par voie de circulaire, permet... :

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En outre, au regard des attentes de la directive n° 79/409/CEE du 6 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages (dite directive Oiseaux), un inventaire des zones d’importance communautaire pour les oiseaux (ZICO) a été effectué dans la basse Vallée du Var. Cet inventaire a servi de base au classement dans un premier temps en « zones de protection spéciales » (ZPS) pour la préservation de milieux essentiels à la survie des populations d’oiseaux [20][20] Articles L. 414-1à L. 414-7 du Code de l’environne..., puis en zone Natura 2000, conformément à la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 [21][21] Cette directive vise à réaliser les objectifs fixés..., comprenant toute la basse vallée du Var, de la commune de Bonson à l’embouchure du fleuve.

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La basse vallée du Var est également concernée par la directive cadre 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000, dite directive cadre « eau ». Celle-ci oriente les politiques publiques dans une démarche éco-systémique prenant en considération les masses d’eaux, composées des eaux côtières et intérieures, de surface, souterraines, de transition, avec des objectifs multiples : prévenir et réduire leur pollution, promouvoir leur utilisation durable, protéger leur environnement, améliorer l’état des écosystèmes aquatiques ou encore atténuer les effets des inondations et des sécheresses. La réalisation de ces objectifs repose sur une planification de la gestion de l’eau par bassin hydrographique, conformément aux dispositions de la directive-cadre. Cette planification, prévue au niveau communautaire, s’est inspirée du dispositif de la loi française du 3 janvier 1992 sur l’eau [22][22] Les évolutions intervenues avec la directive-cadre..., reposant sur le Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) qui fixe les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau, à l’échelle du bassin hydrographique [23][23] La France métropolitaine est divisée en 7 bassins hydrographiques... et sur des Schémas d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE), qui déterminent, dans les sous-bassins, les objectifs généraux d’utilisation, de mise en valeur et de protection quantitative et qualitative de toutes les ressources en eau, en tentant de concilier les différentes aménités de cette ressource. Le SAGE de la basse vallée du Var, approuvé par arrêté préfectoral du 7 juin 2007, effectue un recensement de l’ensemble des fonctions de l’eau dans ce secteur et détermine pour une durée de 10 ans, les objectifs de la politique dans ce domaine, classés en trois thèmes : préserver en qualité mais aussi en quantité la ressource en eau nécessaire aux populations de ce secteur, protéger les lieux urbanisés contre les inondations, permettre au fleuve de retrouver un fonctionnement physique plus équilibré et valoriser les milieux naturels liés à l’eau. Les décisions prises par l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, et les projets de travaux et d’aménagements ayant une incidence dans la gestion de l’eau, devront être compatibles avec le SAGE de la basse Vallée du Var : stations d’épuration, épandage des boues, aménagements modifiant le lit des cours d’eau, prélèvements dans les eaux souterraines ou superficielles, mais aussi dispositions en matière d’urbanisme ou d’aménagement du territoire (Tricot, 2001b).

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On voit bien à l’énoncé de ces dispositions, énoncé qui n’est pas exhaustif, que la multiplicité des outils juridiques conduit à un empilement de mesures et de périmètres qui rendent l’ensemble peu lisible, tout en produisant corrélativement de nombreuses contraintes pour les établissements publics et les collectivités territoriales. De fait, les dispositifs juridiques ne sont pas ou peu appropriés par les populations, alors même qu’ils sont supposés être des pierres angulaires de la protection de l’environnement. Ils sont très largement rejetés par les acteurs locaux qui y voient une entrave difficilement supportable au développement local. Comme le rappelle l’un de nos interlocuteurs dans un entretien, « les Alpes-Maritimes sont un territoire très contraint. Il ne reste que de rares endroits où se développer ». La contrainte n’est donc pas « naturelle » mais juridique. C’est avant tout un construit social difficilement accepté.

2 De la DTA à l’OIN : deux dispositifs, deux logiques ?

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Que faire, dans ce contexte, de ce territoire ? Comment aménager la vallée en tenant compte des différents règlements et périmètres qui visent justement à encadrer et à limiter cet aménagement ? La solution semble être offerte par d’autres dispositifs juridiques, qui recherchent l’équilibre et la satisfaction des différents intérêts. Ils ont pour objectif de permettre un développement contrôlé et cohérent de l’urbanisation, tout en conciliant les intérêts énoncés aux articles L 110 et L 121-1 du Code de l’urbanisme : satisfaction des besoins en termes d’habitat, d’emploi, de services, de transports, gestion économe du sol, réduction des gaz à effet de serre, réduction et la consommation d’énergie, protection des milieux naturels et des paysages, sécurité et salubrité publiques...

2.1 La DTA, une tentative d’encadrement de l’aménagement de la plaine du Var

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Au début des années 2000, une première réponse a été apportée par la Directive territoriale d’aménagement ou DTA, qui aspirait à orienter le développement urbanistique des Alpes-Maritimes au regard des divers intérêts à concilier. Cette DTA [24][24] Article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme. a été instaurée, par le décret du 2 décembre 2003, après de multiples péripéties (Tricot, 1998 ; Tricot, 2001b).

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La DTA est un instrument d’aménagement qui peut être mis en œuvre dans certaines parties du territoire présentant des difficultés et/ou des enjeux importants. Elle fixe les orientations fondamentales de l’État, propose une mise en perspective des développements des territoires, opère une régulation spatiale. De plus, elle contient des orientations relatives à l’application de la loi Montagne, notamment dans la basse vallée du Var pour neuf communes [25][25] Saint-Jeannet, Le Broc, Gattières, Saint-Martin-du-Var,....

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La DTA des Alpes-Maritimes détermine, dans un horizon de vingt-cinq ans, un cadre et des principes d’organisation pour l’aménagement du département, dans une logique de développement durable, introduit à cette occasion.

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Ce développement durable repose sur trois ambitions :

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  • conforter le positionnement des Alpes-Maritimes par l’amélioration des relations avec les autres territoires et le confortement des pôles d’excellence ;

  • préserver et valoriser l’environnement par la gestion du cycle de l’eau et l’élimination des déchets, la protection des espaces et milieux naturels et la préservation et la valorisation des paysages naturels et urbains ; une attention particulière est portée à la mise en sécurité de la population et des biens menacés par des risques naturels ;

  • maîtriser le développement en gérant le territoire de façon économe afin de répondre aux besoins présents et futurs, en prévenant et remédiant aux déséquilibres sociaux et spatiaux.

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La DTA des Alpes-Maritimes s’impose à tous les documents d’urbanisme, que ce soit à l’échelle intercommunale pour les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ou à l’échelle communale pour les plans locaux d’urbanisme (PLU) ou les cartes communales. Leurs orientations d’aménagement et leur règlement doivent donc être compatibles avec les orientations de la DTA. Par conséquent, les documents d’urbanisme doivent intégrer à la fois les impératifs des principes urbanistiques formalisés aux articles L 110 et L 121-1 du Code de l’urbanisme, les objectifs de la DTA et les contraintes juridiques énoncées plus haut (mesures de protection environnementale, SAGE, etc.).

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Le rapport d’études préalables pour la DTA est parvenu au gouvernement en décembre 1996, la DTA a été adoptée en 2003. Le calendrier initial est loin d’avoir été respecté, ce qui montre les difficultés rencontrées pour la genèse du document. Pourtant, pour beaucoup d’acteurs locaux, soucieux de la maîtrise de l’urbanisation dans la vallée, la DTA est un outil juridique très attendu, qui aurait dû permettre de limiter les dérives liée à « l’occupation anarchique » du territoire, précédemment évoquée [26][26] « On pourrait se dire, voilà que la DTA va nous protéger.... Or, à côté de la DTA va émerger très vite un nouvel outil, qui sous-tend un projet d’aménagement bien précis, l’OIN.

2.2 L’OIN : « le cœur du cœur [27][27] Entretien avec un responsable de la mairie de Nice,... »

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En février 2007, à la demande des autorités locales, et en particulier de la communauté d’agglomération de Nice alors en pleine construction politique et institutionnelle, le gouvernement accorde la création d’une opération d’intérêt national (OIN), cadre pour le devenir de la basse vallée du Var. Ce projet a pour but de « faire de cet espace de rejet, un véritable cœur de métropole internationale, de dimension mondiale, dans un souci véritable d’intégration des problématiques environnementales [28][28] Intervention publique de T. Bahougne, GIR Maralpin-Colloque... ».

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La nécessité de qualifier le périmètre d’aménagement d’OIN est étayée par un triple argumentaire. À l’échelle locale, « les élus ont fait le constat que le modèle économique azuréen était aujourd’hui en danger et que, si on ne prenait pas un certain nombre de mesures assez rapidement, on pourrait voir s’effondrer ce système économique azuréen [29][29] Ibid. ». Le diagnostic territorial proposé par la mission de préfiguration met ainsi en exergue la dépendance de l’agglomération niçoise vis-à-vis de l’activité touristique. Cette dépendance fragilise l’économie locale, d’autant que la concurrence internationale dans ce secteur ne cesse d’augmenter. Le bâtiment, second pilier du développement local, souffre de son côté de la pénurie de terrains constructibles et du coût exorbitant du foncier. Ce dernier empêche également le développement d’autres activités économiques : les entreprises ne peuvent s’étendre, faute de surfaces disponibles et l’embauche de salariés qualifiés, notamment de cadres, se heurte aux difficultés rencontrées pour se loger à des coûts raisonnables. Le développement actuel de la métropole en construction est donc clairement analysé comme non durable, c’est-à-dire non pérenne ; la « conversion » à la durabilité, entendue cette fois-ci comme « développement soutenable », qui conjugue croissance économique, développement humain et respect de l’environnement, s’opère grâce à ce glissement sémantique et à partir du volet économique.

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L’argument environnemental n’arrive en effet qu’en second, même si, en la matière, le développement urbain de la métropole azuréenne apparaît tout aussi peu durable – quel que soit le sens donné au terme : le recours quasi exclusif à la voiture individuelle, les carences en transports en commun et la congestion des réseaux ont des coûts économiques et environnementaux majeurs. Toujours selon le diagnostic territorial de la mission de préfiguration, le pont sur l’autoroute, à l’embouchure de la plaine du Var, voit par exemple circuler chaque jour 160 000 à 170 000 véhicules, ce qui correspond au trafic de l’autoroute A1 à hauteur de Paris. Les nuisances associées à cette congestion portent atteinte à la qualité de vie des habitants de la vallée. La Côte d’Azur connaît aussi de grosses difficultés pour l’approvisionnement en électricité. La gestion des eaux usées, a fortiori en période estivale avec l’arrivée des touristes, doit faire face à l’insuffisance ou à la vétusté de certaines stations d’épuration. La station de Saint-Laurent du Var doit par exemple être réhabilitée pour être en conformité avec les normes de rejet européennes [30][30] Décret du 3 juin 1994 transcrit dans l’article R. 2224-12 du.... Si la ressource en eau semble abondante, grâce justement à la nappe phréatique du Var, sa qualité peut être menacée par des rejets d’intrants agricoles ou des pollutions industrielles. Enfin, le mitage mal maîtrisé des espaces agricoles et la multiplication de certaines infrastructures lourdes modifient les paysages.

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Tous ces problèmes préoccupent d’autant plus les acteurs locaux qu’ils peuvent porter atteinte à la ressource essentielle qu’est le tourisme. Là encore, la dimension économique nourrit la prise en compte du pilier « environnement ».

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Les promoteurs de l’aménagement de la basse vallée du Var soulignent enfin le fait que le devenir de l’agglomération azuréenne ne peut plus se penser uniquement à l’échelle locale. Le diagnostic de la mission de préfiguration de l’OIN insiste très largement sur l’enjeu national de la basse vallée du Var. Le projet d’aménagement doit viser à asseoir le statut de la métropole azuréenne dans la compétition que se livrent les grandes villes européennes et mondiales. L’objectif est de créer dans cet espace marginal une nouvelle centralité pour arrimer la Côte d’Azur au processus de mondialisation et conforter sa position à l’échelle du bassin méditerranéen. Le projet a même pris un moment la dénomination de « cœur de France » ou « porte de France ».

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La mise en avant de cet argumentaire est d’autant plus intéressante qu’elle est peu reprise dans le discours des acteurs locaux [31][31] « La métropole ? ah...!!! C’était un mot à la mode,..., alors qu’il est très présent dans celui des acteurs institutionnels (préfet, directeur de l’EPA), du maire de Nice, des présidents de région et du conseil général. La référence au projet métropolitain est perçue sur le terrain comme une façon de justifier « l’intérêt national » d’une opération qui pourrait de prime abord sembler purement locale – ce que ne manquent pas de dénoncer les opposants au projet [32][32] « Tout de même, posons-nous la question : où est-ce.... L’enjeu est ici d’autant plus important que le périmètre de l’OIN est très clairement interprété par les acteurs (qu’ils soient opposants ou fervents partisans) comme un périmètre d’exception juridique, qui pourra permettre de contourner les dispositifs législatifs existants qui visent justement à contraindre l’urbanisation. La référence à la métropole constitue par ailleurs pour la municipalité en place un argument très opportun pour légitimer, voire accélérer l’intégration politique du territoire de la communauté d’agglomération. Parler de métropole permet d’ancrer dans le discours politique et l’espace public local, la métropole comme territoire institutionnel tout en s’appuyant sur la connotation positive, plus « moderne », du terme.

2.3 De l’OIN à l’« éco-vallée » : la durabilité comme argument d’opportunité

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Interrogé à plusieurs reprises sur le sujet, le préfigurateur de l’OIN n’a cessé de répéter qu’avant toute chose, l’OIN consiste à bâtir ex-nihilo un concept d’aménagement, « l’éco-vallée ». Ce néologisme, décalque des « éco-quartiers » et « éco-cités » qui fleurissent au moment de la mission de préfiguration, souligne le caractère inédit du projet d’aménagement. C’est une création, une invention : si la mission de préfiguration s’inspire d’influences extérieures, le concept n’existe nulle part ailleurs puisqu’il est d’abord une réponse évidente, logique, nécessaire, à la singularité (exceptionnalisme ?) de la situation locale. L’emploi du préfixe « éco » inscrit le projet dans une perspective écologique, de développement durable, tout en affichant une ambivalence assumée, « éco » « signifiant tout autant Économie qu’Écologie [33][33] Site internet de la mairie de Nice, rubrique envir... ». Cette ambivalence est un témoin de la volonté de singulariser le projet par rapport aux autres dont la dénomination comporte ce même préfixe. Les porteurs de projets ont fortement insisté sur le fait qu’il ne s’agissait pas de copier des modèles de développement écologiquement soutenable, en particulier les modèles du Nord de l’Europe (Allemagne, Pays-Bas ou Scandinavie), ne serait-ce que parce que les solutions proposées ne correspondent pas à la spécificité du milieu méditerranéen.

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De même, il était impossible reproduire à Nice les moteurs qui ont sous-tendu la dynamique de métropolisation d’autres villes. Eu égard à la structure de l’économie locale, la stratégie visant à impulser un processus de métropolisation ne disposait que de peu de ressources endogènes. Le développement durable est donc présenté explicitement comme une opportunité, qui n’est pas saisie comme principe éthique ou comme cadre d’action, mais comme solution pragmatique à un problème épineux.

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Le développement durable offre d’abord un référentiel discursif riche d’une double potentialité. D’un côté, il garantit la connotation positive du projet : les opposants ont bien du mal à faire entendre leur voix dans la mesure où être contre l’OIN devient très vite « être contre le développement durable » (cf. l’analyse du développement durable comme « opérateur de neutralisation de la conflictualité », développée par A. Krieg-Planque en 2010). De l’autre, le développement durable permet de fournir un argument pour le développement d’activités métropolitaines à forte valeur ajoutée. Il faut rappeler ici qu’après le couple bâtiment/tourisme, la Côte d’Azur peut mettre en avant l’importance des activités technopolitaines grâce au pôle de Sophia-Antipolis, avec deux limites de taille toutefois : tout d’abord, Sophia-Antipolis n’appartient pas au périmètre de la communauté d’agglomération (la métropole institutionnelle) ; ensuite, le technopôle a fondé son développement sur les Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication (NTIC), secteur qui connaît aujourd’hui une crise relative, en tout cas un potentiel de développement plus fragile que par le passé. La basse Vallée du Var accueillait de son côté 60 000 emplois en 2006 (soit quand même 17 % des emplois du département, contre 23 000 emplois pour Sophia), beaucoup moins qualifiés qu’à Sophia-Antipolis (16 % de cadres contre 47 %), mais avec des entreprises d’envergure mondiale comme Arkopharma. Il faut également ajouter que l’industrie a mauvaise presse : « l’industrie c’est un gros mot. Le poids de l’industrie est occulté délibérément à cause du tourisme » déclarait lors d’un entretien un responsable de la DREAL, ancienne DRIRE. Mais pour ce même responsable, « l’industrie n’est pas opposée au développement durable, c’est même l’inverse. L’industrie participe au développement durable ».

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Dès lors, la mission de préfiguration de l’OIN a adopté un double positionnement : utiliser la basse vallée du Var comme réceptacle d’une nouvelle centralité, en s’appuyant sur les réserves foncières et les fonctions existantes (centralité administrative autour de la préfecture, centralité logistique autour de l’aéroport international associé à une future gare multimodale, centralité économique autour du marché d’intérêt national et d’un quartier d’affaires) ; appliquer à cette basse vallée du Var un « concept [34][34] Terme utilisé par T. Bahougne à de multiples reprises... » dont le contenu reste à définir, « l’éco-vallée », qui vise à faire de l’« excellence écologique » un catalyseur de métropolisation.

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Ce concept « d’éco-vallée » est construit volontairement sur un paradoxe : « pourquoi ne pas utiliser la plaine du Var, qu’il faut aménager parce que la plaine du Var concentre tous les risques, toutes les fragilités et toutes les difficultés en matière environnementale, pourquoi ne pas utiliser l’aménagement de la plaine du Var comme espace de démonstration des meilleurs savoir-faire azuréens et nationaux dans le domaine de la gestion des problématiques environnementales [35][35] T. Bahougne, intervention dans une conférence débat... ? ». Dans cette logique, « l’éco-vallée » devient « un territoire de démonstration grandeur nature [36][36] Expression utilisée par T. Bahougne à de multiples... » d’une durabilité adaptée au contexte environnemental spécifique de la Méditerranée.

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En pratique, l’éco-vallée joue, avant même que le projet d’aménagement ait pris place, le rôle d’un label qui doit changer l’image négative attachée au territoire. Le caractère innovant du concept agit de façon métonymique et performative : il est déjà en soi une marque de l’innovation qui sera ensuite développée sur le territoire, sans que l’on sache précisément comment. Le contenu du concept reste en effet très flou : « l’excellence » écologique est tout aussi bien définie par l’application de technologies vertes de pointe en matière de construction, d’énergie ou de transport que par l’implantation d’industrie à haute valeur ajoutée agissant dans les secteurs de l’environnement. S’y ajoute la volonté de construire un nouveau rapport à la nature chez les habitants et usagers de la vallée, l’urbanisme et l’architecture devant inventer ici de nouveaux modes d’habiter. En revanche, la valeur d’exemplarité du territoire est clairement mise en avant, non seulement pour en conforter l’attractivité, mais aussi servir ensuite de modèle reproductible dans d’autres villes méditerranéennes.

3 Le développement durable à l’épreuve de la basse vallée du Var : l’exemple du risque d’inondation

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Le développement durable constitue donc pour le projet d’aménagement à la fois une matrice et un horizon. Matrice, car c’est le diagnostic de l’insoutenabilité du développement local et l’assise du processus de métropolisation sur l’innovation écologique qui fonde l’opération, permettant la création et la consolidation d’un nouveau secteur économique fondé sur des technologies plus respectueuse de l’environnement et donc performantes en termes de développement durable. Horizon, car, le développement actuel est tout sauf durable et que justement, le projet aspire avant tout à être le laboratoire d’un référentiel en construction. Dans ce cadre, la basse vallée du Var, parce qu’elle concentre des impératifs contradictoires, permet d’illustrer à quel point le passage du discours à la pratique ne va pas de soi.

3.1 Des outils juridiques à adapter

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La première limite tient à l’inadéquation entre le principe de durabilité et les outils juridiques à disposition des acteurs. Dès lors que le projet d’éco-vallée se réfère au développement durable, la question qui se pose est de savoir si les outils juridiques existants sont adaptés à la mise en œuvre de ce principe. Les enjeux dépassent ici l’échelle locale, mais soulignent à quel point l’aménagement des territoires reste dépendant de facteurs exogènes, qui s’expriment ici à l’échelon national.

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Appliquer le principe de développement durable à un territoire sous-tend d’avoir une vision globale de la situation présentée par ce territoire, pour trouver les moyens de parvenir à un équilibre entre les fameux trois piliers (économique, social et environnemental). Le principe de durabilité appelle non plus une approche analytique et segmentée, mais à l’inverse, une approche transversale multidimensionnelle, nécessaire à la conciliation et à l’équilibre entre les différents intérêts en présence (Emelianoff et Theys, 2001 ; Emelianoff, 2005 ; Offner et Pourchez, 2007 ; etc.). Cette logique demande par exemple d’anticiper les effets territoriaux de l’application de telle ou telle mesure, de la réalisation de telle ou telle action, sachant que ces effets peuvent interagir entre eux, ce qui peut produire des conséquences imprévues. Elle suppose également de prendre en compte les différentes dimensions du territoire dont on s’occupe, car ces différentes dimensions sont souvent interdépendantes. Cette perspective « systémique » devrait par conséquent conduire le droit à concevoir des normes plus globalisantes, afin de mieux intégrer les diverses préoccupations présentes sur un territoire dans l’ensemble du système juridique.

 - Fig. 2

L’excellence écologique au service de la métropolisation Environmental excellence to serve urban development

d’après EPA de la basse vallée du Var et DTA des Alpes-Maritimes.
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Le développement durable a bien acquis une valeur juridique, en ayant été consacré par l’article L. 110-1-II du Code de l’environnement, puis dans la Charte de l’environnement du 1er mars 2005 [37][37] Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative.... Toutefois, sa traduction en mesures juridiques est encore incomplète. Par exemple, la loi « Grenelle I » répond à quatre préoccupations majeures en matière d’environnement : la lutte contre le changement climatique, la préservation de la biodiversité, des écosystèmes et des milieux naturels, la prévention des risques pour l’environnement, la santé et la question des déchets, la gouvernance et la formation. La loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010 reprend sensiblement les mêmes orientations (bâtiments et urbanisme, énergie et climat, transport, biodiversité, risques pour la santé et gestion des déchets, gouvernance). Mais une analyse rapide de ces deux Grenelle montre que si les thématiques abordées font l’objet d’un corpus législatif cohérent présenté comme deux textes étroitement liés, l’un étant la continuité de l’autre, elles sont encore abordées de manière segmentée. Les lois Grenelle-I et Grenelle-II opèrent dans leur présentation une dissociation des problématiques eau/air/déchets/santé. De plus, certains aspects de la gestion d’un territoire n’ont pas encore fait l’objet d’une relecture au prisme du développement durable (risques naturels ou industriels, urbanisme par exemple). Cette approche encore trop sectorielle est l’inverse de ce qu’implique la mise en œuvre de l’objectif de développement durable sur un territoire.

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Ainsi, dans la basse vallée du Var, beaucoup de dispositions juridiques sont appliquées sans interconnexion entre elles, alors qu’elles vont produire des effets de droit sur un même territoire administratif. On risque ainsi de mettre en place des actions, qui peuvent entraîner des effets négatifs contraires à l’objectif initial ou qui n’avaient pas été du tout envisagés, y compris dans des domaines étrangers à la problématique traitée. On le voit déjà avec la multiplication des périmètres juridiques évoquée plus haut, qui fragmentent le territoire et empêchent l’appropriation des normes et des dispositifs par les acteurs.

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Le constat sévère peut toutefois être tempéré car les prémices d’une évolution dans le système juridique français sont perceptibles. Cette évolution semble logique, au regard des caractéristiques du droit de l’environnement, branche de droit au sein de laquelle est transcrite pour l’essentiel la mise en application du développement durable.

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Le droit de l’environnement entend la notion d’environnement au sens large, en prenant en considération tous les éléments constitutifs d’un territoire, naturels ou d’origine humaine. De par cette vision globale, il repose effectivement sur une approche transversale, systémique [38][38] Édition 2001, p. 10 et s. et étend ses ramifications dans d’autres branches de droit, notamment dans le droit relatif à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme. Par exemple, le législateur a créé quelques passerelles entre différentes dispositions et opéré des interconnexions entre les outils juridiques. La loi Solidarité Renouvellement urbain (SRU) n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 a ouvert la voie, en imposant dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU), une réflexion environnementale globale sur le développement urbanistique et pérenne des territoires, à travers le « projet d’aménagement et de développement durable » (PADD). L’article 48 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 [39][39] JO 5 août 2009. de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement prévoit que les futurs projets de lois soient accompagnés d’études d’impact préalables, de manière à envisager les conséquences environnementales des dispositions législatives, en complément de l’évaluation des impacts économiques et sociaux.

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Le Conseil d’État a conforté cette tendance à opérer des passerelles entre dispositions légales, en estimant que l’ensemble des droits et des devoirs de la Charte de l’environnement ont une valeur constitutionnelle et s’impose aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétences respectifs [40][40] CE Ass., 3 oct. 2008, Commune d’Annecy, n ° 297931..... Aussi, le Conseil d’État a-t-il annulé le décret n° 2006- 993 du 1er août 2006 qui précisait la procédure d’élaboration des « décisions de délimitation des secteurs où les dispositions particulières au littoral s’appliquent dans le cas de grands lacs de montagne », pour non-respect du droit d’accès à l’information et du droit de participation. Par cette décision, le Conseil d’État témoigne du caractère prégnant du développement durable et de son impact dans tous les domaines du droit.

3.2 Des outils juridiques adaptables : PPRI vs PAPI

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En attendant la traduction juridique de la transversalité exigée par le développement durable, les acteurs doivent composer avec les outils existants, en essayant de concilier les contraintes juridiques qui pèsent sur le territoire avec leur stratégie de développement. On voit alors se mettre en place différentes stratégies de contournement et d’adaptation, qui ont des impacts territoriaux non négligeables et qui finissent par aboutir aux effets négatifs évoqués plus haut.

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Prenons le cas du risque majeur d’inondation. En théorie, tous les dispositifs juridiques existants se rejoignent et visent le même objectif : garantir la sécurité des populations en contrôlant l’urbanisation des zones inondables. La DTA ne dit d’ailleurs pas le contraire lorsqu’elle indique que « compte tenu des risques d’inondation, il convient de limiter au strict minimum l’extension de l’urbanisation et l’implantation d’équipements en zone inondable dans la vallée du Var, cette extension devant être dûment justifiée par des impératifs spécifiques de localisation, et, en tout état de cause, être conforme aux dispositions du plan de prévention des risques [41][41] DTA des Alpes-Maritimes p. 110. (PPR) » ou encore que « la protection contre les risques naturels est une donnée de base de l’aménagement du territoire [42][42] DTA des Alpes-Maritimes p. 50. » (Tricot, 2001).

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Il faut rappeler qu’à partir de 1995, la puissance publique a élaboré à l’échelle nationale des outils instaurant une prévention territorialisée des risques. La procédure de Plan de Prévention des Risques Naturels [43][43] Articles L 562-1 à L 562-9 du Code de l’environnem... (PPRN) a ainsi été mise en œuvre dans de nombreuses communes de la vallée pour les risques de séisme [44][44] Communes de Nice, Carros, Gattières., mouvement de terrain [45][45] Communes de Saint-Jeannet, Gattières, Carros, Le Broc,..., incendie de forêt [46][46] Les PPR sont prescrits pour les communes de Saint-Laurent-du-Var,... et inondation [47][47] Projet de PPR pour les communes de Nice et de Levens ;..., ce qui ajoute encore de la complexité au foisonnement des dispositifs juridiques. Après de multiples péripéties, le PPR Inondation (PPRI) de la basse Vallée du Var a été enfin approuvé le 18 avril 2011. Le PPRI avait été prescrit en 1999, suite à l’inondation de 1994, suivie en 1996 d’une crue importante, soit quatre ans après la promulgation de la loi Barnier sur les PPR et malgré la survenue d’événements dommageables majeurs. Les études d’inondabilité ont eu lieu en 2000-2001 et le PPRI a été appliqué par anticipation en 2002. En 2005, une lettre du préfet demande l’application de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme [48][48] Cet article énonce que le projet de construction peut... sur la base du PPR et informe de la relance des études afin de prendre en compte les travaux réalisés. Ces études ont lieu entre 2005 et 2008, date à laquelle l’enquête publique est lancée (le rapport est remis en décembre 2008).

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Le délai de 12 ans entre la prescription et l’approbation du PPRI témoigne évidemment des fortes crispations, en raison des nombreuses limites à l’urbanisation imposées par le PPRI. Pour mémoire, les PPR ont pour objet de délimiter les zones exposées aux risques naturels prévisibles et les zones non directement exposées aux risques mais susceptibles, en raison du développement des implantations, de les aggraver ou d’en provoquer de nouveaux. Ils ont aussi pour fonction de déterminer les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde et de définir, en fonction du niveau de risque, les dispositions s’appliquant aux bâtis et activités futurs et existants [49][49] Article L. 562-1-II-1° du Code de l’environnement.. Les PPR approuvés sont des servitudes d’utilité publique. Ils ont des incidences très importantes en termes d’urbanisme, puisqu’ils vont déterminer l’usage des sols. Ils représentent donc une contrainte forte à l’urbanisation de la basse vallée et sont perçus comme tels par les acteurs de l’aménagement. L’un d’entre eux déclarait par exemple, lors d’un entretien, qu’il avait fallu « en urgence » faire arrêter le porter à connaissance du PPR inondation (PPRI), parce que « sinon, la DDE, ils sortaient le PPRI et il n’y avait pas d’OIN ».

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Le premier projet de PPR était en effet très strict. La circulaire du 30 avril 2002 était claire : les digues doivent être présumées non fiables et il est interdit d’ouvrir à l’urbanisation des zones vierges situées en arrière des ouvrages de protection. Cela revenait à geler la mise en valeur de la plaine. En 2008, au moment où un nouveau PPRI est dévoilé, l’étendue des zones rouges (plus de 40 % de la Basse vallée du Var) est telle que les opérations d’aménagement portées dans le cadre de l’OIN, qui est en train de voir le jour, sont d’emblée compromises. Aussi, l’Établissement public d’aménagement (EPA) en charge de l’OIN, en accord avec les acteurs locaux, et les services de l’État, décident-ils de la mise en œuvre d’un plan d’action et de prévention des inondations (PAPI). Depuis 2006 en effet, la « doctrine Rhône », appliquée au Var, permet de définir quatre critères qui permettront de rendre une « digue fiable » et d’autoriser l’urbanisation. La circulaire du 3 juillet 2007 précise en outre qu’un PPR approuvé peut être révisé dès que des travaux conséquents modifiant significativement le risque ont été réalisés. Le PAPI prévoit donc des travaux de confortement des digues pour obtenir le label « digue fiable ». Il permet ainsi de réaliser la densification de l’habitat et des activités dans des secteurs stratégiques jusque-là inconstructibles.

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Or, si le PPR est perçu comme un risque pour le développement local, dans le même temps, le PAPI encourage un discours contraire à la conscience du risque. Ainsi, le 1er novembre 2009, le quotidien local, Nice-Matin, titrait sur cette phrase du Préfet « la plaine du Var ne sera plus inondable dès mars prochain ». Cette vision est largement partagée par les acteurs locaux interrogés entre 2009 et 2010. Elle marque la permanence d’une culture du risque techniciste, centrée sur l’aléa, la mitigation par des ouvrages de protection et la focalisation sur la résistance passive des enjeux. Si cette approche limite la vulnérabilité biophysique en agissant sur l’exposition, elle ne permet pas l’affichage du risque, et donc la conscience de ce dernier. Elle ne favorise pas non plus le développement de la capacité d’adaptation des populations. Elle accroît donc la vulnérabilité sociale en cas de sinistre. On peut dès lors interroger la durabilité des aménagements à venir.

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Dans le même temps, le gel de terrains place le territoire dans une situation tout aussi précaire du point de vue économique, social et environnemental. Et malgré les progrès accomplis, l’urbanisme de zone inondable, qui permettrait d’occuper les zones à risques par des constructions adaptées, résistantes et/ou résilientes à l’inondation, reste encore largement à inventer. La situation se révèle par conséquent très vite inextricable : que l’on aménage ou que l’on n’aménage pas, on sort du cadre de la durabilité.

Conclusion

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Les débats autour du PPRI et du PAPI sont finalement révélateurs d’une part des apories du développement durable, d’autre part du détournement de certains outils juridiques. L’aménagement durable des espaces implique des logiques d’arbitrages entre différentes dimensions, arbitrages évoluant au regard de la dynamique de l’espace concerné et de son environnement.

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La gageure semble désormais de poursuivre l’inflexion des logiques de gestion induite par l’adoption du référentiel de durabilité, vers une démarche transversale et systémique. En matière juridique, on peut agir soit en continuant de développer légalement les passerelles entre les dispositions juridiques, soit à une échelle opérationnelle, en élaborant des méthodes de travail, de manière à mettre pleinement en relation différentes mesures juridiques à différentes échelles administratives, en prenant en compte l’ensemble des préoccupations d’ordre économique, social et environnemental.

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Mais l’épreuve du territoire rappelle les difficultés à trouver le juste équilibre entre le développement local et la sécurité. L’utilisation des dispositifs juridiques existants montre non seulement les faiblesses et les failles des textes actuels qui, parce qu’ils ne sont pas pensés dans cette perspective systémique, finissent par se contredire et par créer sur les territoires l’exact contraire de ce qu’on attendait de leur application. La DTA est ainsi un instrument de promotion du développement durable, mais l’OIN permet en partie de la contourner, toujours au nom de ce même développement durable. Le PPR vise à limiter l’urbanisation des zones inondables, mais le PAPI permet cette urbanisation en encourageant en outre la perte de conscience du risque. Derrière cet usage des outils juridiques se dessinent les traditionnels rapports de forces entre les acteurs du territoire concerné et entre les échelons territoriaux. Le droit devient alors un outil comme un autre dans les processus de construction territoriale, au sens défini par R. Sack (Sack, 1986), et participe pleinement des stratégies d’appropriations politiques développées par les différents acteurs.


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Notes

[1]

Les termes entre guillemets sont tirés de deux entretiens avec des responsables de l’OIN réalisés en 2009 et 2010. Ils sont repris en 2011 par la mairie de Nice : « L’Eco-Vallée Côte d’Azur est le tremplin pour que notre territoire puisse accéder à un plus haut niveau de développement économique et social, de rayonnement international et d’excellence environnementale et écologique. C’est la voie d’une métropole à la fois vivante et innovante. » (Site internet de la mairie, rubrique environnement, mise en ligne 19 septembre 2011, http://www.nice.fr/Environnement/Actualites/Lancement-du-Projet-de-territoire-Eco-Vallee-donnez-votre-avis-grace-a-un-questionnaire-en-ligne)

[2]

Éric Ciotti, président du conseil général,

http://www.nice.fr/Environnement/Actualites/Lancement-du-Projet-de-territoire-Eco-Vallee-donnez-votre-avis-grace-a-un-questionnaire-en-ligne.

[3]

Responsable de la mission de préfiguration de l’OIN Plaine du Var, puis directeur général l’EPA de 2008 à 2011.

[4]

Entretien réalisé en février 2010.

[5]

Estimations à l’entrée de Nice.

[6]

Article L. 515-15 et suivants du Code de l’environnement.

[7]

Articles L. 146-1 à L. 146-9, R 146-1 et R 146-4 du Code de l’urbanisme.

[8]

Articles L. 145-1 à L. 145-13, R 145-1 à R 145-10 du code de l’urbanisme.

[9]

L’article L. 211-1 du Code de l’environnement définit les zones humides comme des « terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année ».

[10]

En vertu des articles L. 411-1 à L. 411-3, R. 411-1, R. 411-15 à R. 411-17 du Code de l’environnement.

[11]

Communes de Saint-Martin-du-Var, Aspremont, Saint-Blaise, Levens, Castagniers, La Roquette-sur-Var.

[12]

Communes de Nice, Colomars.

[13]

Zone de confluence du Var et de l’Estéron.

[14]

Cette procédure, prévue par voie de circulaire, permet de reconnaître l’intérêt écologique de certains espaces participant au maintien des grands équilibres naturels ou constituant le milieu de vie d’espèces animales et végétales rares. Elle n’est toutefois pas opposable aux tiers, dans la mesure où aucun texte légal ne régit le classement en ZNIEFF. Ces zones sont seulement des outils à vocation scientifique, qui n’ont en principe aucune valeur juridique.

[15]

Zone d’une superficie généralement limitée, définie par la présence d’espèces, d’associations d’espèces ou de milieux rares, remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel national ou régional.

[16]

Communes de La Roquette-sur-Var, Saint-Blaise, Saint-Martin-du-Var, Levens.

[17]

Grands ensembles naturels riches et peu modifiés ou offrant des potentialités biologiques importantes. Les zones de type II peuvent inclure une ou plusieurs zones de type I.

[18]

Communes de Saint-Martin-du-Var et La Roquette-sur-Var.

[19]

Communes de Le Broc, Carros, Castagniers, Chateauneuf-d’Entraunes, Colomars, Daluis, Entraunes, Gattières, La Gaude, Gilette, Guillaumes, Levens, Malaussene, Massoins, Nice, Puget-Théniers, Revest-les-Roches, Rigaud, La Roquette-sur-Var, Saint-Blaise, Saint-Jeannet, Saint-Laurent-du-Var, Saint-Léger, Saint-Martin-d’Entraunes, Saint-Martin-du-Var, Touët-sur-Var, Tournefort, Utelle, Villars-sur-Var, Villeneuve-d’Entraunes, Bonson.

[20]

Articles L. 414-1à L. 414-7 du Code de l’environnement.

[21]

Cette directive vise à réaliser les objectifs fixés par la Convention sur la diversité biologique, adoptée lors du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992, par la constitution d’un réseau européen de conservation des habitats naturels de la faune et de la flore sauvages, en s’appuyant sur le dispositif mis en place par les directives 79/409/CEE du 6 avril 1979 dite Oiseaux et 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que des espèces de faune (biologie) et de la flore sauvages (dite directive Habitats). Articles R. 214-15 à R. 214-39 du Code rural.

[22]

Les évolutions intervenues avec la directive-cadre ont conduit à adapter la planification française aux nouvelles exigences (lois n° 2004-38 du 21 avril 2004 et n° 2006-1772 du 30 décembre 2006).

[23]

La France métropolitaine est divisée en 7 bassins hydrographiques correspondant à un découpage géographique naturel : Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée, Corse, Rhin-Meuse et Seine-Normandie. La gestion de l’eau repose sur ces bassins, dont les périmètres sont affranchis des limites administratives de droit commun (département, commune).

[24]

Article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme.

[25]

Saint-Jeannet, Le Broc, Gattières, Saint-Martin-du-Var, La Roquette-sur-Var, Gilette, Bonson, Levens, Saint Blaise.

[26]

« On pourrait se dire, voilà que la DTA va nous protéger contre cette urbanisation dont on peut craindre certaines déviations dans le cadre de la plaine du Var ». P.-P. Danna, conférence-débat, 12 février 2008.

[27]

Entretien avec un responsable de la mairie de Nice, 2010.

[28]

Intervention publique de T. Bahougne, GIR Maralpin-Colloque Agi/Unsa « Plaine du Var », 29 février 2008.

[29]

Ibid.

[30]

Décret du 3 juin 1994 transcrit dans l’article R. 2224-12 du code général des collectivités territoriales. La capacité de la station d’épuration de Saint Laurent du Var va être portée de 80 000 équivalent habitants (EH) à 110 000 EH en 2013. De plus, les travaux vont permettre à la station d’épuration de traiter les effluents industriels, qui pour l’instant font l’objet d’un traitement insuffisant.

[31]

« La métropole ? ah...!!! C’était un mot à la mode, après on n’en a plus parlé et maintenant on en reparle. C’est, vous savez, l’État qui insiste sur ce rôle ». Entretien réalisé en 2009.

[32]

« Tout de même, posons-nous la question : où est-ce qu’ils trouvent l’intérêt national ? » P.-P. Dana, réunion publique du GIR-Maralpin, 12 février 2008

[33]

Site internet de la mairie de Nice, rubrique environnement,http://www.nice.fr/Environnement/Actualites/Lancement-du-Projet-de-territoire-Eco-Vallee-donnez-votre-avis-grace-a-un-questionnaire-en-ligne.

[34]

Terme utilisé par T. Bahougne à de multiples reprises (interview, interventions publiques et entretien).

[35]

T. Bahougne, intervention dans une conférence débat le 29 février 2008, restranscrite par le GIR-Maralpin.

[36]

Expression utilisée par T. Bahougne à de multiples reprises (interventions publiques et entretien).

[37]

Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement, JO 2 mars 2005.

[38]

Édition 2001, p. 10 et s.

[39]

JO 5 août 2009.

[40]

CE Ass., 3 oct. 2008, Commune d’Annecy, n ° 297931. A noter que le Conseil Constitutionnel a lui aussi reconnu auparavant la valeur constitutionnelle des droits et devoirs contenus dans le Charte (CC n° 2008-564 DC 19 juin 2008 relative à la loi sur les organismes génétiquement modifiés).

[41]

DTA des Alpes-Maritimes p. 110.

[42]

DTA des Alpes-Maritimes p. 50.

[43]

Articles L 562-1 à L 562-9 du Code de l’environnement.

[44]

Communes de Nice, Carros, Gattières.

[45]

Communes de Saint-Jeannet, Gattières, Carros, Le Broc, Castagniers, Gilette, Levens, La Roquette, Saint-Martin-du-Var ; les PPR de Nice, de Colomars et de Saint-Blaise sont en cours d’élaboration ; le PPR de Nice, effondrement de cavité souterraine est opposable.

[46]

Les PPR sont prescrits pour les communes de Saint-Laurent-du-Var, Nice, Gattières, Carros, Le Broc, Colomars, Saint Blaise, Castagniers, Saint-Martin-du-Var, La Roquette-du-Var, Levens, Bonson, Gilette ; le PPR de Saint-Jeannet est en cours d’élaboration ; la commune de La Gaude a fait l’objet d’un porter à connaissance.

[47]

Projet de PPR pour les communes de Nice et de Levens ; procédure de porter à connaissance pour les communes de Saint-Laurent-du-Var, Gattières, Carros, Le Broc, Colomars, Saint Blaise, Castagniers, Saint-Martin-du-Var, La Roquette-du-Var, La Gaude, Bonson, Gilette.

[48]

Cet article énonce que le projet de construction peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. La jurisprudence a interprété cet article a contrario (ex. CE 12 février 1982, M. et Mme L’Heureux, n° 21834) et estime que le projet peut également être refusé ou accepté sous respect de certaines conditions, si la construction est susceptible d’être exposée à des nuisances ou des risques.

[49]

Article L. 562-1-II-1° du Code de l’environnement.

Résumé

Français

Le développement durable demande de reconsidérer l’aménagement d’espaces exposés à des risques naturels ou présentant de forts enjeux environnementaux. La basse vallée du Var (Alpes-Maritimes) constitue un exemple très représentatif de ces territoires considérés comme stratégiques pour le développement local, mais soumis à des dispositifs juridiques de protection très contraignants. Elle fait aujourd’hui l’objet d’un projet d’aménagement dans le cadre d’une opération d’intérêt national (OIN). Pour les porteurs de projet, cette opération est explicitement fondée sur la durabilité, « l’excellence écologique » devenant un moteur de métropolisation. Cet article propose d’étudier la difficile conciliation des objectifs de durabilité à partir des outils juridiques mis en œuvre sur ce territoire et de leurs usages par les différents acteurs. On s’attardera en particulier sur les conséquences de l’inadéquation entre les dispositifs juridiques existants et le nouveau référentiel du développement durable.

Mots-clés

  • Basse vallée du Var
  • aménagement urbain
  • espaces à risques
  • protection de l’environnement
  • développement durable
  • OIN
  • approche juridique
  • Lower Var Valley
  • urban planning
  • hazard-prone places
  • environmental protection
  • sustainable development
  • OIN (Operation of National Interest)
  • juridical framework

English

Sustainable urban planning and constraints : issues involved and use of legal rules and juridical framework in hazard-prone or protected places. The case of the Var Valley (06) Sustainable development provides a new framework for urban planners. They must reconsider places threatened by natural hazards or spaces protected for their important environmental features and services. The Var Valley (Alpes-Maritimes) illustrates the dilemma between local development and protection. A new planning project is being implemented in this valley whose urbanisation is constrained by legal rules. This project is based on sustainable development, seeking to create a metropolitan dynamic for Nice and the Côte d’Azur area. The paper aims at studying the difficult conciliation between sustainability and development. For that purpose, we analyse the legal framework : how it is applied in this valley, how the different stakeholders used it. We stress the consequences of the discrepancy between the existing legal rules and the sustainability paradigm.

Plan de l'article

  1. 1 La basse vallée du Var, un territoire stratégique soumis à de nombreuses « contraintes »
    1. 1.1 Un « espace de rupture et de rejet » (T. Bahougne )
    2. 1.2 Un territoire stratégique exposé à des risques naturels majeurs
    3. 1.3 Un territoire soumis à de fortes contraintes juridiques en matière de protection de l’environnement
  2. 2 De la DTA à l’OIN : deux dispositifs, deux logiques ?
    1. 2.1 La DTA, une tentative d’encadrement de l’aménagement de la plaine du Var
    2. 2.2 L’OIN : « le cœur du cœur  »
    3. 2.3 De l’OIN à l’« éco-vallée » : la durabilité comme argument d’opportunité
  3. 3 Le développement durable à l’épreuve de la basse vallée du Var : l’exemple du risque d’inondation
    1. 3.1 Des outils juridiques à adapter
    2. 3.2 Des outils juridiques adaptables : PPRI vs PAPI
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Reghezza-Zitt Magali, Sanseverino-Godfrin Valérie, « Aménagement durable des territoires soumis à de fortes contraintes : enjeux et perspectives à travers l'examen des outils juridiques. L'exemple de la basse vallée du Var (06) », Annales de géographie, 3/2012 (n° 685), p. 242-265.

URL : http://www.cairn.info/revue-annales-de-geographie-2012-3-page-242.htm
DOI : 10.3917/ag.685.0242


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