La publication par Oxford University Press de deux livres sur les questions de représentation politique et d’articulation entre électeurs et élus en Europe, puis d’un ouvrage consacré au même thème mais comparant, au plan des enjeux nationaux, cinq pays occidentaux (Allemagne, France, Pays-Bas, Suède, États-Unis), permet de réfléchir à la capacité des démocraties représentatives, et de l’Europe comme système politique, d’assurer leur légitimation par les citoyens. Au moment où l’Europe se dote, avec le pouvoir de battre monnaie, d’un des attributs les plus essentiels de la souveraineté, ces ouvrages apportent des éléments de réponse originaux, et bien étayés au plan empirique.

Les deux premiers sont très proches et doivent sans nul doute être lus en parallèle. Leurs auteurs appartiennent aux mêmes réseaux et groupes de recherche et, pour certains, ont développé ensemble un programme d’analyse des élections européennes dénommé European election study (ce même groupe de chercheurs avait publié en 1996 un volume d’analyse électorale plus traditionnelle, Choosing Europe [1]). Ces deux livres marquent à la fois un élargissement de ce groupe à de nouveaux auteurs et une redéfinition du cadre théorique d’analyse, désormais moins concerné par la discussion sur la place et la signification des élections européennes que par les problèmes plus généraux de la représentation politique et de la légitimité de celle-ci. Fondés sur des données qui n’intègrent malheureusement pas les élections européennes de 1999 et qui ont été collectées de manière standardisée tant auprès des électeurs (enquête post-électorale réalisée après les élections européennes de 1994) qu’auprès des députés nationaux et européens élus en 1994 (enquête réalisée entre 1994 et 1996), ils présentent tout d’abord l’intérêt d’exploiter ce matériau unique en son genre. Articuler les préoccupations, opinions et caractéristiques des électeurs et des élus est essentiel à l’étude de la représentation politique; or une telle perpective repose sur la mise au point d’un dispositif d’observation complexe, difficile à financer et à rendre opératoire. Ce n’est donc pas l’un des moindres mérites des auteurs que d’avoir non seulement conçu ce dispositif et participé à sa mise en œuvre, mais aussi publié deux ouvrages pleinement étayés au plan empirique, comparatifs entre pays, parfois dans le temps (lorsque les données le permettaient) et jouant en permanence sur les deux plans d’analyse, les électeurs et les élus.

Cette ambitieuse posture de recherche a, bien entendu, un coût. Les analyses empiriques sont parfois difficiles à suivre et l’intégration des différents chapitres dans une perspective homogène n’est pas toujours réussie. Comme il arrive souvent, certains chapitres (par exemple le chapitre de Pippa Norris dans Political representation... ) donnent le sentiment d’avoir été placés là de manière un peu artificielle. Par ailleurs, tous les auteurs n’ont pas, vis-à-vis du matériau empirique, le recul nécessaire. Si ce matériau est à la fois riche et exceptionnel, il souffre de limites évidentes : les données collectées auprès des élus sont lacunaires puisque le taux de réponse varie d’un pays à l’autre, et que certains pays n’ont pu être documentés sur ce volet; celles qui concernent les électeurs posent parfois des problèmes d’équivalence. Mais, dans l’ensemble, c’est une somme de résultats impressionnante qui est proposée et qui, dans la plupart des chapitres, est mise en perspective et resituée dans des débats théoriques sur les sentiments de représentation politique que l’Europe et ses institutions suscitent (ou ne suscitent pas...). Nous ne pouvons prétendre ici en rendre compte de manière exhaustive.

Dans la seconde partie (chapitres 6 à 11) de l’ouvrage dirigé par Schmitt et Thomassen, les auteurs s’interrogent sur la représentation politique, en privilégiant la conception qu’ont de leur rôle les députés européens. Dans une analyse particulièrement stimulante, Bernhard Wessels (chapitre 10 : « Whom to represent ? Role orientations of legislators in Europe ») se propose d’apporter des réponses à une question essentielle mais peu claire aux yeux des observateurs de la vie politique européenne, comme des citoyens : qui (et que) représentent les députés européens ? Ont-ils de leur rôle une conception différente des députés nationaux ? Les analyses empiriques montrent notamment de très fortes variations nationales tant dans la vision des députés nationaux (entre une conception de la représentation nationale et une conception plus localisée de représentants de leur circonscription) que dans celle des eurodéputés. Ainsi, le pourcentage d’eurodéputés qui déclarent attacher une grande importance à représenter « tout le peuple en Europe » est en moyenne de l’ordre de 20 % mais varie de 0 % au Luxembourg à 73% en Grèce (où ils sont néanmoins 91% à attacher une grande importance à représenter « le peuple de leur pays »). L’auteur de ce chapitre ne trouve pas de corrélation significative entre le fait que les députés nationaux aient une conception nationale de leur rôle (plutôt qu’une conception axée sur les électeurs de leur circonscription ou sur les électeurs de leur parti) et le fait que les eurodéputés en aient une conception européenne : autrement dit, une culture politique de la représentation nationale ne produit pas nécessairement une vision très européenne de la représentation au Parlement européen. De même, les caractéristiques socio-politiques des députés n’ont qu’un faible impact sur la conception qu’ils se font de leur rôle. L’auteur s’interroge aussi sur les effets des caractéristiques institutionnelles (taille des circonscriptions électorales, mode de scrutin, types d’organisation et de représentation des intérêts) et contextuelles de leur élection : il s’agit en particulier de savoir si l’ancienneté de l’adhésion d’un pays à l’Union européenne et la taille de sa population agissent comme des facteurs favorisant une conception très européenne de la représentation chez les députés européens. Cette hypothèse se vérifie lorsque les pays combinent ces deux facteurs (cas de la France ou de l’Italie). Au total, les résultats présentés montrent néanmoins que les eurodéputés ont avant tout une conception de la représentation modelée par les intérêts nationaux sur la base desquels ils ont été élus : simplement, c’est encore plus vrai des petits pays et des membres les plus récents de l’Union.

Il faut dire qu’un système partisan européen à proprement parler n’existe toujours pas alors même que ce sont les partis, plus que les députés, qui définissent la politique parlementaire européenne. Dans ce cadre-là, il est essentiel que l’offre et le système partisans européens correspondent aux préférences des électeurs. Comme le soulignent à de nombreuses reprises Schmitt et Thomassen, le système partisan qui s’exprime à travers l’élection des députés européens ne peut être considéré comme légitime et « représentatif » que s’il s’ajuste plus ou moins au modèle théorique du responsible party. Ce modèle, dont les deux auteurs proposent une version souple (pages113 à 116), se résume à cinq hypothèses sur les liens entre partis et électeurs dans un système de réactivité des uns aux attentes des autres. Parmi ces hypothèses, deux sont essentielles : que les électeurs perçoivent les différences entre les partis sur les enjeux que ceux-ci mettent en avant; qu’ils votent pour les partis qu’ils estiment être les plus à même de gérer les problèmes prioritaires à leurs yeux.

Le chapitre 9 en particulier, mais aussi les chapitres 7 et 8, apportent des éléments particulièrement intéressants quant à la difficile articulation des partis et des électeurs lors des élections européennes. On y montre tout d’abord que les électeurs européens sont bien conscients des différences qui existent entre les principaux partis politiques de leurs pays sur la dimension gauche-droite : ils disposent à cet égard d’une compétence politique qui n’est pas négligeable. De même, la structuration des partis par groupes politiques au Parlement européen n’est pas très différente de l’axe gauche-droite qui organise la vie politique des pays membres de l’Union. Là où le bât blesse, c’est en ce qui concerne les enjeux proprement européens : en effet, les grandes formations politiques nationales ne s’opposent pas sur ces enjeux, qui font l’objet d’un fort consensus. Lorsque les données collectées par les auteurs auprès des eurodéputés font apparaître des différences d’opinion sur les affaires européennes, elles reflètent davantage des particularités nationales que des différences partisanes. Sur ces questions, il ne semble pas y avoir de cohérence entre les systèmes d’opinion des électeurs et ceux des eurodéputés.

Schmitt et Thomassen proposent une lecture nuancée de ce problème. Ils suggèrent, notamment dans le chapitre conclusif, qu’il est difficile de déterminer sur quelles bases un ajustement du système partisan européen devrait être opéré pour que cette distorsion soit moins forte. En effet (pages259 et 260) c’est avant tout dans le cadre des relations intergouvernementales que l’opposition entre « souverainisme » et « intégrationisme » s’exprime, et il ne serait pas aisé d’orienter le système partisan européen autour de ce seul clivage. Quant aux enjeux institutionnels, on voit mal, selon les auteurs, ce qui pourrait briser le consensus au sein du Parlement sur son propre rôle : les députés européens souhaitent globalement une plus grande responsabilité de la Commission et du Conseil des ministres devant eux. Reste les clivages qui pourraient émerger au sein du Parlement sur les politiques européennes. Schmitt et Thomassen proposent une analyse intéressante et prudente sur ce point quant aux distorsions entre clivage gauche-droite et clivage souverainismeintégrationisme : le problème est davantage celui de l’emboîtement des enjeux de politique européenne dans la dimension gauche-droite que celui de l’affirmation d’un clivage spécifique sur les enjeux européens. Le recouvrement des deux aboutirait assurément à une lisibilité plus immédiate des enjeux européens pour les citoyens. En ce qui concerne la légitimité du système partisan et politique de l’Europe, les auteurs des différents chapitres focalisent leurs analyses sur quatre points : l’Europe est-elle susceptible d’entraîner l’adhésion en termes de « communauté politique », de sentiment d’appartenir à un « nous » collectif (chapitre 2) ? Comment les citoyens de l’Union voient-ils la frontière entre niveau national et niveau européen en ce qui concerne les domaines de l’action publique (chapitre 3) ? Quelles perceptions ont-ils du rôle, du fonctionnement et des équilibres entre les institutions européennes (chapitre 4)? Enfin, quel soutien manifestent-ils aux politiques européennes (chapitre 5)?

Sur la première de ces quatre questions, essentielle dans la perspective d’une citoyenneté européenne et dans celle de l’élargissement de l’Union, retenons les analyses d’Angelika Scheuer. Elles empruntent le concept de « sentiment de communauté » à Karl Deutsch (qui le définit comme « une affaire de sympathie mutuelle et de loyauté », de confiance et de considération réciproques, d’identification à la communauté, d’un sens de l’action partagé), ce qui les situe dans la lignée des travaux d’Inglehart sur la confiance mutuelle entre les peuples de l’Europe (bien que, curieusement, ce rapprochement ne soit pas explicité). Elles évaluent d’une part l’identification européenne des citoyens de l’Union ( we-feelings), d’autre part leur degré d’acceptation des autres peuples en termes de confiance, enfin les frontières mentales qu’ils donnent à la future « grande Europe ». Analyses temporelles et comparaisons entre opinions des citoyens et parlementaires nationaux et européens se succèdent de manière assez convaincante.

Les résultats des enquêtes Eurobaromètre montreraient qu’il n’y a pas de lien significatif entre l’ancienneté de l’appartenance à l’Union et le pourcentage de ceux qui déclarent ne jamais éprouver le sentiment d’être européen. La géographie des réponses à cet indicateur ne suivrait pas un modèle chronologique (plus l’adhésion est récente, plus l’identité nationale serait forte) mais un modèle centrepériphérie dont la cartographie est présentée page 35. Les six États fondateurs constituent le centre, là où l’identification des citoyens à l’Europe est la plus forte, suivis de deux cercles de pays : l’Espagne, le Portugal et l’Irlande où cette identification est moyenne, tandis qu’elle est nettement plus faible au Royaume-Uni, en Grèce et au sein des trois nouveaux membres (Autriche, Finlande et Suède). Cependant, la référence au modèle centre-périphérie est un peu discutable : on ne voit pas pourquoi l’Espagne serait plus « périphérique » que l’Italie ou l’Allemagne si ce n’est justement qu’elle a adhéré plus tardivement à l’Europe. Par ailleurs, il n’est pas évident que la Grande-Bretagne et l’Autriche soient plus « périphériques » que l’Irlande et le Portugal. La fierté d’être européen est un autre indicateur qui permet de comparer les réponses obtenues auprès de citoyens et celles obtenues auprès des députés nationaux et européens : Italiens et Luxembourgeois sont les plus fiers, Danois, Grecs, Autrichiens, Néerlandais mais surtout Allemands, Finnois et Suédois étant les moins fiers. Il est intéressant de noter ici quelques différences avec les résultats précédents, dues aux indicateurs choisis pour mesurer le sentiment européen (en particulier pour les Allemands et les Néerlandais, qui faisaient partie du « centre » dans la précédente série). En général, les élus, notamment européens, sont plus fiers que les citoyens. Enfin, les Européens font autant confiance aux ressortissants de leur propre pays qu’à ceux des autres pays de l’Union, à l’exception des Italiens qui sont à la fois ceux qui s’identifient le plus à l’Europe et qui bénéficient du degré de confiance le plus faible.

Plus originaux et novateurs sont encore les résultats obtenus sur la carte mentale de l’élargissement de l’Europe : à partir de données collectées entre 1991 et 1994, l’auteur montre que les pays sur le point de rejoindre l’Europe sont déjà perçus comme membres de l’Union, suivis de près par des pays comme la Suisse et la Norvège, puis par certains pays d’Europe centrale. Il est frappant de constater que, pour l’essentiel, les citoyens de l’Union dessinent une carte mentale de l’Europe qui suit de près les contours tracés par les négociateurs de l’élargissement : Malte, Chypre, la Hongrie, la Pologne et, dans une moindre mesure, la République tchèque sont d’ores et déjà perçues comme membres acceptables de l’Union; il n’en est pas de même pour la Russie, la Bulgarie, la Roumanie, la Slovénie et plus encore la Turquie. La question reste entière de savoir qui influence qui...

Au total, l’ouvrage dirigé par Schmitt et Thomassen va s’imposer comme une référence en matière d’analyse du soutien des citoyens à l’Europe et des problèmes de légitimité et de représentation politique que pose le caractère limité de ce soutien. Les dernières pages proposent différents scénarios possibles pour trouver une issue : les auteurs penchent très clairement pour que le système politique et partisan de l’Europe prenne au sérieux certains des éléments clés du modèle de responsible party, en particulier la capacité des électeurs, par leurs votes, à agir directement sur le gouvernement et les choix politiques. Un gouvernement européen issu des urnes rendrait cette tâche plus aisée pour l’Europe, quand bien même « les élections européennes ne seraient pas la chose la plus excitante du monde »... Cet aveu est d’ailleurs curieux de la part des auteurs : ne deviendraient-elles pas excitantes s’il y avait, précisément, un tel enjeu de gouvernement ?

Pour ceux qui trouveraient, à défaut d’excitation, que les élections européennes posent néanmoins d’intéressantes questions de science politique, l’ouvrage dirigé par Richard S. Katz et Bernhard Wessels peut constituer un complément utile. Certains chapitres n’échappent pas néanmoins à l’impression de déjà vu pour qui aurait commencé par lire celui de Schmitt et Thomassen. Le chapitre introductif (« European parliament, national parliaments, and European integration », par les deux directeurs de l’ouvrage) est suivi d’une première partie consacrée au rôle des parlements nationaux et européen et des parlementaires dans le système politique de l’Union. La deuxième partie est consacrée aux « chaînages » (entre Parlement européen et groupes d’intérêts, entre groupes et partis politiques nationaux et européens) ainsi qu’aux logiques socio-politiques du recrutement des eurodéputés. La troisième partie est sans aucun doute la plus originale, notamment les deux chapitres de Bernhard Wessels (« Which competencies for which political level ?», rédigé avec Achim Kielhorn, et « Decision-making and institutional change »). La quatrième partie rassemble les conclusions.

Les chapitres1,9 et 11 livrent l’essentiel des résultats les plus importants et les plus novateurs. Ils produisent les pièces d’un puzzle qui est ensuite reconstitué dans un chapitre synthétique (corédigé par les deux directeurs de l’ouvrage) sous forme d’un modèle faisant intervenir quatre types de facteurs médiatisant le rapport entre la représentation nationale et européenne et la question de l’accroissement des pouvoirs, compétences et autorités de l’Union et de ses institutions. Plus que dans l’ouvrage dirigé par Schmitt et Thomassen, ce sont ici les élus plutôt que les citoyens qui sont au centre de l’analyse. Katz et Wessels font tout d’abord intervenir le caractère « exogène » ou « endogène » de « l’internationalisation de la gouvernance » de l’action publique. Reprenant la distinction opérée par Sinnott [2], ils font l’hypothèse que plus l’action publique porte sur des problèmes qui sont en eux-mêmes transnationaux (« gouvernance internationalisée endogène ») et qui ne peuvent trouver de solutions au seul niveau national (la pollution de l’eau ou de l’air par exemple), plus la représentation nationale accepte, voire souhaite, des transferts d’autorité et de compétences sur ces questions au niveau européen. Pour les problèmes qui se posent de manière commune ou convergente aux États membres du seul fait de la croissance des échanges et de la mondialisation, mais qui ne sont pas par nature transnationaux (« gouvernance internationalisée exogène »), ces demandes de transfert d’autorité et de compétences seront moins fortes. Les auteurs consacrent de longues pages ( 174 à 196) à définir une typologie des domaines de l’action publique sur ces deux dimensions : la mise sur l’agenda européen du fait de l’accroissement des échanges et de l’européanisation de l’action publique ( cross-country problem load) ou du fait du caractère intrinsèquement transnational ( cross-border problem scope) des problèmes traités. Selon la position qu’ils occupent sur chacune de ces deux dimensions (forte, moyenne ou faible), les domaines de l’action publique (dix-sept sont alors distingués) sont répartis en neuf cas de figure. Ainsi, le chômage est-il fortement posé au plan européen comme problème commun à tous les pays alors qu’il présente de fortes caractéristiques nationales et n’est pas en lui-même un problème transnational. En revanche, l’agriculture, l’environnement, les flux migratoires constituent des exemples de domaines de l’action publique portant sur des questions à la fois posées à tous les pays européens et, par nature, transnationales. On peut sans doute s’interroger sur le caractère arbitraire de cette typologie et sur les définitions qui la sous-tendent : est-il évident que le chômage n’ait pas de caractère transnational, alors même que la mondialisation des échanges économiques est une donnée essentielle de l’action publique aujourd’hui ?

Le modèle d’analyse développé par Bernhard Wessels, en particulier, s’enrichit d’un élément proprement économique : le soutien à l’accroissement des pouvoirs de décision de l’Europe serait plus important dans les pays où l’interdépendance économique serait plus forte. Dans ces pays défavorisés par la division internationale de la production des biens et par un déficit commercial qui pèse sur leur PIB, le renforcement des pouvoirs de décision et de régulation surpranationaux serait perçu comme une option permettant de participer au marché mondial dans de meilleures conditions. Enfin, les pays caractérisés par une forte représentation institutionnelle des intérêts et une forme de néo-corporatisme seraient globalement moins favorables à un accroissement des pouvoirs de l’Europe, notamment dans le domaine des politiques sociales. Le modèle d’analyse s’enrichit d’un quatrième facteur explicatif, qui touche aux institutions politiques et notamment à l’importance du rôle des parlements nationaux vis-à-vis des gouvernements. Plus la capacité du Parlement national à contrôler l’agenda gouvernemental serait importante, moins ses membres accepteraient de se dessaisir d’une partie de leur pouvoir en faveur du niveau européen.

Mais l’essentiel de l’apport des auteurs tient surtout à la validation de leur système d’hypothèses à l’aide des données empiriques collectées auprès des députés nationaux et des députés européens, les mêmes que celles utilisées dans l’ouvrage de Schmitt et Thomassen. Utilisant les techniques de l’analyse statistique multivariée, les auteurs, en particulier Berhnard Wessels et Achim Kielhorn, testent les hypothèses ci-dessus par différents indicateurs qu’ils prennent soin de définir puis de mettre en corrélation. Le modèle statistique utilisé montre que 34% des variations que l’on constate dans le soutien qu’accordent les députés européens (quel que soit leur pays) à des transferts d’autorité politique du niveau national vers le niveau européen sont explicables par le caractère intrinsèquement transnational ou non des domaines d’action publique considérés. Plus ce caractère est affirmé, plus le transfert d’autorité vers le niveau européen est soutenu. Introduire dans le modèle des indicateurs de « densité du corporatisme » (par exemple l’indicateur de « densité syndicale ») permet de rendre compte de 10 % supplémentaires de ces variations; les indicateurs relatifs aux hypothèses économiques et institutionnelles formulées plus haut rendant compte de parts moins importantes, mais significatives, de ces mêmes variations. Il convient de retenir de ces analyses empiriques que les facteurs de contextualisation du soutien apporté par les députés européens à l’accroissement des pouvoirs et compétences de l’Europe comptent beaucoup : la mondialisation des échanges d’une part, les caractéristiques et cadres institutionnels, de l’autre, pèsent sur les opinions exprimées par la représentation parlementaire européenne.

C’est bien la difficulté à mettre en œuvre les éléments du responsible party model qui apparaît ici. Cette difficulté n’est pas propre à l’intégration européenne. Les systèmes politiques nationaux connaissent également d’importants écarts entre positions des élus et des électeurs sur différents enjeux socio-politiques, sauf pour ce qui est de la dimension gauche-droite sur laquelle s’alignent en cohérence les uns et les autres. C’est là l’un des résultats importants de l’étude comparative menée sous la direction de Warren Miller à propos de la représentation politique dans cinq pays occidentaux, dont la France (pour laquelle les auteurs procèdent à une analyse secondaire des données collectées en 1967 par Converse et Pierce [3]). Cette analyse, très étayée au plan empirique, laisse néanmoins apparaître quelques contradictions entre les auteurs, même s’ils s’accordent tous à reconnaître l’écart entre les données empiriques et le modèle du responsible party. Dans un chapitre conclusif d’une grande honnêteté intellectuelle, Warren Miller reconnaît que l’étude qu’il a dirigée ne permet pas d’invalider de manière cohérente ce modèle, alors même qu’il ne paraît pas rendre complètement compte de la réalité des processus de représentation politique, notamment aux États-Unis.