Quand le mot governance apparaît en anglais au XIV^e siècle, il est immédiatement chargé de connotations partagées entre le gouvernement politique et le gouvernement de soi. Ce terme pouvait désigner la charge d’un gouverneur, d’un souverain, d’un magistrat, le domaine sur lequel ils exercent cette charge, la façon dont ils pratiquent le pouvoir, mais aussi la maîtrise que l’on a de son comportement, de sa langue et de ses mœurs. Ce n’est qu’au milieu du XX^e siècle, dans le langage des organisations internationales, que ce terme qu’avaient ignoré les théories républicaines de langue anglaise a trouvé un emploi d’une extrême plasticité. Aujourd’hui, qu’il s’applique aux gouvernements du Tiers Monde, aux ONG, aux entreprises ou au rapport entre gouvernement et société, il se substitue à des notions politiques appropriées.

Dans le contexte des conférences de la Francophonie et de l’ONU, le terme avait été utilisé pour expliquer que l’aide au développement serait subordonnée à l’amélioration de leur administration et de leur gouvernement. Il s’agissait d’exprimer le souci que les citoyens de ces pays bénéficient de la plénitude des droits démocratiques, et n’aient plus à pâtir de la corruption. Le mot « gouvernance » avait diplomatiquement maquillé ces critiques politiques de fond en conseils de réforme méthodologique. Les rapports sur l’avenir de l’ONU et des relations dites « Nord-Sud » qui ont fleuri depuis 1999 illustrent (en anglais) cet aspect de la gouvernance [2].

La gouvernance serait alors la façon de bien gouverner, de bien administrer, selon de justes principes. Il s’agit aussi de le faire au meilleur coût. Adressée par les autorités administratives centrales à leurs homologues locales, l’injonction de bonne gouvernance peut dissimuler derrière un souci d’efficacité une exigence de rationalisation. Du point de vue de comités d’évaluation composés de fonctionnaires et d’usagers, la gouvernance peut être une façon de rendre un meilleur service au public, mais peut-être aussi de permettre un contrôle des agents publics hors des cadres qui régissent leur activité. Comme la modernisation analysée il y a quelques numéros, la gouvernance est l’un des « chevaux de Troie » de la rationalité gestionnaire dans les services de l’État et des collectivités territoriales.

Lorsqu’on parle en effet de corporate governance en anglais, on ne parle pas de la gestion économique des entreprises, mais de la façon d’exercer le pouvoir et de traiter les effets humains et sociaux des décisions qui relèvent proprement de la gestion et de l’économie. La définition de la structure hiérarchique, des instances de consultation, des stratégies de communication interne et externe, relève du gouvernement de l’entreprise, car elle est à la rencontre du politique et de la gestion. Elle définit le pouvoir, et donc le fonctionnement politique, au sein d’une entreprise donnée. Mais parler de gouvernance, et non de gouvernement, dans l’entreprise permet de masquer la nature politique de ces rapports de pouvoir, dans un milieu qui véhicule une idéologie professionnelle et apolitique. La gouvernance serait-elle un masque de bonnes manières pour faire oublier aux citoyens et aux salariés que de véritables jeux de pouvoirs sont à l’œuvre dans l’ensemble de la société ?

Les idéologues du marché et des réseaux prétendent que la mondialisation fait des entreprises et des consommateurs les agents véritables d’un pouvoir sans frontières qui rend caducs les systèmes politiques constitutionnels des États [3]. Ils en appellent à la gouvernance, tantôt comme principe d’autorégulation des rapports de concurrence sur le marché, tantôt comme substitut efficace et suffisant du gouvernement politique. La politique serait trop lente, trop limitée, et reposerait sur un principe de légitimité dépassé, la citoyenneté. Dans ce contexte, l’enjeu de la gouvernance comme régulation se substituant aux politiques élus, pouvant se passer d’eux, et même capable de fonctionner à côté d’eux et avec leur bénédiction, ouvre la perspective d’une problématique mondiale des pouvoirs.

En effet, parmi les enjeux politiques et moraux que l’on peut déjà dégager des attentats de septembre 2001, il en est un que bien des commentateurs ont évoqué dans les jours suivants : faut-il appeler de ses vœux une « gouvernance mondiale » ? L’ONU s’y intéresse dans les rapports déjà évoqués, mais il convient de situer les termes de cette question dans le monde de la philosophie politique et du droit réellement existants : de quoi se différencie l’idée d’une « gouvernance » mondiale ? A priori, d’un gouvernement mondial. Comment situer gouvernance et gouvernement mondiaux en rapport avec un droit international ? L’existence d’un droit positif suppose l’existence préalable d’une autorité reconnue par ceux à qui ce droit s’applique. Depuis la fondation de l’ONU après le second conflit mondial, puis avec la multiplication de tribunaux internationaux spécialisés dans les vingt dernières années, les questions relatives au droit d’ingérence et à une justice internationale ont été posées. C’est en termes de traités et conventions entre les États dans le cadre des institutions internationales que des réponses ont été proposées.

En revanche, poser la question d’un gouvernement international reviendrait à soumettre les souverainetés nationales à un pouvoir commun (et non pas à une autorité reconnue par tous). Fuyant devant ce nœud de contradictions, proposer une convention de bonne volonté sous le masque de la gouvernance mondiale serait une Belle Chose, mais la guerre étant le principal danger des rapports internationaux, la bonne volonté ne suffit pas à l’éviter, comme l’histoire de la SDF et de l’ONU le démontre assez. Si l’on voulait un gouvernement mondial, il faudrait, si l’on se place d’un point de vue hobbesien, qu’un pouvoir assez puissant émergeât pour tenir toutes les nations dans la crainte. C’est la figure du marché citée ci-dessus qui en tient lieu pour les tenants de la gouvernance. La gouvernance mondiale, par essence virtuelle et extra- (ou supra-) étatique, pourrait-elle même avoir un lieu institutionnel ? Ce lieu pourrait-il être l’ONU ? Mais l’ONU repose sur le droit, les traités, les États, donc sur les bases mêmes que l’idéologie du marché et de la gouvernance rejettent. Il ne peut y avoir, sans absurdité, d’institution de la gouvernance, car son but est précisément d’échapper au contrôle de la souveraineté, nationale comme internationale. Sa force ne peut s’exercer que dans des réseaux d’influence échappant aux lois.

Dans un cadre comme celui de l’Union européenne, le défaut de souveraineté populaire rend de plus en plus indispensable la discussion d’une constitution de l’Union, pour y définir la citoyenneté européenne. Dans un rapport de synthèse de la Fondation Robert-Schuman, « Leadership et gouvernance communautaire » [4], Philippe Rivaud décrit la méthode grâce à laquelle certains commissaires européens sont parvenus à contourner l’idée nationale de service public pour imposer la notion, qualifiée d’ « européenne », de service universel, reposant sur l’idéal de mise en concurrence. Le mot « gouvernance » ne figure que dans le titre du rapport, mais la méthodologie de lobbying décrite par l’auteur est exemplaire des dangers de la gouvernance : c’est en occupant le terrain de la lutte d’influence que les responsables sont arrivés à imposer cette notion aux gouvernements, dans le cadre d’une stratégie délibérée. Parvenir à de véritables pratiques gouvernementales et légitimes en Europe, respectant les vœux des citoyens sur le modèle de société qu’ils désirent, est une finalité qui ne peut cohabiter avec ces pratiques de contournement des politiques par la technostructure.

Quand 14 chefs d’État et de gouvernement réunis à Berlin déclaraient le 3 juin 2000 qu’ils étaient favorables à l’émergence d’une nouvelle gouvernance « moderne » et « progressiste » au XXI^e siècle, ils avaient en tête une méthode de gouvernement tenant compte de la société civile et compensant par la politique les effets de la mondialisation [5]. Dans les nombreuses déclarations, discours et communiqués du Premier ministre français Lionel Jospin se référant à la gouvernance, il semble soucieux de voir le retour du politique dans la définition des missions de service et dans l’écoute de la société civile [6]. Mais le mot « gouvernance », dont nous venons d’énumérer certaines connotations dangereuses pour la citoyenneté et la démocratie, est-il le mieux trouvé pour décrire une politique d’intervention du politique dans la régulation de l’économie ?

Qu’il s’agisse de donner avec condescendance des leçons de morale, ou de soulever des problèmes authentiques de morale du pouvoir, il semble donc que l’usage du terme « gouvernance » puisse difficilement échapper à l’accusation d’hypocrisie. Le moralisme des tenants de la gouvernance dissimule de plus en plus mal les arrière-pensées qui les motivent. Les mêmes effets d’euphémisme et de redéfinition propres à l’emploi de ce terme qui doit sa fortune à son imprécision, sont observables en français et en anglais, comme si certains locuteurs de nos deux langues, à force de s’emprunter des mots pour ne pas dire ce qu’ils craignent d’avouer publiquement, en arrivaient à se mettre d’accord sur l’usage d’une novlangue mondialisée.