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Comptabilité - Contrôle - Audit

2013/3 (Tome 19)


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Introduction

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Souvent décrites comme des « anarchies organisées » (Cohen et al. 1972), les Universités et leurs composantes posent des problèmes spécifiques de gouvernance. Du point de vue de la régulation et du contrôle, contrôler la pertinence des dépenses pour mieux allouer les ressources est un des aspects les plus délicats de cette gouvernance des Universités (Baussart, 2005). Il s’agit d’un thème actuel, porteur de forts enjeux, et paradoxalement très peu traité en Sciences de Gestion. De plus, si les travaux existants en Sociologie comme en Sciences de Gestion, ont mis l’accent sur la présidence et le contrôle central, peu de choses ont été écrites sur la façon dont les orientations (en particulier budgétaires) définies par la présidence sont effectivement implémentées aux niveaux secondaires de l’institution. Un tel problème peut a priori être considéré comme secondaire. Toutefois, que le terme gouvernance désigne le gouvernement des Universités ou que l’on considère que la gouvernance a pour objet de gouverner les décisions des dirigeants et de délimiter leur latitude décisionnelle (Charreaux, 2002), il faut souligner avec Méla (2007, p. 6) « qu’il ne sert à rien d’avoir le pouvoir de décision si on n’a pas celui d’imposer les décisions. C’est pourquoi la question de (savoir) comment implémenter les décisions est le principal défi pour améliorer la gouvernance d’une université ». Même s’ils ne sont pas des alliés naturels de la présidence (Mignot-Gérard, 2006), les doyens ou directeurs d’UFR n’en constituent pas moins une courroie de transmission vitale entre cette présidence et les composantes (Musselin, 2001) et il devrait en être à l’identique à l’avenir, même si d’autres structures plus transversales complètent le schéma organisationnel universitaire. Présentement, comme le souligne Trannoy (2006, p. 9) de façon quelque peu brutale « Pour la présidence, une « bonne UFR » est une UFR qui contient ses coûts dans ses limites imparties et le directeur d’UFR est essentiellement un contrôleur des coûts ». Comment les doyens s’acquittent de cette tâche ? Pas très bien, selon la Conférence des présidents d’université (2002) « ... actuellement, dans nombre d’Universités, on peine à imposer cette priorité de l’institution sur les intérêts particuliers. La difficulté rencontrée par nombre d’établissements, pour réguler le volume d’heures complémentaires d’enseignement, par exemple, témoigne de ce tâtonnement entre intérêt général et intérêt de certains groupes ou de certaines personnes ». Parallèlement de nombreuses instances politiques (Sénat, 2007) ou universitaires déplorent l’absence d’outils structurés pouvant être utilisés dans le cadre universitaire pour le contrôle des coûts et la répartition des ressources. L’étude sera centrée sur le contrôle des heures complémentaires qui représente un enjeu fort aussi bien au niveau financier qu’opérationnel. Nous nous appuierons sur l’étude de trois UFR où des démarches formalisées de contrôle des coûts ont été engagées à l’initiative des dirigeants élus de celles-ci, initiatives semblant a priori quelque peu surprenantes dans le cadre d’organisations classiquement qualifiées « d’anarchies organisées » (Cohen et al. 1972). Pour ce qui est du cadre théorique, cette recherche se réfère assez largement aux travaux de Mintzberg (1982) et d’Hofstede (1978) sur la contingence des modes de contrôle ainsi qu’au modèle d’utilisation des outils comptables et de contrôle développé par Burchell et al. (1980) sur la base des travaux de Thompson et Tuden (1959). Les études menées par Moisdon (1997) sur l’implantation des outils de gestion au sein des organisations ont également été mobilisées. Nous rappellerons dans une première partie le contexte dans lequel évoluent les Universités, les types de configurations organisationnelles auxquels elles se rapportent, les particularités de leur fonctionnement interne en matière de contrôle des coûts. En deuxième partie, on présentera la méthodologie de recherche employée ainsi que le contexte organisationnel des situations observées. Une troisième partie sera consacrée à l’exploitation des résultats de la recherche empirique.

1 - Une organisation complexe constituant un environnement a priori peu favorable au contrôle des coûts

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Il s’agit maintenant d’examiner ce que peut nous dire la théorie des organisations concernant les modes de contrôle applicables à des structures telles que les Universités, en particulier pour ce qui est de l’allocation des ressources et du contrôle des coûts. À cet égard deux auteurs nous semblent pouvoir, plus spécifiquement, éclairer notre problématique, l’un (Mintzberg) proposant des configurations types et les modes de contrôle dominants qui leur sont associés, configurations à lesquelles il semble aisé (en apparence) de rattacher les Universités, l’autre (Hofstede) ayant élaboré un modèle de contrôle spécialement conçu pour être utilisable également pour des organisations publiques et, de plus, particulièrement adapté aux problématiques de contrôle des coûts et d’allocation des ressources. Ces deux auteurs font d’ailleurs spécifiquement allusion au cas des Universités dans leurs travaux. À ce sujet ils soulignent d’ailleurs tous les deux, l’importance des paramètres politiques dans l’allocation des ressources, ce qui semble a priori disqualifier l’utilisation d’outils de gestion pour le contrôle des coûts. Toutefois un examen plus approfondi des textes permettra de nuancer cette première analyse.

1.1 - Les établissements universitaires : des mécanismes de contrôle et de régulation peu efficaces

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Un préalable indispensable consiste à analyser précisément les causes de la dérive assez fréquente des heures complémentaires au sein des UFR « composantes » des Universités puis de rapprocher cette analyse du type de configuration organisationnelle adoptée par les Universités pour mieux comprendre les dysfonctionnements constatés au niveau du processus de contrôle des coûts.

1.1.1 - Un contrôle défaillant de la tutelle induisant une situation financière difficile

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L’examen du système universitaire permet de constater assez fréquemment des dérives importantes au niveau des heures complémentaires (CPU, 2002). Les consommations d’heures au niveau des composantes sont souvent supérieures aux dotations de celles-ci (ce qui comprend les heures liées aux postes auxquelles s’ajoute le volant d’heures complémentaires alloué à chaque composante par l’université). La première cause tient à des dérapages fréquents relatifs au coût des formations. L’attribution de ressources aux composantes est encore, au moment de l’étude, assez souvent faite sur des bases San Remo (soit une dotation par étudiant multipliée par le nombre d’étudiants). Le mécanisme de contrôle utilisé s’apparente à une régulation de type économique inspirée du New Public Management et qui vise à mettre en relation la « production » des établissements et l’attribution de moyens (mécanisme réutilisé dans l’actuel système Sympa). Bien que le système San Remo ait été abandonné pour l’allocation des moyens aux Universités au profit d’une dotation globale, il est alors souvent conservé pour la répartition interne entre composantes, sans doute faute de mieux mais aussi parce que ce système connu de tous présente une apparence d’équité et de transparence (IGAENR, 2007). À l’image de l’État (Sénat, 2007), l’université ne cherche pas à faire une réelle analyse des besoins des composantes ni encore moins à déterminer par formation la consommation de ressources et à jauger la « normalité » de celle-ci. Cette nécessité est transférée aux directeurs de composantes. Or ces normes San Remo correspondent à des coûts moyens constatés, ce qui ne représente pas forcément l’enveloppe de moyens réellement nécessaire pour fonctionner « convenablement », les heures rémunérant les suivis de stages et les mémoires collectifs n’étant, par exemple, pas pris en compte par ces normes. Ces normes étant considérées comme trop faibles par les enseignants-chercheurs, le coût d’une formation a tendance à être supérieur à son « financement » soit le nombre d’étudiants de cette formation que multiplie la dotation horaire par étudiant (le H/E). De plus la contrainte de financement est mal appréhendée par ceux-ci, d’autant qu’elle ne fait pas l’objet d’un contrôle particulier de l’université ni de la tutelle étatique au moment de la constitution de la maquette. Une deuxième cause tient probablement à une maîtrise défectueuse de l’offre de formation. On peut, en effet, constater un processus inflationniste au niveau des créations de diplômes probablement amplifié par la réforme LMD (Mignot-Gérard et Musselin, 2005). Divers travaux montrent que celles-ci s’opèrent, sans contrôle efficace de l’université (Biot-Paquerot, 2006) ni de la tutelle étatique. En particulier, la procédure de réhabilitation ne s’accompagne pas réellement d’une remise à plat de l’offre et si les créations peuvent s’avérer fort nombreuses, les suppressions de filières s’avèrent rarissimes même en cas de dysfonctionnements avérés comme par exemple des effectifs très faibles (Kletz et Pallez, 2002). Ceci traduit un fonctionnement défectueux des mécanismes de planification chargés d’évaluer l’opportunité d’implanter ou de maintenir telle activité par rapport au potentiel humain et aux perspectives d’activité. Actuellement la planification à l’université se limite à la procédure d’habilitation ou de réhabilitation des diplômes lors des contrats. Or des coûts excessifs par rapport à la valeur partenariale créée (autrement dit des formations coûteuses et avec un faible effectif) sont souvent le produit de décisions erronées lors de la phase d’habilitation. L’augmentation de l’offre de formation engendre de façon automatique une augmentation des coûts sans forcément une augmentation des recettes correspondantes (liée fréquemment à une augmentation des effectifs). En effet, faute d’une régulation intra-établissement mais également interétablissement, les phénomènes de cannibalisation ne sont pas rares. L’apport net en étudiants peut s’avérer alors assez faible et les financements additionnels sont loin d’être à la hauteur des coûts supplémentaires engagés (particulièrement dans le contexte actuel de baisse globale des effectifs étudiants et de concurrence entre les établissements). L’absence de maîtrise des heures complémentaires traduit donc une certaine inefficacité des mécanismes de contrôle des coûts utilisés par la tutelle étatique et universitaire : la régulation et la planification. Mais une analyse plus approfondie permet de mettre en évidence des causes plus profondes tenant aux structures organisationnelles même des Universités et de leurs composantes.

1.1.2 - Une transition mal maîtrisée vers des structures divisionnelles au pouvoir de contrôle limité

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Pour Mintzberg (1982), les Universités se rattachent assez clairement à la catégorie des bureaucraties professionnelles (au moins pour ce qui se rapporte à l’activité de formation) avec la standardisation des qualifications comme mode de contrôle dominant. Or, pour lui, dans ce type de configuration, l’attribution des ressources se fait sur la base des rapports de force internes, eux-mêmes liés au niveau de prestige des disciplines ou à leurs appuis politiques. Parallèlement Mintzberg constate que les Universités (notamment pluridisciplinaires) comportent également les éléments d’une structure divisionnelle, celle-ci étant souvent le produit de la centralisation d’un ensemble d’organisations indépendantes opérant sur des marchés différents avec pour corollaire le transfert d’une partie de leurs pouvoirs au sommet stratégique (ce qui correspond bien au mouvement continu de renforcement des pouvoirs présidentiels). Toutefois Mintzberg souligne les difficultés de fonctionnement de ces structures hors du secteur marchand, particulièrement lorsque les divisions sont des bureaucraties professionnelles et encore plus dans le cas des Universités. En effet, même si, comme dans une structure divisionnelle, l’établissement possède un pouvoir essentiel : l’allocation des ressources financières aux composantes (les UFR), le contrôle des performances (moyen principal de contrôle du siège) s’avère généralement assez largement inopérant. Ceci est d’abord le fait de la complexité des taches effectuées qui nécessiterait la mise en œuvre d’une évaluation multicritère. Ensuite il faut noter que les composantes ne sont pas des systèmes intégrés avec une chaîne de commandement au service de la mise en œuvre d’objectifs communs mais des collections d’individus aux objectifs très divers. Ceci est notablement aggravé dans le cas des Universités françaises de par le fait que l’équipe présidentielle n’a pas le pouvoir de nommer ou de remplacer les directeurs de composantes. Enfin il faut également souligner que ce sont les enseignants-chercheurs (et non la technostructure) qui bénéficient de contacts privilégiés tant avec les milieux professionnels qu’avec les étudiants et qui possèdent les informations indispensables quant à la définition et au contenu de l’offre de formation. Ceci rend très difficile le contrôle a priori de cette offre de formation, tant par le sommet stratégique que par la technostructure, l’insuffisance du contrôle des résultats déjà évoquée ne facilitant pas le contrôle a posteriori. Dès lors, on comprend mieux la relative inefficacité des mécanismes de régulation et de planification mis en œuvre par la tutelle étatique et universitaire et qui devraient assurer la maîtrise des coûts des composantes. Comme le souligne Trannoy (2006), la présidence de l’université se tourne alors vers les directeurs d’UFR et les met en demeure d’économiser les heures complémentaires. Or ceux-ci, comme on va le voir, sont mal positionnés et peu armés pour répondre à une telle demande.

1.2 - Les composantes : un cadre organisationnel incohérent favorisant une répartition politique des ressources

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À ce niveau, il importe de bien comprendre en quoi le positionnement du directeur d’UFR complique singulièrement son action. On verra ensuite comment, suivant l’analyse d’Hofstede, le cadre organisationnel habituellement observé favorise une répartition politique des ressources et quelles conditions sont nécessaires pour mettre en œuvre avec efficacité des mécanismes de contrôle de nature cybernétique dont le contrôle de gestion.

1.2.1 - Un positionnement problématique rendant le passage à l’acte délicat

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Si le doyen est effectivement le responsable budgétaire de son UFR auprès de la présidence, il est aussi, et peut-être principalement, le défenseur des intérêts de l’UFR auprès de la présidence (Musselin et Friedberg, 1989). Il est élu par ses pairs et non désigné par le président. Il est d’ailleurs amené à retourner parmi eux au terme de son mandat et il lui faut penser à gérer au mieux ce retour. Il a en outre des intérêts particuliers à défendre : son laboratoire, son département, les formations où il assurait l’essentiel de ses cours, avec pour conséquence, une suspicion quasi-permanente de ses collègues sur son impartialité, notamment pour ce qui est de la répartition interne des ressources. Il faut également rappeler que le pouvoir hiérarchique du doyen reste limité dans son étendue comme dans son application. D’une part, le doyen n’a que peu de prise sur la carrière des enseignants-chercheurs et les dispositifs incitatifs qu’il pourrait déployer sont quasi inexistants (Paquet, 2002) ; d’autre part, la culture universitaire privilégie la prise de décision consensuelle à l’exercice de l’autorité hiérarchique, ce qui ne favorise pas la prise de décisions difficiles telles la suppression d’une filière de formation ou la réduction de son volume horaire global (Musselin, 2001). Dans ces conditions, il n’est guère étonnant que les directeurs d’UFR soient assez peu enclins à exercer un contrôle très directif. Pourtant un tel contrôle s’avère souvent indispensable pour faire contrepoint à une vision très autocentrée de beaucoup d’enseignants-chercheurs. Si, comme le souligne Musselin, les Universités sont en fait des confédérations de micro-unités de production d’enseignement et de recherche, faiblement interdépendantes voire en concurrence les unes avec les autres, un tel raisonnement est aussi valable pour les UFR et engendre une compétition parfois féroce pour l’attribution de ressources, sans prise en compte par les parties prenantes de la situation globale de l’UFR. Il reste à déterminer quel mode de contrôle peut être mis en œuvre dans un tel type d’organisation.

1.2.2 - Une organisation politique disqualifiant les outils de contrôle de gestion ?

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Selon Hofstede (1978) les Universités (et l’analyse peut a priori être étendue aux UFR) sont un exemple extrême d’organisation où le pouvoir est largement réparti entre différents groupes poursuivant des objectifs très divergents. Une telle analyse est corroborée par d’autres études, qui font référence au sein des Universités à des modes de gouvernance de type « politique » (Pfeffer et Salancik, 1974) où le pouvoir est dans les mains de différents groupes d’intérêt possédant chacun des objectifs propres mais qui mentionnent également des modes de gouvernance de type « anarchique » (Cohen et al., 1972) avec des leaders faibles, une absence de stratégie et des objectifs peu précis et contradictoires. De cette « ambiguïté des objectifs » résulte, d’après son modèle, l’impossibilité d’utiliser pour la répartition des ressources des processus de type cybernétique dont le contrôle de gestion. Le contrôle politique s’impose alors comme mode « normal » de répartition des ressources, répartition basée essentiellement sur les rapports de force dans l’organisation, ce qui rejoint l’analyse faite par Mintzberg et exposée précédemment. Dans ces conditions on peut s’interroger sur l’intérêt de mettre en place des outils de gestion pour contrôler les coûts (qu’il s’agisse de ratios ou de coûts standards). Cette première analyse mérite toutefois d’être nuancée car selon Hofstede, dans certaines circonstances, l’ambiguïté concernant les objectifs peut être levée, ouvrant ainsi la voie à d’autres modes de contrôle dont le contrôle de gestion. C’est ainsi que des objectifs non ambigus, peuvent d’abord, être imposés par le biais des règlements ou des lois. C’était, par exemple, le cas des volumes horaires maximum par type de diplôme imposé par l’État et existant antérieurement au système San Remo. Ensuite des objectifs non ambigus peuvent également être fixés par une autorité hiérarchique supérieure qui arrive à s’imposer aux différentes parties prenantes. D’après Hardy (1991) ce mode de gouvernance de type « hiérarchique » n’est pas incompatible avec une bureaucratie professionnelle et peut donc, d’après lui, valablement s’appliquer à une faculté (l’autorité hiérarchique pouvant être constituée de l’équipe présidentielle et/ou du directeur de l’UFR).

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Une autre façon de régler les divergences entre objectifs est la négociation entre les parties, l’accord négocié et accepté servant alors de base à la définition d’objectifs partagés. Ce type d’arrangement est caractéristique d’un mode de gouvernance de type « collégial » décrit par Millet (1962) et également présent dans les Universités, l’ensemble des modes de gouvernance ainsi évoqués étant plus précisément décrit dans le tableau 1 ci-après.

Tableau 1 - Caractéristiques des quatre modèles de gouvernanceTableau 1
(Adapté de Panova, 2008)
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Une autre méthode permettant de résoudre l’ambiguïté des objectifs et évoquée par Hofstede est le recours à des experts dans la mesure où ceux-ci bénéficient d’une forte crédibilité auprès des responsables de l’organisation. En dernier lieu, une situation de crise (par exemple une situation financière très dégradée ou la menace d’une perte d’autonomie par regroupement avec d’autres Universités mieux gérées et ou plus puissantes) peut permettre de résoudre les divergences d’objectifs. En effet, une menace concernant l’ensemble de l’organisation est un élément agrégatif puissant qui peut fédérer les différentes parties prenantes autour d’objectifs communs.

1.2.3 - Des usages très différenciés selon le modèle de décision

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L’analyse de la littérature montre toutefois la possibilité d’utiliser les outils comptables et de contrôle, en dehors du modèle cybernétique, à des fins très diverses liées elles-mêmes à des contextes différenciés (y compris politiques). À ce niveau, le cadre d’analyse issu des travaux de Burchell et al. (1980), eux-mêmes inspirés de ceux de Thompson et Tuden (1959) sur la prise de décision (tableau 2) s’avère particulièrement éclairant. D’après ces auteurs, mode de prise de décision, type de structure chargée de l’application et mode d’utilisation des outils comptables sont liés et vont varier ensemble en fonction de deux paramètres : (1) les incertitudes ou les désaccords quant aux représentations que se font les acteurs des relations de cause à effet (le mode de production), ces représentations pouvant d’ailleurs être erronées ; les incertitudes ou les désaccords quant aux objectifs que doit poursuivre l’organisation, (2) les intérêts ou les visions des parties prenantes pouvant être très divergents.

Tableau 2 - Modèle organisationnel et rôle imparti aux outils de gestion comptable*Tableau 2

* (dans une optique anglo-saxonne large regroupant comptabilité financière, contrôle de gestion et audit)

Source : l’auteur (synthèse des matrices de Thompson et Tuden et de Burchell et al.)
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Conformément à l’analyse d’Hofstede, ce modèle nous indique qu’une utilisation cybernétique « classique » des instruments comptables n’est envisageable (case A) que lorsqu’il y a accord à la fois sur les objectifs politiques à atteindre et sur les activités pour les accomplir. Lorsque les objectifs sont clairs mais les moyens de les mettre en œuvre incertains, les instruments comptables peuvent toutefois être utilisés pour apprendre et mieux appréhender les relations de cause à effet (case B). En outre, lorsqu’il y a désaccord sur les objectifs, les représentations comptables peuvent être utilisées par chaque acteur comme base argumentaire pour promouvoir ses intérêts (case C). Enfin lorsque l’incertitude ou les désaccords portent à la fois sur les objectifs et les moyens (cas des anarchies organisées par exemple) les chiffres issus des outils de comptabilité et de contrôle peuvent être utilisés (de façon sélective) dans une optique de justification a posteriori des décisions prises (case D).

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Même si ce cadre d’analyse est proche du modèle d’Hofstede, il présente, à notre sens, l’immense avantage de permettre de faire également le lien entre le type de gouvernance (exposé dans le tableau 1) et le mode d’utilisation des outils de gestion.

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Il convient maintenant, avant de présenter les résultats obtenus à la lumière de ces différents éclairages théoriques, de présenter les situations étudiées en les resituant dans leur contexte organisationnel.

2 - Des mises en œuvre effectives d’outils de régulation et de contrôle des coûts dans des contextes différenciés

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L’étude a été menée dans les UFR A, B et C situées dans trois Universités différentes. Elles ont été choisies car elles permettaient d’apporter un éclairage sur la possibilité effective d’utiliser avec profit une démarche formalisée de contrôle des coûts du fait des situations de gestion observées. Il s’agissait, pour l’UFR A de la fermeture d’un master professionnalisé à la suite de « résultats insuffisants », pour l’UFR B, de la création puis l’abandon d’un système de contrôle des coûts et pour l’UFR C, de l’instauration d’un système de contrôle des coûts suite à une alternance politique.

2.1 - Des situations délicates à appréhender

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Après un bref descriptif de la méthodologie employée, on exposera les principales caractéristiques ainsi que l’environnement des UFR étudiées.

2.1.1 - Un positionnement du chercheur impliquant certaines précautions méthodologiques

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Les données exploitées dans l’étude ont été recueillies par entretien non directif et recherche documentaire mais également par observation participante pour une des UFR. L’implication personnelle du chercheur a été palliée par des entretiens complémentaires avec d’autres parties prenantes et l’examen d’autres situations à même d’éclairer notre problématique mais observées dans des Universités différentes. Au fur et à mesure des investigations, il est apparu nécessaire d’étendre le champ des personnes interrogées. Le tableau ci-après renseigne sur leurs fonctions ainsi que sur les thématiques essentielles sur lesquelles ont porté les échanges. Ont d’abord été interrogés les responsables d’UFR à l’origine des décisions de gestion évoquées, ainsi que les enseignants-chercheurs ou responsables des services administratifs ayant participé au processus de mise en place des systèmes de contrôle des coûts puis les directeurs d’UFR les ayant précédés ou leur ayant succédé ou même d’autres directeurs (institut D) dans la mesure où cela permettait de mieux saisir le contexte organisationnel des décisions prises et leurs conséquences.

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Ont ensuite été interrogés les vice-présidents chargés des moyens (VPCM) des Universités concernées de façon à mieux cerner les modes d’allocation des ressources aux composantes ainsi que les mécanismes de contrôle mis en œuvre par les établissements tant au niveau du respect de l’enveloppe de moyens que de l’adéquation de la carte des formations. Les situations décrites correspondent à la période 2005-2008, plusieurs années après la reconstruction de leur offre de formation suite à la réforme LMD mais avant la mise en œuvre du nouveau système de répartition des moyens « SYMPA ». Si elles constituent, à notre avis, des exemples intéressants de processus de contrôle de coûts dans un contexte universitaire, elles ne peuvent être considérées toutefois comme représentatives de l’ensemble des UFR, du fait de la forte culture managériale de la plupart des intervenants et des caractéristiques intrinsèques de ces entités qui les rendent plus facilement « gouvernables » (selon les VPCM interrogés). Il s’agit donc probablement de situations « au mieux ».

Tableau 3 - Caractéristiques des entretiens menésTableau 3

Sauf exception (*) où l’on a exploité des prises de note, l’ensemble des entretiens a été enregistré puis retranscrit.

2.1.2 - Des paramètres contextuels à prendre en compte

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La compréhension des situations étudiées nécessite de rappeler brièvement le contexte organisationnel tant au niveau des Universités que des composantes impliquées. L’Université A est en relatif déclin du fait d’un dynamisme régional moyen et d’une nette érosion des effectifs dans les filières traditionnelles. D’après le VPCM interrogé, la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) entre les composantes est fondée sur les besoins nets, ce qui signifie un examen des budgets avec une prise en compte des potentialités de ressources externes (formation continue, apprentissage…). De fait, il y a déconnexion entre les effectifs des composantes et les moyens alloués. Cette répartition est perçue comme spoliatrice et « politique » par les directeurs de certaines composantes dont l’UFR A ou l’Institut D, toutes les deux fortement professionnalisées et dotées de l’autonomie financière. Ceux-ci considèrent qu’il y a transfert des moyens alloués par l’État au profit de composantes « classiques » confrontées à des effectifs étudiants en diminution. Les Universités B et C, de taille moyenne, sont situées dans la même région et ont commencé à collaborer après une longue période de rivalité. Pour la répartition de la DGF aux composantes, elles ont opté toutes les deux pour une déclinaison du modèle San Remo. Elles se distinguent toutefois par leur mode de gouvernance qui s’avère plus « hiérarchique » dans le cas de l’Université B avec en particulier la tentative faite par l’équipe présidentielle tant par le VPCM que par le VP CEVU d’imposer un certain nombre de normes aux composantes (taille des groupes de TD, effectif minimum…) ou de « bonnes pratiques » (mutualisation des cours) dans le but de maîtriser les coûts. Contrairement à l’UFR A, monodisciplinaire, l’UFR B et l’UFR C regroupent tous les deux des départements hétérogènes et très faiblement liés par des activités communes. Les conflits internes pour l’appropriation des ressources (humaines et financières) y sont fréquents, la situation au sein de l’UFR A semblant beaucoup plus apaisée. L’UFR A se caractérise également par un mode de gouvernance qui semble de type « hiérarchique » avec un directeur exerçant un pouvoir fort. L’UFR B semble avoir évolué, sous la pression de différents groupes d’intérêts, vers un mode de gouvernance plus « politique » succédant à un mode de gouvernance de type « collégial ». L’UFR C, enfin, semble être passée, à la faveur d’une alternance politique, d’un mode de gouvernance de type « anarchique » à un mode de gouvernance plus « collégial ». Au-delà de ces divergences, des traits communs relient les situations observées, ceux-ci expliquant le passage à l’acte des directeurs d’UFR malgré les difficultés prévisibles et l’existence de solutions alternatives.

2.2 - Une mise à l’agenda peu évidente

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Vu le positionnement des responsables d’UFR, la meilleure option pour ceux-ci est souvent de tenter d’éviter le délicat problème du contrôle des coûts en recherchant, par exemple, des recettes complémentaires. Au vu des cas observés, c’est la conjonction d’une contrainte externe forte et de leurs objectifs propres qui va inciter les directeurs d’UFR à engager finalement ce type de démarche.

2.2.1 - Des possibilités d’échappatoire réelles mais limitées

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Réduire les coûts s’avère, le plus souvent, pour le responsable d’UFR, un exercice difficile. Extrêmement consommateur de temps, il peut en outre s’avérer dangereux politiquement. Le mieux est donc de ne pas le faire. Une solution alternative évidente est, dans ce contexte, de dégager des marges de manœuvre en augmentant les recettes. Faute de latitude sur les droits d’inscription, on ne peut guère jouer que sur la formation continue et l’apprentissage. C’est la stratégie choisie par l’UFR A pour laquelle la préoccupation du responsable semble être beaucoup plus de développer les recettes que de contrôler les coûts. « On a 50 % de ressources propres. En effet, je ne peux vivre avec ma dotation. On reçoit des subventions (par exemple du conseil régional pour l’apprentissage) et on a du chiffre d’affaires grâce aux formations à l’étranger et à la collaboration avec les écoles. On ne se limite pas à ce qu’on nous donne. On a un modèle économique… » (Directeur de l’UFR A). De fait, dans l’UFR A, les excédents dégagés par « les activités lucratives » permettent de financer en grande partie les activités de recherche mais aussi le déficit généré par la formation initiale : « … cette dernière activité est obligatoirement déficitaire. Mais on la garde. C’est un choix politique… la formation initiale, c’est la légitimité. C’est politiquement important » (Directeur, UFR A). Dans les entités B et C, le développement de la formation continue est bridé du fait de l’existence de services centraux de formation continue, peu dynamiques, l’apprentissage restant une formule limitée à certaines formations professionnalisantes. Une autre solution consiste à augmenter la dotation budgétaire accordée par l’université, soit par la négociation, soit en jouant sur les critères utilisés pour l’affectation aux composantes. Pour l’entité A, une telle alternative semble exclue, la répartition étant (d’après le directeur de l’UFR A) de nature politique et ne lui laissant que peu de latitude : « J’ai un budget global d’un million et demi d’euros (hors prestations internes) or j’ai une dotation de fonctionnement de 25 000 € à laquelle il faut y ajouter comme ressources les 45 postes d’enseignants-chercheurs… La dotation à notre UFR est une enveloppe globale. La répartition est faite de façon politique et n’est pas en notre faveur… On nous dit “Non, non, l’UFR A, vous vous débrouillez ! On a 10 % des étudiants mais pas 10 % des moyens” » (Directeur d’UFR A). Pour les UFR B et C, la dotation aux composantes est effectuée sur la base des dotations San Remo. Celles-ci ne sont pas appliquées directement mais servent à calculer le poids relatif de chaque composante et donc le pourcentage de la dotation globale qui lui sera affecté. Dans ces conditions, la solution évidente est d’augmenter les effectifs mais l’efficacité de cette solution dépend partiellement de paramètres démographiques sur lesquels les Universités n’ont aucune prise : « La croissance des effectifs a stoppé et les micro-chapelles, autour des DESS, se sont cristallisées. On est donc arrivé à des situations du type 12 étudiants pour 700 heures. Toutes les Universités ont connu la même situation » (Assesseur des coûts UFR B). Toutefois il est possible, surtout en master 2, d’ouvrir très largement le recrutement, quitte à recruter des candidats n’ayant pas tout à fait le profil requis. On peut également essayer d’augmenter l’attractivité de la composante et donc le nombre d’étudiants par une politique de communication adaptée mais comme le remarquent les responsables de B et de C interrogés, les moyens manquent, une grande partie de la DGF étant absorbée par le paiement des heures complémentaires. On peut également essayer d’attirer les étudiants en proposant de nouveaux diplômes mais comme on l’a souligné précédemment, une telle solution n’est pas sans risque et peut aboutir à des effets de cannibalisation entre diplômes, phénomène particulièrement flagrant au sein de l’UFR C. Une autre solution « classique » et qui peut s’avérer efficace consiste à retarder le processus en puisant dans les réserves. « On peut continuer d’exister même si tout dérape. Envoyer des signaux, c’est se mettre à dos les collègues. Alors pourquoi faire ça ? Il y aura toujours de l’argent : les réserves des laboratoires, les réserves de l’Université… » (Doyen actuel, UFR C). On peut également consacrer aux heures complémentaires l’essentiel de ses ressources propres (taxe d’apprentissage, formation continue, droits d’inscriptions…) quitte à renoncer à tout investissement pédagogique.

2.2.2 - Une synergie nécessaire entre pressions externes et motivations internes

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À ce stade l’observation des UFR A, B et C semble aboutir à une contradiction puisqu’elle tend à montrer qu’une démarche de contrôle des coûts peut être engagée alors même que les possibilités d’échappatoire précédemment évoquées existent et sont même mises en œuvre. L’étude de la littérature nous donne quelques pistes à ce sujet. Selon Musselin (1989), c’est souvent une situation de crise et de menaces externes (émanant en particulier de l’autorité de tutelle) qui permet l’émergence et l’affirmation d’un style d’action plus directif et qui rend possible des réorientations ou un redéploiement des moyens, rejoignant ainsi l’analyse d’Hofstede sur le caractère agrégatif de tels types de situations. Dans les trois UFR observés, une telle pression existe et a probablement joué dans la mise en œuvre effective d’un contrôle des coûts mais elle n’est pas forcément de même nature pour chaque composante observée.

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Dans l’UFR A, la pression est indirecte et vient du faible poids politique de cette composante au sein de l’université et de la faiblesse des ressources qui lui sont allouées malgré sa forte croissance. Il est alors nécessaire de gérer au mieux les ressources existantes dans une recherche implicite de l’efficience maximale.

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Pour l’UFR B, la pression vient à l’origine de la présidence. Celle-ci s’avère d’ailleurs assez interventionniste, étant la seule des trois Universités à avoir tenté d’imposer des normes techniques en complément d’un contrôle budgétaire classique.

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Au niveau de l’UFR C, la contrainte exercée par l’université s’avère par contre plus relative mais s’y ajoute une pression venant d’une partie de la base. En effet, le nouveau doyen a été élu en partie sur la base d’un programme de redressement de la situation financière (très dégradée) et la promesse d’une plus grande transparence dans la gestion de la composante au terme d’une campagne très disputée entre plusieurs candidats (dont l’ancien doyen).

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En effet l’analyse menée montre qu’il existe également des motivations internes puissantes qui vont permettre une appropriation par certains éléments de la composante des objectifs de contrôle et de réduction des coûts : Il s’agit d’abord de recréer des marges de manœuvres financières. Les ressources propres étant largement absorbées par le paiement des heures complémentaires, l’argent manque pour tout le reste : « Beaucoup d’investissements pédagogiques sont “bouffés” (par les heures complémentaires). Ce qui signifie un sous-équipement informatique, pas de ressources propres pour le suivi de l’insertion professionnelle des formations longues, pas de cellules de contact avec les entreprises, d’aide à la professionnalisation, pas de politique de communication, pas de développement de l’international ». (Assesseur des coûts de B). De façon plus subtile, cela contribue également à rééquilibrer les activités en faveur de la recherche, en particulier dans les disciplines sous-encadrées où le montant individuel d’heures complémentaires assumées par les enseignants-chercheurs peut s’avérer très élevé : « Il s’agit de libérer des marges de manœuvres en considérant qu’il y a trop d’heures au point de vue pédagogique et que trop d’heures ça nuit à la recherche. On libère de l’argent pour faire autre chose. On n’abrutit pas les étudiants et on libère du temps pour faire de la recherche ». (Doyen actuel, UFR C).

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Il s’agit enfin d’optimiser les ressources en allouant celles-ci au plus juste, ce qui permet de créer une réserve de moyens (en particulier humains) pour d’autres activités. C’est en particulier le cas pour A. La combinaison d’une contrainte externe forte et de motivations propres tenant à la gestion interne de leur unité peut donc amener les responsables d’UFR à engager une démarche plus directive de contrôle des coûts. Ils vont alors, très souvent, au vu des cas observés, chercher à se doter d’outils comptables et de gestion adaptés.

3 - Une mise en œuvre délicate : des rationalités politiques et managériales à concilier

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Comme le souligne Paquet (2002) les Universités ne possèdent pas les instruments de pilotage minimum pour assurer correctement leur prise en charge et le contrôle de gestion est inexistant dans la plupart des établissements (Sénat, 2007). Face aux carences du système d’information central et conformément à des constatations faites antérieurement par Moisdon, ce sont alors les unités opérationnelles qui vont bâtir leur propre outillage gestionnaire.

3.1 - S’informer et informer sur les coûts et les marges

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De fait, au moment de l’étude, il n’y a pas de comptabilité analytique obligatoire au niveau des composantes. La décision de mise en place relève de l’initiative individuelle. Généralement, on ne connaît donc pas les coûts globaux par formation, sans parler des coûts par étudiant de chaque formation. Le directeur de l’UFR A n’a pas jugé utile de mettre en place un tel outil, sa priorité étant beaucoup plus de développer les recettes externes. Dans l’UFR B, c’est un enseignant-chercheur qui a été à l’initiative de la construction du système de comptabilité analytique. Pour l’UFR B, ce fut le RSA. Il faut maintenant préciser les caractéristiques des outils employés et leurs modalités d’utilisation.

3.1.1 - Un outil simplifié mais utile pour l’aide à la négociation

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Contrôler et tenter de réduire les heures complémentaires n’implique pas forcément de disposer d’un outil de comptabilité analytique. Il est possible de se limiter à des mesures générales d’économie ou à des mesures forfaitaires touchant indifféremment l’ensemble des formations, comme l’avait tenté l’ancien doyen de l’UFR C. Mais on risque dans ce cas, faute d’un système d’information adapté, de prendre des mesures trop générales, mal ciblées et donc parfois mal acceptées. L’idéal, pour un doyen, est donc de pouvoir disposer d’un compte de résultat par formation mettant en parallèle les coûts spécifiques et les recettes propres de celles-ci. Concrètement, pour B comme pour C, les systèmes mis en place se sont avérés très semblables et très simples reposant tous les deux sur un outil Excel fournissant par formation :

  • Les « charges » : le nombre d’heures de cours ;

  • Les « produits » : le nombre d’étudiants x le coefficient H/E pour la dotation San Remo ainsi que l’équivalent en nombre d’heures pour les autres produits.

Dans un tel schéma, les problèmes techniques à résoudre sont assez limités. En particulier, il convient de trouver une clé de répartition pour les cours communs. Mais, somme toute, l’outil se révèle facile à mettre en place. Les comptes de résultat par formation consolidables par département représentent alors pour un doyen un puissant outil d’aide à la négociation. En effet, un coût net par étudiant très élevé est le plus souvent révélateur de dysfonctionnements (une maquette trop lourde se combinant, par exemple, avec un effectif étudiant insuffisant). Les demandes de réduction de coût peuvent alors s’appuyer sur un diagnostic « objectif » et être déterminées spécifiquement pour chaque formation en fonction du dépassement. On retrouve ici le concept de machine à convaincre développé par Burchell et al. (1980).

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Notons toutefois les limitations des outils mis en place dans les UFR B et C. D’une part, il s’agit essentiellement de suivre le nombre d’heures consommées, leur valorisation n’ayant qu’une importance secondaire car non contrôlable par l’UFR (celle-ci ne maîtrisant ni le niveau de salaire, ni le tarif des heures complémentaires), les recettes correspondantes étant transformées en « équivalents heures complémentaires ». Toutefois dans le cadre du contrôle des heures complémentaires, une telle limitation n’est pas réellement gênante. Il n’en serait pas de même, s’il s’agissait, par exemple, de mieux gérer les contrats de recherche. D’autre part, on a affaire dans les deux cas à des sortes de « marges sur coût direct » avec comme charge principale les frais de personnel enseignant et comme produit les recettes « directement » affectables (dotations San Remo, apprentissage, formation continue…). Or les décisions prises au niveau de ces postes ne sont pas sans impact sur d’autres types de coûts (Solle, 2001). C’est ainsi que les responsables de B évoquent l’effort de mutualisation des cours qui diminue les heures d’enseignement mais complexifie, parfois à outrance, le processus de planification, accroissant ainsi les besoins en personnel de gestion mais sans qu’ils soient en mesure d’évaluer le « bénéfice net » d’une telle opération. On touche ici aux limites de ces « outils décentralisés » (Moisdon) qui ne peuvent être que des représentations simplifiées des activités, d’une part parce que les unités opérationnelles n’ont ni le temps ni les moyens humains pour se doter d’outils sophistiqués, d’autre part parce que l’outil étant une aide à la négociation, il doit être aisément compréhensible par toutes les parties prenantes.

3.1.2 - Un outil utile mais gênant car révélateur de disparités

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L’outil mis en place, il reste à déterminer si les informations sur les coûts ne filtreront que par le biais des face-à-face entre le doyen et les différents responsables pédagogiques de l’UFR ou si elles seront largement diffusées à l’intérieur de l’établissement. Le fait de rendre public ou de permettre l’accès à de telles informations présente un inconvénient évident, celui de la visibilité. En effet, on peut légitimement craindre que la prise de conscience de disparités importantes engendre une augmentation de la conflictualité entre responsables de formations plus ou moins bien dotées et plus ou moins bien gérées mais surtout entre départements composant l’UFR. De plus la publication régulière de tels états va rendre transparente l’action du doyen, mettant en évidence, par exemple, sa réticence à s’attaquer à certains bastions, ce qui va rendre beaucoup plus difficile la mise en œuvre d’un processus de répartition « politique » basé sur les rapports de force et la négociation. À cet égard l’UFR C constitue un exemple intéressant. Un calcul sommaire des heures par formation y avait été effectué par le précédent RSA mais n’avait jamais été communiqué au conseil de gestion ni aux enseignants malgré les demandes répétées de certains membres du conseil. L’information était non transparente, ce qui était perçu par ses membres comme une façon pour le doyen précédent de ne pas mettre en évidence les disparités et lui permettre de gérer la situation de gré à gré avec les différents responsables en fonction des rapports de force existants avec un contrôle de type politique. Il a fallu attendre le changement de Doyen et de RSA pour pouvoir mettre en place une véritable analyse des coûts et surtout que les résultats de cette analyse soient connus de tous. Paradoxalement, une transparence plus grande n’a pas augmenté la conflictualité mais a, semble-t-il, contribué à la réduire. En effet les enseignants-chercheurs étaient globalement très peu informés tant de l’état réel des consommations de ressources que du processus d’allocation de la DGF. De ce fait, chaque département avait construit sa propre vision des causes des difficultés financières de la composante, celles-ci étant essentiellement de la responsabilité des autres départements. Le diagnostic effectué sur la base de l’outil mis au point par le RSA a clairement montré que les responsabilités étaient partagées et a ainsi contribué à limiter la conflictualité. On retrouve là les représentations simplifiées bâties par les acteurs dans le cadre d’une situation d’information limitée évoquées par Moisdon. Ici l’outil comptable a été utilisé comme une « machine à comprendre » au sens de Burchell et al. (1980) permettant d’amener les différentes parties prenantes à une analyse identique des relations de causes à effet. Il en a été de même au sein de l’UFR B, où d’après l’Assesseur des coûts l’information a été largement diffusée mettant en évidence l’importance des disparités. « … Cela dégageait une marge positive ou négative. Il fallait que ça soit équilibré au niveau global (Celui du département). L’outil a été étendu à tout l’UFR en 2003. Je l’ai mis à disposition de tout le monde pour faire prendre conscience de la sévérité de la contrainte financière. C’était à eux de prendre leurs responsabilités ». Ceci a contribué à l’évidence à mettre une sorte de pression morale sur les responsables de formation de B. « La démarche a été incitative et pas impérative. Beaucoup d’entre eux ont travaillé loyalement pour ajuster leur offre. Il y avait une obligation morale. Cela s’est fait. On est passé d’une surconsommation d’heures supplémentaires de 12 000/15 000 à un dépassement de 2000 heures… ». En conclusion, il ne faut pas oublier que la décision étant fragmentée, le responsable de base ne voit pas les conséquences de ses actions. La comptabilité de gestion rend possible une consolidation progressive des dérapages (spécialité, master, département…) qui permet, dans une certaine mesure, une meilleure prise de conscience des acteurs.

3.2 - Définir des normes acceptables (de préférence externes)

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S’il n’y a pas de comptabilité analytique obligatoire au niveau des composantes, on peut également remarquer l’absence de standards techniques (volume horaire global par type de diplôme, taille minimale des groupes de TD ou de mémoires) permettant de normer la consommation de ressources. Il en est de même pour ce qui est de la définition d’un effectif minimum pour l’ouverture ou le maintien d’une formation. En l’absence de directives de l’université, le directeur d’UFR va devoir définir ces normes et (ce qui est sans doute le plus problématique) les faire accepter.

3.2.1 - La norme imposée : la nécessité d’un pouvoir fort

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Une première possibilité mise en œuvre par le directeur de l’UFR A est d’imposer des normes techniques de façon à assurer une répartition optimale des ressources. En premier lieu, un montant maximum d’heures est fixé pour les diplômes relevant de la formation initiale : « Un master 2, c’est 300 heures en présentiel… C’est fixé. La règle, c’est de rester à volume constant. Mais on peut changer les matières ». En second lieu, l’ouverture d’une formation, même déjà existante, implique la présence d’un effectif minimum. C’est ainsi qu’un master réhabilité n’a pas été ouvert, phénomène très peu fréquent au sein des Universités : « On n’a pas ouvert le master parce qu’on n’avait que 5 dossiers. Le minimum c’est 15 étudiants. À moins de 15 étudiants on n’ouvre pas avec une exception pour les formations nouvelles. C’est un coût d’opportunité. Un professeur, c’est plus valable devant 30 étudiants que devant 7 étudiants. » (Directeur, UFR A). Ici l’outil (une norme technique) est utilisé comme « machine à trancher » dans le cadre d’un contrôle de type « diagnostic » (Simons, 1995). Du fait du sous-encadrement structurel de la section, les enseignants permanents sont une ressource rare et intensément utilisée (comme le prouve le nombre très élevé d’heures complémentaires par personne). Cette ressource doit donc être utilisée de façon optimale pour maximiser la « valeur ajoutée sociale » le nombre d’étudiants formés semblant être utilisé comme mesure de l’output. Concernant cette fermeture, aucune résistance n’a été évoquée par le directeur de l’UFR A. Il faut dire que le nombre d’étudiants est une donnée stratégique et un objectif fédérateur pour les enseignants-chercheurs de l’UFR A qui tente d’augmenter son poids relatif par rapport aux autres composantes pour peser sur une tutelle universitaire perçue comme injuste. On retrouve ici, comme l’avait évoqué Hofstede la présence (ici combinée) d’une menace commune et d’une autorité hiérarchique forte permettant de fédérer les comportements.

3.2.2 - La norme importée : la tentation du rejet

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Mais vu les rapports de pouvoirs existant au sein des UFR, il s’avère assez souvent difficile d’imposer, de façon unilatérale des normes techniques ou des normes de coût. Une solution élégante consiste à les importer, en particulier si celles-ci sont d’origine étatique. On retrouve alors le recours à une expertise externe évoquée par Hofstede, les normes revêtissant alors une apparence d’objectivité, de légitimité qui peut faciliter leur acceptation par les parties prenantes. Cela a été l’option choisie dans l’UFR B où l’enseignant-chercheur interrogé a mis en place un outil qui avait déjà été testé et mis en œuvre préalablement dans le cadre d’un des départements. On calculait, pour chaque formation, les moyens disponibles calculés sur la base du San Remo (H/E x Nombre d’étudiants), ce qui correspondait, de fait, à la dotation réelle de moyens. Implicitement, le San Remo a été utilisé ici comme norme de consommation de ressources. Il disposait, en effet, d’un certain nombre d’avantages :

  1. il répondait à un besoin de répartition interne ;

  2. il venait de l’extérieur (du ministère) donc il était « légitime » ;

  3. il correspondait à l’outil de répartition interne utilisé par l’université et donc avait un lien fort avec l’apport de ressources par chaque formation ;

  4. il nécessitait un investissement minimum.

On retrouve ici un phénomène déjà évoqué par Moisdon avec la réappropriation d’un outil de gestion par les acteurs pour leurs besoins propres mais hors de son contexte d’origine. Le danger étant que si la norme est dans un premier temps plus facilement acceptée car dotée d’une légitimité supérieure à une norme imposée, dans un deuxième temps des réactions de rejet sont à craindre lorsque les acteurs appréhendent mieux les décalages éventuels existants entre une norme sortie de son contexte et les consommations réelles.

3.2.3 - La norme négociée : la difficulté du consensus

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Une autre possibilité évoquée par Hofstede est le recours à la négociation de façon à obtenir le consensus des enseignants-chercheurs. C’est la démarche qui a été adoptée dans l’UFR C. Le doyen disposait d’un outil similaire à celui de l’UFR B mais de fait, vu le taux de remplissage de beaucoup de formations, le San Remo ne permettait pas de fonctionner correctement et l’alignement des dépenses sur les recettes San Remo n’était pas un objectif atteignable à court terme. Il fallait trouver un objectif intermédiaire. Un « comité d’audit » composé de membres du conseil de gestion issus des trois grands départements a donc défini des coûts standards par type de diplôme sur la base de standards techniques. À la base, il s’agissait de définir le volume horaire minimum, une sorte de « ration de survie » permettant de faire tourner une formation « convenablement ». Le comité d’audit a défini des critères sur une base pédagogique. Toutefois, là aussi, la dotation San Remo a joué le rôle d’une norme de production pédagogique (Trannoy, 2006). En effet le volume horaire de la maquette souhaitable a été calibré de façon à pouvoir arriver à l’équilibre financier avec un nombre « raisonnable » d’étudiants lui-même fixé en fonction de la norme San Remo. Ces normes de financement, proposées au doyen, ont ensuite fait l’objet d’un amendement par ses soins de façon à être politiquement acceptables. Ces normes fabriquées par le comité d’audit et modifiées par le doyen sont donc très clairement le produit d’un compromis entre une réflexion pédagogique, la contrainte financière issue des normes San Remo et des contraintes politiques. Ceci a, sans doute, facilité leur acceptabilité par les directeurs de départements et les responsables de formation, de même que la composition du comité d’audit qui garantissait dans une certaine mesure « l’objectivité » des travaux. La convergence des objectifs a donc été atteinte par la combinaison d’un recours à des experts « objectifs » et un accord négocié (deux « méthodes » précédemment évoquées par Hofstede).

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Cette acceptation est toutefois obtenue au prix d’un décalage notable (quoique limité) avec le système de répartition utilisé par l’Université C. Les formations respectent (pour la plupart) la norme négociée mais restent assez fréquemment en déficit par rapport à la norme San Remo utilisée par l’Université C, ce que regrette le RSA. Au phénomène de synthèse ascendante évoquée par Moisdon pour le reporting correspond ici un phénomène de « répartition descendante » qui contribue à transférer le système de répartition d’un niveau au niveau inférieur pour garder, outre les problèmes de légitimité, une certaine cohérence et une compatibilité avec le système de financement.

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Comme on peut le constater dans le tableau 4, dans les trois cas étudiés, c’est la combinaison d’une menace externe et la présence ou le passage à un mode de gouvernance adaptée (hiérarchique ou collégial) qui rendent possibles la mise en œuvre effective d’outils de contrôle. À chaque fois, plusieurs des facteurs évoqués par Hofstede pour l’homogénéisation des objectifs interviennent simultanément. On remarque également que le mode d’utilisation de ces outils varie selon le mode de gouvernance mais aussi selon le « public cible ». C’est ainsi qu’ils sont utilisés comme machine à comprendre au niveau des responsables de section mais comme machine à convaincre au niveau des responsables de diplôme, l’homogénéisation des objectifs s’y avérant beaucoup plus problématique comme nous allons le voir ci-après.

Tableau 4 - Comparatif des trois UFR décritsTableau 4

3.3 - Aboutir à des mesures correctives : une latitude limitée

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La mise à disposition d’outils de gestion adaptés est un préalable pour le directeur d’UFR mais cela ne lui suffit pas. Il lui faut également pouvoir prendre des décisions difficiles et les faire appliquer. D’autant que les acteurs concernés ne restent généralement pas inactifs et peuvent déployer différentes stratégies pour sauvegarder leur budget d’heures. Or le soutien de la tutelle universitaire ou étatique semble parfois insuffisant pour faire face à celles-ci.

3.3.1 - Une négociation difficile en amont

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L’étude des cas observés tend à montrer que le contrôle des coûts doit s’effectuer en amont : au moment de la conception des nouvelles maquettes et avant leur habilitation par le ministère. C’est, en effet, un moment privilégié pour faire passer des mesures difficiles. En premier lieu, on peut agir sur le contenu des formations : limitation du volume horaire des cours, mutualisation, non-ouverture de certaines formations… Après l’habilitation, il est bien plus difficile de réduire, la maquette acceptée représentant dans l’esprit de beaucoup d’enseignants une sorte de « droit de tirage ». Mais faute d’outils de gestion, le contrôle par le doyen des maquettes, en face à face avec chaque directeur de formation, est un exercice difficile et très consommateur de temps. Il demande, en outre, une bonne connaissance des formations (par exemple pour apprécier les possibilités de mutualisation) difficile à acquérir d’autant plus que les départements sont diversifiés et éloignés du champ de compétences originel du doyen. « Le plus difficile était de savoir si les enseignements qui faisaient des maquettes correspondaient à un véritable besoin. On venait te dire “et bien ce cours est indispensable !” et tu n’en étais pas sûr. Et puis moi je n’avais pas les moyens de vérifier, évidemment surtout (dans les autres départements). (Dans mon département) je pouvais le faire… » (Ancien Doyen, UFR C). L’asymétrie informationnelle est en faveur des responsables de formation qui pourront en user pour minimiser les efforts à consentir en arguant d’impératifs pédagogiques ou réglementaires. L’existence de coûts standards par type de formation, à l’image de ce qui a été fait à l’UFR C, permet d’éviter cet écueil en fixant un objectif non négociable car déjà négocié. En deuxième lieu, il est également possible d’agir sur l’offre de formation. Supprimer des formations (spécialité ou master) semble, théoriquement, un bon moyen de générer d’importantes économies, plus simple et certainement plus rentable que d’obtenir des économies dans chaque filière. Cependant, comme cela a été souvent souligné, une telle mesure reste exceptionnelle. Il faut, en effet, que cette suppression soit justifiable économiquement, socialement et même pédagogiquement, de par la faiblesse des effectifs concernés. Mais il faut également que cela soit politiquement possible ce qui implique un pouvoir fort (ce qui semble être le cas pour l’UFR A) et/ou une filière à faible enjeu. C’est ainsi que pour A, peu d’enseignants permanents étaient concernés par la fermeture du Master 2, les intervenants étant essentiellement des extérieurs. Pour ce qui est de C, les deux seules formations fermées combinaient un coût élevé et de très faibles effectifs. L’une n’était pas au format LMD, contrairement à d’autres formations avec qui elle faisait doublon. De plus son directeur ne bénéficiait que de peu d’appuis au sein de l’UFR C. L’autre, située dans une antenne, ne concernait que marginalement les enseignants-chercheurs de C.

3.3.2 - Une épreuve de force inévitable en aval ?

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L’étude des cas observés met également en évidence l’importance du consensus pour éviter les stratégies d’affrontement. Faute de quoi, les acteurs sont à même d’utiliser l’outil politique pour neutraliser un contrôle et une répartition des ressources dont ils contestent le caractère légitime. C’est le cas de l’UFR B pour lequel la situation s’apparente à un véritable retour en arrière. De fait, le système mis en place est abandonné sous la pression de certains responsables de formation pour qui la transparence au niveau de la consommation de ressources s’avère gênante et qui souhaitent revenir à un système de négociation de gré à gré avec le doyen : « Lors du vote du budget 2007, le Doyen se retrouve confronté à une opposition. La répartition de (l’assesseur des coûts), on n’en a rien à faire ! San Remo, on n’est pas d’accord ! On vote le budget car il met sa démission en jeu et on met en place une commission pour réfléchir à de nouveaux moyens de répartition. On me demande de réfléchir à des critères alternatifs mais l’opposition n’y participe pas et souhaite visiblement revenir à une répartition opaque des moyens. Courant 2007, l’outil n’est pas réactualisé et donc de ce fait abandonné. Pour 2008, le budget se fait sur la base de critères définis par le Doyen et élaboré suite à de nombreux face à face » (Assesseur des coûts, UFR B). On touche sans doute là aux limites de la norme importée. D’autres entretiens menés avec l’ancien et le nouveau doyen de l’UFR B tendent, en effet, à montrer que la norme (pourtant largement amendée) était perçue par une partie des enseignants-chercheurs comme injuste et favorisant de façon excessive une des sections de l’UFR. Une norme doit sans doute être négociée et adaptée au contexte local ou au minimum les contraintes et situations spécifiques doivent être prises en compte si l’on veut qu’elle soit acceptable par tous (Bernard, 2005). Toutefois il est difficile d’obtenir un consensus total. Une partie des micro-unités que sont les responsables de formation, privilégie en effet ses intérêts propres. On bascule alors dans un contrôle de type politique qui nécessite une implication personnelle du dirigeant de type « contrôle interactif » (Simons, 1995) pour aboutir à des mesures concrètes. C’est ainsi qu’au niveau de l’UFR C, si les résultats semblent réels en terme de réduction des heures complémentaires non financées, les normes votées par le conseil de gestion ne sont pas toujours respectées par les responsables de filières sous divers prétextes : « On a voté, il y a plus d’un an, des normes qui cadraient ce que devait peser en heures une maquette de M2. On a étudié maquette par maquette et certaines maquettes sont au-delà de ces normes. Il y a des masters avec un léger écart mais certaines formations sont bien au-delà à plus de 20 %. On a fait des normes, tout ça pour qu’on puisse déroger sans aucun esprit de solidarité envers les collègues qui les ont respectées » (Doyen actuel, UFR C). Mais les moyens de pression du doyen sont relativement limités et le fait que la tutelle (la présidence de C) soit perçue par beaucoup d’universitaires comme faible et n’osant pas prendre des décisions brutales, décrédibilise les demandes de celui-ci. Il faut un discours rassembleur (qui existe dans le cas de l’UFR C) mais il manque sans doute la contrainte des procédures extérieures évoquée par Mignot-Gérard (2006) et il est permis de s’interroger sur la nécessité et l’effectivité du support assuré par la tutelle étatique ou universitaire.

3.3.3 - Un soutien insuffisant de la tutelle

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Comme on l’a souligné précédemment, l’efficacité des mécanismes de contrôle et de régulation utilisés par la tutelle étatique et universitaire ne semble pas toujours suffisante pour assurer un support effectif au directeur d’UFR dans sa mission de contrôle des coûts. Cette analyse est partagée par les trois VPCM de A, B et C, ceux-ci s’orientant vers un interventionnisme accru de l’université tant au niveau de la définition de normes pédagogiques que de l’élaboration de la carte de formation. Concernant la régulation, l’étude met très clairement en évidence une des principales limites d’un tel système. La contrainte de coût est ainsi transférée jusqu’au dernier échelon (celui des formations). Mais les responsables de formation, faute de pouvoir transférer la contrainte à leur tour, ont tendance à mettre en œuvre les stratégies protectrices évoquées précédemment. Or, comme on l’a vu, le directeur d’UFR est souvent mal placé pour y faire face, par manque des connaissances disciplinaires qu’implique une étude des maquettes, auquel s’ajoutent les paramètres relationnels et l’absence de levier sur les enseignants-chercheurs. « On a atteint les limites de ce que peut fournir le schéma de décentralisation… Le sentiment, c’est qu’aujourd’hui les directeurs nous disent que c’est quand même très compliqué d’être… très rigoureux avec des collègues qu’on croise tous les jours dans les couloirs » (VPCM, UFR C), cette situation étant aggravée par l’absence d’outils de gestion adaptés. Concernant la planification, le directeur d’UFR ne dispose pas des outils adaptés pour mesurer la pertinence d’une création de diplôme. Il est d’autre part mal placé du fait de sa trop grande proximité avec les apporteurs de projets pour s’opposer, le cas échéant, à sa mise en place. De plus les choix ne sont pas facilités par l’absence de stratégie formalisée au niveau de l’université. C’est ainsi que revient au directeur d’UFR la responsabilité de maintenir ou non une formation confidentielle (et donc avec un coût à l’étudiant élevé) mais connectée à un centre de recherche de référence. « Quand on a essayé de faire le ménage pour diminuer les coûts, les formations à faible effectif ont été rapidement pointées du doigt… Mais qu’est ce qu’on fait sachant que le Centre d’Étude Supérieur Z de renommée internationale engouffre pas mal de moyens et n’a pas beaucoup d’étudiants. C’est une décision de l’UFR ou une décision de la présidence ? » (Assesseur des coûts, UFR B). À cet égard, la tutelle étatique et universitaire ne joue, sans doute, qu’un rôle insuffisant, l’accent mis sur l’évaluation intrinsèque au dépend d’une vision plus large pouvant conduire à des choix aberrants. On peut citer comme exemple l’habilitation dans l’UFR C d’une spécialité de master après avis favorable du ministère et ceci malgré l’avis très mitigé du doyen et du directeur du département du fait d’un potentiel étudiant très restreint et d’un positionnement peu favorable eu égard à l’offre existante. Ceci dit, les VPCM interrogés semblent avoir conscience des lacunes actuelles de la planification et comptent également sur la coopération interuniversitaire pour rationaliser la carte des formations : (en terme d’effectifs), on le fait ensemble… L’idée c’est pour partie le PRES et pour certains concours ou certains départements à très petits effectifs, c’est de faire de l’interrégional… Je pense qu’il va falloir dire et bien voila : l’Italien pour A, les Lettres Classiques pour B et l’Allemand pour C » (VPCM, Université B). Mais cette coopération interuniversitaire ne sera pas sans poser elle-même de délicats problèmes de gouvernance et l’interventionnisme accru des établissements peut également dériver vers un style de management proche d’une bureaucratie mécaniste et peu adapté aux particularités et à la vocation des établissements universitaires.

Conclusion

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Globalement cette recherche permet une réintroduction des outils comptables et de gestion dans la problématique de la gouvernance de l’université, faisant ainsi contrepoint à l’analyse sociologique. Pour Mignot-Gérard, parce qu’il passe par des alliances avec des « associés-rivaux », parce qu’il agit par la persuasion et des formes indirectes de contrôle, le gouvernement de l’université française semble relever d’un savoir-faire politique qui consiste à gérer des relations de pouvoir et à manipuler des arguments, plus qu’il ne repose sur la maîtrise des techniques de gestion ou dans l’accumulation de ressources économiques ou sociales (Mignot-Gérard, 2006). A contrario, l’étude des trois cas précédemment exposés, remet en lumière l’intérêt de disposer d’outils de gestion, même dans des organisations où le contrôle politique (au sens d’Hofstede) est le mode classique de répartition des ressources. Ceux-ci et en particulier la comptabilité de gestion, présentent l’avantage, en réduisant les conflits cognitifs (Wirtz, 2005), de permettre un diagnostic partagé par les différentes parties prenantes et semblent donc pouvoir, dans certains cas, réduire la conflictualité, voire même aboutir à une certaine homogénéisation des objectifs. Ces outils de gestion (notamment les normes techniques et financières) offrent également une certaine protection aux décideurs universitaires contre les pressions politiques internes et facilitent, dans une certaine mesure une prise de décision « plus rationnelle » dans l’affectation des ressources mais ils brident également la latitude des décideurs en fixant des cadres clairs à la répartition des ressources pouvant s’avérer à terme en contradiction avec leurs intérêts propres. En ce sens, ils s’avèrent être à la fois les instruments d’une gouvernance cognitive mais également disciplinaire. Toutefois, en conformité avec l’analyse de Charreaux (2000), les outils comptables, seuls, s’avèrent insuffisants pour optimiser la création de valeur partenariale, faute de mesure formalisée satisfaisante de l’output (limitée ici à l’effectif étudiant). Une telle optimisation nécessiterait un affinement de la mesure, en particulier la prise en compte effective de l’insertion professionnelle des étudiants dans les normes SYMPA. De plus les outils utilisés le sont à l’initiative des dirigeants et ne sont pas issus de pratiques formalisées de gouvernance issues d’une autorité supérieure. Dès lors il est possible pour les directeurs d’UFR de s’en affranchir lorsque l’outil devient politiquement encombrant (cas de l’UFR B). Enfin les contraintes inhérentes au mode de gouvernance (en particulier le mode de gouvernance collégial) peuvent limiter leur impact à des ajustements à la marge portant sur le volume et le contenu des formations (cas des UFR B et C). Des décisions plus impliquantes portant sur la carte des formations nécessitent sans doute une gouvernance de type plus hiérarchique (cas de l’UFR A).

44

En ce qui concerne le cadre théorique utilisé, l’approche du contrôle par les configurations organisationnelles de Mintzberg (1982) s’est avérée trop globale et difficile à mettre en œuvre, du fait de l’hybridation et de la juxtaposition de différentes configurations organisationnelles au sein des Universités, à la fois au niveau des activités et des strates organisationnelles. A contrario, le modèle d’Hofstede (1981) s’est révélé un cadre d’analyse particulièrement robuste, permettant même la prise en compte des différents modèles de gouvernance au sein des Universités et de leurs composantes. Le modèle de Burchell/Thompson (1980) apparaît toutefois comme un utile complément permettant de mieux comprendre le lien entre le type d’utilisation fait par les décideurs des outils de type comptabilité contrôle et les paramètres contextuels. Concernant toujours le cadre théorique, l’étude a permis également de mieux cerner les conditions de mise en œuvre d’outils de contrôle de type cybernétique au sens d’Hofstede (1981) dans un contexte où la répartition des ressources ressort plutôt d’un contrôle de type politique comme les mairies ou les Universités (Hofstede, 1978 ; Mintzberg, 1986). C’est ainsi que les mairies utilisent des grilles de subvention pour répartir automatiquement les subventions aux associations partenaires sur la base d’une somme d’indicateurs affectés de pondération. Certes quelquefois ces grilles sont imposées mais la plupart du temps elles font l’objet d’une intense négociation préalable avec les parties prenantes ou sont conçues pour être acceptables par tous. Il en est de même dans le cas de l’utilisation des coûts standards par formation par le directeur de l’UFR C où là aussi la norme est « négociée ». On est alors très proche de la notion d’environnement négocié développé par Pfeffer et Salancik (1978), l’avantage pour toutes les parties prenantes étant d’offrir un cadre normé à la répartition des ressources tout en prenant en compte les spécificités de chacun et en générant d’importantes économies en termes de coûts d’influence. Une telle observation ouvre d’ailleurs des pistes intéressantes pour la déclinaison des stratégies présidentielles, en réintroduisant les directeurs de composantes dans la gouvernance universitaire par le biais de la création de tels environnements négociés, en particulier au niveau du contrôle des heures complémentaires ou de la gestion de la carte des formations. Au-delà de cette observation et en se plaçant au niveau managérial, l’étude, bien qu’elle n’ait aucune prétention à l’exhaustivité, amène à s’interroger sur le peu d’informations relatives à l’implémentation des directives présidentielles comme si cette question allait de soi alors qu’elle peut, de fait, aboutir à une véritable limitation des pouvoirs présidentiels faute de relais opérationnels aux niveaux intermédiaires (Mignot-Gérard et Musselin, 2005). Il s’agit donc d’un réel enjeu pour la gouvernance des Universités. Or, au vu de la littérature (Chatelain-Ponroy et al. 2006) et de l’évolution des Universités observées, les préoccupations actuelles en termes de recrutement de personnel de soutien et d’outils de gestion (y compris SIFAC) semblent être centrées essentiellement sur le reporting LOLF, la déclinaison de la stratégie présidentielle et les problèmes liés à l’amélioration opérationnelle des composantes étant finalement assez peu évoqués. Ceci permet de s’interroger sur la vision même de la gouvernance, sans doute excessivement centrée sur les principaux dirigeants (Charreaux, 2002) au détriment des échelons inférieurs de la structure gouvernementale des entités qu’elles soient publiques ou privées.


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Résumé

Français

L’implémentation des décisions présidentielles, en particulier celles relatives à la contrainte financière, constitue un défi à la gouvernance des universités. Par rapport à cet objectif, les directeurs d’UFR ou doyens représentent une courroie de transmission vitale entre la présidence et les composantes. L’objectif de cet article est donc d’examiner quels obstacles rencontrent les directeurs d’UFR chargés de décliner la contrainte financière dans leurs établissements et parallèlement d’examiner en quoi les outils de gestion (en particulier la comptabilité analytique) peuvent contribuer à lever (au moins partiellement) ces obstacles. À un niveau plus conceptuel, il s’agit également de mieux comprendre l’intérêt pour les décideurs de disposer des outils de gestion évoqués, même dans des organisations où le contrôle politique (au sens d’Hofstede) est théoriquement le mode classique de répartition des ressources.

Mots-clés

  • gouvernance
  • comptabilité de gestion
  • régulation
  • planification
  • université

English

The « dean cost-controller » : management tools and resources distribution in the universitie’s governanceThe implementation of presidential decisions, particularly those concerning the financial constraint, constitutes a challenge for the universitie’s governance. When it comes to implementing decisions, the directors of faculties or deans are a vital drive belt between the presidency and the faculties. The aim of this paper is firstly to study which obstacles directors of UFR in charge of financial constraint meet in their faculties and secondly to understand how management tools (particularly cost accounting) can contribute to overcome (at least partially) these obstacles. At a more conceptual level, another objective is to deepen our understanding of relevance for decision makers to dispose of the aforementioned management tools, even in organizations where political control (in the sense of Hofstede) is theoretically the classic mode of resources distribution.

Keywords

  • governance
  • cost accounting
  • regulation
  • planning
  • university

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. 1 - Une organisation complexe constituant un environnement a priori peu favorable au contrôle des coûts
    1. 1.1 - Les établissements universitaires : des mécanismes de contrôle et de régulation peu efficaces
      1. 1.1.1 - Un contrôle défaillant de la tutelle induisant une situation financière difficile
      2. 1.1.2 - Une transition mal maîtrisée vers des structures divisionnelles au pouvoir de contrôle limité
    2. 1.2 - Les composantes : un cadre organisationnel incohérent favorisant une répartition politique des ressources
      1. 1.2.1 - Un positionnement problématique rendant le passage à l’acte délicat
      2. 1.2.2 - Une organisation politique disqualifiant les outils de contrôle de gestion ?
      3. 1.2.3 - Des usages très différenciés selon le modèle de décision
  3. 2 - Des mises en œuvre effectives d’outils de régulation et de contrôle des coûts dans des contextes différenciés
    1. 2.1 - Des situations délicates à appréhender
      1. 2.1.1 - Un positionnement du chercheur impliquant certaines précautions méthodologiques
      2. 2.1.2 - Des paramètres contextuels à prendre en compte
    2. 2.2 - Une mise à l’agenda peu évidente
      1. 2.2.1 - Des possibilités d’échappatoire réelles mais limitées
      2. 2.2.2 - Une synergie nécessaire entre pressions externes et motivations internes
  4. 3 - Une mise en œuvre délicate : des rationalités politiques et managériales à concilier
    1. 3.1 - S’informer et informer sur les coûts et les marges
      1. 3.1.1 - Un outil simplifié mais utile pour l’aide à la négociation
      2. 3.1.2 - Un outil utile mais gênant car révélateur de disparités
    2. 3.2 - Définir des normes acceptables (de préférence externes)
      1. 3.2.1 - La norme imposée : la nécessité d’un pouvoir fort
      2. 3.2.2 - La norme importée : la tentation du rejet
      3. 3.2.3 - La norme négociée : la difficulté du consensus
    3. 3.3 - Aboutir à des mesures correctives : une latitude limitée
      1. 3.3.1 - Une négociation difficile en amont
      2. 3.3.2 - Une épreuve de force inévitable en aval ?
      3. 3.3.3 - Un soutien insuffisant de la tutelle
  5. Conclusion

Pour citer cet article

Fabre Pascal, « Le " doyen contrôleur des coûts " : outils de gestion et allocation des ressources dans la gouvernance des universités », Comptabilité - Contrôle - Audit, 3/2013 (Tome 19), p. 59-85.

URL : http://www.cairn.info/revue-comptabilite-controle-audit-2013-3-page-59.htm
DOI : 10.3917/cca.193.0059


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