Le parti pris restrictif sera attesté par deux bornes : l’une géographique, nous resterons dans l’espace de la France convoquant donc une littérature essentiellement française, avec une exception, celle des travaux d’organismes internationaux lorsqu’ils concernent notre pays. L’autre borne est celle du temps ou plutôt de la durée : on ne s’occupera que des dernières années du XX^e siècle, ce qui excédera, cependant la stricte notion de décennie [1]. En effet, nous nous intéresserons à la période qui va de la loi d’orientation du 10 juillet 1989 à celle qui met en place la validation des acquis de l’expérience, en janvier 2002. La date de 1989 nous apparaît en effet comme charnière : en mettant l’élève au centre du système éducatif, elle se prépare à faire couler beaucoup d’encre.

Le simple pluriel donc, volontaire évidemment, affirme, et il faudra juger la validité de l’assertion, que si l’on postule des politiques, ce peut être pour trois raisons. La première serait la conscience ou la perception que l’éducation et la formation ne sont pas, ne sont plus, sous l’emprise unique ou dominante de l’État, des administrations, voire des gouvernements. La seconde raison, nous l’avons déjà aperçu est que, éducation et formation sont reconnues aujourd’hui commerassemblant des actes et des pratiques dans des champs très divers qui peuvent donner le sentiment d’une parcellisation. La troisième raison est la reconnaissance que les politiques relèvent de plusieurs instances, institutions, agents et sujets.

Qu’entend-on par « politiques »? D’abord une distinction toujours judicieuse entre la politique comme visée, poursuivant de grandes finalités, et une politique comme accommodement de stratégies et de moyens.

En effet, une politique, toute politique, se place sous la houlette d’intentions, proclamées ou non, explicites ou implicites qui constituent un projet politique. Une politique, manière concertée de conduire une affaire et d’exercer un pouvoir, relève d’une volonté et d’une anticipation, en même temps qu’elle est toujours construite à partir de choix : choix d’objectifs, de stratégies, de moyens (humains et financiers). Ainsi une politique, et plus largement toute action humaine, s’élabore sur la base d’informations, de connaissances et de savoirs mais engage aussi des valeurs, au sens éthique du terme. Mais à l’inverse, toute action humaine n’est pas politique. Il ne suffit pas de rassembler savoirs et valeurs pour produire une politique, et le thème de cette note, à la croisée de l’éducation et de la politique, s’avère bien plus complexe qu’il n’y paraît au premier abord. Sans doute le travail commence ainsi par préciser ce que les traditions universitaires entendent par « politique », et la façon dont nous choisirons de l’entendre ici eu égard à l’évolution du terme et des pratiques, comme aux convictions intellectuelles des auteurs.

Le terme « politique », à l’image des pratiques qu’il recouvre, est polysémique et polémique. Il accepte de nombreuses définitions et à l’analyse, il semble bien que chacune d’elles ne vaille que pour une analyse particulière et pour la théorie qui l’utilise.

Au-delà de l’origine puisée dans les trois significations de la polis – un territoire, une réunion d’hommes et une certaine organisation de la société –, la politique se rattache également à la politeia (notion matérielle désignant les mesures de gouvernement) et à la politikè, la science des affaires publiques/de l’État. Notre vocabulaire actuel, en conservant le même nom commun, a d’une certaine façon retranscrit ces nuances dans l’utilisation des pronoms le, la ou les (politiques). Les Anglo-Saxons ont, plus précisément, la possibilité d’opter entre plusieurs noms et notamment politics et policy, que l’on traduit ordinairement et respectivement par « la politique » au sens large de visée d’ensemble, et « les politiques » en tant que programmes déterminés et les actions leur correspondant. Dans le second cas, on désignerait alors davantage « une » politique (sectorielle, et au pluriel dans la mesure où elle se décline elle-même en sous-politiques).

Dans le domaine de la science politique, toute politique est implicitement une politique publique; c’est-à-dire qu’il n’est pas besoin de préciser (sauf dans les dictionnaires, pour donner l’expression complète) que l’on parle de politique « publique » puisque le terme même de politique se réfère au champ politicoadministratif. Preuve inversée à l’appui de la (con) fusion, justement, dans les manuels et dictionnaires spécialisés, on ne trouvera quasiment jamais une définition de la ou des politiques, mais seulement des politiques publiques [2], rubrique sous laquelle s’accumulent les exemples de politiques de la santé, du logement, de l’éducation, du tourisme… Tout se passe donc comme s’il n’y avait de politique qu’issue de l’État, des collectivités territoriales et autres acteurs politiques, ceci constituant un « cela-va-de-soi ». La question est donc rarement débattue et l’intérêt des politologues se focalise sur d’autres éléments clés : déterminer et dépister comment un simple problème de société, des « enjeux collectifs », des « intérêts catégoriels » (Braud, 2000, p. 520), sont venus à l’agenda politique pour être saisis et ainsi « transformés » en politiques.

La fusion entre politique et politique publique n’est pas qu’une hypothèse. Dans l’ouvrage majeur de Y. Mény sur les Politiques publiques, l’auteur reprend à son compte l’interrogation lancinante des politologues dans les années soixante : « Does policy matter ? » Or, cette expression est aussitôt traduite (p.20) par : « Les politiques publiques ont-elles de l’importance ? », alors qu’un peu plus loin la question « Does policy determine politics ?» donne « Les politiques déterminent-elles la politique ? ». Les termes de « politiques » ou de « politiques publiques » sont donc indifféremment utilisés et dans un sens identique.

Il faut dire que la compréhension extensive de la politique qui pousse certains auteurs à banaliser la politique comme régime de toute collectivité est largement critiquée. Si l’on pose en effet, et par exemple, que toute la production de toutes les institutions publiques sont des politiques (puisque lesdites institutions appliquent les directives du gouvernement et « font » par ricochet des politiques), on en arrive à désigner, sous ce terme, l’ensemble des relations interindividuelles au sein d’une société organisée (Ségur, 1996). Les politologues, en limitant les politiques aux politiques publiques, dénient par là même l’appropriation du mot à nombre de situations, par exemple une politique d’entreprise ou la politique d’un établissement scolaire. Si de telles expressions existent, elles ne ramènent pas à la politique au sens strict et noble du terme, mais à des actions, des projets, des orientations, des programmes etc. Les activités qu’elles désignent ne font par ailleurs que rarement l’objet d’études en termes de politiques publiques. Il faut ajouter que les politologues bénéficient de l’avantage langagier, dans la mesure où les politiques dites publiques n’ont pas d’opposé conceptuel et formel : l’expression « politiques privées » n’existe pas, même si quelque chose de semblable se donne à voir, qui est alors relégué au rang des actions, stratégies etc. que nous venons d’évoquer. Il y a là, également, une question de pouvoir : pouvoir de décider quels sont les objets d’étude légitimes de la science politique, et quant aux autres, pouvoir non pas de les dénier – d’une certaine façon, on pourrait dire qu’il n’y a pas de polémique à ce propos -, mais de les ignorer, ou de les dénier par indifférence ou « oubli ».

D’où, peut-être, le titre un peu provocateur d’un article paru en 1998 : « Les politiques éducatives, figure emblématique des politiques publiques ? » [3]. La forme interrogative a évidemment plusieurs sens [4], mais elle pose d’emblée l’assimilation entre politiques éducatives et politiques publiques. Car les premières, le plus souvent abordées dans le cadre de la sociologie, de l’histoire ou de l’économie, ont toute légitimité à paraître dans le cadre de l’analyse des politiques publiques – mais aussi à y rester. Quand d’ailleurs il s’agit de définir ce qu’est un domaine politique et dans quelle mesure l’éducation en constitue un (Legrand, 1988), c’est la nature publique des interventions et du pouvoir (on parle alors de l’État, des régions, des communes…) qui est mise en avant.

Tout en reconnaissant la valeur des apports de la science politique ou des sciences de l’éducation traitant des politiques, on peut s’interroger sur la validité de ces frontières soigneusement respectées par tous. L’éducation et la formation sont des objets politiques, et objets de politiques. Si la science politique ne traite guère de ces domaines hors, justement, du cadre des politiques publiques, c’est qu’elle refuse la qualification de « politique » à des situations et des actions qui ne relèvent pas directement du champ de l’État et des collectivités locales. En éducation, cela implique de laisser de côté tous les secteurs qui ne sont pas régis par les pouvoirs publics (ainsi de l’action des syndicats, des associations de parents d’élèvesetc.), mais aussi toutes les politiques (par extension) qui ne sont pas des politiques « de première main »: ainsi, notamment, des politiques/projets d’établissements. En formation, on occulte également l’aspect des politiques d’entreprise, pour ne citer qu’un exemple. L’argument avancé, on l’a vu, est également langagier : par une utilisation « abusive », le terme politique est utilisé pour désigner des actions qui n’ont que peu à voir avec la « vraie » politique définie dans les paragraphes précédents. D’une certaine façon, étudier la politique d’une entreprise aurait autant à voir avec l’analyse politique, que l’étude d’une « philosophie d’entreprise » par la philosophie. Simple écart de langage, donc [5].

On peut bien évidemment suivre cette voie toute tracée; avec un souci cependant : toutes les actions extérieures qui influent sur la politique et sans lesquelles les politiques ne seraient ni ce qu’elles sont, ni complètement compréhensibles, sont écartées. On a donc le choix : soit consentir à cette distinction et délimiter d’autant la recherche; soit la contester, et étendre l’objet de cette note à ce qui est le plus souvent convenu comme « non politique », et laissé aux études sociologiques ou économiques. Ce qui n’est bien entendu qu’une façon d’annoncer la position des auteurs : entendre la politique largo sensu, c’est-à-dire ne pas s’arrêter au seuil de la respublica. Cependant, l’ampleur de cette vision aurait impliqué un travail bien supérieur à celui d’une note de synthèse; aussi a-t-il fallu se résoudre à revenir dans les cadres légitimes des politiques publiques.

Il faut à ce moment de la réflexion donner des précisions importantes pour la compréhension du travail accompli. Une note de synthèse, même si le genre n’est guère défini et renvoie davantage aux coutumes de chaque communauté universitaire [6] qu’à une forme canonique générale, s’entend le plus souvent comme l’essai d’une synthèse des écrits déjà publiés sur l’objet étudié.

Des écrits particuliers cependant. Les politiques, par exemple, pourraient faire l’objet d’une lecture de la presse, périodiques en tous genres, qui donneraient alors une vision de l’état des opinions sur le sujet, et plus encore un état des politiques proclamées, (les fameux effets d’annonce) aussi bien d’ailleurs que les mêmes politiques décryptées par des syndicats ou des oppositions politiques. Mais ce serait faire une recherche particulière et supplémentaire au demeurant fort utile et encore non effectuée. Donc les écrits, travaux de recherches connus, sous la forme de thèses, livres, rapports et articles, essais, notes de synthèses déjà publiées, voire matériaux statistiques disponibles, les écrits dont nous nous servirons, sont des élaborations au second degré, produits par une catégorie bien particulière d’auteurs, des chercheurs et des experts. Les analyses portent alors sur les mesures décidées, les réglementations mises en Å“uvre, sur les applications et les effets. C’est dire que les questions que l’on peut se poser n’auront pas nécessairement de réponses et que nous sommes tributaires des recherches des autres. Il est probable que notre curiosité, comme celle des lecteurs, dépasse de beaucoup les ressources disponibles. En particulier, les mesures les plus récentes qui témoignent selon des experts ou selon des témoins, d’infléchissement de politiques, sont trop fraîches pour avoir déjà donné lieu à des analyses. Pour ne prendre que deux exemples que l’étude de la presse ne manquerait pas de signaler mais que les chercheurs ou les analystes n’ont pas encore pris dans leurs réflexions, la politique de l’innovation dans le système scolaire marquée en 1999 par la création du Salon de l’éducation puis par l’installation du Conseil national de l’innovation pour la réussite scolaire (CNIRS), ou la mise en place en 1996 du Comité national de coordination de la recherche en éducation (CNCRE) et fin 2001, du Programme incitatif de recherches sur l’éducation et la formation (PIREF) qui l’un et l’autre marquent un changement significatif du rôle de la recherche en éducation, risquent de nous échapper. À souligner toujours ici, une certaine perplexité devant l’inévitable décalage chronologique entre ce qui se fait en politique et ce qui se fait en recherche. Apprécier une politique demande du temps, de la durée, et les chercheurs sont évidemment en retard sur l’actualité. Autrement dit, les politiques d’éducation et de formation entre 1989 et 2003 seront mieux connues et étudiées dans dix ans qu’aujourd’hui… alors qu’à l’inverse, des mesures de la décennie quatre-vingt vont donner lieu, dans notre période de référence à des travaux nombreux : c’est le cas de la décision de faire accéder 80 % d’une classe d’âge au niveau d’une classe terminale. D’où parfois la sensation des auteurs de se trouver dans un « entre-deux », saisis d’un côté par l’actualité des politiques et la tentation du « journalisme », de l’autre par les contraintes de l’exercice de style : état de l’art dit-on, même si cela implique un peu d’écart avec l’actualité. Cependant nous nous offrirons un peu de liberté. Le sujet proposé demande un regard sur les politiques de la décennie : aussi l’in-voquons-nous pour ne pas nous confiner chaque fois à la littérature existante. Il faut alors imaginer que certains paragraphes n’auront pas de références d’articles ou de livres. Ce sera le travail des chercheurs de demain que d’écrire de quoi les compléter.

Pour clore nos considérations sur « la politique », faisons un dernier détour par la littérature disponible sur le sujet. Au contraire du type de littérature que l’on trouve aisément en science politique, il existe relativement peu de travaux – ouvrages comme articles – en sciences de l’éducation intégralement dédiés à la politique ou aux politiques éducatives. Autrement dit, les questions et approches politiques sont le plus souvent mêlées à des ancrages théoriques, méthodologiques et analytiques fort divers qui aboutissent à l’étude d’une politique éducative précise mais pas de la (ou des) politique(s) d’éducation prise, si l’on peut dire, sous son profil conceptuel. Un exemple : si l’on veut répertorier les traités ou les analyses globales référentielles de politiques d’éducation et de formation, on risque fort de se trouver face à une dizaine de références…

Mais au-delà, l’utilisation même du terme de « politique » dans les recherches concernant l’éducation appelle quelques remarques. En effet, sur l’ensemble des références bibliographiques de cette note, seul un quart environ pose explicitement le terme de « politique » en titre ou en sous-titre. Ce constat amène plusieurs réflexions. D’une part, la relative indigence de l’utilisation du terme « politique » marque peut-être une certaine intériorisation du traditionnel dédain de la science politique et du droit pour le champ de l’éducation et de la formation; mais également, le faible nombre de chercheurs de formation juridique et politique en éducation. Autrement dit, si, à la fois, les auteurs d’ouvrages en éducation et formation « touchent » relativement peu à l’analyse politique, et les auteurs juristes et politologues spécialistes de l’éducation se font rares, le champ de l’analyse des politiques éducatives est encore largement en attente d’exploration dans le cadre des politiques publiques. Autre hypothèse cependant, même si elle est corrélée à la précédente : pour les auteurs qui travaillent sur l’éducation et la formation, l’analyse politique et/ou l’analyse des politiques ne serait pas un objet d’étude central. Si l’on se réfère à une étude en cours sur l’Inventaire des références des livres sur l’éducation et la formation publiés en France de 1945 à 1995 [7], on remarque que sur les 8265 titres répertoriés qui fournissent 6246 formes différentes, le premier terme se rapportant à la politique ou à l’État est celui de « politique », qui apparaît au 150^e rang de fréquence. Il est recensé 47 fois dans l’ensemble du corpus, alors que la première forme spécifiée (en dehors des mots outils), l’« éducation », est repérée 1086 fois. Non pas que la politique constitue un terme marginal : d’une façon générale, les lexicologues admettent comme tranche significative d’un corpus, les 200 premières formes répertoriées. Mais elle reste relativement peu utilisée, derrière les formes classiques du champ de l’éducation mais aussi des formes beaucoup plus précises, telles que « emploi », « techniques », « Afrique »… Signe de modes, de focalisation des recherches, d’origine disciplinaire des chercheurs également : la politique ne semble pas être l’un des grands enjeux de la littérature en éducation, ou tout du moins elle ne s’affiche guère en titre, même si elle est implicitement ou explicitement présente dans le corps de l’ouvrage – indice supplémentaire peut-être de sa relégation dans des priorités intellectuelles secondes.

On touche ici à l’une des délicatesses du sujet posé. Fréquemment, les auteurs, sociologues, psychologues, historiens ou économistes pour la plupart, effleurent la question des politiques comme tremplin vers une pensée (psycho) sociologique et/ou technique. Ainsi, le thème des politiques éducatives bascule ici dans une réflexion sur la violence à l’école, là sur la qualité des formations professionnelles; la politique sert d’introduction à des phénomènes qui sont déjà autres et « audelà », comme si elle ne se suffisait guère à elle-même, tout intriquée qu’elle est dans les faits sociaux. On en revient à l’interrogation des premiers paragraphes : l’éducation et la formation sont alors davantage traitées dans le cadre des phénomènes de société que dans celui des politiques (publiques).

C’est avec certains de ces élargissements – des sujets de politiques qui, dans leur développement, s’éloignent des considérations purement politiques – qu’il faudra aborder cette note. Ce qui n’est pas paradoxal : de la même façon que les sciences de l’éducation rassemblent des analyses historiques, sociologiques, philosophiques, juridiques, économiquesetc., le champ de l’éducation et de la formation apparaît comme largement désectorisé. Dès lors qu’il y a une et des politiques, à l’intérieur d’un même champ, mais aussi dans d’autres secteurs de la vie sociale, on imagine volontiers qu’elles sont intriquées, voire dépendantes les unes des autres, sans qu’il soit aisé de dégager l’autonomie de chacune d’entre elles. Nous aurons à revenir sur ce point. Au niveau de l’éducation par exemple, toute politique publique, toute réforme, affecte de nombreux domaines de la vie sociale, mais aussi interfère avec certaines des politiques familiales, culturelles, économiques, d’emploi, sociales, de la santé, de la justice, européennes etc. (Vulbeau, 1990), tant l’éducation est « transsectorielle ». Que les ouvrages disponibles l’abordent avec une telle variété disciplinaire et théorique n’est peut-être là que le reflet d’une réalité complexe et englobante, où l’autonomie des politiques apparaît de plus en plus comme un vain mot. Ce qui amène une précision constante dans l’étude de ces politiques : on distinguera toujours celles « scolaires », même marginales (par exemple la création des Contrats locaux d’éducation en 1998, signée par quatre ministres), de celles d’autres champs, comme par exemple le RMI ou les missions locales, qui comportent tout un volet éducation, avec la particularité qu’il est alors souvent exprimé en termes de prévention et d’accompagnement.

Premier ensemble : les sujets collectifs des politiques d’éducation et de formation. Là viennent les rôles et places, activités effectives, des gouvernements (sans oublier la présidence de la République), des ministères, en particulier les fonctions des cabinets, des directions d’administration centrale puis des services déconcentrés. Dans ce paragraphe trouvent leur place l’activité du Plan ainsi que toutes les instances nationales qui concourent à la politique publique. On repérera alors les principales « créations institutionnelles ou organisationnelles ». Les collectivités territoriales, étoiles montantes de la période; les fédérations professionnelles et leurs divers organismes; les groupes de pression, au moins les plus apparents et les plus officiels : confédérations, syndicats et grandes associations.

Deuxième ensemble : l’analyse des sources des politiques d’éducation et de formation.

On peut estimer que malgré l’arbitraire de tout classement en l’affaire, il est utile de tenter de comprendre quelles sont les « incitations » repérables de la détermination des politiques. On peut en dégager quelques-unes comme majeures, même s’il demeure difficile d’affirmer une causalité unique.

On peut repérer que les politiques affirmées et mises en Å“uvre proviennent principalement :

Le point culminant d’un tel chapitre est d’interroger toujours, la manière dont les politiques d’éducation et de formation se décident, se construisent. Comment les projets politiques se forgent pour s’incarner dans des politiques décrétées et sans doute partiellement appliquées ? Comment les dites politiques se constituent en corpus doctrinal et surtout comment encore elles donnent existence et légitimité aux ramifications de pouvoir ?

Troisième ensemble : Les objectifs, les objets et les conduites des politiques d’éducation et de formation.

Les objectifs et objets sont multiples et leur dénomination est toujours à interroger. Il sera particulièrement intéressant de chercher ce qui s’est passé aux marges des grandes déclarations ou des grands thèmes (comme le collège, la scolarité obligatoire, l’enseignement professionnel, la violence ou encore des programmes à l’organisation des apprentissages). Il faut interroger comment les politiques prennent en compte ce qui ne semble pas faire l’ordinaire et qui pourtant le détermine : ainsi, l’orientation, les « laissés pour compte », les filles et les femmes, l’enseignement privé, les recrutements, les formations, la qualification professionnelle etc. Jusqu’à s’interroger pour savoir s’il y a une politique des politiques.

On s’intéressera, ici, au poids des dispositions internationales, constitutionnelles et législatives, aux organes et aux fonctions consultatifs. Le suivi, l’évaluation, des politiques conduites, publiques, semi-publiques et privées, retiendront notre attention.

Ces trois ensembles ne constituent cependant pas le plan de la note. Ce serait une tentation de bon sens, mais ils ne guideront que nos lectures. Telle quelle, en effet, la réflexion manquerait de ce que l’on peut appeler « le négatif ».

La question de la « non-politique »: entre l’atomisation des politiques et la magie sociale La notion de « politiques d’éducation et de formation » ne va pas de soi puisqu’elle implique, davantage même, nomme et affirme, que de telles politiques existent. Or, si on fait, à l’inverse, l’hypothèse que les dites politiques n’existent pas, que les termes servent à désigner mille et une activités dispersées, hétérogènes, des agitations en somme, le paysage change complètement. Après tout, ce que l’on nomme effet d’annonces, pression de l’audimat, apprentissages des ministres dans des séminaires de communication (en quelques heures, personne n’a le temps !), représente peut-être, non la vérité de l’histoire politique, mais une face réelle de cette histoire.

C’est une autre note de synthèse que celle attendue qui se profilerait, qui montrerait que la notion de politiques d’éducation et de formation est un mythe, une abstraction, une assurance et une réassurance. Mais qui en est l’auteur ? À qui profite le crime de croire et de faire croire aux possibles politiques ?

La réponse serait alors à chercher dans les méandres des fonctions publiques, dans les méandres de la construction non des politiques mais des élites, dans l’affaiblissement des « contre-pouvoirs », dans une société qui n’est pas tant gouvernée que « pilotée », dans une société qui ne parvient pas à mettre sur la place publique les débats et les enjeux de l’avenir.

Le cadre d’une telle note, moins convenue sans doute, mais hypothétique ne serait-ce que parce que nous savons que les travaux pour l’étayer sont à peu près inexistants, pourraient trouver son organisation interne en quelques autres chapitres, comme l’examen des supposées politiques comme des réponses à l’emprise des désarrois et des incohérences, sous la contrainte contradictoire de vouloir commander par le consensus. Ou encore d’un autre chapitre qui analyserait comment les tensions, les conflits et les contradictions de la société se reflètent dans les soidisant politiques (qui mettraient en valeur les stratégies et les tactiques), à moins qu’on ne cherche les perceptions, les appropriations et les vécus des bénéficiaires supposés ou réels, agents et usagers, ou encore comment les politiques, (humains et organisations) tentent de faire face aux trop fameux individus ou acteurs qui ne se comportent jamais comme il le faudrait !

Le dernier chapitre de cette note virtuelle serait bien sûr de montrer que les politiques sont de plus en plus de l’instant et qu’on serait en mal de trouver des esquisses à moyen terme et encore plus à long terme, des esquisses qui tiennent compte de la complexité de l’éducation réelle, alors que l’on sait d’évidence que l’éducation d’aujourd’hui aura encore des effets dans plus de cent ans et que si l’on veut, pour prendre un seul exemple, réduire le nombre de morts sur les routes, la publicité même tapageuse, n’y pourra guère.

Dans ce cadre, le plan adopté comporte les points suivants :

Par ailleurs, il sera explicité la manière dont la collecte des références bibliographiques a été effectuée : bibliothèques et bases de données consultées, revues dépouillées. La bibliographie sera non exhaustive bien évidemment, avec un point particulier : une littérature retenue essentiellement « franco-française ». On l’expliquera de deux façons : d’une part, les limites géographiques de cette note lui attribuent d’emblée et logiquement des auteurs francophones. Autrement dit, à l’analyse du système d’éducation et de formation français, correspondent des chercheurs français ou au minimum francophones. Question de chauvinisme peut-être, de lisibilité aussi : dans la mesure où nombre de travaux de recherche tentent des explications et des solutions aux problèmes éducatifs, s’adressant à un public de chercheurs, mais également de politiciens d’une part, et de praticiens d’autre part, la langue française est celle qui permet une diffusion optimale. Quant aux ouvrages en langue étrangère, leur importance n’est certes pas négligeable. Ils permettent de découvrir les systèmes d’éducation et de formation au niveau mondial, éventuellement de les mettre en parallèle. Ils apportent ainsi beaucoup dans une perspective comparatiste : établir des ponts et des vraies différences entre deux ou plusieurs systèmes éducatifs, arriver à une coopération au-delà des frontières nationales, par exemple dans le cadre de l’Europe ou de l’OCDE. Cependant, pour d’évidentes raisons d’ampleur, on a préféré dans la bibliographie de cette note désinvestir le champ de recherches anglophone, qui n’est pas le plus pertinent pour recueillir l’information du cadre géographique choisi.

Avec la planification, les objectifs de l’éducation sont déjà définis : on n’est plus dans l’idéologie mais déjà dans la mise en Å“uvre, au sens où celle-ci débute avec l’étude des conditions de réalisation des politiques arrêtées.

Les Plans sont généralement analysés dans une optique largement critique, avec des questionnements sur les résultats obtenus allant jusqu’à remettre en cause la légitimité de ces Plans. On ne peut oublier que, d’un point de vue global, le 11e Plan préparé en 1992 par la réunion de commissions de concertation pour couvrir la période 1993-1997, n’a pas été adopté par le gouvernement issu des élections législatives de mars 1993, qui a préféré inscrire ses choix de politique économique dans un ensemble de lois quinquennales. La crise de la planification devient alors patente, même si elle est masquée par l’élaboration de la troisième génération des contrats de Plan État-Régions (1994-1998).

L’étude critique des erreurs de planification de l’éducation permet, cependant, de proposer une évaluation des erreurs de prévision et des mécanismes qui les ont induites (Hachem, 1992). Le paradoxe de la planification provisionnelle ou d’accompagnement, c’est qu’elle amène toujours à des chiffrages, donc à des propositions budgétaires, mais qui sont régulièrement minorées soit dans les dépenses de personnel, soit dans celles d’équipement. Ressources insuffisantes et entravant l’action, en revalorisation constante, sauf quand la croissance économique ralentie interdit que les dépenses d’éducation augmentent encore, quand de nouveaux secteurs prioritaires (notamment sociaux) se posent en concurrents pour l’obtention de crédits, ou quand le problème semble davantage lié à la mauvaise organisation et utilisation du système éducatif et de ses ressources budgétaires, qu’à une véritable insuffisance de moyens (Orivel, 1995).

Il faut dire que la planification normative hiérarchique (centralisée) à la française s’ajuste mal aux réalités de la décentralisation des pouvoirs. Elle est ainsi largement critiquée pour son contrôle a priori et rigide sur des situations régionales fort diverses, tant dans la diversité des publics que dans les évolutions locales spécifiques. Le système de planification français balance entre une tradition centralisée et faite de contraintes, avec des marges de manÅ“uvre extrêmement réduites, et la nécessité de mobiliser des acteurs alors activement engagés pour que les politiques initiées au niveau central se réalisent à la base. Enfin, la planification est encore parfois perçue comme une prévision (fatale) de l’avenir; or son rôle le plus exact aujourd’hui est bien de souligner la possibilité de différentes configurations pour l’avenir. Faire des politiques, c’est faire des choix : et une démarche rigoureuse « permet d’éclairer les choix afin d’aller de la situation que l’on vit à celle que l’on vise ». Passer de la prévision à la prospective, tel est sans doute la condition de survie et de légitimité de la planification en France (Mabit, 1995) mais aussi plus largement en Europe. Par ailleurs, conserver des plans nationaux, c’est aussi se donner les moyens d’une politique globale et efficace, où les partenariats d’une part et les implications de la société civile d’autre part doivent permettre d’atteindre l’ensemble de la population « éducable », marginalisée ou non (Unesco, 2001).

Le foisonnement d’instances permanentes ou ponctuelles pour l’évaluation est révélateur du présupposé selon lequel on ne peut pas améliorer sans avoir préalablement évalué; aussi évalue-t-on désormais sur tout – le service d’évaluation se perfectionnant et se diversifiant dans le temps. Le niveau des élèves, la sécurité dans les établissements, l’acquisition des langues vivantes, l’équipement en nouvelles technologies, l’échec à l’école et à l’université, l’utilisation des fonds de formation, l’égalité entre filles et garçons, l’illettrisme… et même l’évaluation. Un nombre stupéfiant de missions, cohérentes autour de quelques grands principes du système éducatif : la modernisation et la décentralisation, la gestion des ressources budgétaires et humaines; la massification et ses conséquences, la gestion des publics hétérogènes. Et quelques terrains en friche, comme en font état les politiques : l’aménagement des rythmes scolaires, l’interdisciplinarité ou le lien école-emploi (Troger, 1997).

Élément essentiel du pilotage des pratiques, l’évaluation soulève la question de « l’essence de l’enseignement », entre l’apprentissage pour les élèves, et l’action et l’invention pédagogique (Hadji, 1992). Mais elle apporte également un débat épineux : celui des évaluateurs. Ainsi en 1992 les chefs d’établissement rejettent-ils leur évaluation par les inspecteurs pédagogiques régionaux et les directeurs des services territoriaux de l’Éducation nationale (délégués académiques à la formation continue, chefs de service académique d’information et d’orientation, responsables des missions académiques à la formation des personnels de l’éducation nationale), au nom d’une hiérarchisation qui pourrait entraver une vraie collaboration régionale, et d’une nécessité de choisir des évaluateurs avec une vision globale du système éducatif. Cette mise en cause des évaluateurs ne s’adresse pas qu’à des individus : elle pose la légitimité des institutions. Ainsi, la Direction de l’évaluation et de la prospective du ministère de l’Éducation nationale (remplacée en 1998 par la Direction de la programmation et du développement) a fourni nombre de travaux d’évaluation; mais elle a été largement critiquée pour le monopole d’information qu’elle détenait, dans un système décentralisé, sur les effets de la politique du ministère dont elle dépendait directement (Chacorgnac et Fauroux, 1996). Le renouveau de l’évaluation en 2000 passe ainsi par le partage entre deux instances : d’un côté un organisme interne au ministère de l’Éducation nationale (la direction de la programmation et du développement), de l’autre une instance indépendante, le Haut Conseil de l’évaluation de l’école, constitué d’experts, de personnalités, d’élus nationaux et territoriaux, de parents d’élèves, de lycéens et d’étudiants, d’employeurs.

On notera enfin que les politiques éducatives émanent très majoritairement du ministère de l’Éducation nationale; en ce sens, elles restent très centralisées. Les outils techniques que nous venons d’évoquer permettent cependant, à travers les rapports d’experts, les outils de pilotage, le passage d’une organisation sectorielle à une organisation géographique et territoriale des Inspections…, de prendre en compte les dimensions locales et de les intégrer dans ces politiques, par exemple en termes de projets d’établissement ou de contrats (universités). Ainsi, comme réalité politique de base mise en exergue avec les lois de décentralisation, l’établissement s’inscrit au cÅ“ur de la modernisation administrative du système éducatif : il devient une organisation et une société politique, « managée », et évaluée (Demailly, 2000 b). Dans cette démarche, un nouveau concept apparaît : c’est le bon management de la ressource humaine, représentant 70 à 80% des « coûts de production », qui apparaît dorénavant comme condition d’une bonne gestion du système d’éducation et de formation. Les métiers du « management éducatif » (personnels de direction et d’inspection) sont perçus comme plus intéressants mais aussi plus contraignants, dont la tâche est autant d’évaluer que d’animer des communautés (Éducation et management, 1993). En ce sens, ils rentrent pleinement dans les nouveaux processus de l’évaluation.

Le syndicalisme enseignant est souvent désigné comme un secteur en crise [13]. Crise de scission bien sûr, signe de vivacité aussi, souvent mal perçu; la FEN « éclate » en 1992 : ce bouleversement, sans doute dû à une surenchère des intérêts politiques sur les intérêts syndicaux, met un terme à 45 ans d’expérience difficile et originale dans le paysage syndical : l’expérience fédérale (Robert, 1995). La création de la Fédération syndicale unitaire en 1993, regroupant quinze syndicats dont les exclus de la FEN, entérine ce profond changement.

Mais aussi crise de recrutement, toute relative : les 30 % de personnels syndiqués de l’Éducation nationale font bonne mine face aux 8% nationaux pour l’ensemble du salariat. La question de la crise du syndicalisme enseignant tient en fait en deux propositions : qu’est-ce qu’une institution qui n’arrive plus à recruter ses agents ? Qu’est-ce qu’une organisation collective qui n’arrive plus à revendiquer sur des causes ? Questions excessives peut-être, mais à peine : on sait que sur les dernières années, il y a eu relativement peu de véritables mouvements enseignants, les grèves de 1995 (qui ont d’ailleurs touché l’ensemble de la fonction publique) suite à la décision d’A. Juppé de geler les salaires de la fonction publique, ou celles de 2000 entraînant la démission du ministre C. Allègre [14]. La plupart du temps, tout se passe comme si les actions syndicales se greffaient sur des revendications connexes (lycéens, étudiants, fonction publique…) qu’elles n’initient que rarement. Le déclin de l’action revendicatrice des syndicats enseignants semble s’être construit sur une déviance de leur usage : pour l’essentiel, il s’agit de favoriser les mutations de leurs membres, ce qui se manifeste idéologiquement parlant par le désengagement de l’action collective et l’essor des stratégies individuelles, le passage d’un syndicalismevocation à un syndicalisme comme moyen d’arriver à ses fins personnelles (Jacquet, 1995).

L’érosion du fait syndical n’est pas si anecdotique qu’il y paraît. Indirectement lié au phénomène d’individualisation accrue, il participe au brouillement dans la lisibilité de la société. Perte de repères et mise à mal de la « question sociale »: les revendications jusque-là canalisées et agrégées par les organisations syndicales se transforment en appels directs à l’État, à l’écart des procédures et des moyens d’expression traditionnels (Fitoussi et Rosanvallon, 1996). Le circuit syndical est ainsi de plus en plus court-circuité. Il conserve une grande importance certes, mais n’évite ni le désintérêt des uns, ni la critique des autres (par exemple sur les risques encourus du fait des syndicats, lors de la grève du service public fin 1995).

Enfin, on peut évoquer une particularité du syndicalisme enseignant : son fonctionnement emprunte à plusieurs registres, caractérisé par une multiréférentialité (Robert, 1995): emprunts au syndicalisme ouvrier d’une part, univers symbolique et professionnel inspiré des professions libérales de l’autre. Avec une spécificité : celle d’être restés « entre enseignants » (sauf exception, par exemple le SGEN-CFDT), c’est-à-dire d’avoir fait le choix de l’autonomie syndicale, à l’écart des grandes confédérations interprofessionnelles depuis 1947 : autonomie, mais isolement et perte d’une certaine « culture de la lutte » dans la séparation d’avec le reste du monde du travail.

Reprenons donc sur le rôle des syndicats dans l’élaboration des décisions : du point de vue de la représentation, leur légitimité et leur pouvoir de mobilisation sont sans doute hésitantes. Mais cela n’altère pas leur place dans les processus de décision : une partie des politiques menées l’est en concertation avec ces groupements (grilles de salaires, pouvoir d’achat, retraites, mais aussi points précis de réformes). Auteurs de la crise ou produits par elle, ils composent un espace structuré qui du fait de son interdépendance avec la politique, ne peut pas être oublié pour la saisir dans son ensemble.

En douze ans, sept gouvernements et encore plus de ministres, alternance et cohabitation obligent, ont fait jouer les rapports de force en tous sens : entre politiques du même bord, ou opposés, du côté de la majorité ou de l’opposition, elles-mêmes prises dans les contraintes réelles de leur soumission à une présidence de la république qui leur est acquise ou hostile, de façon explicite ou larvée. Et il faut penser la même chose pour les élections territoriales…

À cela s’ajoutent les rapports exprimés par les grèves, les protestations, les manifestions nationales et maintenant locales (voir la Seine-Saint-Denis par exemple, la grève perlée des directeurs d’école…). Enfin, il s’agit de comprendre les rapports entre les instances et les organisations, dans ce long jeu du chat et de la souris, sans compter les rapports de forces des organisations entre elles. Mais dans les lieux mêmes de l’activité scolaire, ces « monastères » du savoir, voudraient croire d’aucuns, dans les établissements, c’est au quotidien que les rapports de pouvoir et de force se vivent : en faut-il des exemples ? Le foulard islamique, les inscriptions dans les universités, les orientations forcées dans les filières professionnelles constituent la face la plus visible d’un ensemble de jeu de dominations et de luttes bien plus vaste.

Les parents d’élèves sont de plus en plus associés à l’école. Par le poids croissant des associations bien sûr, historiquement constitué : aux parents « soumis » de la III^e et de la IV^e République, se sont substitués les parents partenaires de l’école, notamment après la loi de 1989, et de manière presque simultanée les parents usagers ou « consommateurs d’école » (Dutercq, 1992; Ballion, 1982), qui tendent à exiger de l’administration scolaire une obligation de résultats et s’immiscent davantage dans son fonctionnement (voir en troisième partie, le paragraphe sur le droit des usagers). Les parents d’élèves, à titre individuel, ont la possibilité de rencontrer personnel enseignant et de direction des établissements, pour évoquer toute question relative à la scolarité de leurs enfants. Mais c’est par les associations de parents d’élèves [15] que l’action, collective, prend son importance et son poids. Les mesures de 1985 et 1989 ont posé la volonté institutionnelle d’associer les parents au fonctionnement des écoles; ils comportent désormais des représentants au niveau national (CSE), académique (CAEN et CAVL), départemental (commissions et conseils) et local (dans l’établissement, aux conseils de classe, de discipline, d’administration etc.) Les associations interviennent donc dans l’ensemble des instances éducatives, que ce soit sur l’organisation de la vie scolaire (projets pédagogiques, règlement intérieur, aménagement du temps scolaire…) ou périscolaire (assurances, transports scolaires, restauration, loisirs…). Leur action est peu étudiée par les chercheurs : l’analyse politique des associations de parents comme groupes de pression ou lobbies est un secteur bien silencieux du champ de l’éducation; les parents semblent ne constituer un objet d’études que dans la difficulté de leur relation avec l’école, dans une approche pédagogique et le plus souvent conflictuelle (Meirieu, 2000; Tauvel, 1998), alors que les effets de leur participation sur les mesures politiques sont négligés. À cela, une explication de taille cependant : devant le désengagement du collectif et la continuation du consumérisme parental, les associations de parents ne parviennent pas à capter une audience suffisante et n’ont souvent qu’une faible légitimité – excepté devant des situations extrêmes (Dutercq, 1992). On sait que la moyenne nationale de participation aux élections des représentants de parents se hisse à 30%; une reconnaissance modeste d’organismes souvent plus tournés vers l’intérêt de leur place concurrentielle sur le marché de l’éducation, que vers leur mission d’intérêt général (Dutercq, 1996 b). Et l’on sait surtout que les associations de parents représentent les parents de la moyenne bourgeoisie. L’échec est patent : les parents populaires sont les grands absents, depuis des décennies, sans compter le procès au fait que certaines associations de parents sont dirigées par les parents-enseignants.

Cette dernière remarque peut-elle s’étendre au cas des élèves et des étudiants ? Pendant la même période, ceux-ci ont en effet gagné des droits collectifs de représentation qui les rendent présents de façon inédite dans les structures éducatives. C’est, plus directement encore que l’intrusion des parents, l’illustration de la démocratie dans l’école et à l’université. Il existe certes des droits « fondamentaux » antérieurs à la période; la nouveauté, c’est que la loi de 1989, après les mesures de 1985, donne une existence institutionnelle au groupe d’élèves-étudiants et à son interaction avec l’administration et les établissements. Ainsi de la création des Conseils de la vie lycéenne [16] par exemple, ou des syndicats d’étudiants [17] autour desquels vont se créer des formations et des informations [18]. Les élèves ont obtenu un droit de réunions et de débats dans les établissements où ils peuvent inviter des personnalités; ils peuvent créer ensemble leurs propres associations; ils ont acquis un droit de publication au point de pouvoir faire des contre-journaux ou des revues satiriques; enfin ils ont un droit d’affichage.

Du côté des délégués, deux représentants siègent au conseil de classe et au conseil des délégués de l’établissement; ce dernier se réunit au moins trois fois par an et est doté d’un bureau et d’un règlement; cinq délégués siègent à la commission permanente qui prépare les travaux du conseil d’administration; le Conseil des délégués élit deux représentants au Conseil de la vie lycéenne; un élève par académie représente ses camarades au conseil national de la vie lycéenne et trois élus lycéens parmi les 560 élus des conseils académiques siègent au Conseil supérieur de l’Éducation nationale.

On peut avoir beau jeu de montrer le formalisme de toutes ces dispositions, il n’empêche qu’elles appartiennent en grande part à notre décennie. Mais là encore, la question du poids ou de la mise de côté de ces dispositions dans l’élaboration ou le réajustement des choix d’action, nationaux ou d’établissement, ne fait pas l’objet de réelles études politiques. Encore une fois, cela peut être compris comme le reflet du peu de participation du corps des élèves et étudiants aux élections de leurs représentants – des procédures souvent mal connues, une information réduite, auxquelles s’ajoute une réelle dépolitisation des jeunes -: un droit à la représentation qui, au fond, n’intéresse guère aujourd’hui au-delà des individus qui y militent activement.

Mais on peut aller plus loin. On observe une tendance qui n’est évidemment pas propre à l’éducation : la politisation permanente du champ fait que, tout à la fois, les chercheurs impliqués dans les comités et les missions de chaque gouvernement ne sont pas neutres dans la mesure où la plupart sont nommés, et les chercheurs dans leur ensemble sont des individus socialisés et politisés, avec des convictions et des affinités spécifiques. Ainsi, on ne peut pas éviter que les auteurs d’ouvrages universitaires, de rapports, de missions etc. soient eux-mêmes pris dans le croisement de la gauche et de la droite au pouvoir et les remises en cause successives des politiques des uns et des autres.

L’analyse critique de la non-réussite des politiques fournit ainsi des impulsions de recherches ponctuelles ou durables. À partir des années quatre-vingt-dix par exemple, le passage au crible du collège unique fait apparaître un contre-discours fort, un pôle « républicain néogauchiste » cherchant à rénover un discours égalitaire et républicain sur l’école. L’école unique est décriée pour sa mise en Å“uvre fictive, ses effets pervers : les inégalités qui perdurent, la gratuité saccagée, la sélection implicite ou explicite. De certains points de vue, sa refonte ne pourrait se faire qu’en sortant des oppositions convenues et de la prégnance de l’idéologie libérale (Johsua, 1999). Cette conviction regroupe tout un panel d’individus, de positions politiques, d’engagement fort de militants sur un nouveau pacte qui mêle chercheurs et professionnels de la politique (Charlot, 1999; Rochex, 1996,1998; mais aussi la pensée chevénementiste). C’est pendant la deuxième cohabitation que le gouvernement Jospin de 1997 se heurte aux tentatives d’une droite ultralibérale de construire une réelle politique d’éducation : instants de publication (Madelin et le « modèle libéral », 1997), de publicité (assises de Bordeaux d’A. Juppé en 1998) des politiques imaginées.

Ainsi la complexité des situations de pouvoir, de contre-pouvoir, d’opposition et de réaction est-elle également à la base de la formulation de politiques variées, qui émanent dans la friction du champ de la politique et de l’éducation. Propositions et engagements dont on ne sait pas s’ils seront suivis d’effets directs : mais qui doivent être pris en compte, ne serait-ce que du fait deleur existence, dans toute décision gouvernementale et ministérielle.

La lecture des événements de la période 1989-2002, mais aussi de sa chronologie et de la bibliographie référencée, incite à penser que les politiques d’éducation et de formation sont souvent déterminées non pas en vue de stratégies à moyen ou long terme, mais comme des politiques réactives ou incitatives, c’est-à-dire à court terme. Ce qui peut s’expliquer : dans une large décennie où l’alternance et la cohabitation sont de mise au sommet de l’État, il est d’autant plus difficile d’assurer le suivi ou la pérennité d’une action. Les risques alors inhérents à toute politique inscrite dans la durée vont du simple frein, oubli ou négligence, à la suppression pure et simple de mesures installées, en passant par le remodelage en tout ou en partie de figures emblématiques d’une politique reléguée au second rang par les élections. Ainsi du Comité national de coordination de la recherche en éducation, au destin funeste, ou encore, de façon plus partielle, des IUFM, créés dans une idéologie « de gauche », de démocratisation et d’égalité dans l’enseignement, et pris dans la tourmente de violentes réformes (voire de la remise en cause de leur existence même) à partir de 1993.

Nous proposons ici un premier classement en distinguant les politiques « réactives », celles qui visent à rétablir une situation, à lutter contre un phénomène, et les politiques incitatives qui visent à mettre en place des mesures, des procédures nouvelles. Certes, d’un certain point de vue on objectera que toutes les politiques sont à la fois réactives et incitatives; pour autant, la période se prête à souligner combien certaines mesures réagissent à la pression des événements, et combien chacun des gouvernements de droite et de gauche met en Å“uvre des incitations spécifiques – même si les historiens de l’avenir décideront in fine où et comment les classer.

La violence semble inextricablement liée à d’autres phénomènes qui débordent et reviennent à l’école : d’une part, l’échec scolaire apparaît comme un facteur aggravant des risques d’exclusion et de violence; d’autre part, la délinquance juvénile, elle-même fusionnelle, pour partie, avec l’échec, alourdit encore les phénomènes de violence dans et autour de l’école. De sorte que le caractère exogène de la violence à l’école (violence importée) et sa spécificité endogène (violence créée) ne sont plus forcément repérables (MEN, 1995 a). C’est dire si les politiques ne peuvent se contenter de fragmenter les problèmes et de les traiter « simplement », c’est-à-dire indépendamment les uns des autres. C’est dire aussi à quel point la violence à l’école peut faire figure d’épiphénomène, face à une question qui touche la société dans son ensemble. Elle mêle en effet directement l’école et la ville, notamment les banlieues et les écoles des « périphéries », où la conciliation de la stigmatisation des jeunes scolarisés, des pratiques professionnelles et personnelles des enseignants, et des mesures d’autorité adoptées, relève souvent davantage d’un bricolage adaptatif que de véritables politiques locales (Van Zanten, Payet et Roulleau-Berger, 1994). D’où, à partir de l’articulation entre les politiques d’école et les politiques municipales, l’intervention d’un facteur plus informel et essentiel : la mobilisation des enseignants (Van Zanten, Grospiron, Kherroubi et Robert, 2002). C’est en privilégiant les axes éducatifs et pédagogiques de la lutte contre la violence que le système scolaire peut tenter de passer, d’une gestion quotidienne des « turbulences » au rythme des sanctions prévues par la loi, la politique académique etc., à une prévention qui est, par définition, anticipation de la violence et construction d’un « sens du scolaire » pour les jeunes concernés (Prochazka, 1996). Parmi les propositions qui peuvent aller en ce sens et en refusant le fatalisme de l’impuissance publique, le partenariat avec la ville reste fondamental, mais aussi des mesures comme la création d’un carnet de comportement, le développement de la prévention, la redéfinition des personnels d’encadrement, l’enseignement d’éléments de psychologie de base, ou encore le renforcement de l’éducation artistique… (Lorrain, 2000).

Au niveau juridique, on se contentera de signaler [19] que sous le terme de violence, les politiques décennales du ministère de l’Éducation nationale cherchent à régler aussi bien les mauvais traitements (coups, blessures, meurtres) que les violences sexuelles; et tout autant celles qui interviennent entre élèves, que celles constatées entre enseignants et élèves (soulignons ici la nouvelle importance des mesures contre la pédophilie à partir de 1997). La période 1997-1999 se préoccupe largement de la question : un dispositif précis de prévention est mis en place (circulaires de mai, août et décembre 1997), relayé par une loi fondamentale sur la prévention et la répression des infractions sexuelles, et la protection des mineurs par le biais de la création du « délit de bizutage » (juin 1998). Enfin, la mise en place du dispositif de prise en charge des victimes de violence au sein du système scolaire (1999) « boucle » le traitement dans l’urgence des problèmes de violence. Le plan anti-violence reste une constante des politiques du ministère : en octobre 2002, le ministre délégué à l’enseignement scolaire, X. Darcos, a présenté le plus récent des programmes de lutte contre la violence, axé sur la redéfinition de la règle scolaire, le renforcement de l’autorité et l’aide aux personnels. Le logiciel Signa mis en place en 2001 pour évaluer les violences scolaires, à travers ses premiers résultats (3,5 incidents pour 1000 élèves dans le second degré, 1 pour 10000 dans le primaire) a confirmé pourtant une baisse notable des violences scolaires depuis l’année 2000. Baisse que l’enchevêtrement des politiques amène à prendre avec beaucoup d’attention : décroissance réelle, ou report de la violence hors des établissements ?

Mais la question de l’échec scolaire est également liée à celle plus large de l’exclusion et de l’illettrisme. En France, la loi du 29 juillet 1998 intègre pour la première fois la question de l’illettrisme, et la place comme l’une des priorités du service public dans son ensemble. Les niveaux de l’école et du monde adulte sont alors compilés autour d’un vaste débat : comment se fait-il que dans un pays où la scolarité est obligatoire depuis plus d’un siècle, où tout individu fréquente l’école pendant au moins dix ans, on trouve un taux si important d’adultes illettrés (Freynet, 1996)? La question engage d’une part l’école à se remettre en question dans les résultats de l’échec scolaire; d’autre part, elle ouvre sur le rôle de l’éducation dans la cohésion sociale; son échec, sous la forme d’un illettrisme qui augmente dans la majorité des sociétés européennes, peut freiner les performances des entreprises et des nations, favoriser violence, délinquance et fracture sociale. Des politiques éducatives importantes ont été mises en place : elles concernent aussi bien des politiques scolaires contre l’abandon (le « décrochage » qui prend politiquement le relais de l’échec), que des politiques d’apprentissage tout au long de la vie (Comité de l’éducation du Conseil de l’Europe, 2000).

Ces politiques, notamment en direction d’un public jeune, viennent en premier lieu de l’Éducation nationale. Celle-ci a lancé de multiples dispositifs de lutte contre l’échec scolaire, depuis la réforme du collège unique; notons qu’elle seule peut le traiter de manière préventive (Bentolila et Rivière, 2001). Dans les dispositifs adoptés se mêlent la plupart du temps la lutte contre l’exclusion, celle contre l’illettrisme, contre l’échec scolaire, contre l’abandon scolaire. Parmi les expérimentations les plus marquantes, on citera ainsi l’identification dès la maternelle des enfants dyslexiques (2001), le principe de la « deuxième chance » [20] pour minimiser l’échec scolaire, la mise en place d’un observatoire de la lecture. Ainsi aussi, plus concrètement encore, des mesures pédagogiques telles que le soutien scolaire, le tutorat, la création en 1998 des classes-relais pour les jeunes en rupture avec l’institution scolaire, celle en 2002 des ateliers-relais, ou très récemment la reprise d’un Programme national d’incitation à la lecture et à l’écriture dans le cadre de prévention et de lutte contre l’illettrisme (janvier 2003)…

Cette thématique implique de revenir sur des pseudo-évidences : ce n’est pas parce que l’école est obligatoire que l’illettrisme a disparu (Girod, 1998) et les sociétés les plus industrialisées enregistrent des scores déroutants quant à l’utilisation de fonctions de base telles que lire un texte, écrire une courte lettreetc. En France, on estime que 6 à 20 % des adultes sont illettrés (OCDE, 1997). Cependant, il apparaît que les politiques nationales contre l’illettrisme des adultes restent succinctes. Tout se passe comme s’il était plus facile politiquement de traiter préventivement la question en la transformant et en la basculant dans une sphère ordinaire des actions de l’État – l’École –, que de mettre en place de véritables programmes d’ampleur pour des adultes oscillant par ailleurs entre le refus ou la honte d’admettre (donc de traiter) leur illettrisme et le bricolage d’adaptations qui rend alors inutiles les propositions d’apprentissage-perfectionnement de la lecture ou de l’écriture. C’est ainsi que l’on voit apparaître de nombreuses mesures destinées à lutter contre l’abandon et l’échec scolaires, par exemple les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) créés en 1999 qui, so