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Comptabilité - Contrôle - Audit

2011/2 (Tome 17)


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Introduction

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Dans les années 1990, les collectivités locales de nombreux pays se sont engagées dans la consolidation de leurs comptes et de ceux de leurs satellites, c’est-à-dire l’ensemble des entités publiques ou privées participant à la gestion publique, sur le modèle des entreprises marchandes (Brusca et Condor, 2002 ; Lüder et Jones, 2003 ; Grossi et Pepe, 2009). La France n’a pas fait exception à ce mouvement. Au début des années 1990, les pratiques de consolidation des entreprises sont transposées aux collectivités locales françaises (Klopfer, 1991a ; OEC, 1992 ; DeKerviler, 1993 ; Pavard et Charpentier, 1993) ; et au cours des années 1990, les résultats des premières tentatives de collectivités locales mettent en évidence la possibilité d’adapter les pratiques du privé au secteur public (Thénoz, 1993, 1995 ; Lande, 1996). Pourtant, au début des années 2000, la consolidation des comptes des communes et de leurs satellites a été remplacée par la consolidation des budgets et la consolidation des risques périphériques des collectivités locales (Rousseau, 2003). Partant de ce constat, la problématique de cet article est la suivante : pourquoi la consolidation des comptes des communes et de leurs satellites sur le modèle du secteur privé a-t-elle été délaissée ?

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L’objectif de cet article est d’étudier la trajectoire de cet outil dans le secteur public local français, de l’engouement initial qu’il a suscité à son abandon. Cette étude s’insère donc dans la continuité des travaux sur la diffusion d’innovations, d’idées ou d’outils s’étant soldée par un échec [1][1] Nous entendons par échec d’une innovation son abandon... (Broustail, 1990 ; Law et Callon, 1992 ; Latour, 1993 ; Nauroy, 2005 ; Gonzalez Alvarez, 2007 ; Alcouffe et al., 2008a).

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Dans ce dessein, cette étude s’appuie sur le modèle d’analyse de la trajectoire des innovations proposé par Law et Callon (1992). Trois raisons majeures justifient ce choix. Tout d’abord, ce modèle mobilise une approche processuelle des innovations, intégrant indifféremment les phénomènes sociaux et les aspects techniques (Heeks et Standforth, 2007). Ensuite, ce modèle s’insère dans la continuité des travaux sur la théorie de la traduction (Callon, 1986 ; Callon et Law, 1989). À l’instar de ce cadre théorique, ce modèle ne vise ni à démontrer ni à tester. Il constitue un cadre explicatif favorisant la compréhension d’un processus à partir de la (re)constitution d’une histoire (Latour, 2006 ; Law, 2007). Enfin, Law et Callon (1992) ont élaboré ce modèle suite à l’étude de la trajectoire du TSR 2, un avion de combat imaginé par la Royal Air Force à la fin des années 1950. Ces auteurs montrent comment ce projet va progressivement prendre corps, jusqu’à son vol inaugural, avant d’être abandonné. La trajectoire de cette innovation est similaire à celle de la consolidation des comptes dans le secteur public local français dans les années 1990.

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La première partie de cet article présente le modèle élaboré par Law et Callon (1992) puis expose l’architecture de la recherche. L’analyse du développement de la consolidation dans le secteur public local français constitue la seconde partie. Dans une troisième partie, une explication de l’abandon de la consolidation des comptes dans le secteur public local français est proposée.

1 - La diffusion d’une innovation, une histoire de réseaux

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La première partie expose les fondements du modèle proposé par Law et Callon (1992) pour étudier la trajectoire d’une innovation. La seconde partie présente l’architecture de la recherche afin d’appliquer ce modèle à l’étude de la trajectoire de la consolidation des comptes dans le secteur public local français.

1.1 - L’étude de la trajectoire des innovations : le modèle de Law et Callon (1992)

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Selon la théorie de la traduction (Callon, 1986 ; Latour, 1987), la diffusion d’une innovation est la résultante de la constitution d’un réseau d’alliés mobilisés autour d’elle, lui transmettant la force nécessaire pour se propager. Dès lors, pour qu’une innovation se diffuse, il faut constamment enrôler de nouveaux alliés (Latour, 1986 ; 1987). Pour ce faire, les intérêts des acteurs doivent être « traduits » dans l’innovation : celle-ci doit devenir un « point de passage obligé », c’est-à-dire un moyen pour eux d’atteindre leurs intérêts (Callon, 1986 ; Callon et Law, 1989). Ainsi, en accord avec Latour (1988, p. 34), la trajectoire d’une innovation est fonction du nombre d’alliés enrôlés et de la nature des transformations apportées à celle-ci. Cet auteur montre que la diffusion d’une innovation n’est pas un phénomène linéaire prédéterminé mais plutôt un processus constitué d’allers-retours, de transformations, d’enthousiasme et de désintérêt, parfois de trahisons, conduisant au succès ou à l’échec de l’outil (Alcouffe et al., 2008b).

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Callon et Law (1989) et Law et Callon (1992) montrent que le processus de traduction intervient tout d’abord au sein d’un réseau global puis au sein d’un réseau local dans lequel l’idée est transformée en une réalisation concrète. Le réseau global est un ensemble de relations générant un espace, un moment et des ressources financières, techniques ou politiques qui permettent à l’innovation d’exister (Law et Callon, 1992, p. 21). Le réseau global s’apparente donc à un espace de négociation où l’innovation est imaginée. Afin qu’elle devienne réelle et dépasse le simple stade de projet, un réseau local est ensuite constitué, c’est-à-dire un ensemble de relations entre acteurs humains et non-humains nécessaire à la construction d’un outil qui fonctionne (Callon et Law, 1989 ; Law et Callon, 1992).

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Dès lors, la trajectoire d’une innovation est fonction de trois facteurs (Law et Callon, 1992, p. 46) :

  • la construction et le maintien d’un réseau global pourvoyant des ressources diverses dans le but d’en retirer un bénéfice futur ;

  • la construction et le maintien d’un réseau local utilisant les ressources issues du réseau global afin d’offrir, en retour, un avantage économique, matériel, culturel ou symbolique aux acteurs composant le réseau global ;

  • la capacité du projet à s’imposer comme un point de passage obligé entre ces deux réseaux.

Cependant, à tout moment, le maintien de ces trois conditions peut être remis en cause. La force d’un réseau est égale à celle de son maillon le plus faible et les alliances scellées avec une ou plusieurs catégories d’acteurs peuvent se rompre et faire vaciller l’innovation, voire conduire à son abandon. Les acteurs peuvent ainsi décider de déserter le réseau dans lequel ils étaient enrôlés. Deux causes principales permettent d’expliquer ce phénomène de dissidence ou de trahison (Callon, 1986, Callon et Latour, 1981 ; Latour, 1993). La première est la force des alliances et associations créées progressivement autour de l’innovation. En effet, pour atteindre ses intérêts, un acteur a l’opportunité d’emprunter différentes voies ou, pour reprendre les termes de la théorie de la traduction, de s’engager dans différents points de passage (Star et Griesemer, 1989, p. 390). Comme le montrent notamment Alcouffe et al. (2008b), la diffusion d’une innovation ne se déroule pas en vase clos et n’est pas imperméable à l’existence d’autres alternatives. Dès lors, le traducteur doit faire en sorte que son projet devienne un point de passage obligé pour les acteurs. Pour ce faire, il doit être en mesure de couper les relations que d’autres acteurs essaient d’établir avec lui (Callon, 1986, p. 186). Il relègue alors les autres projets au rang de « points de passage concurrents ». Mais à tout instant, les alliances peuvent se rompre si l’attraction vers un autre point de passage (c’est-à-dire vers le projet d’un autre traducteur) devient plus forte que la force engagée pour maintenir les acteurs intéressés.

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Le deuxième facteur est la représentativité des porte-parole. Les acteurs enrôlés dans un réseau sociotechnique ne sont que les porte-parole de groupes d’acteurs au nom et pour les intérêts desquels ils s’expriment. Mais si les alliés représentés sont trop nombreux, le projet risque de se noyer dans les différentes volontés de multiples acteurs qui poursuivent leurs propres buts. Les acteurs peuvent ainsi refuser le rôle imaginé pour eux et remettre en cause la représentativité de leurs porte-parole (Callon, 1986). Ainsi, des acteurs séduits, convaincus, transformés, s’ils sont poussés trop loin de leurs voies habituelles, peuvent trahir et déserter un projet, une idée, une innovation, soit car les transformations successives d’un projet qui les avait attirés n’intègrent plus leurs intérêts propres, soit car ils refusent le rôle imaginé pour eux face à cette innovation. Ils redeviennent alors désintéressés et le réseau s’effondre.

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Ces deux facteurs expliquent comment des innovations dont le succès semble assuré tant le nombre d’alliés enrôlés est grand, tant il semble difficile de remettre en cause leurs fondements, tant leur degré d’avancement les rend de plus en plus irréversibles, peuvent être, au final, abandonnées (Law et Callon, 1992 ; Latour, 1993).

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Pour Law et Callon (1992, p. 49), la trajectoire d’une innovation peut donc être représentée schématiquement sur un graphique dont l’axe horizontal présente le degré de mobilisation des acteurs du réseau local et dont l’axe vertical indique le degré de mobilisation des acteurs du réseau global (schéma 1).

Schéma 1 - La mobilisation des acteursSchéma 1
Source : Law et Callon, 1992
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Plus l’innovation est ancrée dans le quart supérieur droit de ce modèle, plus elle devient irréversible. À l’inverse, plus elle se rapproche du quart inférieur gauche, plus elle est sujette à un échec proche.

1.2 - Les fondements méthodologiques de l’étude

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En accord avec Seiffert et al. (2008), l’étude des échecs est nécessaire pour mettre en perspective les « success story » des organisations. En effet, comme le notent Law et Callon (1992, p. 22), l’analyse d’un échec permet d’appréhender des mécanismes qui sont le plus souvent cachés dans le cas de projets ayant « réussi », c’est-à-dire les projets devenus des « boîtes noires » ou, en d’autres termes, des objets sur lesquels il ne semble plus nécessaire de revenir, qu’il n’est plus nécessaire de discuter (Callon et Latour, 1981). Il en va ainsi de toutes ces innovations considérées comme indispensables et incontournables, pour lesquelles les controverses qu’elles ont suscitées ont disparu. C’est le cas par exemple de la consolidation des comptes dans le secteur privé : comme dans le secteur public, son développement a été sinueux, mais le virage de sa généralisation a été mieux négocié. Pourtant, les groupes privés qui ont souhaité présenter des états financiers consolidés ont dû surmonter des difficultés sociales et techniques (Bensadon, 2005, 2007). Mais aujourd’hui, il semble que le développement de la consolidation des comptes est « allé de soi », qu’il ne pouvait pas en être autrement. Les controverses ont disparu, les alliances construites et observables ont damé le pion aux alliances qui ont échoué, les transformations successives de l’idée originelle ne sont plus discutées et les alternatives sont oubliées, incidemment abandonnées au profit d’une définition de la consolidation des comptes qui n’est plus remise en cause.

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Comprendre pourquoi une idée, un objet ou une innovation devient, ou non, une boîte noire nécessite de reconstituer les réseaux qui l’ont supportée ainsi que les controverses qu’elle a engendrées. Pour ce faire, il faut « suivre les acteurs » en étudiant simultanément les acteurs humains et non-humains et comprendre leur enrôlement, leur mobilisation et éventuellement leur désertion (Latour, 1987 ; 1993).

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L’étude de l’échec de la consolidation des comptes dans le secteur public local français est née avec la participation active aux groupes de travail lancés par la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) sur la consolidation des budgets et l’analyse des risques périphériques, menés entre janvier 2004 et décembre 2005 (Rocher, 2006). En 2003, la DGCP décide de s’engager dans le développement de méthodes de consolidation alternatives, fondées sur la consolidation des budgets et sur l’analyse des risques périphériques des collectivités locales et non sur la consolidation des comptes telle qu’elle est appliquée dans le secteur privé. De cette situation a émergé la question suivante : pourquoi développer des méthodes alternatives lorsque la consolidation des comptes semble applicable dans le secteur public local, comme en témoignent les expériences de plusieurs collectivités dans les années 1990 ?

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La participation à ces groupes de travail a permis de recueillir l’opinion des personnes prenant également part aux réunions, à savoir des membres des services administratifs et des trésoreries de plusieurs collectivités, dont certaines s’étaient engagées dans la consolidation des comptes dans les années 1990 (Issy-les-moulineaux, Orléans) et de membres de la DGCP. Les entretiens n’étaient ni planifiés ni structurés. Ils ont été engagés au gré des opportunités laissées par la participation aux différentes réunions des groupes de travail précités. Ces discussions étaient ensuite retranscrites sous formes de notes, parfois rediscutées avec les personnes concernées.

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Afin de compléter ces premières informations, les points de vues et positions prises par de nombreux acteurs (notamment les consultants privés et les élus), les controverses suscitées par l’implantation de la consolidation des comptes dans le secteur public local ainsi que les solutions qui y ont été apportées, ont été étudiées au travers d’articles publiés dans des revues techniques ou académiques dans les années 1990 (dissociés des références théoriques dans la bibliographie), à savoir trois revues professionnelles s’intéressant aux évolutions de la comptabilité du secteur public local français (Revue Française de Comptabilité, Revue du Trésor, Revue Française de Finances Publiques), ainsi qu’un journal (Les Échos) et un magazine (La Gazette des communes) reflétant les pratiques managériales des collectivités françaises. Cette première sélection nous a permis, d’une part, de collecter de nombreux articles relatifs à la consolidation dans le secteur public et, d’autre part, d’étendre nos sources en nous reportant aux références citées par les auteurs des articles sélectionnés.

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Les documents de travail de la DGCP ont permis également de compléter les informations sur le développement de la consolidation dans le secteur public local français.

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Enfin, après avoir identifié les villes qui se sont engagées dans la consolidation des comptes dans les années 1990, nous avons mené des entretiens avec des membres des services financiers, des services de contrôle de gestion et des consultants impliqués dans la mise en place de cet outil à l’époque. Si nous avons pu contacter les instigateurs de la mise en place de la consolidation des comptes à la ville d’Angers (le directeur financier, sa collaboratrice en charge de l’application de la méthode, l’expert-comptable participant à ce projet, le chef des services de contrôle de gestion), dans le cas des villes de Grenoble et Marseille, nous nous sommes entretenus avec les successeurs des personnes impliquées dans ce projet. Ce « choix » résulte du refus des personnes identifiées de répondre à nos sollicitations. Quant aux autres villes qui se sont engagées dans la consolidation des comptes au début des années 1990 (Rosny-sous-bois, Louveciennes, Nîmes, Aulnay-sous-bois, Douai), il ne nous a pas été possible d’identifier les personnes impliquées à l’époque ou nous n’avons pas été en mesure de les retrouver. Nous nous sommes donc entretenus avec d’actuels membres des services financiers de ces communes. Toutefois, nos interlocuteurs n’avaient pas connaissance, le plus souvent, de l’expérience de leurs (lointains) prédécesseurs en matière de consolidation. Au final, ce dernier mode de recueil nous a permis de compléter les informations précédemment collectées grâce à 12 entretiens, d’une durée allant de 15 minutes à 2h15.

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Le recueil des données est donc fortement lié aux opportunités qui nous ont été offertes. En cela, cette méthodologie s’insère dans la continuité des réflexions de Girin (1989) sur l’opportunisme méthodique dans l’étude des situations de gestion. Selon cet auteur, il est nécessaire de saisir les possibilités d’observation qu’offrent les circonstances et de maximiser les opportunités de recueil de données face à l’impossibilité de collecter des données « idéales ».

2 - La trajectoire de la consolidation des comptes dans le secteur public local français

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S’appuyant sur les fondements du modèle d’analyse de Law et Callon (1992) évoqués supra, cette partie présente le développement de la consolidation des comptes dans le secteur public local français au début des années 1990, de l’émergence de l’idée aux premières expérimentations menées, jusqu’à son abandon à la fin des années 1990.

2.1 - La consolidation des comptes comme point de passage obligé

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Au début des années 1990, un consensus national émerge sur la nécessité, pour les collectivités locales, de présenter une information financière consolidée. Cependant, une controverse apparaît sur la méthode à appliquer. La consolidation des comptes va progressivement s’imposer comme un point de passage obligé, sous l’impulsion des experts-comptables et des banques principalement. Plusieurs applications sont alors engagées.

2.1.1 - Le développement d’un réseau global autour de la consolidation

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La définition d’une méthode de consolidation des comptes d’une commune et de ses démembrements en 1972 puis son application lors de l’exercice 1973 par la ville d’Orléans constituent la première tentative d’élaboration d’états financiers consolidés dans le secteur public local français (Bouinot, 1977). Toutefois, jusqu’à la fin des années 1980, cette tentative reste isolée et son impact limité (Bouinot et Reynaud, 1991, p. 1).

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La dégradation de la situation financière de nombreuses collectivités françaises à la fin des années 1980 suite aux difficultés d’un ou plusieurs de leurs satellites qu’elles ont dû soutenir, ravive l’intérêt pour la consolidation. Cette situation met en évidence les lacunes de l’information financière des communes en matière de prise en compte des risques associés à la gestion déléguée et renforce le besoin d’une vision globale du « groupe communal ».

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Très rapidement, la consolidation « problématise » un large réseau d’acteurs. Ainsi, en 1991, dans son rapport public au président de la République (p. 126), la Cour des comptes observe que l’absence de consolidation des opérations des satellites et organismes périphériques hors budget nuit à l’appréciation juste et fiable de la situation financière des collectivités locales. Dans le même temps, plusieurs conférences nationales sont organisées sur la nécessaire consolidation des comptes des collectivités locales [2][2] Notamment la 7e journée « Informatique et collectivités..., tandis que les articles sur ce thème se multiplient dans la presse spécialisée : des consultants du secteur public (Laurent, 1991 ; Klopfer, 1991a ; 1991b ; Dupuis, 1991), le Crédit Local de France (DeGaulmyn, 1991 ; Dabaji et Vanel, 1991), le comité secteur public de l’Ordre des Experts-Comptables (Ducarre, 1991), des cabinets comptables (Kessler, 1991), des chambres régionales des comptes (Francoz, 1991) et des universitaires (Bouinot et Reynaud, 1991) défendent ainsi l’introduction de la consolidation des comptes dans le secteur public. Cependant, si l’introduction de cet outil fédère, sa mise en application entraîne de nombreuses controverses.

2.1.2 - Un même concept, plusieurs représentations

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Au début des années 1990, la notion de consolidation fait référence aux pratiques normées des entreprises marchandes, la consolidation ayant été introduite dans la réglementation sur les sociétés commerciales après l’adaptation de la 7e directive européenne relative aux comptes consolidés en janvier 1985. La transposition de cette technique dans le secteur public local soulève plusieurs questions : Comment définir le périmètre de consolidation et quelles entités intégrer ? Comment agréger les comptes d’entités ne disposant pas d’un référentiel comptable commun ? Comment présenter l’information financière consolidée ? Trois alternatives sont successivement développées.

Il faut consolider les flux financiers

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En 1991, à partir des comptes de l’exercice 1989, la ville de Marseille, en partenariat avec la Chambre régionale des comptes Provence Alpes Côte d’Azur, s’engage dans une démarche de consolidation du budget principal avec ses budgets annexes, enrichie d’une agrégation des données de ses satellites dont elle a délimité le périmètre par un double critère d’influence et financier (Gaignaire, 1991). Cette méthode permet notamment à la ville de disposer d’une approche globale concernant son épargne nette, son endettement et l’importance du budget du « groupe ville » (DGCP, 2002).

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De même, bénéficiant du soutien du Crédit local de France, les villes de Nîmes et Grenoble s’engagent en 1991 dans la consolidation de leurs comptes et de ceux de leurs satellites, en transposant les principes de la consolidation des comptes du secteur privé mais en se limitant à la consolidation des flux financiers (Dabaji et Vanel, 1991 ; Le Hir, 1991) : définition d’un organigramme institutionnel, recensement des opérations comptables selon une nomenclature simplifiée, élimination des principaux flux internes de transfert, présentation d’une vision globale de l’importance de la « Holding Ville ». Il est ainsi précisé dans le rapport de présentation des comptes consolidés de la ville de Grenoble (1991, p. 2) que « les travaux présentés ne constituent pas une consolidation au sens “comptabilité privée” du terme », du fait notamment de l’hétérogénéité des nomenclatures comptables et de l’absence de liasses de consolidation.

Il faut consolider les risques

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En marge de ces premières expériences, un second réseau d’acteurs se forme autour d’une approche alternative fondée sur la consolidation des risques, sous l’impulsion du comité consultatif pour la réforme de la comptabilité des collectivités locales [3][3] Ce comité, mis en place en juin 1990 par Michel Charasse,....

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Ainsi, comme le rappelle B. Adans, membre de la DGCP et membre de ce comité (cité par Petroff, 1991, p. 8), « Tout le monde semble d’accord sur la nécessité d’une vision globale qui permette d’appréhender dans la globalité la sphère communale et autorise incidemment des comparaisons d’une collectivité à l’autre. La solution préconisée est une consolidation comptable pour tout ce qui est de droit public et une information extra-comptable pour tous les autres budgets. Au fond, ce que chacun veut et qu’il faut rendre possible, c’est une connaissance complète (mais non comptable) de tout ce qui concourt à la gestion locale sur des chapitres bien déterminés tels que les dépenses de personnel, la charge globale de la dette, le taux de fiscalité et la marge de manœuvre qui en découle. » De même, G. Combe, alors secrétaire général de la ville de Nancy, également membre du comité consultatif (cité par Petroff, 1991, p. 8) note que « ce ne sont pas les comptes qu’il faut consolider : ce sont les risques encourus par la collectivité ».

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Dans le sillage des réflexions du comité consultatif, le législateur prévoit, dans la loi sur l’administration territoriale de la République du 6 février 1992 (dite loi ATR), une obligation d’information sur les engagements financiers de la commune envers les organismes de droit privé et sur leur situation financière, couplée à « la présentation consolidée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la commune » (article 13 de la loi ATR). Ce faisant, le législateur redéfinit la consolidation dans le secteur public local et propose une solution aux controverses techniques posées par la consolidation des comptes.

Il faut consolider les comptes

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Si le législateur a bien intégré la consolidation dans la loi ATR, il ne s’agit en réalité que de la simple sommation des réalisations de l’exercice (budgets annexes et budget principal) et des restes à réaliser [4][4] Selon les articles R3312-8 et R3312-9 du Code général..., les flux budgétaires entre budgets n’étant pas éliminés (Ravary, 2001). Dès lors, la position prise par le législateur est largement critiquée (Charles, 1992 ; Pavard, 1993 ; Boucher, 1993 ; Marzials, 1993). Des méthodes de consolidation des comptes plus élaborées sont alors développées. L’Ordre des experts-comptables publie une méthodologie à l’usage des collectivités locales qui s’appuie sur l’application du modèle de consolidation des entreprises privées (OEC, 1992). Afin de dépasser les controverses techniques évoquées supra, les partisans de la consolidation des comptes anticipent la mise en place de la nouvelle instruction budgétaire M14 issue de la réforme de la comptabilité publique locale car celle-ci doit harmoniser la comptabilité publique et la comptabilité privée. Ils balaient ainsi d’un revers de la main la controverse sur l’hétérogénéité des systèmes comptables :

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« Plaçons-nous d’abord en régime de croisière et supposons une nouvelle comptabilité budgétaire intégrant une évaluation du patrimoine avec dotations aux amortissements et aux provisions, des comptes de régularisation permettant de rattacher les charges et les produits à l’exercice qui leur a donné naissance et une annexe retraçant les engagements donnés et reçus. Avec une telle présentation, la contrainte de non-homogénéité comptable est en grande partie levée. »

(Klopfer, 1991a, p. 129)
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« Les limites évoquées pour limiter la consolidation à celle des risques sont de natures différentes : les référentiels comptables utilisés dans le secteur public […] sont hétérogènes. Le projet de mise en application de la M14, inspirée du Plan comptable, permet d’éliminer cet obstacle. »

(Pavard, 1993, p. 20)
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Par ailleurs, les experts-comptables proposent l’établissement d’un bilan et d’un compte de résultat consolidés sur le modèle du secteur privé. Ils dépassent ainsi l’approche des flux en proposant une approche patrimoniale. Ils adaptent également la méthode afin de prendre en compte les engagements (garanties d’emprunt…) et provisionner les risques. Enfin, ils redéfinissent les finalités attribuées à la consolidation des comptes dans le secteur privé. Ainsi, dans le secteur public, cet outil doit permettre de mieux évaluer l’endettement total que supporte une commune, d’évaluer ses risques financiers, d’améliorer sa gestion, d’apprécier son poids économique et financier réel, d’évaluer les politiques publiques, de disposer d’une vue d’ensemble de la situation financière des activités de la collectivité, ou encore d’effectuer des comparaisons entre différents groupes territoriaux (DeKerviler, 1992 ; OEC, 1992 ; Befec, 1996). Le réseau qui supporte l’introduction de la consolidation des comptes dans le secteur public local se renforce également par l’addition de travaux universitaires (Lande, 1996 ; 1998) mettant en évidence la nécessité et la possibilité de consolider les comptes sur le modèle des pratiques du secteur privé.

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Dans le même temps, plusieurs experts-comptables s’engagent, en partenariat avec des collectivités, dans la définition et la mise en place d’une consolidation des comptes [5][5] Pour une présentation synthétique des méthodes de consolidation... telles les villes d’Aulnay-sous-bois, d’Issy-les-Moulineaux, Rosny-sous-bois, de Louveciennes (De Kerviler, 1993 ; Rivière-Prost, 1995), de Douai (Jourdan, 1993 ; Le Solleu, 1993), d’Orléans (Anonyme, 1993) ou encore d’Angers (Thénoz, 1995). Ces différentes expériences de consolidation engagées dans le secteur public local au début des années 1990 démontrent la possibilité d’adapter cette technique du privé au public (Pavard, 1993 ; Adans et Moraud, 1994). Pourtant, cette méthode ne réussit pas à s’imposer dans le secteur public local français.

2.2 - L’abandon de la consolidation des comptes

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L’abandon de la consolidation des comptes dans le secteur public local est lié, d’une part, aux difficultés rencontrées par cette méthode dans les collectivités locales et, d’autre part, à la désagrégation progressive du réseau global sur lequel elle s’appuyait.

2.2.1 - Les difficultés de la consolidation au niveau local

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Trois difficultés majeures sont apparues lors de la mise en place de la consolidation des comptes dans les collectivités locales : la lourdeur de la méthode, le faible intérêt des élus, la concurrence d’autres méthodes de suivi.

Une méthode consommatrice de ressources

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En comparaison avec la consolidation des flux ou la consolidation des risques, la consolidation des comptes offre une information plus précise et plus complète. Mais en contrepartie, elle nécessite des ressources supérieures. Les premières tentatives de consolidation des comptes dans le secteur public local confirment la lourdeur de cette méthode [6][6] Cette difficulté est notamment relayée par la presse... :

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« J’ai eu des piles de documents et des tonnes et des tonnes de chiffres sur mon bureau pour au final en sortir un chiffre. Au-delà on noyait les gens. Les élus ne sont pas techniciens. La méthode ne les intéressait pas. […] Le logiciel aussi a été à l’origine de l’abandon. J’utilisais à l’époque le seul ordinateur du service, je le monopolisais pour au final ne sortir qu’un seul chiffre. En plus, les flux croisés étaient retraités à la main. »

(membre des services financiers)
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Ce phénomène est accentué par la difficulté d’accéder à l’information. Si les satellites des collectivités locales sont imaginés comme des entités qui coopèrent à la mise en place de la consolidation, dans la réalité, les collectivités ont rencontré des difficultés dans la collecte de l’information :

42

« Demander ses comptes à un office d’HLM, passe encore. Pour une société d’économie mixte cela devient plus difficile. Mais pour les associations, c’est quasiment impossible » explique Jean-Marc Garnier, le secrétaire général de Grenoble. « À Nîmes, il a fallu parfois menacer de couper les subventions. »

(De Gaulmyn, 1992, p. 6)
43

« Un gros travail de communication et d’explication a dû être fourni pour obtenir des documents et des informations financières de la part des services, organismes et associations concernées, parfois peu coopératifs. »

(Anonyme, 1992, p. 7)
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Cela a contribué, d’une part, au décalage entre la date de réalisation de la consolidation et les données financières concernées, parfois antérieures de deux ans et, d’autre part, à renforcer l’image d’un outil difficile à implanter. La consolidation apparaît donc comme une méthode consommatrice de ressources nécessitant un investissement financier et humain important :

45

« La consolidation intéressait les collectivités. Mais elles ne pouvaient pas toujours y mettre quelqu’un à plein-temps. C’est pour cela que les expériences menées sont restées des “one shot.” »

(Membre de la DGCP)
46

« À cette époque, les collectivités étaient en situation de restriction budgétaire permanente. Il était donc difficile pour elles de s’engager dans une démarche aussi lourde. »

(Consultant du secteur privé)
47

Cette première difficulté a conduit les communes à prévoir une actualisation périodique, mais non annuelle, de cette méthode. Mais cette transformation soulève de nouvelles controverses :

48

• Comment former les acteurs et capitaliser sur les connaissances acquises lors des premières expériences ?

49

Pour les collectivités qui se sont engagées dans la consolidation de leurs comptes et de ceux de leurs satellites, la formation des administratifs était très restreinte et suivait un apprentissage local, en partenariat avec des cabinets d’expertise comptable :

50

« Seules deux personnes étaient formées à la consolidation, le directeur et moi, car nous participions à la consolidation, accompagnés par un expert-comptable, qui nous avait aidé dans le choix des critères de définition du périmètre, la méthode de consolidation proprement dite, le choix du logiciel et à examiner les liens qui existaient avec les règles de la conso du secteur privé ; et vu le travail que cela représentait… Spontanément, mes collègues n’auraient pas pris le relais. »

(Membre des services financiers)
51

• Comment renouveler le soutien politique de cette information facultative alors que les élus n’ont qu’un faible attrait pour les résultats de la consolidation des comptes ?

Le faible intérêt des élus pour les résultats de la consolidation des comptes

52

Les résultats des premières tentatives de consolidation des comptes sont en deçà des attentes initiales attachées à cet outil et n’ont qu’un intérêt limité pour les élus :

53

« Il y a eu des apports : c’est à partir de ces expériences que les collectivités ont commencé à élaborer une cartographie des entités qui composent le groupe territorial. Mais ce n’était pas suffisant et ces expériences sont restées au stade de projet. »

(Membre de la DGCP)
54

« Les élus ne sont pas intéressés par le résultat de la consolidation. Leur intérêt réside surtout dans la présentation du périmètre, la vue globale de la gestion municipale, l’approche par politique publique. »

(Membre des services financiers)
55

« Les élus ne voyaient qu’un chiffre, je ne suis même pas sûre qu’ils aient pris conscience que la méthode a changé après l’abandon de la partie comptable de la consolidation. »

(Membre des services financiers)
56

Paradoxalement, l’une des limites des résultats se situe dans leur caractère global :

57

« Le problème, c’est qu’une fois que nous avions fini la consolidation, nous devions presque “déconsolider”. […] La consolidation par secteur à plus de sens qu’une consolidation générale. Consolider les CRACL[7][7] Les comptes rendus annuels à la collectivité locale... pour la politique foncière ou consolider les garanties d’emprunt pour le logement social était plus pertinent pour les élus. »

(Consultant du secteur privé)
58

La remise en cause d’une approche globale par les élus a conduit à la présentation d’informations par politiques publiques, par ratios. Ce faisant, cette transformation a conduit la consolidation à être en concurrence frontale avec d’autres méthodes d’analyse existantes ou en développement au sein des collectivités.

La concurrence avec d’autres méthodes de suivi des satellites

59

Les difficultés de la consolidation des comptes furent également liées à son difficile positionnement parmi les outils de gestion utilisés dans les collectivités locales. En effet, au début des années 1990, le contrôle de gestion se développe au sein des communes. L’une des affectations de ces services est le suivi des satellites des collectivités locales (Paquier et al. 1996).

60

« Au départ, les méthodes n’étaient pas concurrentes. Il faut distinguer le rôle du directeur financier dans la présentation de l’analyse financière globale et le rôle des directeurs opérationnels, parfois accompagnés du contrôle de gestion, qui suivaient les satellites. Ce n’est pas le même niveau. […] Au moment où nous avons mis en place la consolidation, il existait déjà une revue régulière des comptes et des risques pour chaque satellite. Il y avait déjà une mécanique de dialogue entre les élus et les directeurs opérationnels. Et de ce fait, ces méthodes sont devenues concurrentes. »

(Consultant du secteur privé)
61

Dans de nombreuses collectivités, l’analyse des politiques publiques ou le suivi des risques sont traités dans un service différent.

62

« Les résultats étaient avant tout formels. Les élus ne se sont pas approprié les résultats. Ils recherchaient une simple vision globale. Ils n’avaient pas d’appétence pour la méthode. Ils ont laissé faire le directeur financier. Mais c’était plus une expérience “pour se faire plaisir”. […] Au service contrôle de gestion, nous tenions des dossiers d’évaluation pour les satellites les plus importants et nous organisions des comités de suivi avec l’ensemble des partenaires. »

(Membre des services de contrôle de gestion)
63

Progressivement, l’existence de méthodes alternatives de suivi des satellites minimise le rôle de la consolidation des comptes dans les villes qui se sont engagées dans sa mise en place :

64

« Nous continuons de publier un rapport de communication financière en comptes consolidés, qui reprend la consolidation du compte administratif et des satellites. Mais lors de la dernière réunion de service, j’ai proposé que nous supprimions cette partie du rapport. […] Pendant longtemps, il y avait un service dédié à l’analyse des SEM et on s’en remettait à ce service pour l’analyse financière. »

(Membre des services financiers)
65

L’ensemble des controverses apparues lors de la mise en place de la consolidation des comptes dans plusieurs collectivités locales, ont toutefois pu être dépassées dans certaines d’entre elles. Ainsi, quelques villes, à l’instar d’Orléans (DGCP, 2006), continuent aujourd’hui de présenter une information consolidée sur le modèle des pratiques du secteur privé [8][8] Trois raisons principales peuvent expliquer ce phénomène.... Cependant, la désagrégation du réseau global construit par les partisans de la consolidation des comptes a conduit au désintérêt progressif pour cet outil.

2.2.2 - La désagrégation du réseau global

66

Trois évènements majeurs ont conduit à l’effritement des alliances constituées par les défenseurs de la consolidation des comptes dans le secteur public local : la réforme du système comptable des collectivités locales suite à l’introduction d’une nouvelle instruction budgétaire et comptable en 1997 ; l’essor des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à partir de 1999 ; la transformation du rôle de la DGCP au début des années 2000.

67

Ces transformations vont affecter le réseau global supportant la consolidation comptable et remettre en cause la pertinence de cette technique dans le secteur public local français tout en ravivant, en parallèle, l’intérêt pour les méthodes de consolidation des budgets et des risques imaginées quelques années auparavant.

1997 : L’introduction de la M14

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Avec l’application obligatoire de la nouvelle instruction budgétaire M14 par l’ensemble des communes françaises, la consolidation des comptes vacille encore un peu plus en 1997. En effet, cette réforme va conduire les collectivités à délaisser la consolidation, renvoyée à son statut d’information complémentaire et facultative, au profit d’intérêts plus forts.

« En 1997, la réforme du système comptable des communes, corrélée au tassement des scandales financiers a conduit les collectivités locales à s’engager totalement dans cette réforme. La consolidation, qui n’était pas obligatoire, a été délaissée : les collectivités n’avaient plus les moyens humains et financiers, ni le temps suffisant, pour s’engager dans cette voie. En plus, la réforme était inévitable et elle devenait prioritaire ; surtout que dans l’esprit de beaucoup, elle devait faciliter la consolidation. »

(Membre de la DGCP)

Le réseau qui supporte la consolidation est donc fortement affaibli et les efforts d’intéressement des élus et des administratifs semblent anéantis. Certes, cette réforme est présentée comme un futur allié pour l’introduction de la consolidation des comptes dans le secteur public local puisqu’elle vise à harmoniser la comptabilité privée et la comptabilité publique. Elle doit ainsi faciliter l’application d’une méthode imaginée à partir de l’anticipation de cette réforme. Mais cet argument est annihilé suite aux transformations successives de la consolidation dans les collectivités qui l’expérimentent [9][9] Pourtant, la M14 prévoit la présentation de l’information....

1999 : La réouverture de « boîtes noires » sur lesquelles repose la consolidation des comptes

69

Si la loi ATR a institué deux nouvelles catégories d’EPCI à fiscalité propre [10][10] À savoir les communautés de communes et les communautés... en 1992, l’intercommunalité à fiscalité propre s’est réellement imposée en France à la suite de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement de la coopération intercommunale [11][11] Notamment avec la création des communautés d’agglomération.... Cette loi a entraîné une dynamique intercommunale sans précédent dans le secteur public local français. Le nombre d’EPCI à fiscalité propre a été multiplié par 10 en moins de 10 ans (DGCL, 2006). Mais en accentuant le rôle des EPCI à fiscalité propre dans le paysage local, le législateur a rouvert des « boîtes noires » sur lesquelles s’appuyait la consolidation des comptes dans le secteur public local.

70

L’accroissement du rôle des organisations intercommunales à fiscalité propre dans la vie locale a entraîné, par un système de vases communicants, la minimisation de l’importance des villes et a remis en cause la primauté de la consolidation à l’échelon communal. Le législateur a ainsi rouvert les controverses relatives à la définition de l’entité consolidante et au critère à retenir pour définir le périmètre de consolidation dans le secteur public local. En effet, au début des années 1990, les EPCI à fiscalité propre n’ont qu’un rôle mineur dans la gestion publique et les EPCI à participation se prêtent aisément au traitement comptable imaginé par les partisans d’une consolidation des comptes conçue à partir du modèle du secteur privé (OEC, 1992). Mais le développement des EPCI à fiscalité propre va remettre en cause cette méthode : puisqu’il n’existe aucun lien de dépendance entre les communes et l’EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, d’un point de vue comptable, l’intégration de l’intercommunalité dans le périmètre communal ne peut avoir lieu puisque la commune ne peut pas « s’approprier » les résultats de l’organisme intercommunal (et inversement).

71

Si Mattret (2003) apporte une réponse à ces nouvelles controverses et propose de consolider les comptes des EPCI sur le modèle de la consolidation du secteur privé, l’impact de cette proposition reste marginal et n’enrôle que peu d’acteurs, et ce pour deux raisons principales. D’une part, les transferts de compétences des villes aux EPCI dont elles sont membres ont accru l’importance financière des budgets annexes de ces structures (DGCL, 2001). Il est alors apparu important de consolider en priorité le budget principal et les budgets annexes des EPCI. D’autre part, la DGCP s’engage, en 2002, dans l’élaboration d’un tel outil, couplé avec une analyse des risques périphériques de la commune ou de l’EPCI.

2000 : La transformation du rôle de la DGCP

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En élaborant des méthodes de consolidation des comptes dans le secteur public local et en s’investissant dans leur mise en place, banques et experts-comptables s’inventent comme les nouveaux partenaires des collectivités en matière de conseil en gestion au début des années 1990. De ce fait, ils cantonnent implicitement le Trésor public à sa mission de comptable public [12][12] Le réseau du Trésor public assure cinq missions principales.... Or, au début des années 2000, la DGCP remet en cause le rôle imaginé pour elle par les défenseurs de la consolidation des comptes dans le secteur public local.

73

Suite à la réforme avortée de Bercy en 2000 (Séréni et Villeneuve, 2002 ; Pernot, 2002 ; Villeroy de Galhau, 2004) et au lancement du programme « Bercy en mouvement » en octobre 2002 (Parini, 2005), la DGCP et la DGI ont vu leurs missions modifiées [13][13] Jusqu’à leur fusion et la création de la Direction... autour d’un recentrage de leurs métiers, afin de moderniser l’administration et d’améliorer l’image de ces directions face aux contribuables (Villeroy de Galhau, 2004, p. 10). D’un rôle de contrôleur, la DGCP devient ainsi le conseiller financier des collectivités locales en enrichissant l’expertise et le conseil financier au profit des décideurs locaux. C’est à ce titre que la DGCP s’engage dans l’amélioration de l’information financière diffusée par les collectivités locales. La DGCP signe, le 15 avril 2003, un contrat de performance sur la période 2003-2005 dans lequel elle s’engage notamment à développer l’information financière des collectivités locales et réaliser des analyses consolidées des budgets principaux et annexes des collectivités locales. Pour la DGCP [14][14] Source : www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_fina... « Présenter, pour chaque collectivité, de véritables comptes consolidés couvrant l’ensemble des budgets apparaît à la fois logique (une seule personne juridique, un seul décideur, etc.) et utile (vision d’ensemble). Dans le cas des EPCI, l’intérêt est encore plus grand puisque la proportion des opérations suivies dans un budget annexe peut atteindre et même dépasser la moitié des masses budgétaires globales. »

74

En élaborant une méthode de consolidation des budgets, la DGCP redéfinit ce qu’est la consolidation et reconfigure les alliances constituées au début des années 1990. En effet, la DGCP transforme les fondements de la consolidation dans le secteur public en substituant au choix politique sous-jacent à sa mise en place une prestation de services du Trésor public. Désormais, les communes et les structures intercommunales peuvent bénéficier d’analyses financières prenant en compte les opérations et la structure du patrimoine de leurs budgets annexes, disponibles sur internet [15][15] www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/com.... De plus, ce sont également les chiffres, ratios, logiciels et autres conventions comptables qui sont redéfinis. Ainsi, la démarche mise en œuvre par la DGCP s’appuie sur le logiciel d’analyse financière utilisé par le Trésor public (Rousseau et Huyghe, 2005).

75

Dès lors, la DGCP réinvente la consolidation comptable dans le secteur public local. Elle la transforme en une prestation gratuite, librement accessible par les élus, les administratifs, les citoyens, et l’enrôlement des acteurs non humains (conventions comptables, logiciels…) est maintenant un processus invisible pour les collectivités.

76

En parallèle de cette première méthode, afin de tenir compte de l’incidence éventuelle des satellites sur la situation financière des collectivités locales, la DGCP opte pour le développement d’une méthode de « consolidation des risques », en partenariat avec des collectivités locales et des associations d’élus, afin d’analyser l’incidence des risques périphériques sur les marges de manœuvre financières des collectivités locales. À une logique ascendante qui qualifie la consolidation des budgets (et, plus généralement, la consolidation comptable), la DGCP ajoute une logique descendante en cherchant à évaluer l’incidence des risques qu’un ou plusieurs satellites peuvent faire peser sur la situation financière d’une collectivité locale, cette dernière alimentant financièrement ses démembrements (Rousseau et Rocher, 2006).

77

La DGCP prolonge ainsi la méthode de consolidation envisagée en 1991 par le comité consultatif pour la réforme de la comptabilité publique du secteur local. Après des universitaires (Bouinot et Reynaud, 1991), des consultants du secteur public (Klopfer, 1995) ou encore l’OEC (1995), la DGCP renforce à son tour le réseau supportant l’introduction de la consolidation des risques dans le secteur public local. Cette méthode alternative de consolidation est ainsi passée d’un point de passage concurrent à un point de passage obligé.

Conclusion

78

Cet article propose une rétrospective de l’introduction de la consolidation des comptes et de son évolution dans le secteur public local français. Si l’introduction de la consolidation des comptes en France a déjà été étudiée, seul le secteur privé a fait l’objet d’attention (Bensadon, 2007). Cet article revient sur l’abandon de la consolidation des comptes dans le secteur public local français à la fin des années 1990 malgré l’engouement qu’elle avait suscité quelques années auparavant. En s’appuyant sur la théorie de la traduction, cet article montre que les alliances qui avaient été constituées au début des années 1990 ont été reconfigurées quelques années plus tard, ou se sont cassées du fait du refus d’acteurs enrôlés du rôle imaginé pour eux. Ainsi, en appliquant le modèle de Law et Callon (1992), la trajectoire de la consolidation peut être schématisée comme suit :

Schéma 2 - La trajectoire de la consolidation des comptes dans le secteur public local françaisSchéma 2
79

Ce schéma retrace la dynamique de la consolidation des comptes, de la première tentative dans les années 1970 (A) à l’émergence d’une technique sur laquelle reposent de nombreuses attentes (B). Cependant, si les expérimentations successives engagées dans les années 1990 mettent en évidence la possibilité d’adapter cette technique au secteur public local (C), elles illustrent également les difficultés et les limites attachées à cet outil (D). À la suite de la minimisation de la mobilisation des acteurs du réseau local puis du réseau global (E, F, G), la consolidation des comptes ne constitue plus un point de passage obligé entre ces deux réseaux, remplacée par la consolidation des budgets et des risques (H).

80

Plusieurs enseignements peuvent être retirés de ce cas concernant l’échec de la diffusion d’un outil de gestion dans le secteur public.

81

1/ L’importance de l’enrôlement des acteurs locaux dans le réseau global

82

L’une des raisons de l’abandon de la consolidation des comptes réside dans la distance entre la consolidation telle qu’elle est imaginée dans le réseau global et ce qu’elle devient lorsqu’elle est confrontée à la réalité des collectivités locales. Cette distance s’explique, d’une part, par la non-représentativité des porte-parole composant le réseau global et, d’autre part, par l’enrôlement indirect d’acteurs locaux primordiaux.

83

Les administratifs, les satellites ou encore les élus ont refusé le rôle imaginé pour eux. Cette situation s’explique par l’enrôlement indirect de ces acteurs au niveau global. Les administratifs sont imaginés comme des acteurs qui coopèrent à la mise en place de la consolidation suite à l’acceptation politique de l’outil. Mais à la première occasion, ils redéfinissent la consolidation, voire lui préfèrent d’autres méthodes. De même, les élus sont intéressés par la consolidation, il ne peut en aller autrement au début des années 1990. Pourtant, leur intérêt pour les résultats de la consolidation reste faible. L’enrôlement de cet acteur s’est fait sur la base de questionnaires (Boucher, 1993 ; Lande, 1996 ; 1998), qui mettent en évidence le souhait des élus (ou de leurs représentants) de mettre en place une consolidation des comptes de l’ensemble des satellites. De surcroît, cet acteur est enrôlé sur la base d’une vision idéalisée de ses besoins et de son mode de fonctionnement. Lorsque les professionnels du secteur privé avancent que la consolidation des comptes constituera un moyen de gestion, ils envisagent l’élu comme un utilisateur de l’information financière, au même titre que le gestionnaire d’une entreprise privée, et ils anticipent le modèle d’information qui lui sera utile.

84

Il est donc nécessaire d’enrôler directement des acteurs locaux primordiaux dès le réseau global (élus et administratifs notamment). Les administratifs jouent un rôle fondamental dans la mise en œuvre de l’outil, ne serait-ce que par leur connaissance des relations de la commune avec ses satellites, de l’information disponible, tandis que l’échec de l’enrôlement des élus peut s’avérer rédhibitoire pour l’innovation. La prise en compte de leurs regards et de leurs intérêts doit ainsi permettre de réduire la distance entre l’outil imaginé et l’outil dont les collectivités ont réellement besoin.

85

Les experts-comptables ont également refusé le rôle imaginé pour eux. Pourtant, ils sont largement représentés dans le réseau global supportant l’introduction de la consolidation des comptes dans le secteur public local. La cause de ce désintérêt réside dans la non-représentativité de leurs porte-parole. Lorsque l’OEC propose une méthode de consolidation des comptes pour le secteur public, il est à la recherche d’un moyen de s’ouvrir les portes d’un nouveau marché. En transposant les pratiques du secteur privé dans le secteur public, il offre a priori un nouveau champ d’action pour la profession comptable libérale. Cependant, peu de professionnels se sont engagés dans ce nouveau créneau en démarchant par exemple les collectivités locales pour leur proposer leurs services. Les expériences partenariales sont ainsi restées limitées. Or, comme évoqué supra, la formation des agents territoriaux reposait sur la mobilisation des professionnels du secteur privé puisque les organismes de formation des personnels administratifs n’étaient pas enrôlés dans le réseau global. Dès lors, l’implantation durable de la consolidation des comptes nécessitait qu’un plus grand nombre d’experts-comptables s’engage dans cette voie.

86

En outre, lorsque l’OEC développe une méthode d’analyse des risques périphériques des collectivités locales (OEC, 1995), bien que les finalités de ces méthodes apparaissent à certains égards complémentaires, il concurrence la consolidation des comptes et participe au raffermissement du réseau global supportant cette alternative.

87

Ce constat est renforcé par le fait que la méthode de consolidation fondée sur la consolidation des budgets et l’analyse des risques est le prolongement de l’idée du comité consultatif en 1991, où étaient notamment représentés élus, administratifs et organismes de formation des cadres territoriaux.

88

2/ La concurrence des outils de gestion ou l’importance de la technique au niveau local

89

Au début des années 1990, l’impact du législateur dans les débats sur la consolidation est relativement faible. Il propose une information consolidée « a minima » dans la loi ATR. Deux raisons justifient son choix. D’une part, cette méthode est simple et applicable à toutes les collectivités locales (sans distinction de taille, de moyens, etc.). D’autre part, ce choix est cohérent avec les lois de décentralisation : l’État n’impose pas aux collectivités les outils nécessaires à la gestion des compétences qu’il lui a transmis (Adans et Moraud, 1994). Mais en ne rendant pas obligatoire la consolidation des comptes, le législateur l’a convertie en une décision politique locale. Le législateur a donc transformé le marché global des collectivités locales françaises en un ensemble de micromarchés où la diffusion de la consolidation devient nécessaire dans chaque collectivité. La consolidation des comptes entre progressivement en concurrence avec d’autres méthodes de suivi existantes. Chaque collectivité se change en une arène où s’affrontent des outils de gestion concurrents pour lesquels le rapport coût / pertinence des résultats est primordial.

90

Il apparaît ainsi que dans un marché concurrentiel où chaque acteur à une grande latitude de choix en matière d’outils de gestion, les caractéristiques intrinsèques de l’outil prennent une place plus importante qu’au niveau global où le jeu politique et les opérations de lobbying s’avèrent souvent décisifs.

91

3/ La capacité d’innovation du secteur public

92

Les partisans de l’application de la consolidation des comptes dans le secteur public local s’appuient implicitement sur l’idée selon laquelle la modernisation de la gestion des organisations publiques passe par la transposition des pratiques du privé au public. Toutefois, cette étude remet en cause cette approche et illustre la capacité d’innovation des organisations publiques.

93

Dès lors, cette étude pose la question du rôle des consultants et des partenaires extérieurs des collectivités locales dans le changement dans les organisations publiques : il semble que leur rôle doit être celui de faciliter l’émergence d’innovations et de « bonnes pratiques » issues du secteur public plutôt que de les concurrencer en transposant les pratiques du privé.

94

Aujourd’hui, la consolidation reste un concept polysémique et un outil protéiforme dans le secteur public local français. Elle n’est toujours pas devenue une « boîte noire » pour l’ensemble des acteurs du secteur public qui lui prête de nombreux objectifs disparates et l’imaginent sous différentes formes (Mattret, 2003 ; Le Bot, 2006). De surcroît, la « stabilité » à laquelle est parvenue la DGCP pourrait être remise en cause par l’apparition de nouveaux acteurs dans le débat, à l’instar de l’International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), le normalisateur international de comptabilité publique, qui a publié en 2001 trois normes comptables (IPSAS 6, 7 et 8) à l’attention des États et des collectivités locales, relatives à la consolidation des comptes à partir de la transposition des normes internationales de comptabilité privée, matérialisation d’une conviction qu’il est nécessaire et possible de le faire. Dès lors, il n’est pas à exclure que les alliances constituées par la DGCP puissent être remises en cause et que les porte-parole mobilisés ne désertent le réseau créé autour de la consolidation des risques. Mais c’est une autre histoire.

95

Remerciements

L’auteur remercie sincèrement les deux réviseurs anonymes pour l’intérêt qu’ils ont témoigné à cette étude ainsi que pour leurs nombreux conseils et commentaires.


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Notes

[1]

Nous entendons par échec d’une innovation son abandon pur et simple mais aussi le fait que sa diffusion, son utilisation ou son application soit restée à un stade négligeable, bien en dessous des prévisions initiales.

[2]

Notamment la 7e journée « Informatique et collectivités locales » qui s’est tenue du 21 au 23 octobre 1991, dont un atelier portait sur la consolidation des comptes ; le colloque « Rencontres financières des décideurs locaux » organisé le 27 novembre 1991 à Paris par le Crédit Local de France, dont l’un des ateliers s’intitulait « Consolider les comptes : une vue globale de la situation financière » et au cours duquel ont été abordés le recensement des engagements extérieurs et la mise en œuvre et l’analyse des résultats de la consolidation ; le colloque organisé par le cabinet Coopers & Lybrand et l’Association des villes de France le 23 janvier 1992 à Paris, intitulé « La consolidation des comptes dans les collectivités locales, contrainte ou opportunité ? ».

[3]

Ce comité, mis en place en juin 1990 par Michel Charasse, alors ministre du Budget, était présidé conjointement par le directeur de la DGCP et le directeur de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) et comprenait 12 autres membres parmi lesquels des élus, le président du Centre national de la fonction publique territoriale, un représentant de l’association nationale des administrateurs territoriaux, le président du Syndicat des secrétaires généraux, deux représentants de la Cour des comptes, un représentant du Conseil national de la comptabilité, un représentant de l’INSEE et un représentant du ministère du Budget.

[4]

Selon les articles R3312-8 et R3312-9 du Code général des collectivités territoriales, les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées mais non mandatées à la fin de l’exercice budgétaire et aux recettes n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre.

[5]

Pour une présentation synthétique des méthodes de consolidation mises en place dans ces collectivités, voir notamment Rocher, 2006, p. 160-162.

[6]

Cette difficulté est notamment relayée par la presse nationale : « “Usine à gaz” selon le secrétaire général de Nîmes, “magma financier” pour celui de Grenoble : les communes qui ont essayé de “consolider” dans un document unique l’activité de l’ensemble de leurs satellites n’ont pas débouché sur des résultats très concluants […] La consolidation suppose un “travail de titan” pour reprendre l’expression du secrétaire général de Grenoble, où il a fallu presque une année pour recenser les comptes de l’ensemble des organismes […] Grenoble, comme Marseille ou Nîmes se sont trouvées face à une sorte de monstre hybride de la comptabilité, dont la complexité va parfois à l’encontre de l’objectif de transparence recherché. » (De Gaulmyn, 1992, p. 6).

[7]

Les comptes rendus annuels à la collectivité locale ou CRACL sont des rapports d’activité que les sociétés d’économie mixte locales ont l’obligation légale de présenter aux collectivités locales chaque année.

[8]

Trois raisons principales peuvent expliquer ce phénomène pour les quelques villes françaises concernées :

  • l’utilité qu’accordent les élus à cette information ;

  • le maintien d’un savoir-faire participant à la renommée de la ville en matière de gestion ;

  • l’abandon d’une telle information enverrait un mauvais signal, susceptible de nuire à la crédibilité des élus.

[9]

Pourtant, la M14 prévoit la présentation de l’information financière des communes par fonctions. Il apparaît ainsi possible de consolider les comptes par fonctions, voire par politique publique (Lande, 1996). Cependant, cette obligation est limitée aux plus grandes communes et peu d’entre elles ont fait le choix de présenter leur budget sur ce modèle, privilégiant l’approche « classique » par nature. Là encore, la consolidation par fonction n’est pas devenue une « boîte noire » sur laquelle la consolidation des comptes aurait pu s’appuyer.

[10]

À savoir les communautés de communes et les communautés de villes.

[11]

Notamment avec la création des communautés d’agglomération et l’extension des compétences des communautés de communes.

[12]

Le réseau du Trésor public assure cinq missions principales pour le compte de l’Etat, du secteur public local, des particuliers et des entreprises : il recouvre les recettes publiques, il contrôle et exécute les dépenses, il produit l’information budgétaire et comptable publique, il gère l’épargne et les dépôts de fonds d’intérêt général, il apporte son expertise et son conseil financier aux décideurs locaux.

[13]

Jusqu’à leur fusion et la création de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) en avril 2008.

Résumé

Français

Au début des années 1990, la méthode de consolidation des comptes appliquée par les entreprises privées est transposée dans le secteur public. Le consensus autour de la nécessité de cette information ainsi que les tentatives d’application engagées laissent imaginer une généralisation prochaine de cet outil. Pourtant, à la fin des années 1990, seules quelques collectivités continuent d’appliquer cette méthode.
À partir du modèle d’analyse de la trajectoire d’une innovation proposé par Law et Callon (1992), cet article retrace la dynamique de la consolidation des comptes dans le secteur public local français et met en lumière les raisons qui ont conduit à l’abandon de cette innovation.

Mots-clés

  • consolidation
  • théorie de la traduction
  • secteur public
  • trajectoire
  • innovation

English

The rise and fall of consolidation of accounts in the French local public sectorAt the beginning of the 1990s, the consolidation method applied by private companies is transposed to the French local public sector. The consensus around the need for the presentation of consolidated financial statements in the public sector as well as the experiments conducted by local governments lead to the idea that the generalization of this accounting device is just a matter of time. But at the end of the 1990s, only a few local governments still applied it.
Based on the model elaborated by Law and Callon (1992) in order to study the trajectory of innovations, this article emphasises the dynamics of the consolidation of accounts in the French local public sector and clarifies the reasons of this innovation failure.

Keywords

  • consolidation
  • public local sector
  • translation theory
  • innovation

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - La diffusion d’une innovation, une histoire de réseaux
    1. 1.1 - L’étude de la trajectoire des innovations : le modèle de Law et Callon (1992)
    2. 1.2 - Les fondements méthodologiques de l’étude
  3. 2 - La trajectoire de la consolidation des comptes dans le secteur public local français
    1. 2.1 - La consolidation des comptes comme point de passage obligé
      1. 2.1.1 - Le développement d’un réseau global autour de la consolidation
      2. 2.1.2 - Un même concept, plusieurs représentations
        1. Il faut consolider les flux financiers
        2. Il faut consolider les risques
        3. Il faut consolider les comptes
    2. 2.2 - L’abandon de la consolidation des comptes
      1. 2.2.1 - Les difficultés de la consolidation au niveau local
        1. Une méthode consommatrice de ressources
        2. Le faible intérêt des élus pour les résultats de la consolidation des comptes
        3. La concurrence avec d’autres méthodes de suivi des satellites
      2. 2.2.2 - La désagrégation du réseau global
        1. 1997 : L’introduction de la M14
        2. 1999 : La réouverture de « boîtes noires » sur lesquelles repose la consolidation des comptes
        3. 2000 : La transformation du rôle de la DGCP
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Rocher Sébastien, « Grandeur et décadence de la consolidation des comptes dans le secteur public local français », Comptabilité - Contrôle - Audit, 2/2011 (Tome 17), p. 137-159.

URL : http://www.cairn.info/revue-comptabilite-controle-audit-2011-2-page-137.htm
DOI : 10.3917/cca.172.0137


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