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Comptabilité - Contrôle - Audit

2010/1 (Tome 16)


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Introduction

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En réponse aux lacunes des outils existants, au besoin d’une plus grande transparence et à la nécessité d’une gestion des ressources publiques plus efficiente (Pollit et Bouckaert 2004), la nécessité d’un meilleur suivi et d’un pilotage plus précis des activités des organisations publiques s’est renforcée. La mise en place d’outils de pilotage est ainsi devenue une priorité pour de nombreux managers publics et dirigeants politiques.

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Cet article présente l’étude de la construction d’un outil de gestion dans une région française [1][1] La région étudiée sera présentée comme « la région..., de la volonté politique originelle à son déploiement deux ans plus tard. L’objectif de l’article est de mettre en évidence le processus de construction de cet outil et de décrire l’ensemble des décisions, des conflits et controverses qui sont apparus entre les acteurs impliqués et comment ces événements ont influencé la forme et le contenu de l’outil. En effet, cet outil, initialement défini comme un moyen de suivre les réalisations d’une politique publique a progressivement été transformé pour devenir un outil de communication politique. En cela, le but de cet article est également d’apporter des éléments de réponse au constat dressé par Burns et Scapens (2001) du manque d’études sur la trajectoire des outils de gestion dans les organisations visant à analyser ce que deviennent (et ne deviennent pas) les outils de gestion lors de leur mise en place. La problématique de cet article est ainsi la suivante : comment cet outil a-t-il progressivement été développé puis mis en place et accepté ?

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Pour répondre à cette question, cet article s’appuie sur la théorie de la traduction (Callon 1981, 1986 ; Latour 1987 ; Latour et Woolgar 1979), selon laquelle l’acceptation d’un outil de gestion est liée à la constitution d’un réseau d’acteurs qui « portent » l’outil, le diffusent, tout en le façonnant et le transformant, afin de « traduire » leurs intérêts dans cet outil. Ces transformations ou « traductions » sont nécessaires afin de maintenir intéressés les acteurs au projet.

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Le choix de ce cadre théorique se justifie par le fait qu’il constitue, comme le soulignent notamment Latour (1986, 1987) et Akrich et al. (1998), une remise en cause de l’approche « classique » de l’acceptation des outils de gestion [2][2] Mais également d’un fait, d’une idée, d’un artefact... (selon laquelle un outil est accepté ou rejeté au regard de ses caractéristiques intrinsèques) et du paradigme déterministe sur lequel elle prend corps. En outre, comme le notent Latour (2006) et Law (2007), la théorie de la traduction n’est pas une théorie en tant que telle qu’il s’agirait de tester mais constitue plutôt un cadre explicatif de la constitution des faits. Enfin, la référence à la sociologie de la traduction (ou théorie de la traduction ou théorie de l’acteur-réseau) permet de positionner cet article dans le courant actuel des travaux relatifs à l’étude des outils comptables au travers de cadres sociologiques (Miller 2000 ; Eyraud 2003).

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Les apports de cet article résident dans la mise en évidence du processus de construction d’un outil de gestion puisque les objectifs initiaux attachés à son développement vont progressivement « se perdre » dans, puis pour, des traductions.

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La première partie de cet article revient plus en détail sur les fondements de la théorie de la traduction [3][3] Pour une critique de la théorie de la traduction, voir.... La seconde partie décrit la méthodologie de recherche suivie. La troisième partie présente le processus de construction de l’outil, de la volonté politique à l’origine du projet à sa création.

1 - Les fondements de la théorie de la traduction

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La théorie de la traduction a été initialement développée comme un cadre explicatif des processus de construction des faits scientifiques au travers des réseaux sur lesquels ils s’appuient et des controverses qui ont jalonné leur développement. Cette approche met en évidence les conditions de l’émergence d’un accord entre les parties prenantes au développement des découvertes scientifiques (Latour et Woolgar 1979 ; Latour 1984 ; Latour 1987 ; Callon 1988). Latour (1987) élargit la cible du processus de traduction à la technique et au développement d’outils et de machines, en s’appuyant sur la socialisation des découvertes scientifiques ainsi que des machines. De même, Amblard et al. (2004) étendent la cible du processus de traduction à toute forme de changement ou innovation et de nombreux auteurs ont appliqué ce cadre théorique pour étudier la création, la diffusion ou encore l’acceptation d’outils de gestion (Robson 1991 ; Preston et al. 1992 ; Ezzamel 1994 ; Chua 1995 ; Briers et Chua 2001 ; Baxter et Chua 2003 ; Lowe 2001 ; Quattrone et Hopper 2005, Low et Koh 2007 ; Alcouffe et al. 2007).

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L’objectif de la théorie de la traduction est ainsi de mettre en lumière le processus d’implication des acteurs autour d’une innovation et le consensus nécessaire à l’acceptation et la diffusion de cette dernière.

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En accord avec cette approche, les innovations ne doivent plus être considérées comme des techniques définies dont les caractéristiques intrinsèques assurent l’acceptation et la diffusion. Comme le souligne Latour (2005, p. 629), « le sort des faits et des machines est entre les mains de longues chaînes d’acteurs qui les transforment ; leurs qualités sont donc la conséquence, et non la cause, de cette action collective ». Les innovations sont ainsi considérées comme étant la résultante d’un processus de « traduction » (translation) (Callon 1981, 1986 ; Latour 1987 ; Latour and Woolgar 1979).

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Callon et Latour (1981, p. 279) définissent la traduction comme « l’ensemble des négociations, des intrigues, des actes de persuasion, des calculs, des violences grâce à quoi un acteur ou une force se permet ou se fait attribuer l’autorité de parler ou d’agir au nom d’un autre acteur ou d’une autre force ». Une innovation, quelle que soit sa nature ou son origine, devient donc le théâtre de la construction progressive de réseaux d’acteurs, humains et non-humains, animés par des intérêts divergents, dont la confrontation donne lieu, d’une part, à l’émergence de controverses et, d’autre part, à de multiples transformations de l’innovation.

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Callon (1986) détaille le processus de traduction et identifie quatre étapes : la problématisation, l’intéressement, l’enrôlement, et enfin la mobilisation des alliés (schéma 1).

Schéma 1 - Les différentes phases d’un processus de traductionSchéma 1
Source : Adapté de Callon 1986 et Callon et al. 2001 [4][4] Pour Callon et al. (2001), le processus de traduction....
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La problématisation consiste en la formulation de problèmes, à partir d’un constat, d’un besoin, d’observations ou d’expériences tirées du monde réel, qui fédèrent un ensemble d’acteurs disparates. La problématisation comprend la reconnaissance de la convergence de leurs intérêts dans les possibles réponses pouvant être apportées aux problèmes formulés. L’idée à la base de la problématisation devient ainsi un point de passage obligé (Callon 1986) pour l’ensemble des acteurs qui trouvent en cette idée, une réponse à leurs propres intérêts.

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L’intéressement correspond à « l’ensemble des actions par lesquelles une entité s’efforce d’imposer et de stabiliser l’identité des autres acteurs qu’elle a définis par sa problématisation [5][5] Comme le note Callon (1986, p. 187), « l’éventail des... » (Callon 1986, p. 185). L’objectif est donc la constitution d’un système d’alliances, en coupant si besoin les relations pouvant exister entre les acteurs et leur environnement. L’objectif de la phase d’intéressement est de renforcer le lien et l’intérêt des acteurs envers la problématisation.

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En d’autres termes, l’intéressement peut se définir comme l’interprétation donnée par ceux qui construisent les faits, de leurs intérêts et de ceux des gens qu’ils recrutent pour les faire participer à la construction du fait (Latour 1987).

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L’enrôlement correspond à la définition et à la coordination des rôles (Callon 1986). Cette étape est donc fortement liée à la réussite de l’intéressement. Pour Latour, il s’agit de maintenir alignés les groupes intéressés car « il faut convaincre les autres, contrôler leur comportement, rassembler des moyens en nombre suffisant en un lieu donné et trouver une façon de diffuser l’énoncé ou l’objet dans le temps et dans l’espace. Dans les deux cas, ce sont les autres qui ont le pouvoir de transformer l’énoncé ou l’objet en un tout durable » (Latour 2005, p. 321). Ainsi, Callon (1986, p. 189) souligne que « décrire l’enrôlement, c’est décrire l’ensemble des négociations multilatérales, des coups de force ou des ruses qui accompagnent l’intéressement et lui permettent d’aboutir ».

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Enfin, la mobilisation des alliés pose la question de la représentativité des quelques acteurs intéressés et enrôlés face aux projets, qui se posent alors comme des « porte-parole » des groupes sociaux qu’ils représentent en prenant part au développement de l’innovation. Or, la participation d’un ou plusieurs représentants d’un groupe social ou professionnel au développement ou à la diffusion d’une innovation ne permet pas de présumer du comportement des acteurs représentés face à l’innovation. Dès lors, le passage au « grand monde » pose la question de la justesse des solutions apportées, mais également du rôle de chaque individu impliqué dans ce processus. En effet, « chacun peut agir de façon très différente face à la solution proposée : l’abandonner, l’accepter telle qu’elle est, modifier les modalités qui l’accompagnent ou l’énoncé qu’elle contient, ou encore se l’approprier en la transférant dans un contexte complètement différent » (Latour 2005, p. 250). Les individus impliqués dans le processus de diffusion et d’acceptation de l’outil ne sont donc pas uniquement des vecteurs passifs, mais se posent réellement comme des acteurs, qui le transmettent et y ajoutent des éléments de leur contenu, en l’intégrant dans de nouveaux environnements.

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Dès lors, comme le note Callon (1986, p. 199), « le consensus et la mobilisation qui le [l’outil] rend possible peuvent être contestés à tout moment. La traduction devient trahison. » Il utilise le terme de « dissidence » pour définir la déviance du comportement des acteurs représentés par rapport à leur comportement « attendu » au regard de l’intérêt témoigné par les porte-parole. Il montre ainsi comment certains acteurs privilégient leurs intérêts à court terme plutôt que leurs intérêts à long terme, même si ces derniers sont connus et démontrés, comment un certain scepticisme naît chez certains, venant alors désarçonner l’engagement témoigné par leurs porte-parole.

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Il apparaît ainsi que la réussite d’une innovation passe par l’adéquation entre le nombre d’alliés associés et les transformations du projet nécessaires pour y parvenir (Latour 1987, 1988) (schéma 2, voir page suivante).

Schéma 2 - Le cheminement d’une innovationSchéma 2
Source : Schéma adapté de Latour 1988.

2 - La méthodologie de recherche

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En adéquation avec les fondements de la théorie de la traduction, la compréhension du développement d’un outil de gestion nécessite de saisir les évolutions de cet outil au travers des interactions entre les acteurs et l’outil qui ont jalonné sa construction. Il s’agit donc d’explorer le processus par lequel une technique (un outil d’évaluation d’une politique dans ce cas) et un social (une organisation publique) se forment. En effet, comme l’indique Latour (1988, p. 47-48) : « ce ne sont pas les deux lignes parallèles du social et du technique qui nous apprennent quelque chose, mais bien la négociation sinueuse du milieu ». Pour ce faire, selon les règles de méthodes proposées par Latour (1987) concernant l’étude de la constitution des artefacts techniques, il est nécessaire soit d’être présent lors de leur création, soit de saisir, au travers de leur reconstruction, les mécanismes qui ont conduit à leur création.

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Cette recherche était initialement fondée sur l’idée d’étudier la création de l’outil en s’impliquant dans son développement, sur la base d’une recherche intervention (David 2002a, 2002b ; Plane 2000), engagée en la collaboration avec les services de contrôle de gestion à leur demande, qui s’est déroulée sur une période d’un an, de juin 2005 à juin 2006 [6][6] Cette étude a été engagée suite à la signature d’un.... Cette collaboration avec les membres des services de la région étudiée a permis de participer aux grandes étapes de la construction de l’outil de gestion, définies en partenariat avec le contrôleur de gestion de la région :

  1. La première étape avait comme objectif d’effectuer un état des lieux des outils et des pratiques existants au sein de la région en matière de suivi des politiques publiques grâce à des entretiens individuels avec les responsables des services, des réunions collectives et une étude de la documentation interne.

  2. La deuxième étape visait à recueillir les besoins attachés à la création d’un outil d’évaluation de la politique de l’emploi de la région et de mobiliser des acteurs favorables à ce projet, susceptibles de le soutenir voire de s’impliquer, afin de constituer le groupe de travail en charge de son développement.

  3. Lors d’une troisième étape, le contrôleur de gestion a proposé, au cours de réunions collectives du groupe de travail, de premières pistes de formalisation de l’outil, au regard des attentes des acteurs identifiées précédemment.

  4. Enfin, la dernière étape consistait à implanter l’outil au sein des différents services.

Cette position a permis de collecter des données via des réunions, des entretiens formels et informels mais aussi par l’accès aux documents de la région. La collecte des données a été réalisée via 18 entretiens individuels, 6 réunions collectives [7][7] Ces réunions se tenaient environ tous les deux mois... et une étude de la documentation interne.

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Toutefois, la volonté du président de la région de stopper ce projet avant l’aboutissement de la quatrième étape a conduit à l’arrêt de la recherche-intervention mise en place. Il a donc été nécessaire dans un deuxième temps d’adapter la méthodologie de recherche afin de pouvoir reconstruire a posteriori les mécanismes qui ont conduit au renouveau de l’outil.

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La seconde partie de cette recherche est donc fondée sur deux entretiens menés avec le contrôleur de gestion de la région. En effet, à la suite de l’abandon du projet et à sa renaissance, il a été nécessaire de reconstituer les mécanismes qui ont conduit au renouveau de l’outil. Ces deux rencontres avaient comme objectifs d’une part, de décrire le nouvel outil de gestion mis en place et, d’autre part, de comprendre les raisons qui ont amené la région à remettre à jour cet outil. Si d’autres acteurs de la région ont été contactés pour comprendre ce rebondissement (directeur adjoint ou encore élus), ces derniers n’ont pas souhaité évoquer ce sujet. Aussi, seuls les récits du contrôleur de gestion sur l’histoire du renouveau de cet outil de gestion constituent les matériaux de ce second temps de la recherche.

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Ces deux étapes ont été menées avec le même objectif, à savoir l’analyse des interactions entre les acteurs et l’outil au cours des différentes phases du projet.

3 - La construction d’un outil de gestion : histoire de ruptures et de renaissance

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Les quatre grandes étapes qui ont marqué le développement de l’outil (l’émergence d’un besoin, la création de l’outil puis son abandon dans un premier temps et son renouveau dans un second temps), sont présentées dans cette partie. L’étude de l’émergence du besoin associé à l’outil conduit à analyser tout d’abord la problématisation d’un ensemble d’acteurs autour de ce projet. Puis, conformément aux fondements de la théorie de la traduction, les controverses qui sont apparues sont étudiées afin de comprendre le processus d’intéressement des acteurs au projet et la formalisation progressive de l’outil, de l’idée originelle à ses multiples transformations.

3.1 - L’évaluation de la politique de l’emploi ou l’avènement d’un point de passage obligé

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Suite aux élections régionales de 2004, un nouveau président a été élu et la majorité politique à la tête de la région a changé. Avec ce changement radical, c’est une grande partie des méthodes de travail et des orientations politiques qui sont transformées.

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Parmi les grandes priorités définies par le nouveau président, l’emploi est une direction qu’il souhaite privilégier. Il souhaite ainsi développer des actions nouvelles en matière d’emploi. Celles-ci comprennent un dispositif qui s’adresse aux jeunes de 16 à 25 ans, qui prend la forme de bourses attribuées pour l’aide à la création d’entreprises, aux actions de tutorat dans les entreprises de la région et aux développements des conventions pour l’éclosion de projet dans les secteurs de l’environnement et de l’éco-industrie. L’objectif affiché par la région est de créer 5 000 emplois pendant la durée du mandat.

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L’emploi est un sujet politique sensible et important pour la région. En effet, l’accession à l’emploi constitue un thème transversal qui intéresse de nombreux élus de la région en charge de politiques publiques pour lesquelles l’emploi à un impact direct ou indirect. De plus, les thèmes de l’emploi et, par ricochet, du taux de chômage sur le territoire régional dépassent les frontières de la région (comparaison entre régions, avec le taux national, etc.). C’est donc à ce titre que le président souhaite, en parallèle des actions engagées, un suivi au plus près des réalisations de cette politique.

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Pour atteindre cet objectif, le président de la région confie à la cellule de contrôle de gestion un nouveau projet : instrumentaliser le suivi et le rendu des réalisations en matière d’emploi.

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Au sein de la région, ce projet problématise de nombreux acteurs (schéma 3). Les membres du contrôle de gestion trouvent dans ce projet un moyen de développer et de compléter les outils de suivi existants. De plus, leur implication contribue au développement et au renforcement de la place de ce service au sein de la région. Comme le souligne le chef du service, « l’outil peut permettre de positionner et d’ancrer le service de contrôle de gestion dans l’organigramme de la collectivité ».

Schéma 3 - Un outil d’évaluation de la politique de l’emploi, réponse partagée à des besoins disparatesSchéma 3
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De même, au sein d’autres services administratifs de la région, un engouement apparaît autour de ce projet. Différents responsables de services administratifs et des techniciens de ces services ont exprimé, après avoir eu connaissance de ce projet, un fort intérêt car ils souhaitent un suivi au plus près du dispositif (état des lieux des dépenses engagées, crédit restant sur le projet, etc.) et trouvent dans ce projet un moyen d’informatiser des procédures informelles et des pratiques sommaires dans l’organisation relatives au suivi des politiques publiques. Pour les techniciens des services de la région, l’outil de gestion doit ainsi constituer une aide dans l’organisation et la coordination de leur travail : « actuellement, il nous manque un suivi plus précis du dossier » ; « Ici l’instruction consiste surtout à regarder si la forme est conforme, un outil qui irait dans ce sens serait satisfaisant » ; « l’enjeu pour nous serait de vérifier que le dossier reçu est bien éligible et qu’il peut s’insérer dans ce dispositif. » Pour ces acteurs, l’outil doit permettre de s’assurer que les procédures qu’ils appliquent sont en adéquation avec le dispositif mis en place par la région. Ils associent ainsi l’outil à un mécanisme de suivi fondé sur le contrôle de régularité (au sens de vérification).

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Si les responsables des services partagent cette vision, ils voient également l’outil comme un moyen de piloter le dispositif, c’est-à-dire comme un moyen de réagir face à des possibilités de déviances vis-à-vis des objectifs fixés par le président : « notre objectif est l’évaluation du dispositif dans un an. Il nous faudra donc déterminer des indicateurs. L’objectif serait de rassurer la direction sur l’emploi des crédits » ; « l’intérêt du dispositif est de comprendre ses conséquences pour le citoyen et de nous adapter » ; « l’outil doit devenir un moyen de juger de l’équité territoriale du dispositif mais aussi son impact sur l’emploi en matière d’éco-industrie. » Au-delà du contrôle de régularité, ces acteurs envisagent l’outil de gestion comme un moyen de contrôle d’opportunité, afin d’organiser une maîtrise de la démarche en tentant d’évaluer par exemple dans quelle mesure les objectifs fixés par les élus de la région sont atteints.

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Enfin, le directeur général Adjoint (DGA), nouvellement nommé suite à l’élection du président, du fait de sa position d’intermédiaire entre les élus (qui définissent des orientations politiques) et les services administratifs (en charge de la mise en place des politiques publiques), a besoin d’outils de synthèse à destination des élus, lui permettant d’assurer la jonction entre les attentes exprimées et les réalisations concrètes. De plus, il associe ce projet à un moyen d’innover et de montrer aux nouveaux élus son dynamisme et sa sensibilité en matière de gestion publique.

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Enfin, le directeur du service de contrôle de gestion a fait appel à deux chercheurs pour l’épauler dans la création de cet outil. Pour eux, cet outil se transforme en une opportunité pour s’engager dans une recherche-action.

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Le développement d’un outil d’évaluation des politiques publiques problématise un ensemble d’acteurs et devient ainsi un point de passage obligé. L’identification des acteurs impliqués et de leurs intérêts a conduit à leur intéressement, puis à leur enrôlement dans le groupe de travail constitué pour ce projet par le contrôleur de gestion. Ce groupe de travail comprend, outre le contrôleur de gestion, un des chercheurs impliqués dans cette recherche [8][8] Le second chercheur a été associé au projet après cette..., trois responsables et quatre techniciens des services de la région dont la mission est liée au thème de l’emploi. Ce groupe de travail, placé sous l’égide du DGA, est ainsi devenu un « collectif de recherche », un « laboratoire », dont le but est la proposition de solutions afin de répondre au besoin partagé.

3.2 - La construction de l’outil ou la traduction des intérêts des acteurs

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Lors de la première réunion de travail, le contrôleur de gestion, de par sa fonction de responsable et d’animateur du groupe, et au regard de ses expériences, propose de formaliser un outil d’évaluation de la politique de l’emploi qu’il associe à un « tableau de bord », c’est-à-dire un document synthétique, clair, concis, fondé sur des indicateurs et offrant une certaine réactivité aux élus. Une première controverse apparaît alors concernant la forme de l’outil et la finalité de l’outil. En effet, les membres du groupe de travail développent des logiques qui leur sont propres et attribuent des finalités différentes à l’outil. Deux visions de l’outil s’opposent :

  • pour les techniciens des services de la région, qui sont orientés vers une logique de contrôle de régularité, l’outil pourrait se concrétiser par une base de données à leur disposition, devant leur indiquer les chiffres clés des différentes étapes de validation du dossier d’un usager : « l’idée serait de développer une base de données où le suivi financier serait intégré pour suivre l’évolution des versements » ; « dans la base de données que nous souhaitons créer, nous souhaiterions répertorier les informations essentielles sur les dossiers ». L’intérêt de l’outil réside dans la vérification d’une procédure prédéfinie ;

  • pour les responsables de service, qui souhaitent disposer d’un pilotage de la politique régionale en matière d’emploi, l’outil doit également permettre un « autocontrôle » et une réactivité suffisante de l’action régionale : « l’outil devrait introduire un suivi plus régulier » ; « le développement d’un tableau de bord permettrait de maîtriser l’évolution de ce nouveau dispositif » ; « en ce qui me concerne, l’outil devrait me permettre de modifier mes actions afin d’atteindre les objectifs fixés par les élus ».

Afin de concilier ces deux orientations, émerge alors un consensus autour d’un système de trois tableaux synthétiques permettant de répondre aux différentes attentes des acteurs impliqués : un tableau de contrôle des procédures à destination des techniciens, un tableau de suivi synthétique de la mise en place de la politique de l’emploi au sein de la région pour répondre aux besoins des responsables de service et enfin, un tableau décrivant les réalisations à destination de la direction générale (schéma 4).

Schéma 4 - La formalisation de l’outil de suivi, version 1Schéma 4
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Les acteurs associent cet outil à un « tableau de bord », reprenant l’idée du chef du service de contrôle de gestion.

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Cette terminologie a joué un rôle prépondérant dans l’émergence du consensus. Pour les acteurs du groupe de travail, techniciens ou responsables de service, le « tableau de bord » renvoie à une vision positive de l’outil. Parmi les avantages cités : l’outil peut prendre en compte les différents besoins des acteurs (via un système de tableaux de bord), il autorise une évaluation de la politique publique avec l’utilisation d’indicateurs riches et variés et enfin, il introduit de la réactivité dans les futures décisions concernant l’emploi. De surcroît, l’idée d’un tableau de bord séduit le DGA car il y trouve la formalisation d’un outil novateur, prisé dans le secteur privé, gage de la modernisation de la gestion de la région.

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Une telle formalisation de l’outil a permis de fédérer l’ensemble des acteurs impliqués dans le projet et de traduire leurs attentes dans l’outil. Progressivement, un réseau d’acteurs se constitue autour de cet outil. Mais, comme le souligne Callon (1986), il n’y a qu’un pas pour que la traduction devienne trahison.

3.3 - L’abandon du projet ou la dissidence des élus

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Deux mois après la formalisation de l’outil, le DGA annonce qu’il ne soutient plus le projet et que celui-ci est abandonné, à la demande des élus après qu’ils ont eu connaissance de l’outil, et ce pour deux raisons principales :

  • d’une part, l’évolution des priorités politiques conduit à une réorientation de la cellule contrôle de gestion : « notre président est toujours très intéressé par les outils de contrôle de gestion, toutefois il a été décidé que ces derniers devraient davantage s’intéresser à la maîtrise du coût des activités administratives » ;

  • d’autre part, le DGA rend compte des craintes politiques face aux limites d’une logique évaluative et des appréhensions d’éventuelles conséquences négatives pour la région en cas d’utilisation détournée de l’outil.

En effet, la mise en place d’un outil de suivi de la politique de l’emploi de la région intéresse (au sens de l’intéressement de Callon) également de nombreux acteurs externes, bien qu’ils ne soient pas directement impliqués dans la décision de le mettre en place, à l’instar des citoyens et de la Chambre régionale des comptes (CRC) de la région. Pour les citoyens, la mise en place d’un tel outil offre la possibilité de s’assurer de l’efficacité et de l’efficience de l’utilisation des deniers publics et d’apprécier la transparence de la gestion publique. Quant aux CRC, elles ont pour mission l’examen de la gestion des collectivités locales. Elles veillent ainsi à la régularité, à la qualité et à la probité des gestions publiques locales et contribuent, par leurs observations de gestion et par leurs avis budgétaires, à l’équilibre des finances publiques. Comme le mettent en évidence Gousseau et Wathelet (2007), si seules les assemblées locales sont légitimement habilitées à déterminer les besoins et les à définir les objectifs d’une politique publique, les CRC ont de leur côté la capacité juridique, au-delà de la vérification classique de la régularité de la gestion locale, d’évaluer la qualité des gestions locales. Pour ce faire, les CRC incitent les collectivités à la mise en place de dispositifs d’évaluation de leurs politiques publiques ou se livrent elles-mêmes à l’évaluation de certaines actions.

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Dès lors, les élus craignent de se heurter, avec cet outil, à une évaluation « trop étriquée » de la politique, qui pourrait « être retenue contre eux ».

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Les élus remettent alors en cause le consensus trouvé autour de l’outil par les membres du groupe de travail. Une controverse apparaît concernant les finalités associées à la mise en place d’un tel outil de gestion. Tandis que les administratifs associent l’outil créé à une logique de pilotage et d’évaluation, les élus le considèrent davantage comme un support à leur communication. Ce retour en arrière engendre une forte rupture : si, un an plus tôt, les élus avaient initié la démarche, ces derniers ne donnent pas leur aval sur l’utilisation de l’outil par les services. En conséquence, les élus bloquent l’implantation de l’outil de gestion.

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Ce retournement peut s’expliquer par la non-représentativité des « porte-parole » impliqués dans le projet. En effet, si les élus ont impulsé le projet, ils n’ont pas activement pris part au processus de construction de l’outil. La représentation de leurs attentes et leur traduction dans l’outil s’est donc faite sur la base de l’appropriation de leurs besoins par les membres des groupes de travail et de pilotage. Le changement d’attitude des élus traduit donc un échec du processus de mobilisation de ces acteurs, qui se sont désolidarisés du projet ou, si l’on se réfère à la terminologie de Latour (2005) présentée supra, ne sont pas restés « alignés », ce qui a fragilisé le réseau constitué.

3.4 - La renaissance du projet ou un nouveau processus d’enrôlement

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Malgré ce revers, qui marque l’arrêt « brutal » du projet et la dissolution du groupe de travail, le contrôleur de gestion n’abandonne pas le projet et propose, un an plus tard, une nouvelle version. Celle-ci prend la forme d’un tableau synthétique indiquant, pour la politique de l’emploi et pour chaque dispositif mis en place par la région, le nombre de bénéficiaires et le pourcentage de femmes. Les objectifs initiaux n’apparaissent plus dans ce tableau qui se veut être uniquement un tableau de rendu, à vocation externe, et non plus un tableau de suivi.

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Cet outil a successivement convaincu le DGA puis le président de la région qui a choisi d’étendre ce tableau aux autres politiques régionales (schéma 5). Aujourd’hui, cet outil est disponible sur le site internet de la région.

Schéma 5 - Aperçu de la version finale de l’outilSchéma 5
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Dès lors, comment expliquer la renaissance [9][9] L’hypothèse est faite ici de parler de renaissance... de l’outil ? Trois éléments de réponse peuvent être avancés :

  1. Une simplification de l’outil : le premier élément permettant d’expliquer le dépassement de la dissidence des élus trouve son origine dans les changements affectant le contenu de l’outil. En effet, plusieurs modifications significatives sont intervenues : la diversité des indicateurs retenus pour favoriser un pilotage et une évaluation plus pertinents du dispositif et ce, pour chaque niveau hiérarchique, est abandonnée au profit d’une seule information : le nombre de personnes ayant bénéficié de l’aide de la région. La répartition par départements, les informations relatives au budget ou encore au public concerné par le dispositif, aspects politiques sensibles, n’apparaissent plus. Cette simplification de l’outil répond aux besoins des élus, en facilitant la communication des réalisations sur le thème de l’emploi et, dans le même temps, en favorisant la transparence de la région.

  2. Un détournement de l’outil : l’intéressement des élus aux transformations de l’outil a conduit à son détournement, c’est-à-dire à la transformation radicale de son rôle. L’outil est ainsi passé d’une logique interne d’aide à la gestion à une logique externe de communication réalisée par les élus. Cependant, ces transformations de l’outil ont nécessité de maintenir alignés les acteurs mobilisés précédemment.

  3. Un effet d’alignement : il apparaît que les administratifs vont laisser de côté les attentes qu’ils avaient placées dans cet outil (notamment en terme de pilotage) pour développer un outil qui réponde avant tout aux besoins des élus. Toutefois, ils ont conscience que la nouvelle version de l’outil ne recouvre pas les mêmes finalités que la première (réactivité, actualisation des indicateurs, court terme, vision d’une performance globale…), mais qu’elle permet, par contre, de sensibiliser les élus à la gestion d’un des axes prioritaires de la région. Le rapport élu/administratif a permis de maintenir alignés les acteurs impliqués dans le projet.

Conclusion

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Cet article met en lumière les principales traductions et controverses qui ont jalonné le développement de l’outil. Au cours de ce cheminement, les acteurs s’approprient la démarche et, progressivement, l’outil se dessine. L’étude du processus de création fait toutefois apparaître des ruptures, des impasses et des retours reflétant la délicate sinuosité du processus d’intéressement des acteurs et ses conséquences sur l’outil de gestion créé. Il ressort du cas étudié que les traductions successives vont permettre de dépasser les controverses et vont conduire à la transformation de l’outil. Dans un premier temps, les traductions successives des intérêts des acteurs, nécessaires à leur enrôlement, vont conduire à la transformation progressive de l’outil. Ce faisant, les objectifs originels attachés à l’outil (sa finalité) se perdent dans des traductions. Mais l’abandon du projet suite à la dissidence des élus a conduit, dans un second temps, à de nouvelles transformations de l’outil. Dès lors, la finalité de l’outil se perd pour des traductions afin d’intégrer les intérêts des élus.

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« Lost in translation » ou comment la finalité initiale de l’outil se perd dans des traductions

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L’objectif initial dédié à l’outil semble s’être « perdu » dans des traductions inadaptées du fait de la non-représentativité des porte-parole (les administratifs) et de leur incapacité à traduire les attentes et les intérêts des élus qu’ils représentent.

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La non-représentativité des porte-parole soulève la question de la nécessaire mobilisation des élus et de leur implication dans la réalisation des outils. Dans le cadre des organisations publiques, la représentation des élus via des porte-parole est compliquée : les administratifs ont une position permanente au sein de l’organisation et sont animés d’une logique principalement technique, tandis que les élus changent au rythme des cycles politiques et sont plus attirés par une communication externe sur les conséquences de leurs actes et l’affichage à moyen terme de leurs réalisations. Néanmoins, associer les élus au développement des outils ne constitue pas la solution ultime. D’une part, il est difficile de mobiliser tous les élus au sein de la démarche car ils considèrent le plus souvent que la réalisation technique incombe aux administratifs et, d’autre part, la présence de l’ensemble des élus pourrait conduire à une cacophonie et à un tumulte peu fructueux. Dès lors, ceux qui les représentent doivent traduire au plus proche les intérêts de chacun d’entre eux, source de l’acceptation du développement de la version 2 de l’outil.

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« Lost in translation » ou comment la finalité initiale de l’outil se perd pour des traductions

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Dans un deuxième temps, les traductions nécessaires à la reprise du processus d’implantation de l’outil ont abouti à transformer l’outil. De nouvelles traductions se sont développées afin que les élus soient plus activement impliqués sur la construction de l’outil et que l’ensemble des acteurs se réunisse autour de consensus. Si ce mécanisme a permis à l’outil de « renaître », il l’a aussi fortement modifié. En effet, au regard de la version 2 de l’outil, la volonté des membres de la région d’intégrer la diversité des besoins des acteurs au sein de l’instrumentation, de mettre en place une évaluation riche de la politique publique et d’introduire de la réactivité a disparu au profit d’un seul objectif : mettre en avant des indicateurs de communication capables de rendre des comptes sur les politiques menées par la région.

52

Il ressort de cette étude que le cadre de la traduction permet d’analyser la trajectoire des outils de gestion, de l’émergence de l’idée originelle à leur formalisation dans les organisations. Ce faisant, elle permet, à partir d’une approche processuelle, de répondre au manque d’études visant à analyser ce que deviennent (et ne deviennent pas) les outils de gestion.


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Notes

[1]

La région étudiée sera présentée comme « la région ».

[2]

Mais également d’un fait, d’une idée, d’un artefact ou de toute innovation, quelle que soit sa forme.

[3]

Pour une critique de la théorie de la traduction, voir notamment McLean et Hassard, 2004 et Whittle et Spicer, 2008 pour une critique des aspects épistémologiques, ontologiques et politiques.

[4]

Pour Callon et al. (2001), le processus de traduction peut être découpé en trois temps : le premier est celui de la réduction du grand monde (le macrocosme) au petit monde du laboratoire (le microcosme) ; le deuxième est celui de la constitution et de la mise au travail d’un collectif de recherche restreint (le laboratoire) qui, s’appuyant sur une forte concentration d’instruments et de compétences, imagine et explore des objets simplifiés ; le troisième est celui du retour, toujours périlleux, vers le grand monde : les connaissances et les machines produites dans l’espace confiné du laboratoire seront-elles en mesure d’y survivre ?

La traduction s’entend donc d’une reconfiguration partielle d’un macrocosme du fait d’une modification plus ou moins importante de l’état des choses suite aux conséquences des manipulations par un « collectif de recherche » en quête de réponses, de solutions, de connaissances grâce à l’étude d’un microcosme représentatif (Callon et al., 2001).

[5]

Comme le note Callon (1986, p. 187), « l’éventail des stratégies et des dispositifs possibles pour réaliser ces interruptions est illimité […]. Ce peut être la force pure et simple ; […] la séduction ou une simple sollicitation lorsque B est déjà proche de la problématique de A. Dans tous les cas, sauf situations extrêmement rares où la mise en forme de B coïncide parfaitement avec la problématisation proposée, les entités intéressées voient leur identité et leur “géométrie” se modifier tout au long du processus d’intéressement ». Latour (1987) propose une représentation des différentes stratégies possibles permettant l’intéressement.

[6]

Cette étude a été engagée suite à la signature d’un contrat de recherche.

[7]

Ces réunions se tenaient environ tous les deux mois et permettaient au groupe de travail de faire un point sur l’avancement du projet et de planifier les prochaines étapes. Ce groupe de travail a été piloté par le contrôleur de gestion, les chercheurs et le DGA et la participation aux réunions de ses membres a été définie en fonction des besoins du projet et de son état d’avancement.

[8]

Le second chercheur a été associé au projet après cette première phase après avoir eu connaissance du renouveau de l’outil.

[9]

L’hypothèse est faite ici de parler de renaissance car, d’une part, deux éléments indiquent la présence d’une continuité entre ces deux outils :

  1. Le premier élément est lié au thème abordé : les effets de la politique régionale sur l’emploi. Si ce thème est fédérateur et omniprésent au sein du premier dispositif de pilotage, il se retrouve, parmi d’autres, dans la nouvelle version de l’outil ;

  2. Le second élément est issu de l’analyse des indicateurs présents sur les deux instrumentations. Des indicateurs similaires se retrouvent sur les deux outils.

D’autre part, cela est cohérent avec la volonté d’étudier l’innovation comme un processus de diffusion d’une idée, portée par un réseau d’acteurs qui vont progressivement transformer (parfois radicalement) l’idée originelle (Latour, 1986, 1987 ; Akrich, 1998 ; Akrich et al., 1998).

Résumé

Français

Cet article présente le cheminement d’un outil de gestion au sein d’une région française. À partir d’une étude de cas, l’objectif de cette recherche est de décrire les évolutions de la mise en place de cet outil, de son développement par les administratifs à son rejet puis à son acceptation par les élus. Cet article met en évidence les apports de la théorie de la traduction dans la compréhension du cheminement des outils de gestion dans les organisations publiques.

Mots-clés

  • outil de gestion
  • théorie de la traduction

English

« Lost in translation ». Study of a management device implementation in a French regionThis article deals with the implementation of a management device in a French local government. Based on a case study, the aim of this article is to describe the evolution of this management device, from its elaboration by the administrative staff to its refusal then its acceptance by the politicians. This study highlights the contributions of the translation theory in the understanding of the trajectory of management devices in public organizations.

Keywords

  • management information system
  • translation theory

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Les fondements de la théorie de la traduction
  3. 2 - La méthodologie de recherche
  4. 3 - La construction d’un outil de gestion : histoire de ruptures et de renaissance
    1. 3.1 - L’évaluation de la politique de l’emploi ou l’avènement d’un point de passage obligé
    2. 3.2 - La construction de l’outil ou la traduction des intérêts des acteurs
    3. 3.3 - L’abandon du projet ou la dissidence des élus
    4. 3.4 - La renaissance du projet ou un nouveau processus d’enrôlement
  5. Conclusion

Pour citer cet article

Dreveton Benjamin, Rocher Sébastien, « " Lost in translation ", étude de la construction d'un outil de gestion dans une région française », Comptabilité - Contrôle - Audit, 1/2010 (Tome 16), p. 83-100.

URL : http://www.cairn.info/revue-comptabilite-controle-audit-2010-1-page-83.htm
DOI : 10.3917/cca.161.0083


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