On peut rapprocher le terme de ceux de progression et de processus (moins contraignants dans la forme), de celui de procédé (plus pragmatique, opératoire et individuel), mais aussi de celui de protocole (dans son double sens de conduite d’opération et de cérémonial). Une acception particulière a été proposée par le Prix Nobel Herbert Simon lorsqu’il définit une « rationalité procédurale » caractérisant une progression par étapes invalidables, dans le raisonnement, à partir de prémices encore mal définis. Ce type de rationalité s’oppose à la rationalité « substantive » qui prétendrait accéder d’emblée à un résultat valable au terme d’un raisonnement initial. On voit confirmer ici l’importance du délai, du détour, de la progressivité, de la précaution qu’implique le terme procédure, dont on ne retient trop souvent que l’aspect lourd et contraignant.

Pour revenir à son acception commune, le terme procédure semble antinomique de l’improvisation, de l’initiative purement individuelle, de l’invention, de la créativité et de la libre appréciation. On verra plus loin que, en particulier dans le domaine de l’évaluation des risques, ce sont précisément les procédures bien cadrées de concertation qui sont les meilleures garantes d’une créativité en commun.

Mais c’est sans doute dans le domaine de la gestion des risques que l’on voit fleurir la plus grande quantité de procédures, en particulier à propos des risques technologiques [3]. De récentes catastrophes ont mis au premier plan de l’actualité la nécessité de mieux prévenir, gérer, réparer et indemniser. Les procédures interviennent à plusieurs niveaux, qui ont chacun leur logique propre : (a) le niveau de l’évaluation initiale des risques, (b) le niveau de la détection des signaux de danger, (c) celui des conduites à tenir en cas d’incident majeur, (d) celui de la gestion de la crise, (e) celui de la médiatisation (consignes, réassurance, rumeurs, interprétations), (f) celui de l’expertise des dommages et de l’indemnisation, (g) celui de l’expertise judiciaire et (h) celui de l’expertise technique, distincte de la précédente et dénommée le plus souvent « retour d’expérience »; enfin, il faut y ajouter (i), le niveau – plus exclusivement humain – de la réparation psychologique, de la gestion de la peur et, souvent, du deuil, du retour de la confiance.

À tous ces niveaux interviennent des procédures de plus en plus précises, qui, si elles laissent toute la place au génie individuel et à l’invention, n’en laissent guère à l’improvisation. Que ces procédures soient suffisantes, la réalité est là pour le démentir, qu’elles soient utiles et améliorables, les différents acteurs semblent en convenir; qu’elles comportent elles-mêmes des risques, on tentera d’en donner quelques exemples.

Si l’on reprend les neuf niveaux retenus plus haut dans ce domaine et qui vont de l’évaluation initiale des risques à la prévention des effets psychologiques à long terme d’une catastrophe, on s’aperçoit que les procédures n’ont pas été élaborées de la même façon à ces différents niveaux.

De même, en fonction du type de menace (risques naturels, dommages humains involontaires, agressions), les procédures d’évaluation, de gestion et de réparation n’ont pratiquement pas de commune mesure. On peut remarquer que, dans la majorité des cas, ce sont les phases d’évaluation et de réparation qui prêtent le plus à controverse et qui sont donc les moins favorables à l’élaboration de procédures. Ces réserves étant faites, on peut revenir sur les fonctions les plus courantes des procédures. Outre la réduction de la perception de la complexité, la procédure est un garant de lisibilité sur le moment; dans l’après-coup, elle fournit des traces aisément analysables sur ce qui s’est passé dans un moment de crise. Au plan pratique et didactique, la procédure permet une grande facilité d’apprentissage (de gestes, d’analyse rapide, d’évaluation de gravité). Elle pourrait pallier, dans une certaine mesure, l’absence d’expérience des acteurs. À cet égard, elle a une fonction de réassurance bien utile pour éviter la confusion et la panique, mais dont nous verrons les limites. Au plan de la gestion du temps, elle introduit un délai, une « différance » susceptible de pallier la panique et l’improvisation. Elle installe une scansion du temps, un phasage pouvant donner le sentiment d’une maîtrise, même si celle-ci n’a qu’une valeur pédagogique. Au stade de l’évaluation préventive, la procédure oblige à accepter l’idée de risque, trop souvent occultée, les Cassandre ayant mauvaise presse.

Les procédures concernant les conduites en cas d’incident majeur ont une fonction d’implication obligée d’acteurs et de systèmes à partir de certains indices. Cette implication peut être technique, hiérarchique, administrative, médiatique, et concerner des secours extérieurs au système. La procédure a alors une fonction de mobilisation élargie quasi-ment automatique et qui n’est plus laissée à l’appréciation individuelle. On a donc un double mouvement, d’une part de sélection et de réduction des paramètres pertinents à retenir et, d’autre part, de multiplication des acteurs et des systèmes concernés.

Même la médiatisation de certains incidents industriels fait l’objet de procédures précises : après une longue période de discrétion extrême, qui avait entraîné une suspicion forte dans l’opinion, l’industrie de l’atome a mis au point une politique de communication parfaitement codée en fonction de la gravité des incidents.

En matière de risques, toutes les procédures, y compris celles qui concernent les analyses a posteriori et les sanctions, sont anticipatrices de phénomènes ultérieurs. Le slogan du « Plus jamais ça ! », constante de la post-catastrophe, est souvent générateur de nouvelles procédures de détection, prévention, gestion et réparation. Une des fonctions des procédures est alors de tenter de réduire le champ de « l’impensable », qui est pourtant réellement survenu [4].

Une tendance forte se dessine actuellement chez tous les partenaires concernés par les risques naturels et industriels (industriels, experts, syndicats, associations d’usagers, politiques, administratifs, riskmanagers, sociologues); elle consiste dans la prise de conscience de la nécessité impérative de démocratiser le débat sur le risque, de prendre en compte des évaluations plurielles, de dépasser la notion d’un public ignare et irresponsable, passif par définition. Ayant touché les limites de la pédagogie informative, on a mis au point des procédures de débat donnant une voix à tous les partenaires concernés, fixant des règles précises et des phases de consultation. La fonction de ces procédures est la production d’une créativité en commun et d’une invention de solutions que tous les partenaires soient susceptibles de s’approprier. Il s’avère que sans l’instauration de procédures précises et obligées, la nécessité du débat, pourtant reconnue, ne pouvait rester qu’un vœu pieux.

Les deux dernières fonctions évoquées ici seront celles d’autorité et de responsabilité. Elles véhiculent une certaine ambiguïté. En effet, l’allégation d’une procédure obligée, prescrite par les plus hautes autorités, peut renforcer le pouvoir d’un intermédiaire, et ce jusqu’à un formalisme paralysant. Mais, parallèlement, un subordonné peut s’appuyer sur la procédure pour contester une position hiérarchique jugée arbitraire. On citera l’exemple du droit de retrait permettant un refus d’obéissance en cas de danger manifeste. De même, dans le champ de la responsabilité, la procédure est contraignante et la mobilise, avec des sanctions possibles en cas d’inobservance. Mais, à l’inverse, la responsabilité d’initiative et d’invention de solutions est diminuée. Enfin, dans la recherche des responsabilités après un drame, l’observance des procédures par un acteur diminue son risque de mise en cause.

Le reproche le plus souvent formulé est celui de la lourdeur et de l’aspect mécanique, routinier, apparaissant souvent superflu en face de problèmes apparemment simples.

Éliminant la perception de la complexité des problèmes au bénéfice d’un réductionnisme pragmatique, la procédure peut paradoxalement, par sa multiplication, créer une autre complexité : celle des règles contradictoires à observer. Dans certains domaines, une véritable « hiérarchie enchevêtrée » de prescriptions peut engendrer la paralysie.

Les procédures relèvent, outre leur aspect pédagogique et pragmatique, d’une certaine défiance quant aux possibilités de l’initiative individuelle et peuvent s’avérer démobilisatrices. Pourquoi réfléchir puisque tout a été prévu ? Naguère, les consignes de sécurité, dans certaines entreprises comme la SNCF, étaient à ce point détaillées qu’elles laissaient peu de place aux réactions individuelles, pourtant précieuses. Depuis, on semble s’orienter vers une pédagogie visant à l’appropriation d’une gestion des risques. Le fait que les consignes de sécurité soient souvent perçues comme une émanation du pouvoir ne facilite pas leur application. D’autant que ces procédures de précaution sont souvent peu compatibles avec la commodité du travail. On pense ici à la sécurité dans les travaux du bâtiment, largement pourvoyeurs d’accidents.

Les experts constatent, malgré la multiplication des mesures et procédures en matière de risques professionnels depuis quelques années, qu’un inquiétant palier apparaît dans le graphique de la diminution des accidents. Preuve que les procédures ne suffisent pas si elles ne s’accompagnent pas d’une culture de la sécurité dépassant la simple prescription.

L’exploitation des procédures et de leur non-respect à des fins exclusivement judiciaires génère un univers de la faute et de la vengeance très éloigné de ce que nécessiterait une vraie prévention. On peut aussi observer que plus on codifie le jeu, plus il y a de gens hors jeu.

Si les procédures sont figées, elles deviennent rapidement obsolètes dans le cadre de nouvelles techniques et de nouveaux contextes. La notion de risque doit être constamment réactualisée. Un spécialiste des catastrophes, Patrick Lagadec, constate que les plus beaux plans d’urgence sont souvent oubliés dans des placards, inadaptés et inopérants le jour venu [5]. Actualisations et ajustements s’imposent.

On peut remarquer que les procédures sont plus faciles à définir et à mettre en œuvre dans un cadre limité où s’exercent des activités peu complexes. Par contre, lorsqu’il s’agit d’un territoire multi-acteurs aux multiples activités intriquées, aux lignes hiérarchiques diversifiées, on ne peut miser sur l’efficacité des seules procédures. Un rapport du Conseil économique et social [6] insiste sur cette difficulté, en particulier dans le cadre de la sous-traitance.

Si la procédure génère une réassurance bien utile comme prévention de la panique, elle peut aussi engendrer un excès de confiance préjudiciable à la vigilance. Ainsi, l’on constate que, dans un certain nombre de cas, les procédures s’avèrent non seulement inadéquates mais génèrent des effets contre-productifs dans le cadre même de leurs finalités.

Les procédures en matière de risque ne peuvent prendre toute leur valeur que si elles s’inscrivent dans un travail en commun de construction de la confiance [7].