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Comptabilité - Contrôle - Audit

2011/2 (Tome 17)


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Introduction

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Hommes politiques et gestionnaires publics s’accordent aujourd’hui à vouloir faire de l’écoute des usagers l’outil de modernisation des services publics. D’après Warin (1999), « la satisfaction des usagers des services publics et des administrations devient un indicateur de choix de la performance publique. Ceci constitue une nouveauté pour le secteur public alors que mesurer la satisfaction du client fait partie depuis longtemps des pratiques du secteur privé. C’est un des objectifs explicites des programmes de réforme du secteur public inspirés du New Public Management. » Peu présent dans les obligations juridiques, le contrôle de la satisfaction des usagers trouve son actualité par les multiples travaux qui en assurent la promotion. Ainsi, le Comité Interministériel pour la Réforme de l’État (2001) a formulé des recommandations dans le but d’améliorer les productions en la matière. Le Rapport Attali (2008) relatif à la « libération de la croissance française » a également préconisé l’évaluation des agents publics par les usagers. En outre, de nombreux ouvrages ont été édités avec le soutien financier de l’État et des groupes interministériels de travail se sont constitués dans les années 1990 autour de l’écoute des usagers.

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Cet article propose d’analyser les fonctions de l’évaluation des services publics par la satisfaction des usagers. À la question des finalités des outils de contrôle, les chercheurs en sciences de gestion apportent des réponses multiples selon les théories mobilisées. La première catégorie d’explications analyse les outils de contrôle de gestion comme un moyen d’alignement des intérêts divergents d’acteurs et d’influence des comportements (Hofstede 1977 ; Chiapello 1996). L’objectif du contrôle est ainsi d’éviter les comportements opportunistes par des systèmes incitatifs. La seconde catégorie d’explications présente le contrôle de gestion comme un outil d’accumulation des connaissances dans un souci d’apprentissage de l’organisation en vue de la prise de décision (Anthony 1965 ; Bollecker 2002 ; Batac et Carassus 2008).

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Ces vertus habilitantes et contraignantes des outils de contrôle apparaissent régulièrement associées dans les débats des chercheurs en sciences de gestion. En effet selon Bouquin (2008), le contrôle de gestion a pour fonction l’orientation des actions et des comportements des acteurs, la modélisation des relations entre ressources et finalités et l’interconnexion entre la stratégie et le quotidien. D’après Bourguignon (2003), les outils récents du contrôle sont présentés comme des techniques de pilotage alors même qu’ils étendent et intensifient la discipline du contrôle. De même, Hiromoto (1991) précise que le contrôle de gestion sert plus à influencer les comportements des opérationnels qu’à informer en vue d’une prise de décision. Ce constat rejoint l’étude de Fornerino et Godener (2006) montrant que les contrôleurs de gestion souhaitent voir leur métier au service des managers alors même qu’ils sont perçus par ces responsables comme un « organe de surveillance ». Le terme de discipline est d’ailleurs étymologiquement associé à la notion d’apprentissage en signifiant une « action d’apprendre, de s’instruire » (Dictionnaire Historique de la langue française Le Robert, 1998). L’enseignant utilise par exemple, le terme de discipline pour désigner un ensemble de connaissances en rapport à une matière d’enseignement. De même, Fabiani (2006) définit la discipline comme le lieu de règles et de normalisation de la connaissance.

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Cet article vise à dépasser la dichotomie des fonctions apprentissage et discipline en s’appuyant sur l’approche foucaldienne du gouvernement. En décrivant les structures disciplinantes et l’articulation des savoirs avec les techniques de gouvernement, le recours aux travaux de Foucault permet de mieux comprendre l’imbrication des fonctions de l’évaluation avec les connaissances produites en intégrant le rôle des comportements d’acteurs et du contexte dans l’étude. Fondés sur les premières analyses de Knights et Collinson (1987) portant sur les résistances au contrôle dans les ateliers d’usines, les travaux utilisant les recherches de Foucault en sciences de gestion permettent également d’étudier les phénomènes de coopération entre acteurs et les discours d’incitation au développement des pratiques d’évaluation des services publics. Ces discours se basent notamment sur la mise en avant d’une rhétorique de la modernité au travers de l’argumentation du « New Public Management ».

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L’articulation des fonctions apprentissage et discipline de l’indicateur de satisfaction des usagers est étudiée dans le cadre spécifique de la gouvernance des collectivités territoriales. Cet indicateur non financier mesure par le biais d’une enquête, l’opinion des utilisateurs des services publics sur la bonne adéquation des prestations à leurs besoins et attentes. La satisfaction de l’utilisateur d’un service est ainsi appréhendée comme un processus de confirmation de ses attentes (Oliver 1980). Cet indicateur s’intéresse plus particulièrement, à l’opinion de l’usager regroupant « l’ensemble des particuliers avec lesquels les services publics sont appelés à entrer en relation » (Chevallier 2003). Dans cette recherche, l’évaluation est considérée comme « un acte de jugement qui vise à lui conférer une valeur » (Bessire 1999). Appliqué au champ des collectivités territoriales, cet indicateur trouve son actualité dans le cadre des démarches de management de la qualité de certification ou de labellisation. Plus largement, cet indicateur non financier renvoie aux débats portant sur les tableaux de bord prospectifs (Kaplan et Norton 1992) et sur la place de la satisfaction des usagers dans l’évaluation des services publics (Warin 1993 ; Lorino 1999 ; Sabadie 2003).

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Nous présentons dans un premier temps, le cadre d’analyse de cette recherche (I). L’approche foucaldienne du gouvernement est étudiée au travers des caractéristiques du contrôle propres à ce cadre d’analyse. Nous décrivons dans un second temps, la méthodologie de la recherche (II). À l’aide d’une vingtaine d’entretiens, huit indicateurs de satisfaction des usagers sont analysés visant à comprendre l’articulation des fonctions apprentissage et discipline. La fonction de discipline est étudiée comme une activité d’orientation des comportements d’acteurs et la fonction d’apprentissage est appréhendée comme une façon d’acquérir des connaissances et de prendre des décisions. Nous étudions dans un troisième temps, les principaux résultats obtenus autour des caractéristiques spécifiques des fonctions et de leur articulation avec les pratiques de contrôle (III).

1 - Le cadre d’analyse : l’approche foucaldienne du gouvernement

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Les travaux du philosophe Michel Foucault ont inspiré des études en sciences de gestion mettant en évidence les structures disciplinantes et le rôle des savoirs dans le développement des techniques de gouvernement (Pezet 2004).

1.1 - L’analyse des structures disciplinantes dans le gouvernement

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Dans son ouvrage « Surveiller et punir. Naissance de la prison », Foucault (1975) décrit comment les pratiques sociales ont accompagné l’émergence de dispositifs de discipline et de surveillance dans les sociétés modernes. Pour Foucault (1975), le panoptique conçu par Bentham représente un mode disciplinaire en favorisant la transparence des comportements, l’individualisation et l’isolement de l’individu. Dans la conception de Bentham, si les prisonniers sont en permanence contrôlés, le recours à la coercition devient moins nécessaire puisque chacun, agissant sous le regard du contrôleur, a une incitation à agir dans le sens souhaité. La surveillance, la normalisation des comportements et le contrôle des corps facilitent alors la discipline des prisonniers. Foucault (1975) décrit par exemple, les instruments de vérification des temps et d’examen analytique des opérations des ouvriers dans les ateliers d’usine comme des systèmes de contrôle discret, continu et détaillé.

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La métaphore du panoptique a inspiré des recherches en sciences de gestion apparues dans les années 1980 analysant les organisations comme des systèmes disciplinaires. En étudiant les textes et les pratiques des coûts standards entre 1900 et 1930, Miller et O’Leary (1987) montrent que ces chiffres permettent de discipliner les employés dans les entreprises. Travaillant sur les indicateurs non financiers, Ogden (1997) et Vaivio (1999) soulignent également la force de discipline et d’autorégulation de ces outils de contrôle. De même, Hopper et Macintosh (1993) décrivent la mise en œuvre d’une organisation disciplinaire par Harold Geneen à la International Telephone and Telegraph Company dans les années 1960 et 1970. Ces recherches montrent que les chiffres produits par le contrôle facilitent la discipline des acteurs.

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Les chiffres produits par le contrôle de gestion favorisent par exemple, la visibilité des performances des membres de l’organisation. Ces outils sont appréhendés comme permettant la transformation des employés en objet de connaissance et d’administration. Ainsi, Miller et O’Leary (1987) précisent que les coûts standards permettent de discipliner les employés en favorisant la transparence des comportements et en rendant visible l’efficience de chacun. Les chiffres du contrôle apparaissent comme un moyen de rendre les individus calculables en déterminant les aspects visibles de la performance. Vaivio (1999) remarque que les indicateurs non financiers engendrent la discipline en créant un nouvel espace de calculabilité des performances.

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Les outils de contrôle de gestion permettent également la comparabilité des données. Ces chiffres sont analysés comme étant un moyen d’identification des niveaux de performance des managers en favorisant par exemple, une comparabilité dans le temps (Hopwood et Miller 1999). Ces outils sont également des moyens de comparaison dans l’espace. Ogden (1997) montre que les indicateurs non financiers permettent de comparer les services clients entre eux en étant assorti d’un système de motivation de type récompenses-sanctions. Pour assurer cette comparabilité, une normalisation des informations transmises par les entités est rendue nécessaire par des audits d’experts indépendants (Ogden 1997).

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Enfin, les chiffres du contrôle facilitent l’invisibilité de la surveillance. Ces outils permettent aux managers de surveiller l’employé au travail sans être vu. L’étude de Cowton et Dopson (2002) souligne le caractère élaboré et subtil de la surveillance dans les entreprises. En favorisant l’internalisation et l’intériorisation de la surveillance, les chiffres du contrôle permettent d’éduquer les employés autour de leurs nécessaires efficiences et de la minimisation des gaspillages. Miller et O’Leary (1987) notent par exemple, que la surveillance permanente des coûts standard transforme les employés en agents autodisciplinés et autorégulés. La surveillance est alors rendue invisible par le savoir que l’employé produit sur lui-même en lui permettant de situer ses performances et en l’incitant à être comptable de ses engagements (Hopper et Macintosh 1993).

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Analysé comme un outil favorisant la visibilité des performances, la comparabilité des données et l’invisibilité de la surveillance, le contrôle de gestion apparaît ainsi comme une technologie qui discipline les acteurs.

1.2 - L’analyse de l’articulation des savoirs avec les techniques de gouvernement

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Au-delà de la description des mécanismes de discipline et de surveillance, Foucault (1975) met en évidence l’articulation des savoirs produits avec les technologies de gouvernement. Pour Foucault (1975), le pouvoir disciplinaire produit des réalités, des domaines d’objets et des rituels de vérité en transformant l’individu en objet de savoir et de connaissance. Les techniques d’administration sur les prisonniers permettent par exemple, de renforcer la discipline et la surveillance en favorisant la normalisation des comportements. Les mécanismes de discipline se déploient alors selon des systèmes de savoir contribuant à produire une forme de subjectivité ayant des effets de coercition. Dans son ouvrage « L’archéologie du savoir », Foucault (1969) cherche à comprendre comment le sujet est devenu objet d’étude pour le sujet en analysant les règles de construction des savoirs au travers de ses principes de découpage et d’organisation. Il décrit alors les « régimes de vérité » constituant des discours que la structure sociale accueille comme vrais.

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À partir des années 1970, Foucault analyse le pouvoir en termes de technologie, de tactique et de stratégie productrice et présente la discipline comme un moyen de développement du sujet. Pour Foucault (1978), ces relations savoir-pouvoir sont à la base d’une « gouvernementalité » caractérisant le gouvernement des sociétés contemporaines. Selon Foucault (1978), le gouvernement doit être entendu dans un sens large, de « conduite des conduites » correspondant à la façon dont les comportements d’une population sont orientés. Les techniques de gouvernement apparaissent alors comme des moyens d’administration de la population permettant de faire face aux résistances et oppositions résultant des relations de pouvoir.

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Les analyses de Foucault sur la relation savoir-pouvoir ont inspiré des recherches dans le domaine des sciences de gestion. Les travaux de Hoskin et Macve (1986, 1988) explorent par exemple, les mutations de la relation savoir-pouvoir dans le domaine comptable. Utilisant le concept de gouvernementalité, Rose (1991) présente les chiffres comme insérés dans des programmes de gouvernement de la vie économique appelés « gouvernementalité par les nombres ». De même, Lambert et Pezet (2007) étudient le travail des contrôleurs de gestion chez un équipementier automobile autour de la mise en place d’un jeu de vérité. Ces recherches montrent que les savoirs produits favorisent l’appropriation du contrôle de gestion.

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Les discours portant sur le contrôle apparaissent par exemple, comme un appui à l’acceptation des dispositifs de discipline. Partant de l’existence d’une différence entre le moment où la technique comptable de la partie double est inventée et le moment où elle se diffuse dans les entreprises, Hoskin et Macve (1986) décrivent la création de la comptabilité à partir du xixe siècle, comme la construction d’un savoir codifié permettant l’émergence d’une technologie de pouvoir. Hoskin et Macve (1988) soulignent l’influence des institutions d’éducation des élites dans l’apparition de la comptabilité. Ils décrivent le développement d’un discours dans les textes comptables de l’époque favorisant la culture de la discipline et l’internalisation de l’évaluation des performances, de la surveillance et de l’autodiscipline.

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La constitution d’un savoir chiffré apparaît également comme une source de légitimité du gouvernement. Analysant le pouvoir politique à travers les effets de la quantification sur le citoyen au xviiie siècle, Rose (1991) explique que les technologies de mesure sont liées à l’exercice du pouvoir des gouvernements néolibéraux. Rose (1991) analyse l’utilisation des chiffres comme des technologies de régulation de la population. Les chiffres sont ainsi présentés comme ayant la capacité de normaliser et d’instrumentaliser les conduites, les modes de pensées et les décisions. Apparaissant comme des outils automatiques de jugement et de priorisation des problèmes, la logique de gouvernement est assurée par un discours sur les chiffres promettant une dépolitisation du politique et une redéfinition des frontières entre politique et objectivité visant à rendre le contrôle acceptable.

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Enfin, les savoirs et discours du contrôle facilitent la coopération entre acteurs. Cherchant à mettre en évidence l’engagement du sujet dans des jeux de vérité et l’impact de la subjectivation sur les pratiques de contrôle, Lambert et Pezet (2007) montrent comment le contrôleur de gestion est un producteur de vérité sur l’entreprise et comment le face-à-face qu’implique le contrôle apparaît comme une épreuve de vérité exigeant une action sur soi et une discipline sur les autres. Selon Lambert et Pezet (2007), « [le contrôleur de gestion] participe à un jeu de vérité avec ceux qui évaluent son travail, sa hiérarchie et les clients, mais aussi avec les ingénieurs et les autres opérationnels, avec qui il devra coopérer pour atteindre son but ». L’action sur soi du contrôleur de gestion nécessite la prise en compte des résistances des acteurs et le développement de discours permettant d’assurer la coopération.

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Analysés comme des mécanismes favorisant l’acceptation des dispositifs et la coopération entre acteurs, les savoirs synthétiques et décomposés portant sur le contrôle apparaissent comme des technologies de gouvernement permettant de réguler les comportements.

2 - La démarche méthodologique

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L’objectif de cette recherche est de décrire et comprendre l’articulation des fonctions apprentissage et discipline. Une méthodologie comparative fondée sur huit études de cas est mise en œuvre visant à expliquer les fonctions de l’évaluation dans le cadre des services publics locaux (SPL).

2 1 - Les SPL étudiés

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Cette recherche repose sur huit études de cas de mise en œuvre d’indicateurs de satisfaction des usagers. La présentation des études de cas et des données recueillies figure en annexe 1. D’après Yin (1989), « une étude de cas est une méthode empirique qui étudie un phénomène contemporain dans son contexte réel, quand les limites entre le phénomène et le contexte ne sont pas clairement établies et lorsque de multiples sources d’évidences sont utilisées ». Au travers de la comparaison de ces études de cas, l’analyse proposée vise à examiner les processus à l’œuvre résultant de la relation entre le contrôle de gestion et la gouvernance des SPL. Sous le terme SPL sont regroupés les Communes, les Départements, les régions et les Structures Intercommunales. La gouvernance des collectivités territoriales est caractérisée par une structure duale composée d’instances politiques et administratives [figure 1].

Figure 1 - La dualité de la gouvernance des collectivités territorialesFigure 1
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La gouvernance des SPL implique un ensemble d’acteurs insérés dans un réseau de relations. La relation de gestion entre la structure politique et administrative [1] est par exemple, marquée par des activités de collaboration entre les élus et la direction administrative (ex. : réunions de projets). De même, la relation de représentation liant les élus aux usagers [2] est caractérisée par des enjeux électoraux où l’usager est également associé à la figure de l’électeur local lors d’activités de concertation (ex. : réunions de quartiers). Enfin, la relation de service liant l’administration aux usagers [3] est marquée par une coproduction du service impliquant la participation des usagers à la qualité des prestations (ex. : remplissage conforme de dossiers état civil par les usagers).

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La recherche de la diversité des cas de mise en œuvre des indicateurs explique le choix des SPL étudiés dont une synthèse est mentionnée en Annexe 1. Ces collectivités ont en effet, des caractéristiques différentes en termes de statuts juridiques (Communes, Conseils Généraux et Conseils régionaux), d’effectifs (allant d’une centaine à plus de 2000 agents), de secteurs d’activités (social, transport, accueil), de systèmes de gestion (réalisation du service en régie directe, externalisation en Délégation de Service Public) et de pratiques managériales (évaluation avec ou sans démarche qualité certifiée). Cette diversité des SPL vise à enrichir la compréhension des indicateurs mis en œuvre en permettant de comparer les pratiques et de mettre en évidence des cultures managériales différentes. Ces études de cas ne constituent pas une population exhaustive des SPL. Par exemple, trois collectivités sur les huit étudiées disposent d’une démarche qualité certifiée. Cette proportion ne représente pas la population des collectivités certifiées en France. Par souci de confidentialité des informations, l’origine territoriale des collectivités est volontairement masquée.

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Il résulte de la diversité des SPL, des indicateurs aux caractéristiques variées. Ainsi, certaines structures analysées mettent en place un dispositif complet et permanent alors que d’autres SPL ont une pratique plus ciblée d’évaluation sur certains services. L’indicateur permet de produire selon les cas, des informations globales ou partielles relatives à une situation de contrôle.

2.2 - Les modalités de recueil et d’analyse des données

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L’articulation des fonctions apprentissage et discipline est analysée au travers des apports des indicateurs et de leurs liens avec les caractéristiques des savoirs produits. La finalité de discipline est étudiée comme une activité d’orientation des comportements d’acteurs et la finalité d’apprentissage est appréhendée comme une façon d’acquérir des connaissances et de prendre des décisions.

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Les apports des indicateurs sont étudiés au travers de la mise en œuvre de l’outil de contrôle par les pilotes de projet. Sont regroupés sous cette catégorie, tous les chefs de projet désignés pour mener l’enquête pouvant être le décideur public ayant pris la décision de mise en œuvre de l’indicateur ou un service fonctionnel (ex. : un service qualité). Les indicateurs sont produits et exploités par les pilotes de projet au travers d’un rapport d’évaluation. Cette recherche analyse les caractéristiques des vertus habilitantes et contraignantes des indicateurs pour différents niveaux d’acteurs-partenaires impliqués par l’évaluation :

  • Les décideurs publics : il s’agit de l’ensemble des responsables ayant manifesté le souhait d’obtenir des informations sur la satisfaction des usagers. Selon les collectivités, les initiateurs des projets peuvent être le responsable du service en charge de la prestation (appartenant à la collectivité ou au prestataire de service), le directeur général des services ou les élus.

  • Les agents : ce groupe comprend l’ensemble des agents du service impliqué par l’indicateur appartenant à la collectivité ou aux partenaires dans le cadre d’une délégation de service. Selon les SPL étudiés, il s’agit des conducteurs, des agents d’accueil ou des travailleurs sociaux. Ces agents sont soumis à des évaluations régulières de la part de leurs responsables hiérarchiques (ex. : entretien annuel d’évaluation) ;

  • Les usagers-citoyens : il s’agit de l’ensemble des utilisateurs des services publics amenés à répondre aux questionnaires. Les usagers-citoyens utilisent de multiples canaux afin de faire remonter leurs insatisfactions (écrite ou orale par exemple sur le lieu de réalisation de la prestation). Certains SPL associent des représentants d’usagers à l’élaboration des questionnaires. C’est le cas par exemple du conseil régional sur la compétence des transports collectifs.

Cette recherche est caractérisée par une stratégie multiple d’accès aux données en combinant pour chaque étude de cas, des données primaires portant sur les perceptions des acteurs-partenaires (entretiens auprès de responsables…) et des données secondaires portant sur les discours associés à la démarche (revues de presse, comptes rendus de réunion…).

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Les entretiens constituent pour cette recherche une source importante d’informations en permettant une description du processus de contrôle pour chaque indicateur. Vingt-trois entretiens d’une durée d’une à deux heures chacun sont effectués [tableau 1].

Tableau 1 - La répartition des catégories de répondantsTableau 1
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Les chiffres mentionnés après chaque citation correspondent à la numérotation des SPL présentée en Annexe 1. Un guide d’entretien axé sur la présentation des phases du contrôle est réalisé afin de faciliter la collecte des informations et le croisement des données [tableau 2].

Tableau 2 - Les éléments du guide d’entretienTableau 2
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Les données secondaires collectées pour chaque étude de cas constituent des sources complémentaires d’informations illustrant les phases du contrôle identifiées dans les entretiens avec les discours associés à la démarche. Vingt-huit documents ont ainsi été obtenus et analysés. Une fois les données primaires et secondaires recueillies, ces éléments sont ensuite analysés et comparés.

3 - Les résultats obtenus

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L’analyse des résultats est organisée dans un premier temps, autour des caractéristiques spécifiques des fonctions apprentissage et discipline et dans un second temps, autour des modalités d’articulation de ces fonctions.

3.1 - L’analyse des caractéristiques des fonctions apprentissage et discipline

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Les fonctions apprentissage et discipline sont étudiées au travers des apports des indicateurs et des processus habilitants et contraignants permettant ces apports.

3.1.1 - Les caractéristiques des vertus contraignantes des indicateurs

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Les pilotes de projet mettent en place des indicateurs dont les caractéristiques ont une force contraignante. Les indicateurs étudiés permettent par exemple, la visibilité des performances des acteurs-partenaires. La transformation des données qualitatives (opinion des usagers sur le service) en données quantitatives (taux ou indice de satisfaction) facilite en effet, la visibilité des performances par des activités de diffusion des résultats de satisfaction (ex. : comptes rendus de réunions, journaux de collectivités, notes de service, tableaux de bord).

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La visibilité constitue alors un moyen de pression des décideurs publics pour sensibiliser les agents à l’importance de la qualité des prestations dans un contexte marqué par l’absence d’incitation financière associée à l’indicateur (ex. : diffusion des tableaux de bord avec des codes couleurs).

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« On a choisi de publier ces résultats dans nos points d’accueil pour sensibiliser les agents avec une signalétique rouge, quand c’est pas bon. Ces systèmes sont très stimulants et motivants pour les agents qui sont responsabilisés. Ils se sentent utiles car ils constatent concrètement l’impact de leurs actions. Avoir la preuve du bien-fondé de son action est une source de satisfaction valorisante pour les agents ».

[Responsable service, S7]
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Cette visibilité permet également de faire prendre conscience aux agents du manque de qualité des services et de la nécessité de changement de l’organisation (ex. : réorganisation des horaires d’ouverture de l’accueil). La communication des indicateurs peut d’ailleurs constituer une justification en vue de valider des améliorations précédemment identifiées par d’autres sources d’informations (ex. : réunions de quartier). L’indicateur facilite alors le changement en contribuant à dépasser les réticences au changement des acteurs-partenaires.

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« Sur la base de ces résultats d’enquête, nous avons ainsi décidé d’ouvrir un débat en interne sur la qualité du service accueil et notamment sur la possibilité d’extension des horaires d’ouverture le soir en semaine. Ce débat a donné lieu à des décisions d’aménagement des horaires de l’accueil ».

[Responsable qualité, S8]
38

Au-delà de l’impact sur les agents, cette visibilité peut constituer un moyen de pression sur les partenaires d’une prestation en mettant en avant des dysfonctionnements incitant à un changement de dispositif (ex. : diffusion de l’indicateur produit par une Commune). La communication de l’évaluation incite alors les acteurs-partenaires à mettre en place des dispositifs correctifs (ex. : réhabilitation des réunions collectives des bénéficiaires du RMI disparues sur décision du conseil général).

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« On a transmis ces données dans un compte rendu d’enquête pour demander au conseil général de remettre en place les réunions d’informations collectives qui avaient disparu. Par l’enquête, on s’apercevait que sur le territoire, les trois quarts des bénéficiaires étaient satisfaits. […] Les responsables du Département sont conscients de la nécessité d’évolution ».

[Responsable service, S1]
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Les indicateurs étudiés constituent également des moyens de surveillance des comportements. Le questionnaire facilite en effet, la remontée à distance des mécontentements et des dysfonctionnements ressentis des usagers en surveillant la qualité du travail réalisé. Le questionnaire favorise alors l’invisibilité de la surveillance de la réalisation du service en transformant l’usager en évaluateur de l’administration en lieu et place d’une surveillance directe et permanente du responsable hiérarchique.

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La surveillance permet alors la coordination par les décideurs publics du travail des services au moyen d’une évaluation transversale (ex. : suivi de la transmission des informations entre services).

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« Avec le recul, la démarche a développé un esprit de groupe. Avant, c’était très cloisonné. Les agents se sont mobilisés et se montrent plus solidaires par la circulation de l’information et la communication entre les services ».

[Directeur Général des Services, S3]
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Cette surveillance par le questionnaire incite également les agents à faire du meilleur d’eux-mêmes en suscitant le comportement requis (ex. : respect des horaires, courtoisie, qualité d’écoute, rapidité de traitement des demandes). Le déploiement du questionnaire peut alors s’appuyer sur la mise en place d’une enquête complémentaire (ex. : enquête miroir consistant à interroger des usagers et des agents sur les mêmes paramètres de satisfaction). Cette combinaison d’outils permet de favoriser la prise de conscience des agents sur les aspects considérés comme important pour les usagers en mettant en évidence des écarts avec la vision interne du service.

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« Dans notre mission, nous rencontrons des usagers en difficulté, il nous semblait que cela serait bien pour une fois, d’avoir leur vision sur les changements occasionnés par l’expérimentation, ceci afin de voir si les changements ont bien été identifiés et compris par les usagers. Cela permet de voir également si nos équipes ont bien expliqué les choses ».

[Responsable association, S5]
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Enfin, les indicateurs permettent la comparabilité des performances. La consolidation des opinions issues des questionnaires rend possible la comparaison des données et l’identification d’écarts significatifs en confrontant les résultats à des normes de performance (ex. : résultats des études antérieures, objectifs négociés de performance). Ces écarts permettent de situer les niveaux de performance dans le temps et dans l’espace (ex. : comparaison entre collectivités ou entre différentes périodes).

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Cette comparabilité des données est susceptible en cas d’évolution significative, de modifier le jugement d’un décideur public sur la qualité du travail d’une équipe. L’indicateur est alors source de discipline dans la mesure où l’identification d’insuffisances est susceptible d’entraîner des mises en cause de services ou d’agents. La détermination des écarts apparaît comme un moyen de créer une dynamique interne tendant au respect de normes de bonnes pratiques de travail (ex. : guide de rédaction administrative, référentiel de formation). Il s’agit alors de soumettre les acteurs à des règles et de les inciter à aller dans le sens souhaité par le système documentaire (ex. : aller au-delà du seul respect des engagements qualité).

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« L’objectif est d’atteindre un chiffre supérieur et d’engager les mesures d’amélioration appropriées. Quand les taux de satisfaction sont en diminution, on leur demande de voir ce qui s’est passé. On porte à la connaissance du Directeur en charge du service. Un jour, un directeur s’est plaint des résultats du questionnaire. J’ai une gestion minimum nous a-t-il expliqué. Cela ne correspond pas aux préceptes d’un bon accueil et un bon usage de l’enquête. Par l’indicateur, on agite où il va en sortir quelque chose. Suite à cela, il y a eu un recadrage avec la direction Générale sur le sens à donner à l’accueil ».

[Responsable mission évaluation, S2]
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Au-delà de l’impact sur les agents, cette comparabilité permet d’exercer une pression sur les partenaires d’une prestation publique en générant la réallocation d’une enveloppe budgétaire par un système de type bonus/malus financier associé à l’indicateur (ex. : contrat de performance dans le secteur du transport).

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« Nous avons choisi de mettre en place des indices de satisfaction dans nos contrats de performance. Nous avons ainsi établi des objectifs qui nous ont permis ensuite d’élaborer un tableau de bord de suivi de la qualité en étroite collaboration avec le prestataire. Ces tableaux nous permettent de calculer une prime de performance incitative pour le prestataire en mesurant l’atteinte des objectifs ».

[Responsable service, S6]
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En assurant la visibilité des performances, la comparabilité des performances et l’invisibilité de la surveillance, les indicateurs de satisfaction des usagers constituent un moyen d’influence des comportements d’acteurs.

3.1.2 - Les caractéristiques des vertus habilitantes des indicateurs

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Les pilotes de projet mettent en place des indicateurs dont les caractéristiques ont une force habilitante. Les indicateurs étudiés permettent par exemple, d’objectiver les opinions des usagers par des données quantifiées synthétiques. Le questionnaire facilite en effet, la synthèse des opinions des usagers en identifiant des critères explicités et préétablis d’évaluation. Ces savoirs sont produits par les questionnaires et élaborés au travers d’un rapport d’évaluation présentant ces données synthétiques.

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Ces savoirs synthétiques facilitent alors la compréhension par les décideurs publics de la satisfaction des usagers en assurant une réflexion sur l’offre de service (ex. : étude de la perception de la signalétique sans décision d’amélioration révélant un effet d’inaction des évaluations). Les indicateurs rendent ainsi compréhensibles les réclamations et suggestions multiples des usagers par l’acquisition de connaissances n’apparaissant pas avec les outils habituellement utilisés (ex. : retours des agents, visites sur place des responsables).

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« On a fait récemment une enquête sur la signalétique à l’intérieur du bâtiment administratif car on s’est aperçu qu’il y avait des gens qui se perdaient dans les couloirs suite à des remontées informelles de la part des agents ou des usagers. Suite à l’enquête, on était étonnamment surpris des résultats car on avait l’impression que la signalétique n’était pas suffisamment précise et claire. Il s’est avéré qu’il n’y avait pas trop de gens qui se perdaient. On a décidé d’en rester là et de ne rien faire ».

[Responsable service relation usager, S2]
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Ces savoirs constituent également des moyens pour les responsables publics de mieux décider des actions à entreprendre. Les évaluations permettent alors de prioriser et de hiérarchiser les décisions en réalisant un classement des données.

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« Personnellement, les enquêtes j’en ai fait mon métier. En matière de démocratie participative, c’est plus neutre une enquête que les réunions de concertation. L’enquête a le mérite de donner la parole à tout le monde. Le tableau de bord nous permet de hiérarchiser les priorités. On a aujourd’hui 150 actions concernant l’accueil, cela nous permet de travailler en priorité les zones rouges comme par exemple la signalétique. S’il nous reste un peu de sous, on travaillera la confidentialité et le temps de traitement des dossiers. Il faut essayer de capter des besoins réels et de s’adapter sans faire du clientélisme ».

[Responsable qualité, S8]
56

Enfin, les savoirs synthétiques chiffrés permettent de faire connaître l’existence de la collectivité et de ses performances auprès des usagers-citoyens en constituant un contenu utilisé comme information sur les résultats de la collectivité (ex. : affichage des résultats dans les arrêts de bus). Les indicateurs facilitent alors l’apprentissage des usagers-citoyens sur le service public en contribuant à l’amélioration de l’image de la collectivité.

57

« La communication des taux permet de montrer notre rôle et notre existence. On souhaite ainsi améliorer l’image du service public local. L’enquête, c’est donner la parole à tous les usagers pour qu’ils voient que la collectivité s’intéresse à leurs avis ».

[Responsable service, S4]
58

Les indicateurs étudiés constituent également des moyens de décomposition des opinions des usagers en se fondant sur des techniques d’échantillonnage. Les questionnaires permettent en effet, de produire des savoirs analytiques et décomposés sur le service en identifiant des cibles, des prestations à étudier et des items à suivre. Cette décomposition permet d’effectuer des croisements des opinions des usagers-citoyens (ex. : analyse des liens entre les caractéristiques personnelles des répondants et la satisfaction).

59

Ces savoirs décomposés facilitent alors la compréhension par les décideurs publics des comportements des usagers et du service rendu en réalisant des typologies.

60

« Cette enquête a été faite en amont de la revue de direction. Pour ajuster l’organisation et les prestations, il me semblait important de pouvoir interroger les usagers en réalisant des typologies de profil des bénéficiaires et de leurs satisfactions. Par exemple, par un croisement sur la fréquence de rendez-vous, on s’est aperçu de résultats homogènes, les gens ne nous disaient pas qu’ils ne pouvaient pas voir leurs référents sociaux. Si pour une équipe, on avait fait ressortir une différence importante en terme de satisfaction, on se serait interrogé de la modification de nos procédures de rendez-vous ».

[Responsable service, S1]
61

Ces indicateurs permettent également de prendre des décisions d’adaptation du service relatif à une catégorie d’usagers. La décomposition facilite alors l’identification d’insuffisances formulées par l’accumulation de connaissances sans volonté de dépassement des réticences des acteurs-partenaires (ex. : proposition d’aménagement de l’accueil, mise en place d’un plan de formation des agents).

62

« Même si on a des services sous le nez dans le même bâtiment, il y a des choses que l’on découvre avec l’enquête. Sur l’accès à nos locaux, les gens ont répondu de manière hétérogène selon les quartiers. Il y a eu des différences en termes de satisfaction. Cela nous a poussés à réorganiser les lieux et d’ouvrir un nouveau point d’accueil ».

[Responsable qualité, S8]
63

Enfin, les indicateurs étudiés sont caractérisés par une confrontation des savoirs produits. Les indicateurs sont en effet, tempérés par les interprétations des acteurs-partenaires en les combinant avec des sources complémentaires d’informations (ex. : écoutes en direct des usagers, groupes de concertation, retours des agents).

64

La confrontation des données permet par exemple, une maîtrise des décisions en s’assurant de la cohérence avec les actions politiques souhaitées (ex. : intégration des convictions personnelles dans la prise de décision).

65

« La notion même de satisfaction des familles est délicate à définir car dire que l’on est satisfait ou insatisfait ne signifie pas que le travail est bien fait ou pas. En effet, une famille peut être très insatisfaite si à la suite de la prise en charge, l’enfant a fait l’objet d’un signalement et d’un placement alors que nous aurons parfaitement rempli notre tâche de protection de l’enfant ».

[Responsable association, S5]
66

La confrontation des indicateurs facilite également l’adaptation des savoirs des décideurs publics à chaque situation afin de faire face aux limites de l’outil (ex. : passage de la satisfaction à la performance, capacité de l’usager à formuler une opinion sur le service).

67

« Il faut garder à l’esprit que l’enquête de satisfaction peut être polluée par des éléments extérieurs qui ne traduisent pas forcément la vraie dégradation d’un service (ex : travaux, grèves…). Il importe donc de prendre en compte le territoire, la densité de population ou la largeur de la voirie pour apprécier la qualité du service ».

[Responsable service, S4]
68

En produisant des savoirs synthétiques et décomposés, les indicateurs de satisfaction des usagers constituent un moyen d’acquisition de connaissances et de prises de décision.

3.2 - L’analyse de l’articulation des fonctions apprentissage et discipline

69

L’articulation des fonctions apprentissage et discipline est analysée au travers de la phase d’élaboration des indicateurs caractérisée par des moments d’interaction du contrôle et des activités de justification de la démarche.

3.2.1 - Les caractéristiques des moments d’interaction des acteurs-partenaires

70

Les pilotes de projet mettent en place des indicateurs dont la construction relève d’une logique interactive de contrôle combinant des vertus habilitantes et contraignantes. Les indicateurs étudiés se fondent par exemple, sur une démarche d’implication des acteurs-partenaires. Les pilotes de projet sont en effet, amenés à constituer des groupes de pilotage faisant appel à de multiples compétences pour élaborer les questionnaires (agents, responsables de services, élus, représentants d’usagers…).

71

Ces dispositifs d’implication constituent alors un moyen d’inciter à la réflexion sur le service et sur le contenu du travail à effectuer. Les agents proches du terrain (ex. : agents d’accueil) sont ainsi associés à l’élaboration du questionnaire en apportant leurs connaissances des usagers et des contraintes de fonctionnement du service. Cette démarche habilitante apparaît en même temps, un moyen de faire converger les agents vers l’acceptation de l’évaluation et l’intériorisation d’objectifs de service.

72

« Nous avons interrogé des usagers, puis demandé aux services concernés de définir eux-mêmes les paramètres de l’enquête à mettre en œuvre. Les agents ont proposé des pistes intéressantes. Écoutés, ils se sentent plus impliqués dans leurs domaines ».

[Responsable qualité, S8]
73

« La démarche de travail nous a permis de proposer des améliorations dans le fonctionnement de la collectivité. Cela est motivant à faire. C’était assez nouveau car avant, nous n’étions pas associés à la définition de notre travail ».

[Agent d’accueil, S8]
74

Cette implication constitue également un moyen de gérer les résistances (ex. : éviter que le questionnaire apparaisse comme un moyen détourné de surveiller le travail des agents). Cette démarche implique alors de mettre en place des activités habilitantes permettant de dépasser les réticences (ex. : recourir à un élu afin de renforcer l’adhésion à la démarche).

75

« Le choix a été fait à l’époque de travailler en interne pour mobiliser les services sur la problématique sans avoir de jugement a priori de l’extérieur et, parce qu’un questionnaire de satisfaction aurait pu apparaître comme le moyen détourné de juger de la façon de servir des agents ».

[Chargé de mission relation usager, S5]
76

« On a cru tout d’abord qu’il s’agissait d’une forme détournée de flicage. Mais lorsque nous avons commencé à discuter autour des problèmes, cela était intéressant. […] Il était important que l’élu en charge des services soit associé à la démarche pour mieux comprendre ses attentes ».

[Représentant syndical, S5]
77

L’élaboration des indicateurs est également marquée par la confrontation des points de vue des acteurs-partenaires. Les pilotes de projet sont en effet, amenés à organiser le travail des groupes de pilotage (ex. : réalisation de travaux d’étapes). L’enjeu est alors d’identifier la limite pertinente à l’évaluation et d’assurer le déploiement de l’outil dans l’espace et le temps.

78

Cette confrontation des opinions des acteurs-partenaires constitue alors un moyen d’identifier les problèmes sur le service et les contraintes d’organisation devant faire l’objet d’une évaluation. Cette démarche habilitante permet en même temps, de faire converger les membres du groupe projet vers les critères d’un accueil de qualité (ex. : inciter les agents à l’acceptation des paramètres de l’indicateur).

79

« Le respect des positions de chacun constitue un élément important lorsque l’on met en place de telles démarches. Il était particulièrement important pour moi qu’il y ait une interaction et une confrontation avec les agents pour définir les paramètres d’évaluation. Il faut que chacun essaye de se mettre à la place des autres. Sinon, cela ne fonctionne pas ».

[Responsable service relation usagers, S2]
80

« Cela nous a permis de réfléchir sur les comportements des usagers et sur leurs appréciations. Avec l’enquête, nous nous sommes aperçus que nous étions sévères sur nous-mêmes ».

[Agent d’accueil, S2]
81

Ces dispositifs de confrontation facilitent également pour les décideurs publics la prise en compte des réticences des acteurs-partenaires pouvant relever de l’image de l’évaluation, des effets potentiels de surveillance ou de la relation politique liant l’élu à l’usager. La détermination des caractéristiques constitue alors un moyen de rassurer sur l’objectif de l’évaluation et de gérer les résistances (ex. : choix d’un périmètre élargi d’évaluation afin d’éviter les contestations).

82

« Derrière il y avait vraiment un enjeu de management donc on s’est dit si on laisse de côté certains services qui accueillent énormément de monde on ne va pas motiver les agents, on va donner l’impression qu’on va “tomber” sur certains et pas sur d’autres, que certains services sont mis de côté, donc non cela a été tout le monde ».

[Responsable service, S7]
83

« Il fallait que cela soit transversal sinon ce sont toujours les mêmes qui sont sollicités. Nous avons demandé que ces outils soient suivis d’effets et qu’il y ait des actions après chaque questionnaire, sinon c’est une perte de temps ».

[Agent d’accueil, S7]
84

À l’inverse, la confrontation peut déboucher sur l’abandon de critères pouvant générer des contestations afin d’assurer l’acceptation des démarches (ex. : le critère permettant la comparaison des entités).

85

« Si on avait vu un outil d’évaluation individuel, cela aurait biaisé les résultats. On avait ainsi bien cloisonné les choses pour que l’on ne puisse pas identifier qui était le référent travailleur social ».

[Responsable service, S1]
86

« Il nous paraissait important que l’évaluation ne porte pas au niveau des agents mais du service délivré ».

[Agent d’accueil, S1]
87

Analysés comme un système interactif de contrôle, les indicateurs de satisfaction des usagers sont caractérisés par une démarche d’implication et de confrontation révélant une logique apprendre tout en disciplinant.

3.2.2 - Les caractéristiques des modalités de justification de la démarche

88

La mise en œuvre des indicateurs est caractérisée par un travail de justification de la démarche orientée vers la recherche de minimisation des effets de discipline. En effet, les acteurs-partenaires soumettent les pilotes de projet à un travail d’explication synthétisé autour du propos « un questionnaire, pourquoi faire ? ». Cette interrogation questionne les qualités de l’outil (positionnement par rapport aux dispositifs déjà existants, capacité à transformer une opinion en indicateur) et ses finalités (s’agit-il d’une logique d’adaptation à la demande, d’évaluation supplémentaire, de mise en cause de dispositifs ?). L’élaboration des indicateurs incite alors à la mise en avant d’un discours de justification des démarches lors de rencontres (ex. : réunions de directions, d’élus, d’instances du personnel, de services) ou sur des supports de communication (ex. : comptes rendus de réunions, magazines internes).

89

Les discours s’orientent par exemple, vers la nécessité d’améliorer le fonctionnement du service public rendu. Ce besoin prend appui sur des exemples de dysfonctionnements provoquant des insatisfactions de la part des usagers (horaires, accessibilité des locaux…). Les pilotes de projet justifient ainsi le recours à l’indicateur par la nécessité d’évolution de l’organisation afin d’être en conformité avec les besoins des usagers et plus largement de la population du territoire.

90

« L’usager est le meilleur levier d’amélioration du fonctionnement des services ».

[Rapport d’évaluation, S1]
91

« La volonté de la Mairie est d’améliorer le service rendu aux habitants en ayant un accueil plus efficace. Nos prestations sont trop peu adaptées aux besoins actuels des usagers ».

[Rapport d’évaluation, S3]
92

« La démarche vise à l’amélioration permanente de la satisfaction de l’usager, à partir de la prise en compte de sa demande ».

[Compte rendu réunion concertation, S6]
93

Ces discours s’appuient également sur la nécessité de construire voire de coévaluer les services publics avec les usagers. Ces discours de proximité sont orientés vers les vertus régulatrices de l’usager en cherchant à renforcer son rôle par une gouvernance élargie à son service. Cette volonté de gérer en partenariat est combinée avec le souhait de rompre avec une logique autocentrée en présentant les services publics comme donnant traditionnellement rarement la parole à ses usagers.

94

« Remettre l’usager au centre des pratiques managériales par une politique de proximité en l’associant aux décisions ».

[Magazine interne, S2]
95

« II faut repenser notre organisation au service des usagers ».

[Compte rendu réunion, S4]
96

« L’usager au cœur des actions de chacun ».

[Plan stratégique à horizon 2015, S5]
97

Enfin, ces discours s’orientent vers la logique des contraintes en étant légitimé par l’utilisation d’outils modernes de gestion. Les pilotes de projet portent alors leurs propos sur la capacité du questionnaire à répondre aux comportements des usagers du territoire (recherche de rapidité d’expression, d’anonymat…) et à être en phase avec les contraintes de la société actuelle (discours sur un environnement devenu complexe et en évolution rapide). L’évaluation est également présentée comme en phase avec les nouvelles techniques de management par référence aux pratiques venant du secteur privé (rhétorique d’un « nouveau management public »).

98

« Les usagers veulent aujourd’hui être satisfaits et attendent des administrations de la qualité ».

[Magazine interne, S2]
99

« L’usager est plus exigeant et ne peut être ignoré. […] Très répandue dans le secteur privé, la démarche qualité est encore peu pratiquée dans les collectivités locales ».

[Rapport d’évaluation, S7]
100

« Nous avons souhaité mettre les services de la ville à l’heure de la culture du privé ».

[Dossier de presse, S8]
101

Ce travail de justification de la démarche apparaît orienté vers la logique cognitive de l’évaluation en ne faisant pas apparaître l’aspect contraignant des indicateurs sur les acteurs-partenaires. Ces discours mettent ainsi en avant une technologie sans auteur marquée par l’évitement de certains termes pouvant suggérer les intentions (ex. : client, contrôle, évaluation) ou à l’inverse, par la mise en avant d’un cadre de travail délimitant le périmètre et les échéances de l’évaluation (ex. : contrat de performance, charte, audit de certification, norme qualité).

102

Ces discours de justification constituent alors un moyen de tester la mise en œuvre de la démarche d’évaluation afin de renoncer à l’enquête en cas de réticences importantes. Ils permettent en même temps, d’étudier les réactions en vue de mobiliser les acteurs vers l’acceptation de l’outil.

103

« On ne leur impose plus par le haut. Il y a quelque chose on envoie des sondes et on voit comment c’est ressenti et après on se lance avec la mise en place du projet ».

[Responsable service relation usager, S2]
104

Ce travail d’explication permet également d’inciter les acteurs-partenaires à l’acceptation de l’indicateur afin de faire face à leurs réticences (ex. : utiliser le levier du discours pour rassurer les agents). Ces discours constituent alors un moyen d’assurer l’implication de ces acteurs-partenaires (ex. : favoriser l’acceptation des agents afin qu’ils incitent les usagers à répondre aux questionnaires).

105

« C’est toute la difficulté de l’évaluation. Il ne fallait pas qu’au départ ce soit ressenti comme un outil d’évaluation ou de contrôle du travail des référents des travailleurs sociaux. Il nous a fallu rassurer les membres du groupe sur notre démarche et nos intentions ».

[Responsable service, S1]
106

« Nous avions de réelles craintes sur notre emploi. Les directeurs et responsables de service nous ont rassurés ».

[Agent d’accueil, S1]
107

Afin de faire face aux inquiétudes autour de la mise en œuvre des indicateurs de satisfaction des usagers, les pilotes de projet mettent en avant un discours de justification de la démarche orienté vers la minimisation des effets de discipline des évaluations.

Discussion et conclusion

108

À quoi sert un indicateur de satisfaction des usagers dans la gouvernance d’une collectivité territoriale ? À cette question, l’analyse proposée montre que la mise en œuvre des indicateurs permet de combiner des vertus habilitantes et contraignantes. Afin de prendre en compte les réticences des acteurs-partenaires et d’éviter l’échec des démarches, un processus d’appropriation est mis en œuvre caractérisé par un système interactif de contrôle révélant une logique apprendre tout en disciplinant et par un travail de justification montrant une recherche de minimisation des effets de discipline. Les activités d’élaboration constituent alors un moyen pour les décideurs publics, d’assurer l’apprentissage des responsables publics tout en orientant les comportements des acteurs-partenaires (agents, structures partenaires ou usagers-citoyens).

109

Ces résultats complètent ainsi les constats de Poincelot et Wegmann (2005) sur la dualité cognitive et contractuelle des indicateurs non financiers. Ce travail montre le rôle des interprétations, de la combinaison des données et de la dimension politique de l’évaluation dans le déploiement des intentions d’acteurs (Bessire 1999). L’évaluation des services publics pose par exemple, la question de l’appartenance à la Cité et du rapport de l’individu au bien commun (Sabadie 2003). L’analyse rejoint également le constat de Bourguignon (2003) sur les discours centrés sur la pro-activité et l’amélioration permanente comme pratiques favorisant le déploiement du contrôle. Enfin, ces résultats montrent l’association du couple savoir-pouvoir avec les techniques de contrôle et révèlent l’importance des épreuves de vérité étudiées par exemple, par Lambert et Pezet (2007) et caractérisées dans le cadre de l’élaboration des indicateurs de satisfaction des usagers, par une démarche d’implication, de confrontation et de justification.

110

L’étude montre que les dimensions apprentissage et discipline de l’évaluation, loin d’être exclusives l’une de l’autre, sont imbriquées. L’apprentissage permis par les chiffres apparaît nécessaire à la fonction de discipline en assurant l’appropriation des acteurs-partenaires à l’évaluation. La mise en avant des apports cognitifs des indicateurs constitue un moyen de susciter l’intérêt des acteurs-partenaires au déploiement de la démarche. Cette phase permet de masquer le caractère contraignant de l’indicateur sur ceux et celles soumis à l’évaluation en vertu du principe selon lequel moins le contrôle de gestion donne à inspecter et à réprimander, mieux il peut aider et conseiller. Ce processus fédère alors les acteurs-partenaires autour de la démarche en dépassant la dimension contraignante du contrôle marqué dans le contexte des collectivités territoriales par les procédures d’inspection et d’audit. Les apports cognitifs évitent également de mettre en avant les intérêts de ceux qui mettent en place l’évaluation, l’outil apparaissant comme une technologie sans auteur. A contrario, la discipline imposée par les indicateurs favorise l’apprentissage des acteurs-partenaires en permettant un encadrement de l’évaluation. La mise en avant d’un cadre de travail contraignant constitue en effet, un moyen d’orienter le déploiement des apports cognitifs des indicateurs dans le temps et dans l’espace. Cet encadrement de la démarche favorise l’élaboration de connaissances conformes aux contraintes imposées en vertu du principe selon lequel plus le contrôle de gestion donne à organiser le travail d’apprentissage, mieux il peut aider à la prise de décision. Cette discipline oriente ainsi les capacités d’apprentissage de l’indicateur avec les décisions à prendre en termes de délai et de contenu.

111

S’appuyant sur une analyse comparative, cette recherche montre que différents agencements de cette articulation apprentissage et discipline du contrôle sont possibles révélant le caractère adaptable de la gouvernance par l’indicateur à chaque contexte local. Certaines démarches se manifestent par exemple plus particulièrement par des activités contraignantes et incitatives révélant un caractère plutôt orienté vers la discipline (ex. : systèmes budgétaires avec bonus-malus financiers associés à l’indicateur, externalisation et permanence de l’évaluation). C’est le cas par exemple, des SPL étudiés dans le domaine du transport où l’indicateur apparaît comme un moyen de renforcement du pouvoir de négociation du Département et de la région vis-à-vis de ses prestataires en situation de monopole local (ex. : SNCF, transporteurs). La logique d’apprentissage n’est cependant pas absente notamment avec l’institutionnalisation de groupes de dialogue, même si les décisions prises sur la seule base des indicateurs apparaissent peu nombreuses. A contrario, d’autres SPL profitent des résultats de satisfaction pour repenser leurs modes d’organisation en cherchant à minimiser les effets de discipline (ex. : abandon des critères de comparaison, internalisation de la construction de l’outil, relativisation de l’évaluation). C’est le cas par exemple, des SPL étudiés dans le secteur du social marqués par une recherche d’appropriation des acteurs-partenaires. Même si la dimension d’orientation des comportements apparaît comme un apport des indicateurs, les pilotes de projets interviennent afin de réduire l’aspect contraignant de ces outils.

112

Cette adaptabilité est la résultante de logiques d’acteurs guidées par des intérêts et des valeurs qui n’apparaissent pas lorsque le contrôle est informel et direct. L’indicateur de satisfaction des usagers tend en effet, à privilégier une orientation vers le quantitatif, l’instrumentalisme, une logique du rendre compte et une ouverture vers le point de vue des usagers. La mise en œuvre de l’outil modifie alors la régulation politique de l’organisation en valorisant par exemple, un service dans le cadre d’une demande de recrutement complémentaire ou un responsable en vue d’une promotion. Les intérêts sont alors confrontés aux valeurs des acteurs impliquant une discussion sur ce qui fonde l’organisation, la coopération et les modalités de la performance. Ces logiques associées à l’indicateur génèrent alors des conflits d’intérêts, des négociations internes ou des alliances entre acteurs impactant la démarche. Cette adaptabilité permet d’éviter de mauvaises interprétations, une démobilisation des agents, ou au contraire de maintenir la cohésion d’un groupe ou les dynamiques d’équipe. Afin de permettre l’efficacité du contrôle, les pilotes de projets sont ainsi amenés à adapter les démarches d’évaluation en prenant en compte ces logiques d’acteurs. L’adaptation est d’autant plus importante que cet indicateur résulte de l’importation d’outils provenant de modes de gouvernance des entreprises privées et qu’il véhicule donc des représentations. Faute d’avoir pris en compte ces aspects, certaines démarches se sont révélées être des échecs marqués par des refus internes ou des abandons d’outils.

113

Par conséquent, les fonctions apprentissage et discipline des indicateurs apparaissent imbriquées et ne peuvent s’affranchir l’une de l’autre. Ces fonctions s’apparentent ainsi à des idéaux-types, c’est-à-dire à des productions idéalisées au sens de Weber (1965). Ce travail portant sur la problématique discipline-apprentissage renvoie également à d’autres dualités en sciences de gestion comme normalisation-innovation ou organisation-information. Ces résultats complètent ainsi les travaux de chercheurs mettant en avant l’existence de tensions dans les pratiques de gestion comme par exemple Nikitin (2006) parlant de dilemme récurrent ou Richard et Reix (2002) montrant l’équilibre des démarches d’audit autour des logiques de compétence et d’indépendance.

114

Cette étude s’inscrit dans le renouvellement des recherches portant sur les liens entre le contrôle de gestion et la gouvernance des organisations dont les travaux tendent aujourd’hui à dissocier les dimensions apprentissage et discipline du contrôle. Certes, cette dichotomie aide à la réflexion en constituant par exemple pour l’enseignant, un moyen de hiérarchisation des données et d’argumentation dans le cadre d’une relation pédagogique. Cette distinction permet alors de mettre en évidence les contradictions de la réalité (ex. : donner aux étudiants la capacité à peser les multiples aspects d’un problème de gestion). Cette dialectique demeure cependant insuffisante pour comprendre les pratiques de contrôle dans la gouvernance des organisations.

115

Le développement de travaux complémentaires étudiant les problématiques de gestion comme des tensions constitue ainsi une voix intéressante en analysant les contextes d’adaptation. Se basant sur des études de cas portant sur un indicateur particulier, ce travail appelle des approfondissements concernant d’autres indicateurs relevant de contextes différents de gouvernance. (Batac et Carassus 2008)

116

Remerciements

Je souhaite remercier les deux réviseurs de la Revue pour leurs commentaires constructifs ainsi que Dominique Bessire (Université d’Orléans) et Pierre Labardin (Université de Paris Dauphine) pour leurs relectures et leurs remarques permettant d’améliorer la qualité de ce travail.


Annexe

Les SPL étudiés


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Résumé

Français

À quoi sert un indicateur de satisfaction des usagers dans la gouvernance d’une collectivité territoriale ? Telle est la question à laquelle cet article tente d’apporter des éléments de réponse. S’appuyant sur l’approche foucaldienne du gouvernement, l’étude proposée de huit indicateurs montre que les fonctions apprentissage et discipline de l’évaluation, loin d’être exclusives l’une de l’autre, sont imbriquées et adaptées à chaque contexte de gouvernance. La fonction de discipline apparaît ainsi associée à la logique d’apprentissage en étant source de visibilité, comparabilité et surveillance. Afin de prendre en compte les réticences des acteurs-partenaires impliqués par l’évaluation et d’éviter l’échec des démarches, un processus d’appropriation est mis en œuvre, caractérisé par des moments d’interaction et des discours de justification.

Mots-clés

  • évaluation
  • contrôle
  • gouvernance
  • discipline
  • apprentissage

English

Functions of the evaluation of public services by users’ satisfaction, between discipline and learningWhat’s the use of an users’ satisfaction indicator in the governance of local authorities ? This is the question which this article attempts to answer. Drawing on the Foucaldian approach of government, the study of eight indicators shows that the learning and discipline dimensions, far from excluding each other, are closely interwoven and adapted to each specific context of governance. The function of discipline appears connected by the logic of learning generating visibility, comparability and surveillance. In order to take into account the reservations expressed by stakeholders involved by the evaluation and avoid the failure of the initiative, a process of appropriation is implemented based on interaction moments and discourses of mobilization.

Keywords

  • evaluation
  • control
  • governance
  • discipline
  • learn

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Le cadre d’analyse : l’approche foucaldienne du gouvernement
    1. 1.1 - L’analyse des structures disciplinantes dans le gouvernement
    2. 1.2 - L’analyse de l’articulation des savoirs avec les techniques de gouvernement
  3. 2 - La démarche méthodologique
    1. 2 1 - Les SPL étudiés
    2. 2.2 - Les modalités de recueil et d’analyse des données
  4. 3 - Les résultats obtenus
    1. 3.1 - L’analyse des caractéristiques des fonctions apprentissage et discipline
      1. 3.1.1 - Les caractéristiques des vertus contraignantes des indicateurs
      2. 3.1.2 - Les caractéristiques des vertus habilitantes des indicateurs
    2. 3.2 - L’analyse de l’articulation des fonctions apprentissage et discipline
      1. 3.2.1 - Les caractéristiques des moments d’interaction des acteurs-partenaires
      2. 3.2.2 - Les caractéristiques des modalités de justification de la démarche
  5. Discussion et conclusion

Pour citer cet article

Ragaigne Aurélien, « Les fonctions de l'évaluation des services publics par la satisfaction des usagers, entre discipline et apprentissage », Comptabilité - Contrôle - Audit, 2/2011 (Tome 17), p. 113-136.

URL : http://www.cairn.info/revue-comptabilite-controle-audit-2011-2-page-113.htm
DOI : 10.3917/cca.172.0113


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