Accueil Revues Revue Numéro Article

Comptabilité - Contrôle - Audit

2008/1 (Tome 14)


ALERTES EMAIL - REVUE Comptabilité - Contrôle - Audit

Votre alerte a bien été prise en compte.

Vous recevrez un email à chaque nouvelle parution d'un numéro de cette revue.

Fermer

Article précédent Pages 49 - 67 Article suivant

Introduction

1

Malgré les évolutions réglementaires récentes visant à améliorer la transparence et la qualité de l’information financière des collectivités locales, il reste difficile de cerner leur réelle situation financière. Du fait de l’extension des compétences qui leur sont dévolues, du développement de l’intercommunalité et de l’accroissement de l’externalisation de la gestion des services publics, il est difficile d’appréhender le poids des engagements et les conséquences financières induites pour les collectivités locales. Or, il ne faut pas oublier que les sinistres financiers de certaines communes françaises à la fin des années 1980 [1][1] Dont l’exemple de la ville d’Angoulême reste le plus... eurent souvent comme cause la dégradation de la situation financière de leurs satellites, que les comptes de la collectivité n’intégraient pas.

2

La consolidation des comptes des collectivités locales et de leurs démembrements est apparue comme une voie à développer afin de répondre au besoin d’une information financière plus complète (OEC, 1995 ; Lande, 1996, 1998 ; Rousseau, 2003). D’ailleurs, l’environnement normatif international tend à promouvoir cette solution [2][2] C’est notamment la voie suivie par l’International.... Cependant, si les atouts d’une telle approche ne sont plus à démontrer dans le secteur privé, il s’avère que dans le secteur public français elle tarde à s’imposer et seules quelques collectivités l’appliquent actuellement. En effet, sa mise en pratique et son adaptation au secteur local soulèvent de nombreuses questions conceptuelles et/ou techniques (entité consolidante, périmètre, notion de contrôle, etc.) (Rocher, 2006) ; et si l’établissement de comptes consolidés offre effectivement une vision plus globale de la situation financière d’un ensemble d’entités, cela ne permet pas ipso facto de mettre en lumière la totalité des risques engendrés par les partenaires et satellites d’une collectivité et susceptibles d’obérer sa situation financière (Lande, 2003).

3

Face à ce constat, la direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP) propose depuis juin 2004 un guide méthodologique de regroupement et d’analyse des risques à l’attention des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements. L’objectif de cette méthode (aussi appelée « guide des risques » ou méthode de « consolidation des risques »), pour une collectivité donnée, est d’avoir une meilleure vision de sa situation financière ainsi que de l’impact sur ses marges de manœuvre des risques périphériques recensés. Ces derniers se définissent comme « l’ensemble des risques financiers, mais aussi politiques, juridiques ou sociaux engendrés par les satellites et partenaires d’une collectivité, dont cette dernière devra supporter les conséquences » (DGCP, 2004, p. 11).

4

Aujourd’hui, plusieurs collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ont choisi de mettre en place cette méthode. La communauté urbaine de Lille (Lille Métropole communauté urbaine, LMCU) [3][3] Lille Métropole Communauté Urbaine (LMCU) est un établissement... est la première organisation, tous types confondus, à avoir mis en place cette méthode (alors même qu’elle n’était pas la première à commencer), quand d’autres rencontrent des difficultés multiples lors de son implantation.

5

L’une des causes de ces difficultés est liée à la diversité des acteurs engagés dans le projet au sein des organisations. En effet, la procédure de mise en place de l’outil définie par la DGCP prévoit la collaboration, d’une part, des services du Trésor, c’est-à-dire de la DGCP et des services déconcentrés, et d’autre part, des services administratifs des collectivités, ce qui nécessite un travail « décloisonné » au sein des collectivités locales. Cette multitude d’acteurs aux intérêts divergents conduit à s’intéresser, dans le cadre de cet article, à la réussite de l’implantation de la méthode de consolidation des risques développée par la DGCP dans la communauté urbaine de Lille [4][4] Il existe un double avantage à étudier les établissements....

6

Dès lors, une approche interactionniste est privilégiée, fondée sur l’étude de la dialectique entre l’outil et les acteurs impliqués, c’est-à-dire l’étude de la transformation de l’outil par les acteurs et réciproquement les transformations du comportement des acteurs par l’outil. L’objectif est de mettre en évidence comment ces transformations réciproques vont permettre de transformer le guide des risques en un « objet-frontière » (Star et Griesemer, 1989), c’est-à-dire un objet dont la représentation est partagée par l’ensemble des acteurs impliqués.

7

Dans le cadre de cet article, la méthode d’analyse des risques proposée par la DGCP est apparentée à un outil de gestion. En repartant de la distinction qu’opère De Vaujany (2005, p. 23) entre objet, règle, outil et dispositif de gestion, nous retiendrons la définition qu’il donne des outils de gestion : « un outil de gestion est un ensemble d’objets de gestion intégrés de façon systématique et codifiés dans une logique fonctionnelle ou toute autre logique d’acteur, et respectant un certain nombre de règles de gestion ». En effet, en accord avec la définition donnée par Hatchuel et Weil (1992), la méthode proposée par la DGCP comporte un substrat technique (des règles de reconnaissance et d’analyse des risques), une vision simplifiée de l’organisation (le rôle des acteurs) et une philosophie gestionnaire (qui tend vers une gestion prospective des collectivités locales) qui lui sont propres.

8

La première partie de cet article présente les fondements de l’approche interactionniste puis le processus d’implantation du guide des risques dans le cas de la communauté urbaine de Lille est présenté dans la seconde partie.

1 - L’appropriation d’un outil de gestion : le rôle des interactions entre acteurs et outil

9

La transformation des outils de gestion par les acteurs d’une organisation facilite leur appropriation au sein de celle-ci. Il apparaît ainsi que l’acceptation d’une innovation par des acteurs aux intérêts différents passe par l’émergence d’un « objet frontière ».

1.1 - De la transformation à l’appropriation d’un outil de gestion

10

De nombreux exemples d’implantation d’outils de gestion montrent que, d’une part, les usages imaginés et réels ne coïncident que très rarement et, d’autre part, que les utilisateurs font partie intégrante de la chaîne innovante (Akrich, 1998 ; Proulx, 2001 ; Nobre et Biron, 2002). Le secteur public local français ne déroge pas à ce constat. Bachelet (1993) montre que la mise en œuvre de la politique de modernisation des services publics au début des années 1990 fait l’objet d’usages sociaux multiples et sa signification change en fonction des individus et des groupes qui se l’approprient. Paradoxalement, il ressort des travaux de cet auteur que les possibilités de détournement et d’adaptation qu’autorise cette politique apparaissent comme une source de réussite.

11

De même, Desmarais et Abord de Châtillon (1998) donnent un exemple de la double finalité d’un outil de gestion dans les collectivités locales. À partir du développement du bilan social territorial, ils mettent en évidence que la mise en place spontanée de bilans sociaux dans des collectivités locales, non prévus par la loi, s’explique par les finalités qui leur sont attachées. Ces auteurs montrent ainsi que les objectifs initiaux du bilan social ont disparu au profit « d’un outil de communication interne ou externe, un élément de la légitimation du rôle et de l’importance des ressources humaines dans les collectivités et un vecteur de légitimation de la fonction ressources humaines au sein des organisations considérées » (Desmarais et Abord de Châtillon, 1998, p. 29).

12

Engel et al. (1997) donnent également un exemple de la transformation d’un outil de gestion suite à son implantation dans une organisation. Ils font référence à la notion d’autonomisation, c’est-à-dire que l’outil se dote d’un statut propre, « en se trouvant saisi par des acteurs variés de l’organisation, pour des usages qui se trouvent éloignés de ceux qui lui étaient assignés, en oubliant les conventions obligatoires et donc les précautions d’utilisation qui avaient prévalu lors de leur construction » (Engel et al., 1997, p. 115). À partir de la description des principes généraux d’un système de coût en milieu hospitalier, ces auteurs mettent tout d’abord en lumière les conventions d’usage sous-jacentes à cet outil, puis ses « métamorphoses » à la suite de son implantation, c’est-à-dire l’aboutissement à des usages éloignés de ceux qui avaient permis à l’outil de prendre corps. Ils observent ainsi que cet outil, vu initialement comme un outil de suivi des coûts, est devenu, au contact des acteurs, un outil de mesure de la production d’un service, un outil de calcul de la productivité, un outil de calcul budgétaire, ou encore une condition d’existence d’une discipline.

13

Ces exemples mettent en évidence les transformations que subissent les outils de gestion lors de leur implantation dans une organisation, sous l’impulsion des groupes d’acteurs qui en ont la charge. De manière plus générale, ces exemples témoignent de l’importance de l’appropriation des outils de gestion, phase au cours de laquelle les acteurs donnent à l’outil une identité propre. Ces transformations sont aussi une réponse à la nécessité d’un consensus autour d’un outil entre des individus aux intérêts divergents, dont la coopération est nécessaire pour que l’outil puisse être implanté. Dès lors, une question centrale apparaît : quels sont les phénomènes d’appropriation d’un outil de gestion qui permettent la convergence des individus autour d’un même objectif ?

14

Cette question rejoint celle posée par De Vaujany (2005, p. 25) : « que deviennent ces objets, outils et dispositifs de gestion dans les mains des acteurs qui les instrumentalisent ? Comment sont-ils rendus propres ou impropres à un usage « sociopolitique », « psycho cognitif » ou « rationnel » ? Autrement dit, comment sont-ils appropriés par les acteurs de l’organisation ? ». De Vaujany (2005, p. 28) propose trois perspectives pour comprendre l’appropriation d’un outil de gestion :

  • une perspective rationnelle, où l’outil de gestion est un vecteur de rationalisation dont l’appropriation est « instantanée ». Cette perspective rejoint une vision déterministe de la diffusion des innovations (Rogers, 1995) ;

  • une perspective sociopolitique au travers de laquelle l’appropriation d’un outil de gestion est un processus social, collectif, qui s’inscrit dans la durée. Cette perspective est fondée notamment sur les travaux de la sociologie des organisations ;

  • une perspective psycho cognitive selon laquelle l’appropriation d’un outil de gestion est un processus individuel ou collectif inscrit dans la durée.

À ces trois approches, une quatrième peut être ajoutée : l’approche socio-technique (Akrich et al., 1988 ; Akrich, 1991), qui combine une approche technologique et une approche sociologique. Selon l’approche technologique, la diffusion d’une innovation est fondée sur le recensement de ses avantages et inconvénients, ses qualités intrinsèques expliquant sa plus ou moins grande vitesse de diffusion. Pour l’approche sociologique, la diffusion doit être comprise en prenant en compte les milieux dans lesquels l’objet se place et sur lesquels il produit ses effets.

15

Selon Flichy (1995), l’approche socio-technique permet d’intégrer, dans une même analyse, technique et société et voir comment interfèrent de nombreux mondes sociaux. De plus, les recherches s’appuyant sur cette approche portent sur l’action technique, sur les intentions, les projets, les délibérations qui précèdent l’action, sur le déroulement de l’action et surtout, sur l’interaction des différents acteurs et de l’objet technique.

16

Les interactions entre acteurs et outil conduisent à leur transformation réciproque. L’appropriation d’un outil de gestion est fondée sur l’émergence d’une vision partagée de l’outil qui devient ainsi un « objet frontière ».

1.2 - L’émergence d’objets frontière comme facteur d’appropriation

17

Les travaux sur la sociologie de la traduction (Callon, 1986 ; Latour, 1989, 2001 ; Latour et Woolgar, 1996, Akrich et al., 2006, Law, 1986) offrent un point de départ théorique intéressant pour étudier l’imbrication des aspects techniques et sociaux et les interactions qu’ils sous-tendent entre l’outil et les acteurs (Chua, 1995). Cette approche théorique apporte également une réponse au phénomène de coopération d’acteurs aux volontés et intérêts disparates. En effet, ces travaux sont fondés sur l’idée que la mobilisation de nombreux acteurs aux origines différentes (professionnelles, sociales, humaines ou non humaines…) et aux intérêts divergents autour d’un même objectif, nécessite un intéressement continu de chacune des parties prenantes. L’inflexion du comportement des acteurs mobilisés et le rapprochement de leurs intérêts s’opèrent ainsi par la recherche de « points de passage » successifs qui fédèrent, à un moment donné, l’ensemble des acteurs. Ce consensus permet de fonder le projet sur l’enrôlement d’un nombre croissant d’acteurs qui constituent le réseau garant de son acceptation. La recherche de ces alliances se traduit en parallèle par des déplacements, des modifications, des négociations du projet en lui-même afin de le faire correspondre à un ensemble d’intérêts de plus en plus grand. Dès lors, comme le souligne Latour (1988), « du commencement à la fin, un projet ne cesse jamais d’être la résultante d’une stratégie quadruple : qui dois-je convaincre ? Quelle est la force de résistance de ceux que j’ai choisi de convaincre ? Quelles nouvelles ressources dois-je enrôler ? Quelles transformations le projet doit-il subir ? » Au fur et à mesure des transformations successives du projet, celui-ci devient donc le point de rassemblement des acteurs intéressés, qui va renforcer ou, au contraire, distendre les alliances qui le supportent.

18

Star et Griesemer (1989) s’appuyant sur cette idée, montrent, dans une étude centrée sur la mise en place d’un musée de zoologie sur la côte ouest américaine, que la coopération d’acteurs caractérisés par des intérêts et des représentations divergents passe par l’introduction « d’objets frontière » communs aux différentes catégories d’acteurs intéressés au développement du musée. Selon ces auteurs, l’émergence d’objets frontière est la clé de la cohésion de plusieurs mondes sociaux autour d’un même objectif partagé [5][5] En mobilisant l’idée « d’objet-frontière », Star et....

19

Ces auteurs (1989, p. 393) définissent les objets frontière comme des objets qui sont positionnés à l’intersection de plusieurs mondes sociaux et qui répondent aux besoins de chacun d’entre eux. Ils se caractérisent par une flexibilité suffisante pour s’adapter aux besoins et aux contraintes de chacune des parties les utilisant, tout en conservant une robustesse suffisante pour préserver une identité commune parmi les mondes sociaux concernés. Ils sont peu structurés dans l’optique d’un usage commun et se renforcent dans un usage individuel ; et bien qu’ils aient des significations différentes suivant les mondes sociaux, leur structure commune leur assure une reconnaissance partagée parmi ceux-ci.

20

Star et Griesemer (1989, p. 410) distinguent quatre grandes catégories d’objets frontière, reprises et illustrées en comptabilité par Briers et Chua (2001, p. 242). Tout d’abord, l’entreposage des données (Repositories), qui sont des ensembles ordonnés de données qui pourront être analysées en fonction des objectifs de chaque groupe social qui y a accès. Puis, l’idéal type (Ideal type), qui correspond à des objets reconnus par tous, mais dont le contenu diffère pour chacun. Briers et Chua (2001, p. 242) citent l’exemple de la méthode ABC. Ils mettent en évidence que si de nombreux acteurs en partagent une vision commune, son application diffère d’une entreprise à une autre. Dès lors, la méthode ABC est un ensemble « dur » partagé par tous, au contenu malléable adaptable à chaque situation particulière. Par ailleurs, les entreprises peuvent partager des objets aux frontières communes (Coincident boundaries), mais dont la perception du contenu et du rôle diffère suivant les acteurs qui l’utilisent. Par exemple, en accord avec Briers et Chua (2001, p. 242), le produit d’une entreprise peut être vu comme une source de coûts d’un point de vue comptable, mais également comme la base d’un revenu par les vendeurs. Enfin, la quatrième catégorie identifiée par Star et Griesemer englobe la standardisation de méthodes de recueil, d’agrégation ou d’analyse des données, partagées par différents groupes d’acteurs (Standardized forms).

21

À ces quatre catégories, Briers et Chua (2001) en ajoutent une cinquième : les objets fondés sur des aspirations (Visionary objects), qui s’entendent de l’ensemble des concepts qui véhiculent une forte légitimité dans une communauté, qui évoquent les mêmes sentiments et provoquent les mêmes réponses d’un large panel d’individus. Briers et Chua (2001) prennent l’exemple des aspirations et des volontés des managers d’avoir des pratiques de gestion efficientes, des systèmes de coûts précis… Si ces aspirations sont partagées par une grande majorité d’individus, leur concrétisation diffère suivant ceux-ci.

22

Sur la base de cet exemple, il semble possible d’étendre cette cinquième catégorie et de proposer un sixième type d’objets frontière : les objets moraux (Moral objects) qui recouvrent l’ensemble des valeurs et principes partagés par des individus appartenant à des mondes sociaux différents évocateurs d’un comportement à atteindre. Ainsi, les principes comptables en vigueur actuellement et les valeurs et aspects de la morale qu’ils contiennent (telle l’honnêteté), sont des objets frontière qui cristallisent, à un moment donné, un ensemble d’acteurs (les instances normalisatrices, le technicien comptable, le législateur, le contrôleur, l’actionnaire, le citoyen, etc.) autour des mêmes ambitions et des mêmes attentes (la sincérité, la transparence, la régularité, la fiabilité de l’information…). Néanmoins, la réalisation et la matérialisation de ces objectifs ne revêtent pas la même forme suivant les points de vue des acteurs. Preuve en est, à partir des mêmes normes comptables, les entreprises d’un même marché économique présentent leurs informations comptables et financières de manières différentes.

23

Dès lors, l’objectif est de comprendre comment s’opère la médiation entre les individus et l’outil jusqu’à l’apparition d’un objet-frontière (Hansen et Mouritsen, 2005). En accord avec Flichy (1995, p. 131), l’approche interactionniste permet d’opérer un arbitrage entre l’influence de l’individu sur la technique et, réciproquement, l’influence de la technique sur l’individu.

1.3 - L’approche interactionniste

24

Combinant approche socio-technique et sociologie interactionniste (Goffman, 1974 ; Fujimura, 1991 ; Baszanger, 1992), Flichy (1995, p. 118) relève deux concepts fondamentaux permettant d’analyser les conflits et les négociations qui jalonnent le processus d’élaboration d’artefacts techniques. Il mobilise tout d’abord la notion de groupe de référence (Shibutani, 1955), ensemble d’acteurs qui partagent des perspectives qui leur permettent une action collective. La rencontre et l’affrontement de différents groupes de références impliqués dans un projet commun se font dans des forums au sein desquels un cadre de référence commun est recherché (Strauss, 1978). L’émergence d’un cadre de référence partagé implique l’adaptation du projet (de l’outil le cas échéant) aux attentes de chaque groupe.

25

Pour comprendre les transformations de l’objet, Flichy (1995) reprend ensuite la distinction établie par Goffman (1974) entre un cadre naturel et un cadre social dans lesquels se situe l’ensemble des actions des individus, et l’applique à la technique. Il distingue ainsi un cadre de fonctionnement et un cadre d’usage, caractéristiques de tout artefact technique. On rejoint ici la définition des outils de gestion proposée par Hatchuel et Weil (1992).

26

Le cadre de fonctionnement s’entend de l’ensemble des savoirs et des savoir-faire qui sont mobilisés ou mobilisables dans l’activité technique, tandis que le cadre d’usage concerne l’utilisation réelle ou perçue de l’outil, qu’il s’agisse de l’usage technique ou social. Ainsi, en prenant l’exemple de la technique comptable, son cadre de fonctionnement fait appel à de nombreux savoirs (règle de la partie double, subdivision des comptes…) et savoir-faire (imputation des montants dans les comptes appropriés, élaboration de documents normalisés…). Cependant, son utilisation peut être définie, d’une part, face à l’usage technique souhaité (mise en œuvre par un technicien comptable dans une organisation) et, d’autre part, au regard de l’usage attendu (respect des lois, information des parties prenantes, prise de décision…).

27

Cadre de fonctionnement et cadre d’usage sont interdépendants. Ainsi, l’évolution des normes comptables modifie le cadre de fonctionnement de la technique comptable, en modifiant les savoir-faire à maîtriser. Cependant, il est possible de les faire évoluer temporairement de manière séparée. Certains utilisateurs transforment momentanément le cadre d’usage originel de l’information comptable (information et prise de décision) lorsqu’ils utilisent la comptabilité comme un outil de légitimation, de rationalisation ou d’argumentation (Burchell et al., 1980 ; Hopwood, 1990). Néanmoins, ces transformations impliquent irrémédiablement une évolution du cadre qui n’est pas visé initialement. Par exemple, la recherche d’une information comptable mieux adaptée aux besoins de ses utilisateurs (qui peut être interprétée comme une amélioration souhaitée du cadre d’usage existant) a pour conséquence une évolution des règles comptables (modification du cadre de fonctionnement). À titre d’illustration, la proposition de réforme de l’instruction budgétaire et comptable M14 appliquée par les communes et leurs groupements publics, proposée par le Comité des finances locales en décembre 2004, est fondée sur la volonté d’apporter une réponse aux lacunes informationnelles de la comptabilité publique (avoir une utilisation saine et efficace des crédits, faciliter la lecture des budgets et favoriser leur compréhension par les élus et les citoyens, réduire les coûts de production…), c’est-à-dire une modification de son cadre d’usage. Mais la réalisation de cet objectif n’a été possible qu’au travers de l’évolution des règles, c’est-à-dire des savoirs et savoir-faire constitutifs du cadre de fonctionnement de la comptabilité publique : transformation des règles de provisionnement, évolution du contenu des documents, débudgétisation des opérations d’ordre patrimoniales complexes…

28

Dès lors, comment le guide des risques est-il devenu un objet frontière dans la communauté urbaine de Lille ? Comment les acteurs impliqués dans la mise en place l’ont-ils réinventé pour le faire correspondre à leurs besoins ? Comment ont évolué son cadre de fonctionnement et son cadre d’usage ?

2 - L’appropriation de la consolidation des risques dans la communauté urbaine de Lille

29

À la suite de l’officialisation de la méthode d’analyse des risques proposée par la DGCP, Lille Métropole communauté urbaine s’est engagée à la mettre en place afin de la tester. Un groupe de travail a donc été constitué, sur la base d’un travail partenarial entre les services du Trésor public et différents services administratifs de la communauté (services de contrôle de gestion et services financiers). Ce choix s’explique notamment par la complémentarité entre le guide des risques et les méthodes développées et mises en œuvre par LMCU en matière de suivi de ses satellites. Le service de contrôle de gestion est en charge du suivi des satellites. Les 39 satellites les plus importants de la communauté ont été identifiés et font l’objet d’un suivi régulier, tant au niveau des risques financiers que juridiques qu’ils sont susceptibles de rencontrer. Le suivi satellite par satellite est présenté aux commissions concernées dans un rapport annuel. Quant aux services financiers, ils ont développé une méthodologie de suivi des opérations d’aménagement confiées aux sociétés d’économie mixte locales (SEML), afin de renforcer le suivi et le pilotage du déroulement de ces opérations, souvent caractérisées par des écarts financiers supportés par la communauté entre la réalisation et le prévisionnel.

30

Aucun élu ne prend part activement au groupe de travail. Néanmoins, la mise en place est suivie par l’un des trois vice-présidents délégués aux finances.

31

Le recueil des données a été fait dans le cadre d’une observation participante menée lors de notre participation à ce groupe de travail en tant qu’assistant méthodologique, de janvier 2005 à juillet 2006, position légitimée par notre implication dans la création de la méthode dans le cadre d’un premier partenariat avec la DGCP. Cette recherche s’inscrit dans le cadre d’une recherche-intervention, que David (2002, p. 105) définit comme « toute recherche dans laquelle il y a intervention directe du chercheur dans la construction concrète de la réalité ». Se pose ici la question de l’interférence du chercheur avec le comportement des acteurs étudiés. Notre position d’assistant méthodologique nous a permis, dans un premier temps, d’avoir un contact privilégié avec les membres du groupe et de saisir leurs attentes exprimées et implicites vis-à-vis de l’outil. Dans un second temps, cette position nous a permis de prendre du recul et d’observer les directions et les choix pris par les acteurs, notre rôle se limitant à leur mise en forme au travers de l’application concrète de l’outil. Nous sommes cependant conscients que notre participation n’est pas totalement neutre sur la forme de l’outil final, puisque la faisabilité technique ou, au contraire, l’impossibilité de mettre en œuvre les choix formulés, a conduit à les conserver ou à les modifier. Toutefois, notre rôle était avant tout en aval du processus de décision et d’application de l’outil, ce qui nous a permis de voir évoluer les choix et les comportements des acteurs en amont, de prendre part au groupe de travail tout en laissant le terrain se révéler. Pour éviter d’influencer le comportement des membres du groupe de travail, nous ne leur avons pas dévoilé que notre participation s’insérait dans un travail de recherche. Cette position « dissimulée » (Arborio et Fournier, 2003) nous a offert la possibilité de recueillir des informations grâce à la prise de notes lors des réunions, à l’aide du recours à des discussions informelles, à partir de documents internes confirmant ou non les propos des acteurs (rapports d’activité, rapports financiers, courrier interne, dossiers de presse, discours officiels, journal communautaire mensuel, documents et études internes), et grâce à des entretiens supplémentaires avec certains membres du groupe de travail afin de vérifier les observations faites lors des phases de recueil précédentes. L’objectif était d’atteindre une saturation du terrain (Drucker-Godard et al., 2003).

2.1 - La prise de connaissance de la méthodologie d’analyse des risques par les acteurs

32

Lors des premières réunions du groupe de travail, la méthode de la DGCP est présentée et la question du mode de fonctionnement du groupe de travail est abordée. Deux controverses apparaissent entre les services financiers et les services de contrôle de gestion [6][6] L’objectif n’est pas de distinguer à tout prix les... : qui est en charge du groupe de travail ? Qu’est-ce qu’un risque ?

33

Lors de la première réunion de travail, le chef du service comptabilité, qui a participé à l’élaboration de la méthode et influencé fortement la mise en place de celle-ci au sein de la communauté urbaine, propose d’organiser le groupe de travail et de répartir les tâches en fonction des compétences de chacun. De par son expérience et ses connaissances de la méthode, il se propose d’être le chef d’un projet lancé par les services financiers.

34

Cependant, les membres du service de contrôle de gestion souhaitent codiriger ce projet. Deux raisons majeures expliquent ce choix. D’une part, des « conflits » existent entre les services financiers et les services de contrôle de gestion au sein de la communauté. Abordant ce fait, le chef du service comptabilité parle de « tentative avortée d’OPA des finances sur le contrôle de gestion il y a quelques années », le suivi des risques étant auparavant une compétence du service financier. D’autre part, le guide des risques est vu comme un outil concurrent par les services de contrôle de gestion et non comme une méthode complémentaire de leurs travaux. Comme le souligne un des membres du Trésor, « alors que le guide des risques doit permettre de mettre en évidence leurs travaux, il semble qu’ils voient l’outil comme une remise en question ».

35

Une seconde controverse est ensuite apparue concernant la définition du risque. Alors que les membres des services financiers et les membres du réseau du Trésor adoptent la définition du risque retenue lors de l’élaboration de la méthode (ce qui s’explique par le fait que les représentants de ces deux groupes y ont participé et donc ne la remettent plus en cause), les membres du contrôle de gestion se sont opposés à cette définition. Leur argument principal réside dans le fait qu’une partie de leur travail consiste à analyser la situation des satellites et partenaires de la collectivité. Pour eux, grâce au suivi qu’ils ont mis en place, « certaines situations ne sont pas à caractériser de risquées car la collectivité possède une bonne connaissance du satellite et de ses possibles difficultés, ce qui lui offre une bonne capacité de réaction si des complications survenaient ».

36

Cependant, cet argument, tout à fait recevable au regard de la maîtrise du risque, ne permet cependant pas d’annihiler totalement le risque, par définition intrinsèque à toute action et, de facto, à l’action de délégation des services publics. Dès lors, la réalisation du risque, basée sur l’émergence de facteurs externes, ne pourra pas être minimisée car la collectivité, dans la majorité des cas, n’a aucune maîtrise sur l’apparition de ces facteurs. Certes, sa réaction sera rapide, mais l’ampleur ne variera pas au moment de son apparition. Seules ses conséquences à moyen ou long terme pourront être atténuées. Or, pour les services de contrôle de gestion, reconnaître la possibilité d’occurrence de risques malgré un suivi, c’est reconnaître une « faille » ou, en d’autres termes, l’incomplétude de leur travail.

37

Au travers de cette controverse apparaissent deux questions d’ordre technique concernant la définition du périmètre d’analyse : quelles sont les entités à prendre en compte afin de ne pas voir apparaître une nouvelle opposition des services de contrôle de gestion si le choix porte sur des satellites non retenus dans le suivi mené par ce service ? De manière concomitante, quels sont les critères d’évaluation du risque à retenir ?

38

Cette controverse et les questions qu’elle soulève ont modifié l’implication des membres dans le groupe de travail. En effet, les premières réunions du groupe de travail ont présenté un déroulement similaire :

  • dans un premier temps, retour sur la méthode et critique de la part du service de contrôle de gestion au regard des travaux existants ;

  • puis, présentation du travail effectué et des difficultés rencontrées dans la mise en place des outils d’analyse ;

  • enfin, formulation de propositions d’ajustements sur la forme et sur le fond du guide des risques.

Au travers de ces réunions, plusieurs attitudes des membres apparaissent. Ainsi, au regard des deux premières étapes, la participation et l’implication des membres des services administratifs peuvent être qualifiées de [7][7] Cette catégorisation ne prend en compte que l’attitude... :

39

En effet, la participation au groupe de travail des membres du service de contrôle de gestion s’explique par le fait qu’ils estimaient « qu’il valait mieux en faire partie que de ne pas y être », car de toute façon, avec ou sans eux, la méthode aurait été mise en place. Leur participation était aussi « un moyen de la contrôler ».

40

Ces observations ont été confirmées par les membres. Ainsi, le chef du service comptabilité, au sortir d’une réunion de travail officieuse avec les membres du service de contrôle de gestion concernant le guide des risques, met en évidence que ces derniers sont animés par une logique de « il faut le faire », mais selon eux, « ce n’est pas primordial », et « ils n’en voient pas l’utilité ». Cette situation s’est traduite par la difficulté du recueil des informations auprès des différents services en dehors des réunions.

2.2 - Les modifications du cadre de fonctionnement face aux caractéristiques du contexte de la CU

41

À partir de la liberté laissée volontairement aux analystes lors de l’utilisation des outils accompagnant la méthode d’analyse des risques, une adaptation des critères d’analyse va être opérée :

  • d’une part, pour tenir compte du contexte de la communauté. De nouvelles catégories de satellites non prévues initialement par la méthode sont intégrées, tels les communes, les coopérations transfrontalières, l’aéroport, les groupements d’intérêts professionnels ;

  • d’autre part, en fonction des travaux menés par le service de contrôle de gestion. En effet, l’objectif pour ce service est de tendre vers l’utilisation de critères se rapprochant de ceux qu’ils utilisent afin d’arriver aux mêmes conclusions, donc de ne pas mettre à mal leur travail et surtout de ne pas détruire l’image qu’ils se sont forgés auprès des élus.

Des ajustements sont également opérés afin d’intégrer la connaissance des risques des membres des services communautaires, qu’une simple analyse des comptes ou des relations juridiques ne fait pas toujours ressortir. Pourtant, l’adaptation de l’outil n’a pas été un phénomène automatique. En effet, plusieurs participants ont plutôt cherché à se rattacher à l’outil « par défaut » : « N’ayant pas trop su comment faire, j’ai suivi le guide », témoigne un membre du groupe de travail concernant la mise en évidence d’événements générateurs de risques.

42

Enfin, des difficultés techniques apparaissent. Trois principaux cas permettent d’illustrer ce besoin. La fusion de trois offices publics ayant été décidée, comment regrouper les comptes de ces entités ? L’agrégation des comptes ne va-t-elle pas rendre plus difficile la mise en évidence des risques ?

43

Comment prendre en compte les relations entre la communauté et les communes membres ? L’objectif n’est pas de porter un jugement sur les communes, mais plutôt d’évaluer les conséquences possibles pour la communauté, notamment sur le plan de la fiscalité locale.

44

Comment avoir une vision globale de la performance d’une compétence ? Par exemple, dans le cas de la compétence transport, qui fait l’objet d’un budget annexe, du recours à un syndicat mixte et d’une délégation de service public, la simple analyse du budget annexe est insuffisante. Les difficultés inhérentes à l’agrégation ou à la consolidation des comptes dans le secteur public local se retrouvent dans ce cas : quelle entité consolidante retenir, selon quelles modalités ? comment dépasser les différences de nomenclature comptable ? comment identifier et annuler les opérations réciproques ?

45

Au-delà de ces difficultés techniques et des solutions envisagées, c’est la modification du cadre d’usage du guide des risques qui va permettre de justifier les choix des acteurs, dont l’analyse d’un OPAC a constitué le point de rupture principal.

2.3 - Un accord commun pour une transformation nécessaire du cadre d’usage

46

La communauté est liée à deux offices publics d’aménagement et de construction (OPAC), ainsi qu’à un office public HLM. L’un des deux OPAC connaît une situation financière très dégradée à la suite de décisions politiques concernant la mise en œuvre d’une politique publique de développement urbain.

47

Dans un premier temps, plusieurs situations risquées ont été étudiées au regard de leurs origines par les membres de la Trésorerie générale concernant cet OPAC : un niveau insuffisant du produit des loyers, un niveau de vacance élevé, un taux d’impayés élevé, un endettement trop élevé par rapport aux capacités de remboursement de l’office, des charges de fonctionnement trop élevées.

48

En parallèle, le service de contrôle de gestion propose une alternative différente fondée uniquement sur des indicateurs financiers. Ce choix s’explique par les conséquences possibles pour une collectivité confrontée à une situation financière dégradée d’un OPAC. La collectivité a alors trois leviers : la recapitalisation, la mise en jeu de garanties d’emprunts, le recouvrement exceptionnel par le biais de subventions si, par exemple, l’OPAC ne peut pas assumer la part de financement prévue dans les projets d’aménagement engagés.

49

Toutefois, quelle que soit la nature du soutien, la collectivité se devra d’intervenir car la compétence logement est très importante (en terme de ressources financières, d’attractivité du territoire, mais aussi sur le plan politique).

50

Au final, il a été décidé de retenir une présentation combinant ces deux propositions (analyse des événements et présentation des résultats sous forme d’un document reprenant les principaux critères financiers). Ce choix est lié à l’émergence d’une définition commune du rôle de l’analyse entreprise.

51

En effet, au-delà des divergences d’opinion sur la manière d’aborder les risques engendrés par la situation financière de l’OPAC susceptibles de nécessiter l’intervention de la communauté, la question de la fusion de cet OPAC avec l’OPHLM et le second OPAC a également été abordée. Le rapprochement de ces trois entités modifierait l’analyse des risques puisque les situations financières bénéficiaires des deux autres offices couvriraient les difficultés de cet OPAC. Néanmoins, la fusion de ces trois entités, annoncée par les dirigeants locaux et reprise par la presse locale, semble ne pas être totalement satisfaisante sur un plan financier. En effet, en marge de ce rapprochement souhaité, les élus des villes concernées souhaitent conserver les trois sièges sociaux. En d’autres termes, aucun président ne veut abandonner son poste au profit d’un autre. Ce choix conduit au maintien d’un éparpillement des services techniques et administratifs. L’économie d’échelle attendue n’aurait donc pas lieu et un coût important serait supporté par la communauté. Cette situation, bien cernée par les services de contrôle de gestion, a semblé importante à mettre en évidence par l’ensemble des membres.

52

Il a donc été décidé de transformer le guide des risques en un vecteur supplémentaire pour véhiculer cette information aux élus et, au demeurant, appuyer les conclusions du service de contrôle de gestion. Ce choix marque le point de rupture du changement de la perception du guide des risques, passant d’une méthode d’aide à la décision, à un outil de sensibilisation des élus sur les risques des choix politiques.

53

Les réunions suivantes ont confirmé la volonté d’orienter le guide des risques vers une plus grande sensibilisation des élus. À partir de l’analyse de l’usine de collecte des déchets, le chef du service comptabilité insiste sur le fait que « cette fiche d’analyse a comme ligne de mire une problématique pédagogique pour faire passer un message ».

54

L’analyse des sociétés d’économie mixte locales (SEML) confirme la nouvelle orientation donnée au guide des risques. Le choix est fait de n’analyser qu’une seule opération représentative par SEML retenue et, plus précisément, d’étudier un seul événement générateur qui s’entend soit :

  • de l’écart entre le réalisé et le prévisionnel au titre d’une opération d’aménagement qui peut se traduire concrètement par un risque de non-remboursement des avances versées par la communauté et le dépassement des enveloppes financières que la communauté urbaine pourrait être amenée à prendre en charge ;

  • du risque de solvabilité de la SEML face à des engagements très importants.

Ces deux événements sont caractéristiques des principales difficultés rencontrées par les SEML, les « dérapages financiers » des opérations d’aménagement étant monnaie courante, et la disparité entre la surface financière des SEML et le volume financier des opérations d’aménagement dont elles ont la charge n’étant plus à décrire.

55

L’objectif qui prévaut est double. Au-delà du test de la démarche proposée par la DGCP, le but est tout d’abord d’éviter un travail trop lourd car un certain retard a déjà été accumulé lors des deux premières phases [8][8] Initialement, la durée de la mise en place de la méthode.... Ce choix a été validé par les membres du Trésor public qui souhaitent montrer au travers de cette première expérimentation la viabilité de la méthode et atténuer son image de lourdeur. Puis, il est apparu important d’éviter d’aborder des opérations à fort caractère politique, telle l’évaluation des risques liés au non-renouvellement d’une partie du réseau d’eau, alors même que pour cette partie du réseau, les pertes d’eau sont estimées à plus de 40 %.

56

Ces choix ont bien sûr eu des conséquences sur la qualité informationnelle des résultats proposés aux élus, mais les administratifs ont choisi de proposer des résultats plus neutres pour ne pas se heurter à un refus politique fort pouvant entraîner, dans le pire des cas, l’abandon du projet.

57

Cette modification souhaitée du cadre d’usage a eu pour conséquence une plus grande implication des membres dans la mise en place de la méthode.

58

Cependant, la principale conséquence de ce choix concerne le cadre de fonctionnement. En faisant volontairement un tri des satellites et des événements à étudier, quelle est la validité des résultats proposés ? Sont-ils représentatifs de la réalité si on tient compte de leur probabilité de survenance ? Ces choix conduisent implicitement à une minimisation des risques et des résultats de l’analyse entreprise.

2.4 - De la définition d’un cadre de « non-usage » à la mobilisation d’un soutien politique

59

Lors des dernières réunions de travail, les membres du groupe de travail ont soulevé la question de l’orientation à donner à la restitution des résultats aux élus. Cela a permis de rappeler le caractère sensible d’une étude sur les risques, notamment face à la définition du court terme. Le ton se veut avant tout préventif et non alarmiste.

60

Plusieurs initiatives ont été entreprises pour rendre les résultats plus « recevables » :

  • une juste mesure des risques (une pondération implicite effectuée entre l’importance des risques et leur degré de réalisation, voire leurs conséquences directes) ;

  • la sortie des communes du périmètre d’analyse, d’une part, du fait de la sensibilité politique de ce sujet et, d’autre part, afin d’éviter toute mauvaise interprétation ou détournement de l’information possible, tel un classement trop hâtif et infondé des communes au regard des « risques » qu’elles font peser sur la communauté, sujet sensible et pouvant être trop rapidement détourné et limité à une simple opposition politique ;

  • le recours à des indicateurs financiers de référence pour les élus tels que l’endettement (sur lequel la communication politique est importante) et la capacité d’autofinancement ;

  • l’utilisation de couleurs plus neutres et notamment l’abandon de la couleur rouge et le signe trop négatif qu’il véhicule au profit d’une couleur plus claire.

Lors de l’élaboration du document de restitution et de la préparation de la présentation orale aux élus, une demande inattendue de la part du directeur général des services (DGS) est survenue : « ne pas se focaliser dans les documents de restitution sur des opérations en particulier ». Cette demande confirme le choix des acteurs de la mise en place de la méthode, d’écarter de l’analyse certains satellites et événements générateurs de risques.

61

L’objectif est de ne pas mettre à mal le consensus politique sur lequel repose la communauté urbaine, qui apparaît fragilisée par des « conflits politiques » grandissants. Le but est également de faire en sorte que l’analyse réalisée ne soit pas détournée. En effet, lors du conseil communautaire au cours duquel le budget 2005 a été voté, un élu a souhaité « la mise en place d’un dispositif permanent d’évaluation des choix politiques pour pouvoir apprécier chaque décision d’investissement, y compris dans ses conséquences en termes de coûts de fonctionnement ». Face à cette demande, le guide des risques ne doit pas devenir un outil d’évaluation des politiques publiques.

62

La restitution des résultats au vice-président aux finances en charge du suivi de la mise en place du guide des risques a conforté les administratifs dans leurs choix. L’élu s’est effectivement déclaré convaincu du bien fondé de la méthode et du rôle pédagogique qu’elle doit jouer : « Le service de contrôle de gestion propose actuellement des dossiers de pilotage, fondés sur une approche individuelle, c’est-à-dire satellite par satellite. Le guide des risques propose une approche globale, qui doit également permettre de mieux impliquer la commission des finances. Au fil des commissions, le rôle du contrôle de gestion s’est développé, avec l’envie d’aller plus loin avec les élus. Aujourd’hui, je note un certain essoufflement de la part des commissions, et le guide des risques peut constituer un second souffle pour mobiliser les élus. […] Il faut maintenant faire vivre cette méthode en pratique, en créant des passerelles de l’outil technique vers la simplicité de lecture par les élus. Or aujourd’hui, la principale difficulté réside dans l’appropriation de la logique du guide des risques par les élus. Il ne faut pas oublier que le service de contrôle de gestion a déjà organisé deux tentatives de formation des élus à la gestion, qui ont été annulées faute de combattants, alors même que la gestion d’une collectivité devient de plus en plus complexe ».

Conclusion

63

Dans le cadre de cette étude, trois groupes de référence ont émergé, composés respectivement des représentants des services financiers, des services de contrôle de gestion et du Trésor public. L’apparition d’un consensus et d’une vision partagée de la méthode d’analyse des risques entre ces différents groupes d’acteurs lors des différentes réunions de travail (les forums) a nécessité la redéfinition du cadre de fonctionnement et du cadre d’usage originels. Ainsi, d’un outil d’aide à la décision pour les élus, le guide des risques a été transformé en un outil à visée pédagogique à l’attention des élus locaux, que les administratifs ont souhaité inscrire dans la lignée des diverses tentatives qu’ils entreprennent pour sensibiliser les élus locaux à la gestion locale et au suivi des satellites, en insistant sur les conséquences de ne pas le faire.

64

Ces transformations ont permis de rassembler les représentations différentes de l’outil et les intérêts divergents des acteurs lors de son implantation (qu’il s’agisse des membres des services administratifs ou des élus locaux). Ces évolutions ont constitué autant de points de rupture favorisant, d’une part, l’homogénéisation des intérêts des administratifs en charge de la mise en place de l’outil et débouchant sur une implication plus grande de leur part et un plus grand partage des connaissances de chacun. D’autre part, la définition de « non-usage » (l’outil ne doit pas servir à l’évaluation des politiques publiques ni remettre en cause du consensus politique) a permis de maintenir intéressés les élus aux projets.

65

Au fil des nombreuses transformations techniques et conceptuelles qui ont jalonné sa mise en place, le guide des risques est devenu un objet-frontière permettant de dépasser les différences opposant les groupes de référence. En reprenant la classification des objets frontière proposée par Star et Griesemer et appliquée par Briers et Chua, il ressort de cette étude que la consolidation des risques est devenue progressivement une méthode standardisée d’agrégation et d’analyse de l’information utilisée conjointement par les acteurs (Standardized form). Toutefois, les transformations nécessaires à son appropriation soulèvent la question de la pertinence et de l’utilité de l’information produite, puisque celle-ci a été volontairement détournée. En cela, le guide des risques n’est plus un objet moral (Moral object).

66

Par ailleurs, cette étude de cas apporte un éclairage supplémentaire concernant la forme de l’intervention des utilisateurs face à l’objet et la transformation du rôle de l’outil et l’évolution de la finalité qui lui était attachée originellement.

67

Concernant l’intervention des utilisateurs face à l’objet, comme le montre Akrich (1998), les utilisateurs jouent un rôle important dans la définition des fonctionnalités et de la physionomie des objets. Elle observe ainsi que dans un grand nombre de cas, face à un objet « stabilisé », les utilisateurs le transforment et décalent son utilisation par rapport à celle envisagée lors de sa conception.

68

À partir des quatre grandes formes d’intervention des utilisateurs lors de la redéfinition d’une innovation qu’identifie cet auteur, cette étude montre que les acteurs en charge de la mise en place du guide des risques sont progressivement passés d’une volonté :

  1. de déplacement de l’outil (modifier le spectre des usages prévus sans annihiler ce en quoi il a été conçu), notamment face aux controverses initiales sur la définition du risque et sur le rôle d’un tel outil face aux travaux de la sorte réalisés en interne ;

  2. à une volonté d’adaptation (introduire quelques modifications dans le dispositif qui permettent de l’ajuster aux caractéristiques de l’utilisateur et/ou de son environnement) : modification des critères d’analyse des satellites et d’évaluation des risques, suppressions des catégories de satellites non pertinentes, etc.

  3. à une volonté d’extension (enrichir la liste des fonctions de l’outil), motivée principalement par des ajouts de nouvelles catégories de satellites (aéroport, GIP, communes) ;

  4. à une volonté finale de détournement (transformation radicale du rôle de l’outil), comme en témoigne le passage d’un outil d’aide à la décision à un outil pédagogique, de valorisation des travaux internes, ou encore de communication externe.

Si cela conforte l’idée que le détournement et l’appropriation d’une innovation par les acteurs sont intimement liés et constituent une source de réussite de son acceptation dans le secteur public (Bachelet, 1993), cela pose néanmoins la question d’un possible retour à l’usage précédent (l’usage initial, à savoir l’aide à la décision) de l’outil, notamment face à la rapidité de la phase de modification de l’innovation (Tyre et Orlikowski, 1994 ; Gilbert, 1998), puisque les individus en charge de l’implantation du guide des risques ont progressivement écarté les conditions d’efficacité originellement établies et redéfini les modalités d’utilisation de l’outil. Dans ce cas, au sein de LMCU, le guide des risques peut-il encore avoir un rôle d’aide à la décision ? Cette question rejoint celle de l’évolution du rôle organisationnel de l’outil.

69

Il ressort également de cette étude que les acteurs en charge de l’implantation du guide des risques ont insisté sur le rôle de « moteur d’attention » que comporte tout outil de gestion (Grimand, 2006, p. 25), en mettant volontairement en lumière, pour les élus, la nécessité de prendre en compte les conséquences de leurs choix de gestion. En reprenant la catégorisation proposée par David (1998) des quatre rôles organisationnels des outils de gestion, il ressort que le guide des risques, conçu comme un outil devant permettre « l’exploration du nouveau » (les risques périphériques), une fois mis en place, sert plutôt à « l’accompagnement de la mutation », vers une logique plus gestionnaire et plus responsable des représentants politiques.


Bibliographie

  • Akrich M. (1991), « L’analyse socio-technique » dans Gestion de la recherche Nouveaux problèmes nouveaux outils, sous la coordination de D. Vinck, De Boeck, p. 339-353.
  • Akrich M. (1998), « Les utilisateurs, acteurs de l’innovation », Éducation permanente, Paris, n° 134, p. 79-89.
  • Akrich M., Callon M., Latour B. (1988), « À quoi tient le succès des innovations ? Premier épisode : l’art de l’intéressement », Gérer et comprendre, juin, p. 5-17
  • Akrich M., Callon M., Latour B. (1988), « À quoi tient le succès des innovations ? Deuxième épisode : l’art de choisir les bons porte-parole », Gérer et comprendre, septembre, p. 15-29.
  • Akrich M., Callon M., Latour B. (2006), Sociologie de la traduction Textes fondateurs, Mines Paris.
  • Arborio A-M., Fournier P. (2003), L’enquête et ses méthodes : l’observation directe, Nathan Université, coll. 128.
  • Bachelet F. (1993), « Les innovateurs. Contribution à l’évaluation de la politique de modernisation des services publics », dans L’évaluation dans l’administration, Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie, PUF, p. 78-96.
  • Baszanger I. (1992), « La tradition interactionniste et la sociologie des sciences et des techniques », dans Dominique Pestre (éd.), L’étude sociale des sciences. Bilan des années 1970 et 1980 et conséquences pour le travail historique, CHRST, Cité des Sciences et de l’industrie, Paris.
  • Briers M., Chua W. F. (2001), « The role of actornetworks and boundary objects in management accounting change : a field study of an implementation of activity-based costing », Accounting, Organizations and Society, 26, p. 237-269.
  • Burchell S., Clubb C., Hopwood A., Hughes J., Nahapiet J. (1980), « The roles of accounting in organizations and society », Accounting, Organizations and Society, vol. 5, n° 1, p. 5-27.
  • Callon M. (1986), « Eléments pour une sociologie de la traduction La domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc », L’année sociologique, n° 36, p. 169-208.
  • Callon M., Latour B. (1981), « Unscrewing the Big Leviathan ; or How Actors Macrostructure Reality, and How Sociologists Help Them To Do So ? », dans K.D. Knorr and A. Cicourel (dir.) Advances in Social Theory and Methodology, Toward an Integration of Micro and Macro Sociologies, London : Routledge & Kegan Paul, p. 277-303.
  • Chua W.F. (1995), « Experts, networks and inscriptions in the fabrication of accouting images : a story of the representation of three public hospitals », Accounting, Organizations and Society, vol. 20, n° 2/3, p. 111-145.
  • Comité des finances locales (2004), Rapport du groupe de travail chargé de l’adaptation et de la simplification de l’instruction budgétaire et comptable M14 applicable aux communes et à leurs établissements publics, décembre.
  • Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables (1995), Diagnostic financier du groupe territorial, une approche par les risques, juin.
  • Cour des comptes (2005), L’intercommunalité en France, Rapport au président de la République, novembre,www.ccomptes.fr.
  • David A. (1998), « Outils de gestion et dynamique du changement », Revue Française de Gestion, septembre-octobre, p. 44-59.
  • David A. (2002), « Logique, épistémologie et méthodologie en sciences de gestion : trois hypothèses revisitées », Les nouvelles fondations des sciences de gestion, coordonné par A. David, A. Hatchuel et R. Laufer, Vuibert, p. 83-109.
  • De Vadjany F-X. (2005), « De la pertinence d’une réflexion sur le management de l’appropriation des objets et outils de gestion », De la conception à l’usage Vers un management de l’appropriation des outils de gestion, coordonné par F-X. De Vaujany, EMS, p. 21-34.
  • Desmarais C., Abord De Chatillon E. (1998), « Le bilan social territorial : outil de pilotage, d’information ou mode organisationnelle ? », Revue de gestion des ressources humaines, n° 24, décembre 1997 / janvier – février 1998, p. 29-34.
  • Direction générale des collectivités locales (2006), Le bilan de l’intercommunalité au 1er janvier 2006, février,www.dgcl.interieur.gouv.fr.
  • Direction générale de la comptabilité publique (2004), Guide d’analyse et de regroupement des risques à l’intention des collectivités locales, juin, www.colloc.minefi.gouv.fr.
  • Drucker-Godard C., Ehlinger S., Grenier C. (2003), Validité et fiabilité de la recherche, dans Méthodes de recherche en Management, R-A Thiétart et coll., Dunod, 2e édition, p. 257-287.
  • Engel F., Kletz F, Moisdon J-C. (1997), « L’instrument multiprise ou les « métamorphoses des ICR » », dans Du mode d’existence des outils de gestion, Ouvrage collectif sous la direction de Jean-Claude Moisdon, Éditions Seli Arslan, Paris, p. 114-133.
  • Flichy P. (1995), L’innovation technique, La découverte, Paris.
  • Fujirama J. (1991), « On Methods, Ontologies and Representation in the Sociology of Science : Were Do we Stand », in D. Maines, Social Organization and Social Process. Essays in Honor of Anselm Strauss, Aldine de Gruyter, New York.
  • Gilbert P. (1998), L’instrumentation de gestion, Economica, 156 p.
  • Goffman E. (1974), Frame Analysis : An essay on the organization of experience, London : Harper and Row.
  • Grimand A. (2006), « L’appropriation des outils de gestion, entre rationalité instrumentale et construction du sens », L’appropriation des outils de gestion vers de nouvelles perspectives théoriques ?, coordonné par A. Grimand, Publications de l’Université de Saint-Etienne, p. 13-27.
  • Hansen A., Mouritsen J. (2005), « Strategies and organizational problems : constructing corporate value and coherence in balanced scorecard processes », in Chapman S.C., Controlling Strategy : Management, Accounting and Performance Measurement, Oxford University Press, Oxford, p. 125-150.
  • Hatchuel A., Weil B. (1992), L’expert et le système, Economica.
  • Hopwood A.G. (1990), « The organizational and behavioural aspects of budgeting and control », dans Arnold J., Carsberg B., Scapens R., Topics in management accounting, University of Manchester, Philip Allen, p. 221-240.
  • Lande E. (1996), L’information financière consolidée des villes et de leurs satellites : étude des conditions d’émergence et définition d’un modèle comptable de consolidation spécifique au secteur public, Thèse de doctorat en Sciences de Gestion, Conservatoire National des Arts et Métiers de Paris.
  • Lande E. (1998), « Le périmètre de consolidation dans le secteur public local : identification et validation », Comptabilité Contrôle Audit, Tome 4, vol. 1, mars, p. 107-127.
  • Lande E. (2003), « Le système d’information des communes permet-il de mesurer le risque financier ? », La revue du Trésor, n° 2, février, p. 106-115.
  • Latour B. (1988), « The prince for Machines as Well as for Machinations », in Technology and Social Change, edited by B. Elliot, Edinburgh University Press.
  • Latour B. (1989), La science en action, La découverte.
  • Latour B. (2001), Pasteur : guerre et paix des microbes suivi de Irréductions, La découverte.
  • Latour B., Woolgar S. (1996), La vie de laboratoire, La découverte.
  • Law J. (1986), « On the Methods of Long-Distance Control : Vessels, Navigation and the Portuguese Route to India », dans Law, J. Keele (dir.), Power, Action and Belief. A New Sociology of Knowledge ?, Sociological Review Monograph, p. 234-263.
  • Nobre T., Biron N. (2002), « L’ABC à l’hopital : le cas de la chirurgie infantile », Finance Contrôle Stratégie, vol. 5, 2, p. 85-105.
  • Proulx S. (2001), « Usages des technologies d’information et de communication : reconsidérer le champ d’étude ? », SFSIC, Emergences et continuité dans les recherches en information et communication, Paris, p. 57-66.
  • Rocher S. (2006), « Consolidation des comptes et secteur public local, difficultés passagères ou antinomie révélée ? », Revue du Trésor, n° 5, mai, p. 268-271.
  • Rogers E.M. (1995), Diffusion of Innovations, fourth edition, The Free Press.
  • Rousseau D. (2003), « Une approche consolidée des données financières des collectivités locales est souhaitable et possible », Revue Française de Finances Publiques, mars, p. 199-221.
  • Shibutani T. (1955), « Reference Groups as Perspectives », The American Journal of Sociology, vol. 60, No.6, May, p. 562-569.
  • Star S.L., Griesemer J. (1989), « Institutional ecology, “Translation” and coherence. Amateurs and professionals in Berkeley’s Museum of vertebrate zoology, 1907-1939 », Social Studies of Sciences, 19, p. 387-420.
  • Strauss A. (1978), « A Social Worlds Perspective », dans Norman Denzin, Studies in Symbolic Interaction Greenwich, JAI Press.
  • Tyre M.J., Orlikowski W.J. (1994), « Windows of Opportunity : Temporal Patterns of Technological Adaptation in Organizations », Organization Science, 5 (1), p. 98-118.

Notes

[1]

Dont l’exemple de la ville d’Angoulême reste le plus représentatif.

[2]

C’est notamment la voie suivie par l’International Federation of Accountants (IFAC), en proposant la norme IPSAS 6 (International Public Sector Accounting Standard), intitulée « Consolidated Financial Statements and Accounting for Controlled Entities », application au secteur public local de la norme IAS 27 (Consolidated Financial Statements and Accounting for Investement and Subsidiaries).

[3]

Lille Métropole Communauté Urbaine (LMCU) est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) créé en 1967 en application de la loi du 31 décembre 1966 instituant les communautés urbaines. Cet EPCI regroupe 85 communes et une population de près de 1,1 million d’habitants. Son budget s’élève pour 2007 à près de 1 500 m€. www.lillemetropole.fr.

[4]

Il existe un double avantage à étudier les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : outre l’intérêt pour le sujet abordé, l’intérêt d’étudier les EPCI dans le cadre de cette recherche réside tout d’abord dans le faible nombre d’études entreprises en Sciences de gestion portant sur ce type de structures amenées à prendre de plus en plus d’ampleur dans le paysage public local dans les années à venir comme en atteste notamment la couverture quasi totale du territoire national (DGCL, 2006). De plus, de nombreuses études (Cour des comptes, 2005) font état de difficultés financières à moyen terme pour bon nombre de ces structures.

[5]

En mobilisant l’idée « d’objet-frontière », Star et Griesemer (1989, p. 390) opposent à la vision d’un point de passage unique (Callon et Latour, 1986), l’existence d’une multitude simultanée de points de passage entre alliés qui vont influencer, à la suite de plusieurs processus parallèles de traduction, la cohérence du projet et conduire à l’apparition d’un « objet-frontière ». Il ne s’agit plus alors de canaliser, à un moment donné, les intérêts de différents acteurs dans un point de passage étroit, mais plutôt d’établir une cartographie à plusieurs entrées où sont négociés plusieurs points de passage obligés.

[6]

L’objectif n’est pas de distinguer à tout prix les services financiers des services de contrôle de gestion au sein de la collectivité ni d’y accorder une importance trop grande, car dans le cas d’une deuxième communauté urbaine ayant accepté de mettre en place le guide des risques (la communauté urbaine de Lyon), il est apparu que les services de contrôle de gestion y ont été favorables, tandis que les services financiers ont été plus réticents, mais les controverses restaient les mêmes…

[7]

Cette catégorisation ne prend en compte que l’attitude des membres observée lors des réunions de travail formelles et informelles, car il est impossible de témoigner de l’implication des membres au regard du travail réalisé d’une réunion à l’autre. En effet, le fait que le travail demandé n’ait pas été réalisé n’est pas automatiquement un gage de résistance vis-à-vis de la méthode, de nombreux éléments contextuels étant susceptibles d’être perçus comme prioritaires par rapport au guide. C’est donc plutôt l’attitude lors des réunions qui a servi de « baromètre ».

[8]

Initialement, la durée de la mise en place de la méthode était programmée entre 15 et 20 semaines. Or, cette réflexion intervient lors de la 9e réunion, soit déjà plus de 20 semaines après le début de la mise en place.

Résumé

Français

Cet article propose une lecture interactionniste du processus d’implantation d’une nouvelle méthode de consolidation dans une collectivité locale française. À partir de l’analyse de la dialectique entre acteurs et outil, il ressort de cette étude que l’appropriation de cette méthode a conduit à la redéfinition de son cadre de fonctionnement puis de son cadre d’usage. Ces transformations ont ainsi constitué des points de passage qui ont permis de mobiliser l’ensemble des acteurs, et expliquent la réussite du processus d’implantation. La méthode est ainsi devenue un « objet frontière ».

Mots-clés

  • consolidation
  • collectivités locales
  • approche interactionniste
  • objet frontière

English

From the implementation to the appropriation of a management device : an interactionnist approachThis article deals with the implementation of a new method of consolidation in a French local government. Thanks to the analysis of the dialectical relationship between the actors and the method, it appears that the appropriation of this method is linked to the redefinition of its operation framework and usage framework. The consolidation method has thus become a « boundary object ».

Keywords

  • consolidation
  • local governments
  • implementation
  • interaction
  • boundary object

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - L’appropriation d’un outil de gestion : le rôle des interactions entre acteurs et outil
    1. 1.1 - De la transformation à l’appropriation d’un outil de gestion
    2. 1.2 - L’émergence d’objets frontière comme facteur d’appropriation
    3. 1.3 - L’approche interactionniste
  3. 2 - L’appropriation de la consolidation des risques dans la communauté urbaine de Lille
    1. 2.1 - La prise de connaissance de la méthodologie d’analyse des risques par les acteurs
    2. 2.2 - Les modifications du cadre de fonctionnement face aux caractéristiques du contexte de la CU
    3. 2.3 - Un accord commun pour une transformation nécessaire du cadre d’usage
    4. 2.4 - De la définition d’un cadre de « non-usage » à la mobilisation d’un soutien politique
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Rocher Sébastien, « De l'implantation à l'appropriation d'un outil de gestion comptable dans le secteur public local : une approche interactionniste », Comptabilité - Contrôle - Audit, 1/2008 (Tome 14), p. 49-67.

URL : http://www.cairn.info/revue-comptabilite-controle-audit-2008-1-page-49.htm
DOI : 10.3917/cca.141.0049


Article précédent Pages 49 - 67 Article suivant
© 2010-2014 Cairn.info
back to top
Feedback