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P.U.F.

I.S.B.N.9782130534549
192 pages

p. 47 à 55
doi: 10.3917/cite.013.0047

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n° 13 2003/1

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La Convention européenne et l’œuvre des constituants américains

Michel Rosenfeld Titulaire de la chaire Justice Syndney L. Robins des Droits de l’homme à la Cardozo Law School de New York City. Il est aussi président de l’association internationale de droit constitutionnel et rédacteur en chef de l’I.CON (The International Journal of Constitutional Law) publié par Oxford University Press. Parmi ses publications les plus récentes on compte, Les interprétations justes (La Pensée juridique, Bruylant, LGDC) (traduit de l’anglais par Geneviève Warland) et The Longest Night : Polemics and Perspectives on Election 2000 (The University of California Press, 2000) qu’il a codirigé.

Plan de l'article

• I

• II

• III

• IV

• V

I

Il existe une similitude frappante entre la Convention de Philadelphie qui élabora en 1787 la Constitution des États-Unis, et la Convention européenne dirigée par Valéry Giscard d’Estaing qui siège actuellement, et dont on s’accorde à penser qu’elle devrait conduire à l’adoption d’une constitution de l’Union européenne : les deux Conventions ont été mises en branle pour faire face à une même redoutable tâche. En effet, les treize États américains confédérés fonctionnant selon les Articles de confédération de 1781, de façon peu ou prou comparable aux quinze États membres de l’Union européenne fonctionnant selon une série de traités, de celui de Rome à celui de Nice, luttaient pour entretenir et faire progresser leur entreprise conjointe tout en étant confrontés à des divergences exacerbées par les insuffisances du cadre institutionnel qui leur était commun. En outre, ces insuffisances étaient d’autant plus aiguës que les treize États américains originels devaient se préparer à l’incorporation de toute une pléiade de nouveaux États qui propulserait l’union américaine d’un bout à l’autre d’un véritable continent bordé par deux océans, tout comme les défis constitutionnels sont grandement amplifiés pour les Quinze au moment où ils se préparent à devenir les Vingt-cinq – et à englober, au bout du compte, tous les États d’un bout à l’autre du continent.

En contradiction avec la similitude qu’on vient d’évoquer, il existe en revanche – au moins actuellement – une différence marquante entre le projet constitutionnel américain de 1787 et son équivalent européen actuel. Le projet américain a indéniablement réussi – non que le chemin du succès fût toujours évident ou dépourvu d’embûches, comme en témoigne la tentative de sécession des États du Sud qui conduisit à la sanglante guerre civile des années 1860 – et c’est un fait que les États-Unis sont aujourd’hui une république fédérale efficace et bien intégrée, et que les treize États d’origine sont devenus cinquante et s’étendent d’un bout à l’autre du continent et même au-delà. Cependant, il n’est pas évident que le projet constitutionnel européen aura le même succès. Non seulement il n’existe aucune certitude – vu des rivages de l’Amérique – que la Convention européenne arrivera à créer une constitution authentique et digne de ce nom pour l’Europe, et, même si elle y parvient, il s’écoulera un temps certain avant que nous puissions juger si l’Union européenne peut se fondre en une démocratie cohérente et bien huilée après avoir achevé tous les élargissements qu’elle envisage.

II

Au-delà, les similitudes et les différences entre Philadelphie et la Convention européenne sont souvent difficiles à discerner ou à évaluer. C’est en partie dû aux plus de deux cents ans qui séparent les deux projets constitutionnels, et en partie au fait que ce qui peut apparaître à première vue comme des similitudes peut s’avérer, à y regarder de plus près, impliquer des différences significatives, et vice versa. Par exemple, vues de loin, les tâches auxquelles était confrontée la Convention de Philadelphie semblent très similaires à celles auxquelles la Convention européenne doit faire face. Dans les deux cas, le même objectif prédomine : l’intégration plus poussée des parties constitutives existantes d’une union incomplète, au moyen d’un véritable cadre institutionnel de dimension constitutionnelle, capable de créer l’équilibre idéal entre l’unité et la diversité. Cela dit, les circonstances particulières diffèrent amplement, et font entrevoir que la Convention européenne prendra, et devra prendre, une orientation constitutionnelle très différente de celle suivie par les auteurs de la Constitution américaine à Philadelphie. Les échecs de la Confédération américaine étaient avant tout dus à deux facteurs : la menace constante de guerre économique entre les différents États confédérés, et l’extrême faiblesse du gouvernement central de la Confédération. Par contraste, à la veille du lancement de la Convention européenne, l’Union européenne jouissait d’une unité économique hautement intégrée – même si cette intégration n’est pas parfaite – et d’institutions gouvernementales centrales puissantes telles que la Commission et la Cour européenne de justice, ainsi que d’une bureaucratie de l’Union considérable et bien ancrée, dont le quartier général est à Bruxelles. En bref, alors que pour les membres de la Convention de Philadelphie les principales tâches consistaient à établir un cadre constitutionnel rendant possible l’unification économique du pays et un gouvernement central plus fort, la Convention européenne devrait se concentrer principalement sur la promotion d’une plus grande unité et d’une plus grande responsabilité politiques, et faire subir une cure d’amaigrissement et de rationalisation à la structure et au fonctionnement du gouvernement centralisé de l’Union tel qu’il existe actuellement, en redéployant les compétences qui sont aujourd’hui réparties entre la Commission, le Conseil et les autres organes ayant la responsabilité d’instituer et de superviser les politiques de l’Union.

Comme dans le cas des similitudes apparentes, les différences apparentes peuvent s’avérer, à la fin, bien moins significatives qu’on ne l’avait initialement pensé. Un exemple de cet ordre concerne la question de savoir qui devrait, à proprement parler, être considéré en dernière instance comme étant l’auteur de la constitution. Dans le cas américain, comme il apparaît à la lecture du Préambule de la Constitution de 1787, la Constitution est censée être la volonté de « Nous le Peuple ». Il n’est pas possible, en revanche, d’en dire autant dans le cas de l’Union européenne, car il n’y a pas un peuple européen unique, mais une multiplicité de peuples européens. Cette différence, en outre, n’est en aucune façon triviale dans la mesure où il n’est pas possible qu’un « Nous les Peuples », comme l’a dit fortement Dieter Grimm, ancien juge de la Cour constitutionnelle allemande, soit capable de donner son consentement à une seule et unique constitution significative correspondant à de multiples identités [1]. Selon Grimm, une constitution authentiquement opératoire doit être enracinée dans une langue, une culture et une tradition communes, ce qui fait défaut aux membres actuels de l’Union européenne, et a fortiori aux 25 membres (ou plus) qu’on annonce dans le futur proche de l’Union. En conséquence, selon l’analyse de Grimm, l’Union est adaptée aux liens extérieurs garantis par des traités, mais pas aux liens internes qu’engendrent les constitutions enracinées dans une identité commune [2].

Si l’on regarde de plus près les États-Unis de la fin du XVIII^e siècle et la composition de la Convention de Philadelphie, on se rend compte cependant que le « Nous le Peuple » qui se trouvait derrière la Constitution américaine n’était pas à bien des égards, et loin s’en faut, ce qu’il semblait être. Premièrement, dans la mesure où « le peuple » peut être confondu avec « la nation », il n’existait pas de nation américaine en 1787 dans le sens où il existait une nation française à la veille de la Révolution française de 1789. La nation américaine, construite au fil du temps au moyen des diverses vagues successives d’immigration venues de tous les coins du monde, était à peine en train de naître en 1787, et en conséquence il est juste d’affirmer que la Constitution américaine a précédé la consolidation de la nation américaine. Deuxièmement, si par « Nous le Peuple » nous désignons ceux qui ont élaboré et ratifié la Constitution de 1787 – c’est-à-dire les délégués de Philadelphie et les propriétaires terriens blancs qui ont voté dans les différentes constitutions des États pour ratifier la Constitution [3] –, ils ne représentaient qu’une frange très étroite de la population. En outre, d’un point de vue idéologique, la Constitution américaine de 1787 était en profond désaccord avec l’esprit de 1776 tel qu’il s’incarne dans le fameux énoncé de la Déclaration d’indépendance américaine qui déclare que « tous les hommes sont créés égaux ». En vérité, afin de s’assurer l’adhésion des États esclavagistes à la Constitution, le document de 1787 laisse exister l’esclavage, et le légitime implicitement [4]. C’est ainsi qu’en 1776 « Nous le Peuple » incluait les Noirs, ce qui n’était plus le cas en 1787. Et c’est pourquoi les États-Unis ont eu besoin d’une seconde révolution – à savoir, la guerre de Sécession – pour mener à bien le projet de constitutionnalisme dans lequel ils s’étaient lancés en 1776 [5]. En résumé, alors que les peuples de l’Union européenne ne sont pas encore unis, le peuple qui se tenait derrière la Constitution américaine de 1787 était profondément divisé et, pour l’essentiel, point encore formé. Cela implique-t-il qu’un peuple européen pourrait émerger après que l’Union aura érigé une constitution ? Ou encore, cela implique-t-il que toute constitution qui pourrait émerger à l’issue de la Convention européenne est peu susceptible de réussir sans de nouvelles transformations en profondeur des peuples européens ?

III

À la différence de la Convention de Philadelphie qui s’est largement tenue dans le secret, entre les cinquante-cinq délégués envoyés par douze des treize États américains (le Rhode Island avait refusé d’envoyer des délégués à Philadelphie), la Convention européenne délibère en public et rassemble des représentants des gouvernements nationaux, des parlements nationaux, des institutions de l’Union et du Parlement européen, aussi bien que des organisations non gouvernementales représentant la société civile. Les activités de la Convention européenne sont largement diffusées par les médias et Internet, et son président et ses deux vice-présidents entretiennent une image publique de grande qualité par leurs apparitions et leurs discours publics, et des entretiens avec les médias.

La nature ouverte et publique de la Convention européenne semble présenter certains avantages qui manquaient à la Convention de Philadelphie, mais elle porte aussi en germe certains désavantages. Bien que la Convention de Philadelphie ait souvent été le lieu de divisions et de conflits, le secret de ses procédures a finalement conduit à l’adoption d’une nouvelle constitution, en apparente contravention avec le mandat de ses membres. En effet, les cinquante-cinq délégués des États envoyés à Philadelphie avaient reçu le pouvoir d’amender les Articles de confédération, et non de rédiger une constitution entièrement nouvelle. Étant donné le processus conflictuel et les sérieuses difficultés rencontrées dans le processus de ratification subséquent, on peut douter que Philadelphie aurait accouché d’une nouvelle constitution si ses délibérations avaient été ouvertes au public et à la presse.

Par contraste, à cause de son ouverture et de sa large représentativité, la Convention européenne est préparée à tenir compte des réactions et des retours d’information. Il est fort vraisemblable que cela conduise à un processus plus élaboré, mais cela pourrait éviter des tensions porteuses de division lorsqu’un nouveau texte constitutionnel sera soumis aux divers peuples européens pour approbation. D’un autre côté, un processus exagérément ouvert présente un risque dans la mesure où il est peut-être impossible de trouver un accord sur tout texte constitutionnel fonctionnel acceptable par la plupart des parties prenantes impliquées dans le processus constituant.

Il existe, bien sûr, une autre possibilité. Au milieu de la cacophonie des voix entendues d’un bout à l’autre du processus public engendré par la Convention européenne, son président et ses vice-présidents pourraient tranquillement, hors de la vue du public, présider à la rédaction d’une proposition de texte constitutionnel. Un tel texte, en outre, pourrait se justifier comme représentant le seul espoir de transcender les amples différences qui divisent la multitude des intérêts et des points de vue qui ont été amenés à exercer une influence sur le projet de la Convention. Dans le cadre de ce scénario, le projet en question pourrait finir par être accepté par le plus grand nombre comme étant la seule alternative plausible à l’échec, à moins qu’il ne donne lieu à une bataille de ratification plus féroce que celle qui fut déclenchée par le texte constitutionnel écrit à Philadelphie.

IV

D’un point de vue fondamental, la Convention de Philadelphie détient-elle des enseignements à l’usage de la Convention européenne ? L’union des Treize d’Amérique trace-t-elle une trajectoire qu’on pourrait adapter au dessein de concevoir un cadre constitutionnel – par opposition à un traité – efficace pour les Quinze d’Europe ?

Benjamin Franklin, le doyen des délégués de la Convention de Philadelphie, pensait, quant à lui, que l’exemple américain pouvait ouvrir la voie à une Europe fédérale. Il écrivit ces lignes à ses amis d’Europe alors qu’il traversait le difficile processus de ratification :

« Je vous envoie la proposition de nouvelle constitution pour nos États. J’ai participé l’été dernier, pendant quatre mois, à la Convention qui lui a donné forme... Si elle réussit, je ne vois pas pourquoi vous autres en Europe ne pourriez pas mener à exécution le projet du bon roi Henri IV, en formant une Union fédérale et une seule et unique grande république rassemblant tous les différents États et royaumes, au moyen d’une Convention du même genre, car nous avions de nombreux intérêts à réconcilier. » [6]

Franklin avait raison d’écrire que les États américains avaient de nombreux intérêts divergents à réconcilier, comme ceux des États esclavagistes face aux intérêts mercantiles des États du Nord, ou les visions contradictoires séparant les petits États, redoutant une perte radicale de puissance et d’influence, de leurs partenaires plus peuplés. Cependant, si la Convention de Philadelphie a fini par réussir, c’est parce qu’elle a produit un cadre entièrement nouveau pour une nation sur le point de se former.

La Convention européenne est confrontée à des problèmes aussi redoutables que ceux qui défiaient les délégués qui se sont rassemblés à Philadelphie. Mais les problèmes auxquels l’Europe doit faire face sont, à bien des égards, différents de ceux qui pesaient sur les États américains. Bien qu’il existe des différences économiques entre les Quinze – et plus encore entre les Vingt-cinq envisagés –, elles semblent moins tranchées que celles qui menaçaient les États américains confédérés en 1787. Du point de vue fonctionnel, l’Union européenne est bien mieux centralisée et économiquement intégrée que les États américains confédérés. En fait, même le contraste entre les économies d’anciens pays communistes comme la Pologne ou la Hongrie et ceux des six membres originels qui lancèrent ce qui est aujourd’hui l’Union européenne paraît bien pâle en comparaison avec le contraste séparant les États esclavagistes des économies mercantiles qui dominaient au XVIII^e siècle. En outre, aujourd’hui, à la différence de ce qui existait au XVIII^e siècle, les économies sont à la fois organisées et conçues à une échelle transnationale, ce qui laisse espérer que la création d’une constitution pour l’union économique de l’Europe ne devrait pas être une tâche insurmontable.

D’un autre côté, le défi démocratique de l’Europe, bien qu’à divers égards il soit similaire à celui auquel faisaient face les États américains en 1787, est bien plus profond que ce dernier. Ajoutons à cela qu’une constitution européenne efficace devrait surmonter des obstacles liés aux questions d’identité qui étaient largement absentes de l’Amérique du XVIII^e siècle.

Du point de vue de la démocratie, on peut établir un parallèle entre les États-Unis et l’Europe. L’une des batailles les plus féroces qui furent menées autour de la ratification de la Constitution américaine de 1787 opposa les fédéralistes aux antifédéralistes, ces derniers soutenant qu’une union fédérale des treize États affaiblirait la démocratie. Cet argument antifédéraliste reposait sur la conviction préalable que le gouvernement fédéral serait trop éloigné du peuple pour être authentiquement démocratique. On peut formuler une critique similaire contre certaines des institutions gouvernantes existant au sein de l’Union européenne, comme la Commission et le Conseil. En outre, l’intégration, dans une constitution, des arrangements institutionnels, ou même l’adaptation d’une constitution qui déplacerait de façon significative l’équilibre des pouvoirs en faveur du Parlement européen, pourrait encore rendre problématique la démocratie pour une Europe à quinze et, a fortiori, à vingt-cinq.

Il existe un problème supplémentaire qui se pose à l’Europe, l’harmonisation de la démocratie au niveau de l’Union avec la démocratie au niveau des États membres et la démocratie au niveau intranational des régions, qui n’a rien de commun avec l’expérience américaine. Bien que le fédéralisme circonscrive deux lieux différents de la démocratie aux États-Unis, et bien que des débats surgissent à l’occasion sur la répartition des compétences entre les deux niveaux, ces deux niveaux de démocratie sont bien intégrés au sein du cadre constitutionnel. Ainsi, alors que la Chambre des représentants est censée représenter le peuple des États-Unis et le Sénat les États, chaque district territorial du Congrès demeure dans les limites d’un seul État. Par contraste, les lieux démocratiques intranationaux régionaux à l’intérieur de l’Union européenne pourraient être moins susceptibles d’harmonisation avec la démocratie à l’intérieur des États membres. Par exemple, la démocratie régionale dans les régions basque et catalane, d’un côté et de l’autre de la frontière franco-espagnole, pourrait être plus susceptible d’affaiblir la démocratie française ou espagnole que de les compléter. En outre, dans le contexte de l’élargissement de l’Union, certains intérêts intranationaux, comme ceux de la minorité hongroise de Slovaquie, sont susceptibles de créer un flou entre les lieux démocratiques nationaux et intranationaux, compliquant ainsi encore plus l’harmonisation des différents lieux démocratiques au sein de l’Union.

Comme le démontrent ces derniers exemples, les questions de démocratie sont liées aux questions d’identité. Or c’est à l’égard de l’identité que la situation à laquelle est confrontée la Convention européenne se différencie le plus de celle qui prévalait à la Convention de Philadelphie. En vérité, bien que les États américains fussent politiquement distincts, et bien qu’il y eût des différences régionales entre les États du Nord et ceux du Sud, par-dessus tout, le pays qui conquit son indépendance sur l’Angleterre en 1776 partageait une identité commune. En 1776, le segment de la population qui parlait effectivement pour « Nous le Peuple » était composé d’Anglais qui avaient acquis leur indépendance vis-à-vis de l’Empire britannique. Par contraste, les Européens d’aujourd’hui sont fortement enracinés dans des identités nationales différentes. Ces identités nationales rivales sont peut-être plus saillantes dans le contexte de la politique étrangère. Est-il concevable, à ce jour, que l’emprise de ces identités diverses puisse être suffisamment relâchée pour aller vers une union constitutionnelle plus parfaite ? Peut-on vraiment attendre de la France ou de la Grande-Bretagne qu’elles cèdent leur fauteuil de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies en faveur d’un siège de l’Union européenne ?

V

Alors que les différences entre l’Europe de notre temps et l’Amérique du XVIII^e siècle sont grandes, il est possible que Benjamin Franklin ait raison, au bout du compte. Mais non pas pour les raisons qu’il imaginait. Quel que soit le degré de réconciliation entre les centres rivaux de démocratie et les identités conflictuelles qu’une constitution européenne puisse finir par réaliser, il semble fort improbable que le cadre institutionnel obtenu ressemble au fédéralisme américain. Le parallèle avec l’Amérique est tout à fait différent. L’aventure constitutionnelle américaine a fini par réussir parce que la Convention de Philadelphie aboutit à un cadre institutionnel novateur conçu pour un ensemble de circonstances politiques sans précédent. Si la Convention européenne connaît un jour le même succès, ce sera très vraisemblablement pour la même raison.

(Traduit de l’anglais par Luc Borot.)

NOTES

[1]

Voir Dieter Grimm, « Does Europe need a Constitution ? », European Law Journal, 1 (1995), p. 282.

[2]

Voir, à l’inverse, Jürgen Habermas, « Remarks on Dieter Grimm’s “Does Europe need a Constitution ?” », European Law Journal, 1 (1995), p. 303.

[3]

Pour un récit détaillé de l’élaboration et de la ratification de la Constitution américaine, voir Catherine Drinker Bowen, Miracle at Philadelphia : The Story of the Constitutional Convention, May to September 1787 (1966).

[4]

Voir par exemple le premier article de la Constitution américaine, titres 2 et 9 qui prescrivent respectivement que l’on comptabilisera chaque esclave comme équivalent à trois cinquièmes d’un homme libre pour découper, sur la base de la démographie, les districts autorisés à élire des membres de la Chambre des représentants, et qu’il est interdit pour le Congrès fédéral de se mêler de l’importation d’esclaves dans les États esclavagistes, avant 1808.

[5]

Voir David A. J. Richards, « Revolution and constitutionalism in America », dans Michel Rosenfeld (sous la dir. de), Constitutionalism, Identity, Difference and Legitimacy : Theoretical Perspectives (1994), p. 85.

[6]

Cité par Catherine Drinker Bowen, Miracle at Philadelphia, p. 218.