Pourtant, l’étude des budgets, qu’ils soient locaux (commune, département) ou national (État) ne doit pas être négligée car elle nous permet de savoir plus précisément quelle importance était réellement accordée à l’enseignement. Car, même si tout un dispositif législatif est mis en place, ses effets sont inefficaces si des moyens financiers, proportionnels aux attentes, ne sont pas octroyés à tous ceux chargés de répercuter les lois sur le terrain. Et à cette époque, les Républicains ont mis beaucoup d’espoir en l’école, notamment pour consolidé la République.

Se pencher plus précisément sur le niveau communal nous paraît être une démarche pertinente car, il ne faut pas perdre de vue que les principales fonctions et obligations d’une commune en matière d’enseignement primaire consiste justement à le financer, l’État, lui, se chargeant, pour l’essentiel, de légiférer et d’imposer ses décisions à l’ensemble des acteurs (enseignants, élèves, parents, administration scolaire et, bien sûr, commune). Néanmoins, cette dernière peut si elle le désire, et si elle a des moyens financiers conséquents, mettre en place des projets para et périscolaires.

Nous avons porté notre étude sur une grande ville, en l’occurrence Amiens. En effet, elle a encore à cette époque toutes les caractéristiques d’une ville importante tant sur le plan économique, démographique que culturel, même si son rayonnement et son influence commencent à décliner. En outre, alors que la République s’installe difficilement en France à la fin du XIX^e siècle, Amiens a à sa tête une municipalité républicaine dès 1874.

Nous allons donc nous pencher sur le budget de l’enseignement primaire de cette ville, de 1880 à 1940. Analyser le financement scolaire suppose d’étudier les politiques municipales en la matière car on ne peut s’intéresser aux finances locales sans s’interroger sur les municipalités en place, à leurs attitudes et opinions vis-à-vis, ici, de l’enseignement primaire. Cette étude monographique nous permettra donc, comme le souligne Maurice Crubellier, « de noter les inflexions locales du processus général [3] » c’est-à-dire de connaître avec précision l’histoire locale pour la comparer à l’histoire générale dans le but de dégager et d’expliquer les différences et/ou les ressemblances entre les deux niveaux. Nous verrons, donc, si ces politiques ont contribué à devancer, à orienter ou à freiner les politiques nationales ou bien si elles étaient tout simplement en phase avec celles-ci et avec d’autres municipalités en France.

L’Instruction publique entre dans les dépenses ordinaires du budget comme de nombreuses autres sections telles que « les frais d’administration et personnel » ou « secours aux institutions de bienfaisance ».

Comme nous le montre le tableau 1, les dépenses de l’Instruction publique ont occupé une place importante, tout au long de notre période, dans le budget municipal puisqu’elles se situent au troisième rang sur neuf sections, puis quatorze. Cela n’est pas spécifique à la municipalité républicaine amiénoise. En effet, Patrice Grévet constate aussi au niveau national « une augmentation sensible des dépenses d’enseignement essentiellement pour le primaire, le supérieur et le secondaire fille [5] »de 1870 à 1913. Ensuite, au cours des années trente, elles sont reléguées à la quatrième place et sont largement dépassées par la section « bienfaisance » qui arrive en tête des dépenses à la fin des années trente. La part de l’Instruction publique dans les dépenses ordinaires n’a cessé de diminuer passant de 22,79 % en 1880 à 8,48 % en 1940. La baisse, voire la chute, à 8 % (19,7% en 1910 contre 11,7% en 1920) de ces dépenses se produit pendant la Première Guerre mondiale.

Tableau 1.
Part des dépenses de l’Instruction publique dans les dépenses ordi-

Cette évolution n’est pas propre à Amiens. À Nantes, « la part des dépenses scolaires dans le total des dépenses ordinaires, qui était d’un peu plus de 15 % entre 1880 et 1890 retombe aux alentours de 12 % après la fin de la guerre et semble se maintenir à ce niveau jusqu’en 1940 [6] ». On constate cependant une différence entre ces deux villes dans la mesure où, d’une part, Amiens consacre un budget beaucoup plus important pour l’enseignement primaire et, d’autre part, la baisse est nettement plus significative.

Un réel désintérêt pour les questions scolaires se dessine dès les années vingt. En effet, dans le programme électoral de Lucien Lecointe pour les élections municipales du 3 mai 1925 [7], l’Instruction publique occupe une place secondaire. Les deux points concernant l’enseignement primaire, « installation de services de salubrité et de propreté dans les écoles »et « développement des colonies scolaires de vacances et des Å“uvres postscolaires » arrivent respectivement aux treizième et quatorzième places. Les grandes questions scolaires de la fin du XIX^e et début du XX^e siècle ne sont, dorénavant, plus à l’ordre du jour, elles ont été remplacées par des problèmes socio-économiques, conséquences directes de la guerre et de la crise économique : reconstruction, chômage, inflation.

Le tableau 2 vient compléter l’analyse et nous permet de bien cerner l’évolution qui s’est opérée pendant ces soixante années à Amiens.

Tableau 2.
Les dépenses ordinaires en 1880 et 1940

En 1880, le budget de l’Instruction publique est très important, il arrive en troisième position. À cette époque, la politique des républicains amiénois (aide matérielle aux élèves les plus démunis, gratuité pour la quasi-totalité des élèves avant 1881, combat contre l’absentéisme) est de faire de l’enseignement une priorité et ils allouent environ 23 % des dépenses ordinaires à l’Instruction publique. Leur objectif est, entre autres, de lutter contre l’enseignement privé assez influent à Amiens. En effet, dès leur arrivée à la tête de la municipalité, ils ont laïcisé les écoles publiques de garçons puis celles de filles. Les congréganistes ont répliqué par l’ouverture d’écoles privées qui ont attiré à elles un grand nombre de garçons (30% en 1891 les fréquentent contre 9,3 en 1871 8) et ont gardé presque la moitié des filles (40,6 % en 1891 contre 46,8 en 1871). Malgré un financement considérable en faveur de l’enseignement primaire public, ce sont les lois anticléricales de 1904-1905 qui ont fait péricliter l’enseignement congréganiste et non pas les politiques parfois acharnées des républicains amiénois. En 1940, même si l’Instruction publique occupe encore une place privilégiée au sein des dépenses, le Bureau de bienfaisance, débordé à cause de la crise économique, arrive au deuxième rang des dépenses (24,65 %), quant à celles de l’Instruction publique, elles sont tombées à 8,49 %:

Cette situation n’est pas propre à Amiens. À Nantes, le Bureau de bienfaisance représente, lui aussi, un budget important et occupe systématiquement le troisième rang devant l’Instruction publique [10]. Les dépenses publiques de ces deux sections budgétaires de la Ville d’Amiens ont eu une évolution parallèle à celles de l’État :

Le budget « Instruction publique »représente un vaste ensemble composé essentiellement de l’enseignement primaire mais aussi secondaire et supérieur : « enseignement supérieur », « écoles préparatoires de médecine et de pharmacie », « lycées », « écoles primaires », « écoles maternelles », « école régionale des Beaux-Arts », « cours communaux et enseignement gratuit des sciences et arts », « école nationale de musique ». Certaines de ces sections se sont scindées pour en former d’autres : « caisse des écoles », « cours communaux » ou « conférences scientifiques ».

La section « écoles primaires [12] » est la première en terme de financement. À elle seule, elle utilise plus de la moitié des crédits. Ceux-ci ont varié au cours des décennies, et on peut constater une certaine évolution. Ils ont, tout au long de notre période, baissé passant de 74,77% en 1880 à 58,07 % en 1940. On peut distinguer cinq grandes phases : 1880 à 1889,1890 à 1914,1915 à 1919,1920 à 1929 et enfin la dernière 1930 à 1940. Pendant la première, les dépenses de l’enseignement primaire sont élevées. Les taux tournent autour de 75 %. La municipalité, depuis peu républicaine, fait donc un effort en faveur des écoles primaires, d’autant plus qu’elle a laïcisé toutes les écoles primaires publiques. Elle a sur ce point anticiper la politique nationale. À partir de 1890, les dépenses d’enseignement primaire sont légèrement en baisse puisqu’on arrive à des taux qui tournent autour de 65 %. Les effets de la loi du 19 juillet 1889 [13] sont très nets, le budget municipal voit ses dépenses d’enseignement réduites grâce à la prise en charge par l’État du traitement du personnel de l’enseignement primaire. Néanmoins, la Ville continue à verser aux instituteurs et institutrices une indemnité de résidence et un supplément de traitements, ce qui représente une somme importante. De 1915 à 1919 – la troisième phase –, les dépenses d’enseignement croissent et dépassent la barre des 70 %. En effet, la ville a réduit son budget de l’Instruction publique (enseignements primaire, secondaire et supérieur) sans pour autant diminuer les dépenses de l’enseignement primaire, aussi davantage de crédits sont affectés à cette catégorie. En 1920 et jusqu’en 1929, les dépenses se stabilisent autour de 64 % pour connaître, à nouveau, une baisse lors de la cinquième phase et arriver dans les 58%. Cette diminution profite, d’abord, aux écoles maternelles qui voient leur budget augmenté d’année en année (3,98 % en 1880 et 14,12 % en 1940), et un peu à l’école régionale des Beaux-Arts (3,27 % en 1880 et 5,33 % en 1940). L’enseignement secondaire est, quant à lui, très peu aidé. Les dépenses en sa faveur ont toujours été faibles et tendent même depuis les années vingt à baisser. Les municipalités ne se sont jamais intéressées, contrairement à celles de Nantes, à cet enseignement alors que les écoles de médecine et de pharmacie se sont toujours vues créditées entre 12 et 15 % des dépenses de l’instruction publique. Les différentes municipalités amiénoises ont donc développé une politique en faveur de l’école maternelle et de l’enseignement supérieur fréquentés pour la première par les couches populaires et pour la seconde par les classes aisées.

Toutes ces dépenses sont à la seule charge du contribuable amiénois. De plus, la municipalité républicaine n’hésite pas à augmenter les dépenses car elle n’a pas attendu la loi du 16 juin 1881 [14] pour établir la quasi-gratuité dans ses écoles communales. En effet en 1880 [15], seuls 4 % des garçons et 2 % des filles fréquentant l’école publique communale doivent s’acquitter d’une contribution. C’est un résultat qui est bien meilleur qu’au niveau national puisque selon Antoine Prost [16] : en 1880, « six élèves sur dix ne payent déjà plus l’école », la loi de 1881 « achève donc, en accélérant une évolution séculaire ». Comme on peut le constater, quelques différences existent entre Amiens et le reste de la France. L’attachement des républicains amiénois à l’instruction publique, en particulier à l’enseignement primaire, s’est donc vérifié de par les politiques engagées.

Toutes les municipalités amiénoises, républicaines avant 1914, socialistes après la Première Guerre mondiale, ont donc eu à l’égard de l’enseignement primaire beaucoup de considérations en consentant un effort financier important qui a profité largement aux classes populaires et moyennes seules utilisatrices des écoles maternelles et primaires. Une grande part des dépenses du primaire concerne les frais de fonctionnement (chauffage et éclairage), la distribution de fournitures et de prix aux élèves et la caisse des écoles. Ces municipalités se sont également attachées à accueillir le mieux possible les élèves en construisant de nombreuses écoles primaires.

Comme nous le montre le tableau 3, un effort particulier a été fourni avant la Première Guerre mondiale puisque la plupart des écoles ont été construites avant ce conflit.

Tableau 3.
Liste des écoles construites entre 1880 et 1940

Le coût de construction d’une école primaire étant à la seule charge de la commune [18], elle est donc la seule à pouvoir décider d’engager ou non les travaux. La procédure mise en place est toujours la même. Tout d’abord, le conseil municipal doit décider par une délibération du bien-fondé du projet. Puis, une commission est chargée de l’étudier, parfois l’avis de l’inspecteur primaire est demandé et pris en compte. Ensuite, la municipalité achète les terrains et immeubles qui se situent à l’emplacement, préalablement choisi, pour ériger la future école ou groupe scolaire. À ce niveau, deux choix s’offrent aux propriétaires : se faire expulser ou trouver un accord avec la Ville (c’est le cas le plus fréquent). Une fois les opérations immobilières effectuées, les plans et devis soumis et adoptés par le conseil municipal et les subventions demandées à l’État, la construction en elle-même peut commencer. La dernière étape à franchir est la réception définitive :

Peu de réceptions définitives ont posé problème. On n’en relève que quelques-uns. Ainsi, M. Dutilloy, conseiller municipal, annonce, dans la séance du 26 avril 1899 à propos de la toute nouvelle école mixte de la Boutillerie, qu’il est « regrettable de voir certains travaux exécutés par le service d’architecture sans aucune autorisation du Conseil ou de l’administration ». Il est indigné par « une dépense de trois à quatre mille francs s’appliquant à des travaux exécutés sous le seul contrôle et par la seule décision du service de l’architecture, sans qu’aucun membre des commissions compétentes ait même été prévenu ». Mais selon le maire, cette situation s’est imposée car les travaux « présentaient un caractère tout particulier d’urgence ».

Toute cette procédure est longue ; aussi, entre le projet de construction et la réception définitive de l’édifice, de longues années se sont écoulées.

Construire une école n’est pas, du fait des fonds engagés, une entreprise insignifiante. Pour qu’un tel chantier puisse être engagé et aboutisse, il faut qu’il y ait de réels problèmes à résoudre. Une typologie des différents cas de figure rencontrés pour la construction d’une école peut être dégagée : raisons pratiques, surcharges des classes, acquisition des locaux, décisions nationales.

L’argument le plus souvent émis est la distance parcourue par bon nombre d’élèves qui se rendent, à leur école, à pied. Les conseillers municipaux dénoncent la fatigue engendrée par cette marche forcée et les dangers de la rue, dus entre autres aux automobiles. En 1925, M. Leclerc, conseiller municipal, s’inquiète du sort des jeunes enfants du quartier Saint-Acheul :

Le maire, Lucien Lecointe, promit à M. Leclerc de demander à l’Inspection primaire d’examiner cette question. En 1934, l’école de filles est construite et en 1941, c’est celle des garçons. Le groupe scolaire est achevé seize ans après la première demande de M. Leclerc. Demande renouvelée régulièrement par ce dernier qui tenait particulièrement à la réalisation de ce projet. Le principal obstacle rencontré par les élus est le financement. Le maire, Lucien Lecointe, souligne qu’il y a à cette époque des dépenses, sans préciser lesquelles, plus urgentes à réaliser [21].

Deuxième cas de figure : la construction d’un groupe scolaire ou d’une école peut, aussi, survenir après l’insistance longue et répétée de l’inspection académique ou d’un conseiller municipal dénonçant des classes surchargées. En effet, avec l’expansion démographique de certains quartiers (Saint-Pierre, Saint-Maurice, Saint-Roch…), les écoles construites pour un certain effectif ne suffisent plus à accueillir de façon satisfaisante tous les élèves. Parfois, la municipalité, soit pour retarder la construction d’un établissement (les finances municipales ne le permettant pas) soit pour pallier un manque, dû à une situation d’urgence, ne crée que quelques nouvelles classes. Mais tôt ou tard, la construction d’une nouvelle école s’impose. C’est une décision parfois difficile à prendre tant le coût financier est important. Aussi, il arrive qu’il y ait des dissensions au sein du conseil municipal. C’est le cas en 1908. En effet, celui-ci se demande s’il faut créer une autre classe à l’école de garçons de Saint-Pierre ou construire une nouvelle école. M. Lecointe (alors conseiller municipal) opte pour la création en urgence d’une septième classe car l’école doit déjà refuser des enfants, les effectifs étant trop importants (trois cents présents). Le maire, Alphonse Fiquet, est d’un autre avis : « si vous construisez une classe au faubourg Saint-Pierre et si vous êtes amenés à construire peu après au boulevard de Beauvillé, il y aura eu dépense faite inutilement [22] ». Finalement, la question est renvoyée devant une commission et en 1909, une septième classe est créée à l’école de garçons de Saint-Pierre.

Une troisième situation impose la construction d’école : dans les années 1880 et 1890, la ville a encore un certain nombre de maisons d’écoles louées à des particuliers. Quelques années avant que la fin du bail n’arrive, elle s’interroge sur la possibilité de construire une école ou s’il est préférable de renouveler le contrat. Dans sa séance du 21novembre 1894, le Conseil décide l’acquisition d’un immeuble rue de la Dodane pour construire une nouvelle école de filles à Saint-Leu. La ville est déjà propriétaire de terrains acquis en 1877 et 1880 en prévision de cette construction. L’actuelle école « ne répond pas aux besoins d’une école de filles ». Deux ans plus tard, dans la séance du 25mai 1896, la ville décide de ne pas renouveler le bail qui se termine le 31 décembre 1897. D’une part, la location est trop onéreuse, et d’autre part, les conditions d’hygiène sont mauvaises : « classes mal aérées, insuffisamment éclairées et la salubrité en est douteuse ».

Enfin, la prolongation de la scolarité jusqu’à quatorze ans, décidée par le Front populaire en 1936, n’a pas été sans conséquences d’un point de vue matériel pour les communes. Amiens est consciente de l’effort financier qui lui serait demandé au cas où la loi serait effectivement promulguée. Dans la séance du 24juin 1936, M. Devillers annonce : « on va bientôt décider la prolongation de la scolarité »et le maire d’ajouter : « j’espère que celui qui prendra cette décision aura à cÅ“ur de construire des écoles et de ne pas laisser ce soin aux communes. On a mis l’enseignement primaire à la charge des communes, c’est celui qui coûte le plus cher. L’État faillit à tous ses devoirs, il n’y a pas de raisons qu’il soutienne les enseignements secondaire et supérieur et ne s’occupe pas de l’enseignement primaire. Il me semble que son devoir est également de soutenir l’enseignement primaire. Vous savez dans quelles conditions il le fait ».

On retrouve un certain nombre de ces situations dans d’autres villes, comme à Nantes :

Ainsi, entre 1870 et 1900, « la ville de Nantes tente de rattraper un retard considérable dans la prise en charge du primaire dans une conjoncture politique favorable aux républicains qui se montrent particulièrement zélés sur le terrain – les attaques les plus courantes des élus conservateurs contre l’administration de Lechat, pendant et après ces mandats, portent sur l’ampleur et le coût de ses programmes de construction [24] ». À Angers, autre ville de l’Ouest de la France et elle aussi ayant des républicains à sa tête, consent, en 1889, un effort particulier envers l’enseignement primaire : « la politique municipale va se trouver modifiée : libérée d’une partie de la charge importante que constituaient les traitements, la ville va pouvoir achever la mise en place d’écoles ». Mise en place qui « a été lente, très lente, d’abord jusqu’en 1869, plus active depuis l’installation de la III^e République, même si elle a été irrégulière [25] ». À Amiens, le coût des constructions scolaires n’est réellement abordé dans les réunions du conseil municipal qu’à partir de la crise économique des années vingt et trente. Mais les débats restent néanmoins sereins, et que ce soit au sein du Conseil lors des délibérations ou dans la presse, on ne trouve aucune polémique à cet égard. L’administration communale, consciente de la situation économique et sociale, se voit dans l’obligation de faire des choix et en l’absence de réel programme, les actions menées ne visent qu’à couvrir le plus urgent. Elle ne peut, donc, pas contenter tous les besoins des quartiers en matière de nouvelles classes ou de nouvelles écoles. Et, contrairement, par exemple, aux laïcisations ou à la gratuité, les politiques mises en place au niveau des bâtiments scolaires ne précèdent ni la demande en effectifs ni les politiques nationales.

À cette époque, aussi, un peu partout en France, se construisent des bâtiments scolaires. Amiens en est l’exemple typique. Avant la guerre, le parc scolaire s’enrichit de nombreuses maisons d’écoles. Il ne semble pas qu’il y ait eu la mise en place d’un réel programme de construction. Elles se sont faites pour bon nombre d’entre elles selon les besoins des quartiers, lorsque, la demande (en place) dépassant largement l’offre, il devenait impossible de repousser une fois encore la construction d’une école ou d’un groupe scolaire. Ces causes ne sont pas propres à Amiens. On les observe dans d’autres villes qui ont à résoudre des problèmes similaires, le plus récurrent d’entre eux étant le développement démographique de certains quartiers.

Dépenses d’enseignement croissantes puis stagnation voire une baisse, constructions scolaires sont autant de caractéristiques qui se retrouvent dans d’autres villes françaises à cette époque. Mais ce qui fait l’originalité d’Amiens, c’est la force avec laquelle les républicains ont voulu faire de l’enseignement primaire une priorité en accordant des crédits très conséquents et en investissant dans les bâtiments scolaires qui répondaient, ainsi, en tout point aux prescriptions ministérielles de l’époque sur l’hygiène et le confort.