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2003/1 (n° 13)


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Depuis plus de dix ans, il est question, dans le débat sur la construction européenne, du « déficit démocratique » qui caractérise les institutions de l’Union européenne (UE). Ce thème a connu un développement particulier au moment du débat qui a entouré la ratification du traité de Maastricht, en 1992. Il se trouve à nouveau d’actualité avec la mise en place d’une Convention européenne chargée de réfléchir à l’avenir institutionnel de l’Europe.

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La notion de « déficit démocratique », selon une première acception [1][1]  Shirley Williams, « Sovereignty and Accountability..., renvoie à l’écart qui s’est creusé entre les pouvoirs transférés à l’UE et l’efficacité des procédures de surveillance et de contrôle du Parlement européen. Cette formulation suggère que le contrôle démocratique des institutions européennes passerait exclusivement par la voie parlementaire. Or d’autres canaux de contrôle existent, tels ceux de la démocratie semi-directe, ou les mécanismes visant à assurer l’effectivité du principe qui, en France, est exprimé par l’article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » [2][2]  Il s’agit entre autres, toujours pour la France, de... Le « déficit démocratique » peut donc être défini comme un transfert de pouvoir (ou de souveraineté) des États membres de l’UE à l’UE, non assorti d’un transfert de même ampleur du fondement démocratique de leur légitimité.

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Bien que le thème du « déficit démocratique » soit devenu une antienne du débat européen, cet écart ne cesse de se creuser, non par défaut du contrôle, qui s’est peu à peu accru, par exemple par le biais de pouvoirs plus étendus conférés au Parlement européen [3][3]  Mise en place de la procédure de codécision puis extension..., mais surtout par extension du pouvoir attribué aux institutions européennes. L’une de leurs dernières réalisations est ainsi l’instauration de l’euro et la mise en place d’une politique monétaire unique, décidée de manière centralisée par le Conseil des gouverneurs de la Banque Centrale Européenne, sur l’ensemble de la zone.

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Pour autant, ce défaut de légitimité démocratique ne semble pas entraver outre mesure la construction européenne, les seules protestations politiques contre lui ne réussissant au pire qu’à en ralentir le rythme. Est-ce à dire que l’UE serait une entité politique non démocratique ? Ou, même, qu’elle n’aurait pu s’édifier que, s’agissant de ses institutions propres, moyennant une mise entre parenthèses des mécanismes du contrôle démocratique ?

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Répondre par l’affirmative serait paradoxal puisque l’Europe, qui constitue, aux côtés des États-Unis, le berceau de la démocratie moderne, ne compte plus aujourd’hui que des systèmes politiques démocratiques. Mais cette mise entre parenthèses correspond pourtant bien aux débuts de la construction européenne. Celle-ci, selon les termes du préambule du traité fondant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), a pour but de remplacer les conflits sanglants entre nations européennes par une fusion des intérêts de ces nations ainsi que par une communauté entre leurs peuples. Le moyen choisi pour y parvenir était, en ce qui concerne la CECA, une autorité supranationale visant à mettre en commun les ressources mobilisables pour un affrontement militaire. La méthode Monnet des « petits pas », selon laquelle l’union devait se réaliser progressivement, procède de la même inspiration. Les poignées de main entre Valéry Giscard d’Estaing et Helmut Schmidt, puis François Mitterrand et Helmut Kohl, immortalisées par leur photographie à Verdun, ou le défilé de troupes allemandes sur les Champs-Élysées un 14 juillet, peuvent s’analyser comme autant d’événements symboliques destinés à contrer les tensions nationalistes, à signifier leur appartenance à un passé désormais révolu.

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Or ces tensions se sont notamment exprimées, dans leur opposition à l’UE, par la voie démocratique. Dès lors, l’UE a été conçue comme un projet raisonnable dans ses fins, à construire contre l’obstacle des passions démocratiques. C’est pourquoi ses actes fondateurs consistent en des traités interétatiques, produits d’une Realpolitik, plutôt qu’en une fondation populaire ou nationale, comme celle des États-Unis d’Amérique ou de la IVe République française.

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La légitimité démocratique ne serait venue que beaucoup plus tard, par la ratification référendaire des traités, et de manière encore incomplète à ce jour, si l’on en juge par le mode de fonctionnement des institutions européennes. Dès lors, on peut se demander si l’UE a connu, dans l’intervalle, une légitimité autre que démocratique, et si cette légitimité, pour rester, après avoir parlé de « déficit » démocratique, dans le domaine des métaphores économiques, est soutenable à long terme.

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Je soutiens ici que :

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1 / l’UE s’est construite en accordant à la démocratie une place nettement plus réduite que celle qu’elle occupait dans ses États membres ;

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2 / la question des formes de sa légitimité reste aujourd’hui entière.

L’EUROPE S’EST CONSTRUITE DE MANIÈRE FORT PEU DÉMOCRATIQUE

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Si l’UE s’est construite de manière peu ou non démocratique, c’est parce que tant le processus de construction européen que la configuration institutionnelle effectivement adoptée laissent peu de place au suffrage universel.

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On peut distinguer schématiquement, à la suite de R. Keohane et S. Hoffmann [4][4]  « Institutionnal Change in Europe in the 1980s »,..., trois explications pour rendre compte du changement institutionnel en Europe.

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La première est celle d’un débordement (spillover) de certains domaines d’activité vers d’autres. Ainsi, l’adoption de la règle de décision à la majorité qualifiée serait, au moins en partie, la conséquence d’un autre événement ayant touché la Communauté : son extension. Selon cette théorie, en passant de six à douze membres, la Communauté devait adopter une telle règle de majorité, sous peine de blocage de son processus de décision, l’unanimité étant beaucoup plus difficile à atteindre à douze qu’à six. Toutefois, ce phénomène de débordement n’est pas automatique, sans quoi l’Europe serait un processus aux extensions totalement incontrôlées par ses États membres. Il présuppose une convergence d’intérêts entre ces États.

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C’est précisément ce dont tente de rendre compte la deuxième hypothèse explicative, celle qu’on nommerait aujourd’hui la pression de la mondialisation, et que les auteurs qualifient d’ « hypothèse de l’économie politique » : à partir du milieu des années 1970, la concurrence économique internationale et l’instabilité de l’économie mondiale auraient incité les pays européens à se regrouper dans une entité leur donnant la taille suffisante pour affronter ces nouveaux périls. Ainsi, en matière de politique industrielle, une politique de champions nationaux aurait dû être abandonnée au profit de la mise en place du marché unique.

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Cette hypothèse semble contenir une grande part de vérité, mais ne permet pas de comprendre le rythme auquel s’est effectuée l’unification européenne, puisque celle-ci aurait pu avoir lieu n’importe quand depuis le milieu des années 1970, alors qu’une période d’enlisement a prévalu jusqu’au redémarrage du milieu des années 1980.

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En outre, on peut soulever à l’égard de ce fonctionnalisme une critique que les auteurs n’abordent pas : cette explication semble en effet considérer l’Europe comme l’entité pertinente pour l’accomplissement de telle ou telle fonction – en l’occurrence, le salut des économies nationales –, alors que ce n’est que progressivement qu’elle est devenue l’espace de référence des États membres. D’ailleurs, l’idée fonctionnaliste rend mal compte des raisons propres à chacun d’eux qui ont poussé les protagonistes, c’est-à-dire encore une fois les États, à agir comme ils l’ont fait.

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Aussi est-ce en fin de compte une combinaison de fonctionnalisme et de convergence des préférences des États qui explique le mieux, du point de vue des auteurs et semble-t-il à juste titre, le changement institutionnel en Europe. Pourquoi, en effet, alors que les raisons poussant à une alliance économique étaient présentes dès le milieu des années 1970, faut-il attendre le milieu des années 1980 pour assister à une relance de la construction européenne ?

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Jusqu’en 1985 environ, celle-ci est entravée par des dissensions entre États membres. Il s’agit notamment du compromis de Luxembourg depuis 1966, et de l’exigence britannique d’un retour sur sa contribution financière. En 1985, la relance précédant la mise en place de l’Acte unique (1986) semble due à la conjonction de facteurs proprement politiques : le tournant libéral des socialistes français à partir de 1983, qui exclut l’éventualité d’un repli autarcique et marginalise le PCF, l’assouplissement de la position française sur la diminution de la contribution britannique et, corrélativement, l’assouplissement de la position britannique sur l’introduction d’un vote à la majorité qualifiée, que les Anglais repoussaient jusque-là, et qui était nécessaire pour la mise en place du Marché unique. Ainsi, celui-ci apparaît avant tout comme un compromis politiquement acceptable par les trois principales puissances impliquées dans le processus : l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni. Dans ce marché, l’Allemagne trouve les débouchés qu’elle cherche pour ses produits (on dirait peut-être plutôt, aujourd’hui, qu’elle trouve à exporter son modèle économique), l’Angleterre satisfait son désir de libre-échange, et la France peut retrouver à l’échelon européen la puissance qu’elle a perdue à celui de la nation.

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Pour simpliste qu’elle apparaisse, cette explication de R. Keohane et S. Hoffmann n’en est pas moins crédible. Ainsi qu’ils l’écrivent, « l’existence d’un régime [c’est-à-dire la Commission européenne], bien qu’il ne provoquât pas une nouvelle définition des intérêts français et anglais, affecta les calculs de ces États, de telle sorte qu’ils virent comme avantageuse la relance de l’Europe ».

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Ainsi, le rôle joué par les institutions européennes, et notamment par la Commission, ne peut être passé sous silence. Mais le jeu institutionnel européen est extrêmement complexe, à telle enseigne que beaucoup l’ont qualifié, à commencer par J. Delors, d’ « objet constitutionnel non identifié » (OCNI). Cette complexité s’éclaire si l’on tient compte des deux logiques qui président à l’édification de l’UE : la supranationalité et la coopération intergouvernementale [5][5]  Encore appelées, respectivement, dans la langue de..., [6][6]  Pour plus de détails, cf. : 1) Jean-Louis Quermonne,....

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La première logique est celle qui a présidé à la mise en place de la CECA et de la CEE. Elle institue une organisation internationale qui, selon la version qu’on en donne, limite l’exercice, reçoit des transferts, ou assure la mise en commun de parcelles de la souveraineté des États membres. Cette organisation s’appuie sur un droit commun, le droit européen. À l’origine issue des traités, et donc dépendante de la volonté des États, cette norme nouvelle s’est toutefois, comme le montre Karen Alter [7][7]  Karen Alter, Establishing the Supremacy of European..., peu à peu imposée jusqu’à contraindre ceux qui lui avaient donné naissance et pensaient initialement pouvoir la maîtriser.

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Ce processus a été essentiellement l’œuvre des juges, ceux de la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE), ainsi que les juges nationaux. Les premiers, par leurs arrêts, notamment Van Gend en Loos (1963, effet direct du droit européen à l’égard des ressortissants des États membres) et Costa contre Enel (1964, primauté du droit européen sur les droits nationaux), ont effectué une interprétation extensive des traités. La contribution des seconds est plus complexe et marquée de spécificités nationales. En France, les trois juridictions – constitutionnelle, judiciaire et administrative – ont parcouru des chemins différents, qui se sont finalement rejoints avec l’arrêt Nicolo (1989), lorsque le Conseil d’État a reconnu la supériorité du droit européen sur une loi française même postérieure [8][8]  Précisément, cette jurisprudence reconnaît la supériorité....

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Pourquoi les juges nationaux ont-ils ainsi accepté une perte de pouvoir au profit des juges européens ? K. Alter décrit un processus largement involontaire, dans lequel le droit des tribunaux de première instance de se référer au droit européen, leur permettant ainsi de contourner un droit national qui autrement s’imposait à eux, a joué un grand rôle. De même, les requérants ont pu utiliser le droit européen comme moyen de modifier un ordre juridique national qui leur était défavorable. Certes, cela ne signifie pas que les juridictions européennes, saisies par la voie préjudicielle, ont systématiquement donné raison à ceux qui invoquaient leur jurisprudence ou le droit communautaire devant les tribunaux nationaux. Mais, quand le cas soulevé pouvait être tranché d’une manière qui, sans nécessairement donner raison clairement à une partie, permettait une avancée du droit européen sur les droits nationaux, elles ont saisi cette opportunité.

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Le sens que les requérants assignaient à leur démarche était donc souvent différent de celui qu’elle a pris au regard des évolutions politiques : moyen de faire prévaloir leurs intérêts privés, d’un côté ; avancée de la supranationalité en Europe, de l’autre.

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Les gouvernements, quant à eux, auraient laissé les choses se faire, selon K. Alter, car ils pensaient toujours avoir la haute main sur les traités qui définissaient la compétence de la CJCE. Or, quand celle-ci eut pris son essor, les traités ne pouvaient plus être modifiés que très difficilement, car l’unanimité était requise et le nombre de parties en présence s’était étoffé, de sorte que la négociation afférente aurait été très coûteuse, voire impossible à mener, pour l’État membre qui l’aurait souhaitée. En outre, cela aurait clairement signifié aller à rebours de la construction européenne, ce qui était politiquement délicat.

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Ainsi, le droit européen semble devenu supranational par un processus où le contrôle démocratique a été beaucoup moins présent que les actions involontaires des agents. Certes, des forces de rappel démocratiques existent, mais elles sont faibles. Il s’agit essentiellement de l’acceptation des traités par référendum, et du contrôle qui peut éventuellement être exercé sur les institutions donnant naissance au droit européen, en amont de la CJCE : Commission, Conseil, Parlement.

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En ce qui concerne les référendums, ceux-ci donnent une légitimité de fondation, mais difficilement une légitimité de gouvernement, renouvelée au cours du temps. Dans les régimes démocratiques, les gouvernants reviennent périodiquement devant les électeurs pour rendre compte de leur gestion et renouveler leur légitimité. Les traités, à l’inverse, n’ont été approuvés qu’une seule fois [9][9]  Et encore, dans certains États membres, un refus n’est.... C’est comme si, une fois approuvé un régime dans son principe, on ne contrôlait plus ses actes, comme si, une fois approuvée la Constitution de la Ve République, on n’avait plus choisi ni sanctionné ses gouvernants jusqu’à aujourd’hui.

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Le fonctionnement des institutions communautaires, quant à lui, laisse peu de place au contrôle démocratique, en dépit de toutes les améliorations apportées par les traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice.

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Le Parlement européen, organe le plus proche du suffrage universel, a longtemps été marginal dans le processus de décision, et demeure aujourd’hui largement en position d’infériorité par rapport au Conseil et à la Commission, malgré les améliorations apportées par les traités successifs. Ainsi, en matière budgétaire par exemple, si le Parlement est doté formellement du droit de rejeter le budget, en pratique, et en dépit de la procédure dite de codécision, la Commission domine largement les débats. La responsabilité de celle-ci devant le Parlement est en pratique très limitée [10][10]  Si le Parlement peut voter une motion de censure à....

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La Commission bénéficie en revanche toujours d’un rôle capital, détenant le monopole du pouvoir de proposition des actes communautaires, qui lui permet de jouer des antagonismes nationaux qui se font jour aux conseils européens et aux conseils des ministres. Or la Commission est une administration, dont les membres ne sont pas responsables devant les citoyens au sens que ces mots revêtent dans un régime parlementaire ou présidentiel. En outre, fonctionnaires internationaux, ces membres ne sont le plus souvent au contact de leurs administrés qu’à travers le prisme déformant des lobbies.

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Les conseils européens et conseils des ministres, enfin, ne bénéficient pour la plupart d’entre eux que d’une légitimité indirecte, alors même qu’ils effectuent une tâche (l’acceptation ou le refus des normes proposées par la Commission) confiée dans les États membres à des représentants élus au suffrage universel [11][11]  Il ne s’agit pas exclusivement, au niveau national,....

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Il faut noter enfin que les domaines dans lesquels le droit européen a vocation à s’exercer sont définis de manière téléologique (il s’agit de tous les domaines dans lesquels une action de la Communauté apparaît indispensable pour réaliser l’un de ses objets [12][12]  Les traités nomment ce principe « subsidiarité »....), ce qui leur donne une force de pénétration dans les droits nationaux beaucoup plus grande que le droit d’une fédération pour les États fédérés. Dans de telles fédérations, comme l’Allemagne ou les États-Unis, les compétences des États, celles de la fédération et leurs domaines de recoupement sont en effet définis, succinctement aux États-Unis et précisément en Allemagne, par la Constitution, une Cour suprême veillant au respect de leur partage. Rien de tel n’existe dans l’UE : une distinction juridique existe bien entre compétences « exclusives » (de la Communauté), concurrentes et parallèles, mais aucun domaine n’est, à l’inverse, exclusivement réservé aux États [13][13]  Ce n’est qu’en dehors du premier pilier que les États....

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Ainsi, dans ses aspects supranationaux, l’UE s’est construite de manière peu démocratique. Mais elle accorde aussi une place importante à des processus de décision intergouvernementaux, que ce soit quand les conseils européens sont appelés à décider à l’unanimité, ou dans ce que, dans le contexte du traité de Maastricht, on a nommé les 2e et 3e piliers (le 1er étant la Communauté), c’est-à-dire la coopération en matière de politique extérieure et de sécurité, d’une part, de justice et d’affaires intérieures, d’autre part.

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Ici aussi, cependant, le citoyen demeure très éloigné des processus décisionnels. La nécessité de faire des concessions pour faire prévaloir un point de vue donné rend opaques les négociations menées au niveau des gouvernements, lesquels en rendent rarement compte de manière publique et détaillée. Au contraire, comme le souligne K. Alter, la lourdeur du processus européen et les contraintes de la décision à quinze seraient souvent invoquées comme prétextes par les gouvernements nationaux pour faire accepter des mesures impopulaires. Ainsi, pour un parti politique donné, le meilleur moyen de faire prévaloir durablement son point de vue ne serait plus de l’inscrire dans une loi nationale, mais bien dans un texte européen, que la majorité suivante ne pourra modifier en cas de défaite de sa part aux élections nationales.

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Il est troublant, dès lors, de constater que, politiquement de plus en plus puissante, l’Europe ne pratique que certaines politiques. Construite autour d’un marché, puis d’une monnaie, qui constituent à la fois le cœur de ses politiques et la partie de ses politiques la plus supranationale, l’UE est, comparativement à ces domaines économiques, quasiment absente sur les terrains démocratique et social.

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L’expression même de « déficit démocratique » est représentative de ce déséquilibre. En effet, non seulement le mot « déficit » appartient au langage de l’économie, mais en outre il désigne un manque compensable, commensurable à d’éventuels excédents dans d’autres domaines. Ce faisant, il traite ce qu’il nomme démocratie comme une grandeur parmi d’autres, dont l’insuffisance est certes regrettable, mais dont on suppose qu’on peut la remplacer par des avantages dans d’autres domaines. De même que les économistes s’interrogent sur la soutenabilité à long terme d’un déficit budgétaire, on pourrait s’interroger sur celle du « déficit démocratique » [14][14]  Il est d’ailleurs curieux de voir les politiques se.... Quelle règle permettrait donc de juger de cette soutenabilité ? Et si une telle règle ne pouvait être trouvée, pourquoi, dès lors, parler de « déficit » plutôt que de manque de légitimité démocratique ?

LA QUESTION DES FORMES DE LA LéGITIMITé DE L’UE RESTE AUJOURD’HUI ENTIèRE

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Comme le rappelle Max Weber [15][15]  Max Weber, Économie et société, Paris, Presses Pocket,..., « toutes les dominations cherchent à éveiller et à maintenir la croyance en leur légitimité ». L’UE peut aujourd’hui être considérée comme une domination au sens webérien du terme [16][16]  « Nous entendons par “domination” la chance, pour..., c’est-à-dire qu’elle constitue un espace dans lequel elle a de fortes chances de trouver obéissance de la part des citoyens des États membres. Cette domination est en effet relayée par l’appareil judiciaire et répressif de ces États eux-mêmes. Or l’UE apparaît aujourd’hui comme une domination incertaine de sa légitimité. Elle s’est construite, on vient de le voir, de manière fort peu démocratique, alors qu’elle s’applique à des États qui font de la démocratie une de leurs valeurs suprêmes. Pourtant, elle n’est pas chose nouvelle, et sa longévité peut étonner : un processus politique aurait duré depuis si longtemps, et aurait aujourd’hui un tel pouvoir, sans être légitime ? Cela est peu probable. Certes, des contestations existent, mais elles demeurent faibles à l’échelon de l’UE. Dans ces conditions, celle-ci ne reposerait-elle pas sur un autre type de légitimité ?

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La typologie webérienne de la légitimité comporte trois idéaux types : charismatique, traditionnel, légal-rationnel. Le premier peut être écarté d’emblée (l’UE ne repose pas sur une légitimité charismatique [17][17]  Si certains personnages charismatiques ont pu jouer...). Étant donné désormais l’ancienneté du processus de construction européen, et l’espèce de routine avec laquelle nous paraissons nous en accommoder, peut-être une part de légitimité traditionnelle n’est-elle pas à exclure.

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Mais c’est surtout de type légal-rationnel [18][18]  « Il y a trois types de domination légitime. La validité... que semble être la légitimité de l’UE ou, plutôt, sa légitimation. Personne, en effet, dans nos États démocratiques, ne pourrait soutenir la légitimité d’un processus politique qui ne reposerait pas sur l’onction régulièrement donnée par le suffrage universel. En revanche, il semble exister un consensus large selon lequel ce serait folie de vouloir sortir de l’UE. Cette désignation de l’alternative comme folie n’est-elle pas précisément la marque d’une légitimation en rationalité ? Quant à son caractère légal, c’est-à-dire au fait que cette domination s’exerce par des règlements et directives, perçus comme légaux par ceux qui les appliquent, il n’est pas contestable.

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Tentons à présent de préciser le contenu de cette rationalité. Il n’y a en effet de manière générale pas une mais des rationalités ou, plutôt, des rationalisations, qui procèdent de points de vue généralement concurrents sur le monde. Pour emprunter encore une fois une référence à M. Weber, la rationalisation opérée par l’ascète n’est pas celle de l’hédoniste et réciproquement. Dans le cas de l’UE, sa rationalisation est essentiellement de nature économique, c’est-à-dire qu’elle semble organiser le monde du point de vue de la sphère des intérêts matériels et du fonctionnement de l’économie plutôt que, par exemple, de ceux de la contrainte physique ou des droits des personnes [19][19]  Il faut noter à cet égard que l’intégration européenne..., qui seraient de nature plus directement politique. L’économie forme le cœur de l’UE  : ce sont essentiellement des raisons économiques qui ont fait, selon la théorie fonctionnaliste dont on a vu qu’elle était partiellement acceptable, converger les États européens ; ce n’est pas la volonté de paix qui, au lendemain de la seconde guerre mondiale, avait mis en marche le moteur de la construction, qui a été par la suite son aliment principal, mais bien des réalisations d’ordre économique, telles que le marché ou la monnaie uniques. Enfin, le « premier pilier » de l’UE est bien une communauté économique.

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Une telle légitimation est-elle acceptable ? Manfred Streit et Werner Mussler, dans un article intitulé « La constitution économique de l’Europe politique » [20][20]  Manfred Streit, Werner Mussler, « The economic Constitution..., évaluent les mérites et démérites de l’UE à l’aune des écrits de Friedrich Hayek sur l’organisation de la société. Ils louent les quatre libertés de circulation pour leur conformité à l’idéal d’organisation spontanée prônée par le penseur autrichien. Ils condamnent en revanche des dispositifs tels que ceux de la CECA ou des redistributions de richesses par le budget communautaire en tant qu’elles participeraient à l’organisation volontariste qui, toujours selon F. Hayek, reposerait sur une mauvaise épistémologie des processus sociaux. M. Streit et W. Mussler ne se prononcent pas sur l’éventualité d’une intervention de l’UE dans le domaine social, mais certaines notes de bas de page suggèrent qu’ils adhèrent également à la qualification hayékienne de la justice sociale comme « mirage ».

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Sans entrer dans le détail de la discussion de ces auteurs, économiquement contestable et politiquement partiale, on peut toutefois remarquer qu’ils parlent de « constitution économique » comme d’autres parlent de constitution politique. Leur projet est apparemment de donner à la société des règles contraignantes comme celles d’une constitution, mais inspirées de « lois » économiques et non politiques [21][21]  Le projet de régir la cité par des « lois » économiques.... Loin de rechercher l’équilibre des pouvoirs, ce projet a pour but une circulation optimale de l’information. Nous croyions que les règles fondamentales qu’un ensemble politique doit se donner devaient procéder d’une réflexion sur le bien commun et le vivre-ensemble, mais il semblerait, à la lecture de cet article, que le plus important soit de le doter de règles de nature à assurer le libre jeu du marché en son sein.

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Cette approche n’est malheureusement pas qu’une vue de l’esprit. Elle décrit certains aspects essentiels de l’UE, dont l’action est surtout tournée vers la construction d’un marché unique plutôt que vers celle d’un ensemble où les gouvernés exerceraient leur contrôle sur les normes qui les gouvernent. En outre, cette approche semble aujourd’hui servir en grande partie de légitimation à l’UE  : celle-ci serait légitime, non parce que démocratique, mais en tant qu’elle permettrait à l’économie de fonctionner au mieux. Cette théorie tire parfois sa justification de la méthode Monnet (créer des solidarités de fait entre pays européens pour mieux préparer l’union politique), mais s’en écarte en fait, car le marché unique s’accommode très bien de l’absence d’Europe politique. Elle a permis à l’UE d’avancer pendant des décennies. Peut-être lui permettra-t-elle de continuer ainsi.

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Ce déni de la politique n’en a pas moins une portée politique essentielle : la domination (toujours au sens webérien) d’un corpus de règles qu’aucun gouvernement libéral en Europe continentale n’avait réussi à imposer durablement aux citoyens de son État. K. Alter le souligne : rendre une règle européenne, c’est la pérenniser bien au-delà de ce qu’on pourrait obtenir par le biais d’une législation nationale. La construction européenne est là pour le prouver : les règles ainsi pérennisées ont concerné essentiellement le domaine économique (marché unique, monnaie unique, politique budgétaire bridée), tandis que l’Europe sociale n’avance guère. Mais peut-être celle-ci ne serait-elle en fait, comme la justice du même nom sous la plume de F. Hayek, qu’un mirage. Ce serait là un bel exemple de prophétie autoréalisatrice.

Notes

[1]

Shirley Williams, « Sovereignty and Accountability in the European Community », dans Robert Keohane et Stanley Hoffmann (ed.), The New European Community, Boulder, Westview Press, 1991, p. 155.

[2]

Il s’agit entre autres, toujours pour la France, de la Cour des Comptes ou d’autorités administratives indépendantes comme la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA).

[3]

Mise en place de la procédure de codécision puis extension progressive de son champ.

[4]

« Institutionnal Change in Europe in the 1980s », dans l’ouvrage précité. La typologie dressée par cet article semble pouvoir déborder le cadre temporel qui lui sert d’illustration première.

[5]

Encore appelées, respectivement, dans la langue de l’UE, « méthode communautaire » et « intergouvernementalité ».

[6]

Pour plus de détails, cf. : 1) Jean-Louis Quermonne, Le système politique de l’Union européenne, 4e éd., Paris, Montchrestien, « Clefs politiques », 2001 ; 2) Keohane et Hoffmann, op. cit.

[7]

Karen Alter, Establishing the Supremacy of European Law, Oxford, Oxford University Press, 2001.

[8]

Précisément, cette jurisprudence reconnaît la supériorité du traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne sur la loi française, même postérieure. La supériorité sur la loi française du droit dérivé, c’est-à-dire des règlements et directives, sera reconnue par le Conseil d’État dans des jurisprudences ultérieures (Boisdet, 1990, pour le règlement, et Rothmans International France pour les directives).

[9]

Et encore, dans certains États membres, un refus n’est jamais considéré comme définitif, les électeurs semblant convoqués aux urnes jusqu’à ce qu’ils donnent la bonne réponse.

[10]

Si le Parlement peut voter une motion de censure à la majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité de ses membres, cette faculté n’a jamais été utilisée ; si elle a pu avoir un pouvoir dissuasif qui a entraîné la démission de la Commission Santer, on peut noter que l’opposition entre le Parlement et la Commission à cette occasion n’est pas née d’options différentes en matière de politique générale.

[11]

Il ne s’agit pas exclusivement, au niveau national, de représentants élus au suffrage direct, puisqu’on trouve aussi des membres de chambres hautes qui, comme au Bundesrat allemand, ont une légitimité indirecte. Mais alors que, sauf exception, ces membres ont dans l’acceptation des normes un poids moindre que les représentants élus au suffrage direct, c’est le contraire qu’on constate dans l’UE : le Conseil a plus de poids que le Parlement.

[12]

Les traités nomment ce principe « subsidiarité ». Par ailleurs, si, en principe, la communauté ne peut intervenir hors des domaines qui lui sont attribués par les traités, en pratique ceux-ci sont le prétexte d’actions dans des domaines très vastes.

[13]

Ce n’est qu’en dehors du premier pilier que les États retrouvent des compétences exclusives.

[14]

Il est d’ailleurs curieux de voir les politiques se préoccuper tellement des déficits budgétaires qu’ils ont mis en place un « pacte de stabilité » pour les limiter à 3 % du PIB des États membres de l’UE, alors que le « déficit démocratique » ne semble rencontrer que des barrières symboliques.

[15]

Max Weber, Économie et société, Paris, Presses Pocket, 1995, t. 1, p. 286.

[16]

« Nous entendons par “domination” la chance, pour des ordres spécifiques (ou pour tous les autres), de trouver obéissance de la part d’un groupe déterminé d’individus » (ibid., p. 285).

[17]

Si certains personnages charismatiques ont pu jouer un rôle dans sa construction, cette légitimité n’est pas attachée aux institutions européennes elles-mêmes.

[18]

« Il y a trois types de domination légitime. La validité de cette légitimité peut principalement revêtir : 1) un caractère rationnel, reposant sur la croyance en la légalité des règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés à exercer la domination par ces moyens (domination légale) » (ibid., p. 289).

[19]

Il faut noter à cet égard que l’intégration européenne par le biais de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) est beaucoup plus lente que celle qui nous préoccupe ici.

[20]

Manfred Streit, Werner Mussler, « The economic Constitution of the European Community », in Francis Snyder (ed.), Constitutional Dimensions of European Economic Integration, Londres, Kluwer Law International, 1996.

[21]

Le projet de régir la cité par des « lois » économiques est ancien ; on le trouve déjà sous la plume des Physiocrates, où il aboutissait à une forme de tyrannie. Cf., à ce sujet notamment, Philippe Steiner, La « science nouvelle » de l’économie politique, Paris, PUF, « Philosophies », 1998.

Plan de l'article

  1. L’EUROPE S’EST CONSTRUITE DE MANIÈRE FORT PEU DÉMOCRATIQUE
  2. LA QUESTION DES FORMES DE LA LéGITIMITé DE L’UE RESTE AUJOURD’HUI ENTIèRE

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