Les raisons de cette nouvelle polarisation sont liées à l’accumulation de critiques rencontrées dans les années quatre-vingt-dix. Avec la fin de la guerre froide, l’aide au développement a perdu les soutiens et les justifications qu’elle y trouvait :

la fidélisation et la clientélisation de pays du Tiers monde ne sont plus perçues comme des enjeux essentiels par les décideurs politiques. Parallèlement, sa part dans les flux financiers internationaux en direction des pays du Sud s’est marginalisée au profit des investissements privés, même si ces derniers sont très inégalement répartis et négligent presque complètement l’Afrique noire. Cet affaiblissement politique et cette marginalisation financière ont rendu plus audibles les critiques de toutes sortes : critique de droite, qui accuse l’aide de distordre les marchés et de déresponsabiliser gouvernements et sociétés civiles, voire d’emprisonner les États bénéficiaires dans la dépendance à l’égard des subsides internationaux ; critique de gauche, pour laquelle l’aide s’est faite le vecteur de la globalisation et de la libéralisation des économies en développement, à leur détriment ; critique managériale, qui relève son inefficacité en comparant les volumes engloutis au cours des premières décennies d’indépendance avec les résultats obtenus, spécialement en Afrique noire; critique de la société civile enfin qui, puisant dans les précédentes, accuse les appareils publics d’être coupés des bénéficiaires ultimes, de nuire à l’environnement, d’agresser les sociétés locales, de renforcer les inégalités et de conforter les régimes autoritaires en place... Face à cette avalanche et à l’extraordinaire succès médiatique et financier qu’ont parallèlement rencontré tous les organismes, publics comme privés, d’assistance humanitaire, le thème de la lutte contre la pauvreté est apparu, aux yeux des institutions publiques d’aide au développement, comme le seul qui pût les réconcilier avec des opinions publiques sensibles aux chocs médiatiques, acceptant des interventions à l’étranger sur des bases fortement émotionnelles, et exigeant des « retours sur investissement » concrets et rapides, qu’ils soient politiques, moraux ou financiers. Et c’est ainsi que successivement la Banque mondiale, le FMI, la Commission européenne, les banques régionales de développement et de puissants bailleurs de fonds bilatéraux comme le Japon ont adopté la lutte contre la pauvreté au Sud comme leur mission centrale. La lutte contre la pauvreté est une mission légitime – et même une exigence morale. Il n’est cependant pas interdit de se demander si elle est susceptible de fonder rationnellement les interventions d’organisations publiques, surtout à une époque où la société civile, par son dynamisme et l’importance des fonds qu’elle draine, par exemple au sein des grandes fondations américaines ou des organisations d’inspiration religieuse, serait en mesure de prendre en charge l’essentiel de cette ambition. Il est intéressant à ce propos d’observer la manière dont la Banque mondiale, pionnier dans ce mouvement idéologique, justifie cette nouvelle formulation – nullement prescrite par ses statuts – de sa mission. Son président Jim Wolfensohn prend en effet systématiquement soin de préciser que, si la lutte contre la pauvreté est une ambition moralement juste, sa nécessité est en fait d’ordre politique et touche à la stabilité mondiale : l’augmentation – relative et absolue– de la pauvreté déstabilise les gouvernements des pays en développement; elle accroît les tensions internationales entre pays riches et pauvres, les pressions sur l’environnement et les risques de conflits locaux et internationaux. Derrière le slogan « publicitaire », c’est donc en pratique une approche bien plus globale qui est visée, d’ailleurs en plus grande harmonie avec la pratique quotidienne de l’institution et les demandes des gouvernements-actionnaires-clients.

De fait, l’aide au développement a toujours reposé, stratégiquement, sur trois fondements dont la complexité propre à chacun, comme les divergences voire les contradictions qui les opposent entre eux, expliquent la très grande difficulté à évaluer cette politique publique sur des critères simples et intelligibles pour les citoyens : le fondement éthico-compassionnel, le fondement géostratégique et le fondement économique. La fin de la guerre froide provoque des évolutions majeures, mais très différentes, dans ces trois ordres de références. Cette pluralité de fondements explique aussi pourquoi la présentation de l’aide au développement sous le seul angle de la lutte contre la pauvreté est réductrice, ne représente pas la diversité des demandes qui lui sont adressées, et a peu de chances de perdurer avec une crédibilité autre que déclamatoire et publicitaire, au demeurant momentanément fort utile. Un bref passage en revue historique et prospectif de nos trois piliers permettra donc de comprendre pourquoi l’aide au développement ne va pas disparaître, comment elle sera instrumentalisée dans les années à venir, et comment même elle pourrait retrouver la légitimité économique qui lui a tant manqué dans la dernière décennie du siècle.

Elles ont en effet suscité la naissance de nouveaux mouvements associatifs de nature politique ou professionnelle (la frontière entre les deux n’étant d’ailleurs guère étanche), comme les mouvements d’urgence humanitaire ; ces nouveaux acteurs, à la limite de l’humanitaire et du développement, portent sur ce dernier un regard critique. Elles ont également « détourné » des masses financières importantes d’opérations de développement vers des secours d’urgence ou des activités de reconstruction ; la croissance des budgets d’urgence dans l’ensemble des aides publiques, bilatérales ou multilatérales, qu’ils soient confiés en gestion à des associations privées ou mis en œuvre par les agences publiques elles-mêmes, s’est clairement faite au détriment des actions à long terme : soit que celles-ci soient jugées peu efficaces, soit que la multiplication des crises et la sensibilité croissante de l’opinion à ces dernières n’ait pas laissé d’autre choix. Enfin, elles ont introduit en force la politique dans l’aide au développement : la multiplication de mouvements de soutien aux droits de l’homme et à la démocratie, ainsi que de lutte contre la corruption, souvent associés à des mouvements de défense de l’environnement, a poussé les agences bilatérales et multilatérales à incorporer à leurs objectifs – parfois avec quelque embarras– un volet politique et éthique.

En ce qui concerne le premier champ, un important discours idéologique a été construit par des économistes ou politologues pour démontrer que le développement est ou sera le produit de progrès marquants sur le front des valeurs politiques et humaines. Ce discours est indispensable pour permettre aux institutions de développement d’incorporer le soutien aux processus démocratiques dans leurs objectifs opérationnels, en le « dépolitisant » et en en faisant un nouveau corpus de conditions « techniques » nécessaires au développement. Une grande conférence internationale s’est ainsi tenue à Séoul en novembre 1998, promue par le président coréen Kim Dae Jong et organisée essentiellement par la Banque mondiale, mettant notamment en scène Amartya Sen, alors tout récemment honoré du prix Nobel, et d’autres théoriciens souvent moins connus, mais non moins efficaces. Elle a plus ou moins « lancé » la Banque mondiale officiellement sur ce terrain, précédemment exploré (avec précaution) grâce au concept de « bonne gouvernance ». L’idée générale qui en est issue pourrait se résumer ainsi : l’aide internationale au développement est désormais en droit de s’intéresser à tout phénomène social puisqu’il est toujours possible d’y trouver une justification économique, notamment en termes de lutte contre la pauvreté.

Il serait toutefois plus honnête, plus lucide et plus rigoureux d’admettre les fondements purement politiques de ces nouvelles orientations. Les liens entre démocratie et performance économique et sociale sont en effet ténus. Pour s’en tenir aux toutes dernières années, on a pu observer des réductions massives de la pauvreté par certains régimes dictatoriaux, qui ont même parfois maintenu des niveaux acceptables d’équité et d’égalité, tandis que des démocraties ont subi des échecs cuisants sur ce terrain. En Afrique, on peut se demander, en conscience, si les mouvements de promotion de la démocratie dans lesquels se sont engagés les principaux bailleurs de fonds ne sont pas partiellement responsables du chaos qui s’est emparé de régions entières – et de la régression économique qui en résulte. Inversement, certaines démocraties de pays en développement ont bien réussi, tandis qu’à l’évidence un grand nombre de régimes autoritaires ont connu un échec massif, comme tout observateur de l’Amérique latine et de l’Afrique dans les années quatre-vingt en conviendra. Enfin, s’il est indéniable que des problèmes politiques bloquent le développement de nombreux pays rongés par une corruption massive et paralysante, de prodigieux succès du développement et de la lutte contre la pauvreté se sont parfois accompagnés, comme en Asie orientale, d’une corruption élevée, laquelle d’ailleurs subsiste dans de nombreux pays développés. La crise asiatique de 1997 ne devrait à cet égard être instrumentalisée qu’avec précaution par le discours de la « bonne gouvernance », dans la mesure où, à l’évidence, elle reflète autant les dysfonctionnements des marchés internationaux que ceux des économies asiatiques. Disons que la « bonne gouvernance » et le progrès de la démocratie devraient être l’objectif d’un processus satisfaisant de développement, mais qu’ils n’en sont pas des conditions nécessaires.

Les secours aux populations frappées par des catastrophes majeures dues à l’homme ou à la nature peuvent sembler se rattacher plus aisément à la problématique de la lutte contre la pauvreté. Le danger est qu’ils s’y substituent complètement, comme l’ont montré les vastes redéploiements de l’aide au développement dans les dix dernières années. Nombre de gouvernements ou de théoriciens du libéralisme économique verraient volontiers cette tendance se poursuivre, dans la mesure où elle offre la possibilité de faire preuve de solidarité et d’engagement humanitaire sans remettre en cause les inégalités et injustices internationales auxquelles les plus riches sont eux-mêmes parties, ou les failles dans les processus de développement. Le rapport Meltzer du Congrès américain [1] en offre une bonne illustration. Ainsi par exemple perdure la contradiction entre la fermeture aux pays du Sud de marchés du Nord dont leurs économies auraient tant besoin, tandis que les pays de l’OCDE répandent sur eux, il est vrai avec une parcimonie croissante, une aide au développement incapable de susciter la croissance dans le contexte des politiques commerciales mondiales. L’attention de plus en plus vive accordée aux crises humanitaires révèle une nette évolution de l’opinion comme des gouvernements vers une approche caritative des relations Nord-Sud, parfaitement cohérente avec la vision de l’ouverture commerciale comme outil privilégié de la croissance internationale, dont les pays de l’OCDE sont les premiers bénéficiaires. « Your trade and my charity », en somme, a remplacé le slogan « Trade, not aid ».

Disons-le clairement, et avec moins d’ironie : une part importante de l’opinion publique internationale réclame des progrès sensibles sur les plan éthique et démocratique à l’échelle internationale. Une autre partie importante de l’opinion, partiellement la même, s’intéresse aux chocs majeurs subis par des populations en détresse et accorde une faible valeur aux efforts de long terme entrepris en faveur du développement. Ces demandes n’ont que des rapports indirects et parfois contradictoires avec la réduction de la pauvreté dont les institutions d’aide au développement ont pourtant fait leur objectif pour récupérer, au profit de programmes en perte de soutien populaire, les émotions et les exigences éthiques de l’opinion publique des pays riches et de certaines élites des pays en développement.

Le même type de bilan devrait être tiré sur le plan politique, quoiqu’avec plus de précaution : la communauté internationale a introduit de fait une conditionnalité démocratique qui a fortement pesé sur les petits pays dépendants, comme en Afrique, et a influé sur les comportements des « grands ». On lui doit en partie l’essor de mouvements démocratiques en Afrique subsaharienne, qui ont été puissamment appuyés de l’extérieur, tandis que la société civile du Sud reçoit un soutien sans cesse croissant qui l’aide à s’organiser. Enfin, la « bonne gouvernance » est devenue la vulgate des réunions internationales, un thème de travail des institutions d’aide au développement, et le parcours incontournable d’un pays qui veut bénéficier de crédits d’ajustement structurel des institutions de Bretton Woods ou de l’Union européenne. Il n’est bien entendu pas aisé, surtout à l’échelle d’une décennie, de tirer des conclusions définitives sur l’impact qu’a eu l’aide sur la gouvernance des sociétés du Sud, mais il est clair qu’elle a été profondément et directement instrumentalisée aux fins politiques que l’on vient d’évoquer.

Tout d’abord, les anciens abonnés de l’aide ont été lâchés, souvent avec soulagement, comme l’illustre le cas du Zaïre, caricatural à tous égards. La problématique de la « bonne gouvernance » s’est soudain appliquée. Les erreurs économiques et financières ont été exposées au grand jour et vertement critiquées, là où une grande prudence, et une grande patience, s’imposaient jusqu’alors. Ces abandons ou ces exigences nouvelles ont été brutaux et se sont accompagnés d’une prise en compte assez négligente de leurs conséquences pour les populations. Il yeut bien sûr des exceptions pour des pays qui continuaient à représenter des enjeux stratégiques importants, ce qui n’était visiblement pas le cas, par exemple, de l’Afrique centrale. Il faut dire que le mur de Berlin est tombé à temps en ce qui concerne certaines zones du monde comme l’Afrique subsaharienne, où la crédibilité des régimes dictatoriaux avait chuté à des niveaux particulièrement bas. La situation de dépendance financière de ces derniers les avait aussi laissés profondément vulnérables à un chantage démocratique dont on a vu plus tard les limites.

En second lieu, l’aide au développement et ses appareils ont été appelés en urgence pour contribuer à gérer la transition des anciennes économies socialistes vers l’économie de marché. L’importance des fonds publics consacrés à l’accompagnement des transitions, essentiellement en Europe de l’Est, a fortement restreint les aides aux anciens bénéficiaires, malgré les démentis officiels de l’époque. Parallèlement à « l’hémorragie financière humanitaire », un second emploi concurrentiel pour l’aide au développement est donc apparu. Nombre d’organisations bilatérales et multilatérales se sont reconverties sur ce nouveau chantier. Celui-ci n’est toujours pas achevé, et l’on peut même parier sans grand risque que certains des nouveaux clients de l’aide, particulièrement dans les Balkans ou parmi les anciennes républiques soviétiques, demeureront longtemps dans le système d’assistance publique.

Concluons en une phrase : la politique n’est pas morte, et l’aide au développement demeure l’un des rares outils dont disposent les chancelleries et les palais présidentiels de la planète quand la stabilité internationale est menacée. Il n’y a pas là matière à s’indigner, mais à nuancer une définition de l’aide par des objectifs économiques qui n’ont jamais constitué qu’une partie de son fondement. Régulièrement, les fonds publics sont engagés dans des États en développement pour « contenir », « stabiliser », voire « acheter » des situations, des règlements politiques ou des populations. Cela interdit d’évaluer l’aide sur les seuls critères de la performance économique, dont il est temps néanmoins de dire quelques mots.

Ce n’est pas, bien entendu, que la croissance n’ait pas été considérée a priori comme un objectif souhaitable et recherché, ni que des considérations d’équité internationale n’aient été très régulièrement invoquées, y compris pour consolider les racines du système de Bretton Woods : nombre d’agences d’aide bilatérales, par exemple, ont consacré des efforts importants et réels à la politique économique dès les années soixante, même si l’inspiration de ces politiques économiques peut être rétrospectivement contestée; et le FMI comme la Banque mondiale ont toujours affirmé rechercher la croissance avec passion.

Toutefois, dans le monde réel, la hiérarchie des préoccupations a été et demeure différente. Ainsi, jusqu’à la chute du mur de Berlin, et dans une règle générale qui a souffert peu d’exceptions, quand des réformes économiques s’avéraient nécessaires dans des pays en développement pour promouvoir la croissance, mais indisposaient ou fragilisaient le régime local en place (s’il était dans le « bon camp » ou si l’on désirait l’empêcher de se rapprocher du « mauvais »), les arbitrages étaient vite rendus en faveur de la stabilité politique et des relations avec les régimes amis. C’est ainsi, par exemple, que l’ajustement structurel a été fortement ralenti, durant les années quatre-vingt-dix, dans les anciennes colonies françaises, par le soutien qu’apportait la France à des régimes locaux fort mal gérés. Cette priorité politique perdure et explique pourquoi certains pays peuvent être privés d’aide (Birmanie) ou au contraire en être constamment pourvus (Russie, Chine, Vietnam, Indonésie), quelle que soit leur performance économique.

Mais l’aide a aussi été instrumentalisée au service des principales préoccupations de stratégie économique des grands pays de la planète, reléguant dans les faits la croissance économique de ses bénéficiaires au second plan, comme le montre l’évolution combinée des préoccupations et des flux d’aide sur les dernières décennies. Durant les années soixante et soixante-dix, l’accompagnement de la renaissance des anciennes colonies en États indépendants avait absorbé les énergies et l’attention, y compris de la Banque mondiale, qui s’est longtemps définie comme une banque d’investissement, dont les champs d’intervention étaient assez strictement limités aux infrastructures et dont le rôle demeurait relativement modeste. À compter du début des années quatre-vingt, dans la foulée d’une période où les institutions de Bretton Woods avaient joué un rôle important de recyclage des pétrodollars, deux préoccupations ont dominé la discussion économique internationale et ont déterminé les volumes et les discussions sur l’aide : l’endettement et les changes d’une part, le commerce de l’autre. Sur le premier point, et face à ce que l’on pourrait qualifier de faillite systémique du monde en développement dans les années quatre-vingt-dix, des masses financières croissantes ont été consacrées à l’ajustement structurel dans les pays pauvres et émergents, sur ressources sans cesse plus bonifiées, tandis que les pays à revenu intermédiaire reçurent, lors de leurs crises de change majeures (crises mexicaine, asiatique et russe), des financements encore plus massifs, quoiqu’essentiellement sur prêts à taux plus élevés. L’ouverture commerciale des pays sous ajustement a constitué, par ailleurs, avec la libéralisation intérieure des économies, un objectif central de l’ensemble de ces plans, et les institutions de Bretton Woods, inspirées par leurs actionnaires principaux, sont rapidement apparues comme des agents majeurs de l’élimination des barrières douanières quantitatives et de la baisse des tarifs extérieurs.

Affirmer que le XXI^e siècle s’ouvre sur l’accomplissement, et même la réussite, de cette double mission économique historique de l’aide peut heurter, compte tenu de l’état actuel du développement dans le monde, marqué par l’accroissement des inégalités, la diversité des expériences de croissance, l’échec flagrant de l’Afrique et le lourd bilan humain de l’ajustement structurel. Cette affirmation n’est pourtant choquante que dans la mesure où l’on refuserait de voir que la croissance n’a jamais été perçue, au mieux, que comme un moyen, toujours comme un slogan, et jamais vraiment comme une fin, au regard des deux objectifs essentiels que furent, dans les vingt dernières années, pour les vrais maîtres politiques du système, le commerce et la dette.

Certes, désendettement et ouverture commerciale sont présentés par certains courants économiques, en position dominante dans le système de Bretton Woods, comme des facteurs essentiels de croissance pour le Sud, et fournissent la justification idéologique du complexe économique standard des deux dernières décennies, le « consensus de Washington ». On sait combien cette hypothèse est contestable, et combien les résultats de l’ouverture commerciale sont douteux en termes de croissance pour des pays dominés. En pratique, par exemple, les pays d’Asie orientale ont connu une croissance exceptionnelle durant la période grâce à des politiques financières très rigoureuses, mais aussi en utilisant les taux de change et de nombreux instruments légaux pour protéger leurs marchés intérieurs : leur ouverture commerciale et financière a été tardive, et a été l’un des facteurs de leur crise de 1997. Certes aussi, le G 7 a systématiquement appelé de ses vœux une croissance rapide, afin de mettre fin plus vite à l’endettement des pays en développement. Mais, en premier lieu, les grands pays développés ne se sont pas privés de mener une politique qui contredisait formellement leurs souhaits officiels : ils se sont par exemple efforcés de promouvoir, dans le cadre de l’Uruguay Round, une ouverture commerciale fondamentalement défavorable aux pays en développement, tout en continuant à soutenir leurs exportations agricoles et à se protéger dans les domaines les plus importants pour les pays en développement (textile par exemple). En second lieu, les grands gestionnaires des économies ont toujours su que la nature même des maux qui affectaient les économies les plus pauvres – généralement peu susceptibles de réagir à des stimulations de la demande et à des investissements additionnels sans de vastes restructurations internes – interdisait en fait le succès d’une stratégie de fuite par le haut, à la Keynes, et condamnait à des stratégies d’ajustement récessives qui, du reste, auraient sans doute pu être conduites, en matière structurelle, avec plus de souplesse sociale et d’intelligence. Leur analyse a été similaire pour les pays émergents en crise durant la même période. En pratique, les pays de l’OCDE ont plus fait confiance pour leur croissance à leur capacité de commercer entre eux, c’est-à-dire dans la sphère qui concentre déjà l’essentiel de leurs échanges extérieurs, qu’aux perspectives nouvelles éventuellement offertes par les pays en développement.

En revanche, les pays riches ont été fortement mobilisés par la crainte de voir s’effondrer le système financier mondial et ont subordonné les autres objectifs à la préservation de celui-ci : les pays en développement ont toujours été craints pour leur capacité à déstabiliser le système financier international, et la préoccupation principale des vingt dernières années a été d’organiser le repli en douceur depuis les pics d’endettement des années quatre-vingt, en amortissant les coûts de la socialisation des pertes mondiales sur longue période. Les puissances économiques ont par ailleurs poursuivi en matière commerciale les politiques qui les ont toujours inspirées depuis les traités inégaux, l’ère des comptoirs et celle du pacte colonial : ouvrir les marchés des pays pauvres, et payer leurs matières premières ou leurs achats à faible valeur ajoutée par leurs propres exportations. Autrement dit, la croissance des pays en développement n’est ni un mal ni un problème, au contraire, mais elle n’est pas l’objectif fondamental des principaux joueurs du club des pays les plus riches, au regard des enjeux du commerce et de la finance, et ce, tant que la croissance dans l’OCDE est acceptable politiquement. Mais pourquoi peut-on regarder avec une certaine satisfaction le bilan de l’aide au développement sur les deux fronts sensibles que l’on vient d’évoquer ?

En premier lieu, pour la première fois, on peut imaginer la fin de l’ajustement structurel pour les pays pauvres. La réussite, modeste, des politiques économiques qui l’ont inspiré durant vingt ans joue là un rôle mineur. En fait, l’accumulation des mesures de restructuration, d’étalement puis d’annulation de dette prises depuis les années quatre-vingt par le club de Paris et, plus marginalement, par celui de Londres, et dont l’initiative de réduction de la dette des pays les plus pauvres et les plus endettés (HIPC) est la dernière mais non l’ultime, a permis de franchir le premier véritable pas pour sortir d’un processus où l’ensemble de l’aide au développement s’est englué. La réduction massive de l’en-cours et du service de la dette des pays les plus pauvres aura un effet majeur à moyen terme, dans la mesure où la plupart de leurs budgets de fonctionnement sont équilibrés, et leurs investissements désormais financés par des dons ou des quasi-dons; la situation peut être analysée de la même manière en termes de balance des paiements. Les annulations de dette vont mettre fin au cycle de l’auto-refinancement des bailleurs bilatéraux et multilatéraux, qui a constitué durant près de vingt ans la dynamique essentielle des volumes de l’aide au développement, et dont les programmes d’ajustement structurel organisaient méticuleusement le déroulement. Ce processus de réduction de dette, qui a démarré déjà il y a une dizaine d’années, a constitué cosmétiquement une sorte de cliquet à la baisse pour les volumes d’aide au développement, dans la mesure où son coût est porté dans les statistiques de cette dernière. L’accumulation des coûts d’annulation entraînés par la dernière vague de décisions internationales va inéluctablement, dans le cadre de budgets d’aide stabilisés, contraindre à la baisse les autres composantes de cette politique, malgré les déclarations officielles – dont on a vu la faible crédibilité– à propos des effets de substitution entre aide aux pays en transition et aide aux pays les plus pauvres. Dans un premier temps, beaucoup d’agences vont être très occupées par les modalités complexes de l’initiative HIPC, et les bailleurs bilatéraux qui ont opté, comme la France, pour des mécanismes de conversion de créances en fonds de développement, vont connaître un regain d’activité. Une fois ce cap franchi, l’aide va se replier sur les seuls financements des budgets d’investissement des États, c’est-à-dire, en pratique, va franchir un nouveau palier à la baisse, si les logiques qui ont prévalu jusqu’à présent continuent à s’imposer.

En second lieu, la mission commerciale de l’aide au développement, qui a pu s’amplifier à la faveur de la dépendance financière dans laquelle nombre de pays en développement se sont trouvés à partir de la fin des années quatre-vingt, voit son terme approcher. En effet, les conditionnalités des programmes d’ajustement ont permis un vaste déverrouillage des marchés intérieurs, tant sur le plan du commerce courant que sur celui des investissements extérieurs, en particulier par les privatisations, qui ont remis dans les mains des capitaux internationaux des pans entiers de services publics locaux descendus au fond de l’abîme. Ce processus est plus ou moins avancé suivant les pays, mais il a considérablement progressé durant les vingt dernières années. Les perspectives de fin de l’ajustement par fin de l’endettement réduisent toutefois les possibilités de progrès futurs obtenus par ce biais. Mais l’épuisement de cette logique intervient à un moment où les réformes radicales introduites par la création de l’OMC, assorties d’un mouvement général d’adhésion des pays du Sud à ce mécanisme, introduisent pour ces derniers des obligations majeures d’ouverture, dont les contreparties sont modestes. Une nouvelle mécanique d’ouverture internationale de leurs marchés intérieurs, sans doute beaucoup plus puissante que la première, est donc à l’œuvre, et minimise l’effet des conditionnalités d’ajustement structurel dans le domaine commercial, comme le cas du Vietnam, très actuel, le montre de manière exemplaire.

On peut imaginer qu’un petit nombre de pays de l’OCDE, particulièrement en Europe du Nord, très motivés par des considérations éthiques, vont continuer d’offrir des volumes substantiels d’aide au développement à leur échelle. Mais il est probable que la majorité des ministres en charge de l’aide vont rencontrer dans ce nouveau contexte des difficultés croissantes à défendre leur budget au sein de leurs gouvernements. En dépit de bonnes perspectives économiques en Europe et aux États-Unis, les pressions à l’élimination des déficits budgétaires s’exerceront massivement sur les programmes d’aide, faute d’arguments économiques pour convaincre les ministres des Finances, qui n’auront plus besoin d’acheter l’ouverture économique des pays du Sud par des programmes d’ajustement, et qui constateront la fin de la crise de la dette internationale. La nécessité d’investir dans la reprise de la croissance économique au Sud sera sans nul doute reconnue, et l’on célébrera la lutte contre la pauvreté : ces deux objectifs mobiliseront en pratique des sommes modestes et déclinantes dans la plupart des pays du G 7. Elles seront ciblées sur le soutien des programmes humanitaires dans les pays en crise, sur les opérations de reconstruction, sur le subventionnement de régions importantes au plan géopolitique, et enfin un reliquat sera orienté vers le financement des budgets d’investissement des pays les plus pauvres, sous une forte conditionnalité – politique et de gouvernance– qui freinera la dépense, et avec un accent marqué sur des résultats concrets en matière de pauvreté, susceptibles de satisfaire les opinions publiques sceptiques. Tel est, selon toute probabilité, le paysage de l’aide au développement qui se dessine pour la décennie commençante. Il n’est pas en soi choquant et certains pourront même soutenir que la réduction en volume et le resserrement sur une logique nettement plus restreinte des crédits de l’aide donneront à ces derniers une efficacité locale plus grande, fût-ce sur un objet plus limité. Ce paysage sanctionnera la fin de la mission économique – telle qu’entendue ci-dessus– de l’aide, dont le recentrage social exprimera une fois de plus que la croissance n’en est pas le fondement principal.

La seule hypothèse susceptible de modifier cette tendance est la découverte d’une nouvelle source d’inspiration dans la communauté internationale pour la coopération et l’aide au développement. Ici intervient l’ouverture récente d’un nouveau champ de réflexion économique.

Ce terme, consacré notamment par l’ouvrage de Inge Kaul, Isabelle Grunberg et Marc Stern [2], évoque les défaillances du marché qui se manifestent dans un système marchand désormais globalisé, où les pays en développement et ceux de l’OCDE sont donc reliés par de multiples interactions qui rendent leurs destins indissociables. Ces défaillances sont de tous ordres ; les économistes n’ont cessé d’en identifier de nouvelles depuis que Samuelson a publié en 1954 l’ouvrage fondateur de l’économie publique. On peut distinguer (et cette classification n’engage que l’auteur de ces lignes) :

Une caractéristique essentielle de toutes ces défaillances réside dans la sous-production de biens publics, ou dans les sur- ou sous-productions de biens et services qu’elles entraînent, en raison des dysfonctionnements des systèmes de prix qui leur sont associés : le savoir peut ainsi être produit et conservé sous-optimalement, les biens naturels excessivement consommés, le temps humain sous-payé etc. Comme les auteurs de l’ouvrage le montrent, une classification de ces dysfonctionnements peut être conduite sur la base des usages excessifs ou insuffisants de biens qu’ils entraînent, des distorsions de production associées, bref de la nature de la sous-optimalité à laquelle ils sont liés. La problématique centrale de la gestion de ces imperfections tourne donc autour d’un nombre limité de questions simples, mais dont les réponses sont complexes : comment internaliser les externalités ? Quelles régulations instituer pour traiter les aveuglements du marché ? Quels mécanismes extra-marchands mettre en place pour assurer la production des biens publics à des niveaux satisfaisants, et comment les financer ? Comment assurer un accès optimal aux biens publics qui, même s’ils répondent théoriquement aux critères de non-exclusion et de non-rivalité, peuvent être rendus inaccessibles par des barrières de revenus, de statut social, d’absence de « capacité » ( capability) au sens d’AmartyaSen [3].

Ces biens publics ont été identifiés depuis longtemps au niveau national par la théorie économique, qui a aussi inspiré nombre de solutions pratiques pour les gérer concrètement, et a consacré beaucoup d’énergie à l’analyse des dysfonctionnements des marchés. Au niveau international, certains d’entre eux ont été identifiés précocement. Mais c’est la mondialisation, c’est-à-dire l’existence du marché planétaire pour toutes les sphères de la vie économique et sociale, qui donne un intérêt nouveau à cette approche. Ses principaux champs d’application sont l’environnement, la santé, les marchés financiers, les marchés de biens « déficients » (transport, énergie, communications, matières premières), mais aussi les règles de gouvernance mondiales, la sécurité, la paix, les inégalités...

Les conséquences pour les rapports Nord-Sud sont très importantes. En empruntant au langage et aux concepts-clés de l’économie dominante actuelle – ce qui fait leur force– et en fournissant un guide conceptuel pour l’analyse des sujets majeurs de la planète, la théorie des biens communs planétaires prolonge les intuitions ou les raisonnements des économistes du développement des années soixante-dix et quatre-vingt, et légitime la coopération internationale, dont elle fournit une théorie, en montrant la nécessité de la mise en place de compromis planétaires et de politiques communes fondées sur la négociation. Soulignons qu’elle n’est pas une théorie du développement : elle traite des rapports entre États, peuples, agents économiques de tous les niveaux de développement et ne fournit aucune recommandation claire sur les politiques internes des pays en développement; elle n’est pas non plus une théorie de l’aideau développement, en ce qu’elle se centre sur la coopération internationale, qui englobe tous les pays et pas seulement les rapports entre Nord et Sud. Elle envisage aussi que les pays en développement soient eux-mêmes producteurs de « maux publics », et donc théoriquement contributeurs financiers potentiels. De même, la coopération internationale qu’elle prône n’aboutit pas forcément à légitimer des mécanismes d’aide, qui ne sont qu’un cas particulier des politiques pouvant être mises en œuvre à l’échelle globale, et qui peuvent par ailleurs être gérés par des acteurs privés. Mais de nombreux transferts financiers et technologiques entre Nord et Sud sont également légitimés, dans la mesure et dans la seule mesure où ils dérivent d’externalités analysées et donnant lieu à la mise en place de politiques globales de régulation, qui doivent inclure, pour être techniquement fondées, la participation de tous les acteurs. Ainsi, l’ouvrage de Kaul, Grunberg et Stern identifie-t-il trois déficits qui caractérisent la formulation actuelle des politiques globales : le déficit de gouvernance ( jurisdictional gap), qui renvoie au hiatus entre les besoins de gouvernance globale et la gestion nationale des politiques publiques, le déficit de participation (participation gap), qui dénonce les problèmes d’accès aux biens publics ainsi que les défaillances de participation des pays en développement et de la société civile à l’élaboration de la règle publique mondiale, et enfin le déficit des incitations ( incentive gap), qui vise la faiblesse actuelle des instruments de mise en œuvre des politiques planétaires.

On le voit, l’intérêt de cette approche pour le développement réside dans son pouvoir de relier la question du dialogue Nord-Sud, et accessoirement celle des transferts financiers et de l’aide au développement, à la résolution de problèmes communs de l’humanité. Elle donne donc, entre autres, à l’aide au développement une dimension à la fois globale et universelle, qui « intéresse », au sens le plus strict du terme, les deux parties, et qui la réintègre dans le mainstream, c’est-à-dire au cœur des sujets qui préoccupent les « maîtres politiques ». Il s’agit là d’une entreprise de démarginalisation de l’aide, d’inscription de cette dernière dans les débats des puissances mondiales.

En tant que telle, la théorie des biens communs planétaires ne peut donc être appelée directement à la rescousse de la lutte contre la pauvreté ou les inégalités mondiales. Certes, la croissance et l’amélioration générale du bien-être sont le fondement central de la légitimité du marché. Mais en soi, cette théorie ne permet aucun jugement général sur l’inégalité dans le monde ou la persistance de la pauvreté, ni sur l’intérêt de conduire des politiques globales comme l’aide au développement, qui chercheraient à les réduire, en l’absence de dysfonctionnement du marché. En revanche, elle s’intéressera à l’illégitimité éventuelle de l’inégalité ou de la pauvreté au regard des conditions de fonctionnement du marché, cherchera les imperfections et dysfonctionnements qui les autorisent ou les produisent et proposera des remèdes aux seuls problèmes qui en sont la source. Autrement dit, ce n’est pas tant la pauvreté ou l’inégalité en elles-mêmes qui la préoccupent, que les conditions et les mécanismes illégitimes de leur production ou de leur maintien. En même temps, des auteurs comme Joe Stiglitz insisteront sur l’existence de « biens publics » comme la « stabilité internationale », qui peuvent justifier des mécanismes de redistribution au profit des perdants du système. La redistribution ou le bridage des capacités productives peuvent être également justifiés par des valeurs comme « l’équilibre social » ou « l’égalité » : mais il s’agit alors de principes exogènes au système de fonctionnement et de reproduction du marché, alors que tous les mécanismes que nous avons soulignés jusqu’à présent peuvent être considérés comme « internes » au système marchand, même s’ils sont « externes » à la loi de l’offre et de la demande.

Il y a dans cette approche « amorale » des biens publics un puissant levier politique : la conviction éthique est importante dans les relations sociales, mais l’on sait que l’existence de raisonnements d’intérêt clairs et forts est indispensable pour asseoir des politiques de solidarité et de redistribution, à l’échelle nationale comme internationale. Cette approche est aussi un puissant moteur de rigueur intellectuelle et d’approfondissement des fondements des politiques globales, dont l’aide au développement : à l’opposé de toute vision caritative, la théorie des biens communs planétaires oblige à analyser le système économique mondial et à y rechercher les dysfonctionnements, sans complaisance a priori ni pour les pays pauvres ni pour les pays riches. Ainsi, alors que les approches fondées sur la pauvreté peuvent s’accommoder de dysfonctionnements importants des marchés mondiaux au profit des pays développés pourvu que, en pratique, les plus pauvres soient aidés et hissés hors de leur misère, la théorie des biens communs planétaires dénoncera les dysfonctionnements systémiques (par exemple les subventions aux exportations, les excès de liberté dans les marchés de capitaux...), proposera de les supprimer ou de les changer, suggérera des compensations financières proportionnelles aux coûts subis par les pays les plus pauvres au cas où ces mécanismes ne sont pas modifiés et prônera enfin la suppression de ces dernières si un fonctionnement efficace du marché est rétabli. L’aide au développement peut de la sorte trouver sa justification dans une démarche rigoureuse, indépendante de jugement moral, indépendante d’une position apriori sur la pauvreté et exclusivement fondée sur une analyse des problèmes communs de l’humanité et des interdépendances entre nations et peuples, faisant appel aux concepts d’optimalité du fonctionnement des marchés. Ce n’est pas le moindre des paradoxes que cette vision amorale débouche sur une vigoureuse invitation à l’intensification de la coopération internationale et aux transferts financiers et technologiques au profit du Sud.

Stabilité et légitimité de la libéralisation économique globale. Dans cette logique de l’économie publique, la globalisation marchande qui s’opère sous nos yeux ne peut être légitime et durable, vue sous l’angle Nord-Sud, qu’à condition que trois dysfonctionnements soient traités, qui touchent tous à la gestion des biens communs planétaires : les inégalités d’opportunités, l’asymétrie d’ouverture entre marché des biens et marché du travail, les conditions sociales et environnementales de l’échange marchand.

La première question importante est celle des inégalités de départ entre pays : dans les cinquante dernières années, plusieurs pays en développement – du Japon à la Corée en passant par la Malaisie et la Thaïlande– ont réussi leur intégration dans le marché mondial et produisent aujourd’hui croissance et bien-être. Cette réussite, largement attribuable à une politique de projection à l’export et de protection à l’import, n’est plus possible dans le cadre des règles de l’OMC. L’insertion dans la communauté internationale ne peut plus se faire d’une manière aussi dissymétrique. La théorie apporte sa contribution à l’analyse de ces situations et justifie des systèmes de compensation et de transfert qui permettent de rendre le jeu du marché plus acceptable et moins inégal, en fournissant aux entrants les moins performants des moyens de lutter (ou de se doter de tels moyens) contre les joueurs déjà performants, en général ceux qui jouissaient, avant la mondialisation, de systèmes de marché anciennement installés et fonctionnant correctement.

Si les investissements, les biens et les services sont de plus en plus mobiles, les migrations humaines font l’objet de restrictions qui minent la crédibilité du système ; dans un marché libéral pur, elles seraient autorisées, et des rééquilibrages démographiques massifs se produiraient qui auraient pour résultat final de réduire la croissance des revenus salariaux dans les pays développés et d’accroître les transferts financiers privés vers les pays en développement (notamment par l’épargne des migrants).

Enfin, les conditions sociales et environnementales de l’échange marchand global ont été particulièrement étudiées lors des récentes négociations de l’OMC, et de nombreux pays développés font désormais un lien direct entre l’ouverture de leurs propres marchés intérieurs aux exportations des pays en développement et l’adoption (et le respect) par ces derniers de codes sociaux et environnementaux qui ont pour objectifs de promouvoir les droits de l’homme, d’éviter une concurrence par le bas (dumping social), de renforcer la sécurité du consommateur final, et d’internaliser les coûts additionnels provoqués par la dégradation environnementale liée à l’extension de la production industrielle dans les pays en développement. Ces derniers voient dans l’émergence de cette conditionnalité marchande un nouveau protectionnisme de la part des pays développés; ils estiment perverse une logique qui consiste à leur interdire – par la fermeture des marchés du Nord– d’accroître les moyens financiers et humains nécessaires pour atteindre les objectifs qu’on leur assigne : mettre fin au travail des enfants, disent-ils, n’est possible que par une amélioration de notre niveau de vie, laquelle dépend de l’augmentation des exportations vers les marchés développés; si on l’empêche au motif que nous ne sommes pas en mesure de faire cesser l’exploitation des enfants, on rend cette dernière inéluctable et définitive. Il est clair qu’il ne sera possible de sortir de cette contradiction que si, à la fois, les marchés s’ouvrent et si d’importants moyens techniques et financiers sont donnés aux pays en développement pour éliminer les fléaux sociaux et environnementaux qui les accablent. L’aide au développement fait partie du big deal sur la poursuite de la mondialisation commerciale.

Toutes ces activités, tous ces transferts fondés sur l’établissement d’un grand marché commercial mondial fournissent donc aux institutions d’aide au développement un fondement politique et économique solide qui n’est lié qu’indirectement à la problématique de la pauvreté, puisqu’il intègre les composantes sociales dans une approche globale des facteurs de compétitivité.

Stabilité et progrès financier. Un grand marché financier unique se met en place, de fait, sur la planète. S’il est difficile, pour l’instant, d’établir une corrélation directe entre ouverture des marchés financiers et croissance, il y a peut-être là des potentialités importantes, y compris pour les pays en développement. Mais les risques sont également énormes : aucun pilote n’est aux commandes de cet avion-là, ce qui suscite l’anxiété des opinions publiques et des gouvernements les plus faibles. La crise asiatique est venue rappeler que l’arrivée sur ce marché mondial d’économies performantes sur longue période, mais institutionnellement faibles, pouvait profondément déstabiliser le marché financier. Les intérêts de tous sont soumis à la bonne conduite de chacun. La coopération internationale à l’échelle mondiale est donc nécessaire pour établir des cadres généraux de gestion : normalisation comptable, transparence financière, établissement de règles prudentielles sont les trois chantiers majeurs. Mais l’aide a deux rôles à jouer pour participer à la régulation de ces marchés. D’abord, soutenir le développement des politiques, des institutions et des marchés intérieurs des pays du Sud, qui leur permettront d’être des partenaires sains dans cette communauté internationale, en appliquant le cadre normatif international. Cette intervention a une dimension préventive importante, et suppose des transferts d’expertise et de conseil indépendant aux pays en développement, qui ne sont pas en mesure de les acheter sur le marché. Elle oblige, en raison de la nature du sujet, à entrer dans les politiques macro-économiques des pays en cause, ainsi que dans différentes composantes de leur gestion économique et financière. En second lieu, des volumes massifs d’aide devront continuer à être mobilisés pour gérer les crises financières quand la prévention aura fait défaut, afin d’empêcher un effondrement systémique international ou les répercussions politiques déstabilisantes des chocs subis par les populations. Cette intervention implique, de la part des grandes agences multilatérales comme bilatérales, la capacité à la fois de mobiliser de vastes sommes pour des financements à caractère macro-économique et de fournir des conseils pointus et intégrés sur l’ensemble des dimensions de la gestion d’une crise, y compris les politiques structurelles et sociales. La relation avec la réduction de la pauvreté est ici particulièrement lointaine.

Gestion écologique de la planète. L’intégration mondiale en cours a des répercussions sur l’environnement, qui placent les relations Nord-Sud parmi les plus importants sujets à prendre en compte. Plusieurs gros pollueurs et générateurs d’effet de serre sont des pays en développement (notamment la Chine). Et, en termes de conservation du patrimoine naturel et de la biodiversité, les zones les plus importantes et les plus sensibles s’y trouvent également : Amazonie, Indonésie, Indochine, Chine, Afrique centrale et des Grands Lacs, etc. Enfin, les futures grandes étapes du progrès agronomique au Sud impliquent l’emploi de technologies, notamment génétiques, qui posent de sérieux problèmes d’externalités pour les pays développés. Cette situation implique l’intervention d’une aide substantielle, au niveau des politiques comme des financements, car les politiques et les institutions à mettre en place pour réduire les facteurs de pollution et préserver les espaces sensibles ne sont pas à la portée des pays pauvres. Leur coût élevé ne peut que réduire la capacité de croissance à court terme de ces derniers, alors que les pays développés ont déjà procédé à une destruction massive de la biodiversité et ont considérablement pollué la planète. Par ailleurs, les bénéfices de la protection environnementale dans les pays du Sud seront perçus par l’ensemble des pays du globe. Les transferts financiers en appui aux politiques environnementales des pays en développement sont donc à la fois économiquement et politiquement légitimes, et indispensables à la réussite d’une bonne gestion écologique de la planète. Les pays du Nord ont d’ailleurs tout intérêt à intervenir aux côtés de ceux du Sud, s’ils veulent éviter que des mauvaises gestions environnementales internes à ces derniers n’affectent leurs ressources naturelles au point de rendre inévitables des drames démographiques massifs ou des migrations irrépressibles. Là encore, si les problématiques de lutte contre la pauvreté ne sont ni sans lien – du fait notamment de l’importance des populations rurales dans le Tiers monde– ni contradictoires avec l’inspiration de gestion écologique de la planète, elles n’en forment pas le cœur et ne se confondent pas avec elle.

Maîtrise de la situation sanitaire. Cinq des six milliards d’habitants de la planète vivent dans les pays en développement, dont deux au-dessous du seuil de pauvreté absolue. Dans les vingt ans qui viennent, deux nouveaux milliards d’habitants sont attendus, uniquement dans les pays en développement, et en grande majorité dans la catégorie des « pauvres absolus ». Les différences de conditions de santé et d’espérance de vie à la naissance entre le Nord et le Sud sont déjà hallucinantes. Elles font peser un risque politique global évident, qui à lui seul justifierait des transferts massifs entre populations. Mais il est impossible d’imaginer que nos propres pays puissent continuer à améliorer leur situation sanitaire, ou seulement la préserver, sans élever sensiblement celle des pays du Sud : les épidémies ne connaissent pas de frontières. À cette fin, il faut assurer plus de croissance économique et plus de développement, d’une part ; des politiques de santé, primaire en particulier, plus performantes et mieux financées, d’autre part. Les actions à mettre en œuvre sont très variées, et s’étagent depuis l’intervention dans les situations sanitaires intérieures jusqu’à la mise au point d’outils mondiaux. C’est ainsi que la recherche médicale de vaccins non susceptibles d’être rentabilisés du fait de la faiblesse de la demande solvable des pays pauvres devrait être prise en charge par les pays développés. Le cas du sida est exemplaire, mais il n’est pas le seul. En fait, la simple considération des externalités négatives liées à la dégradation de la situation sanitaire au Sud pourrait justifier une prise en charge financière complète par les pays du Nord des politiques intérieures de santé primaire au Sud, si une telle chose était politiquement possible ! Dans la mesure où il s’agit ici surtout de populations très pauvres et de la fourniture de services publics à la base, le lien avec la lutte contre la pauvreté est plus étroit que dans les autres sujets abordés. Encore faut-il ne pas traiter de ce sujet de manière restrictive : la gestion de l’eau et l’assainissement, par exemple, ont des impacts directs sur la situation sanitaire souvent plus importants que la prestation de services de santé (même si cela ne vaut pas pour une endémie comme le sida), tandis que l’éducation, l’information, la formation jouent aussi des rôles majeurs. L’aide au développement est ici essentielle, et son fondement ne se limite nullement à une approche humanitaire.

Il y a un enjeu important à la progression de la théorie des biens publics, tant au point de vue fondamental qu’en tant que guide stratégique pour l’action. Depuis que le marxisme, victime des déboires des régimes socialistes, a perdu sa crédibilité intellectuelle, il n’y a plus de théorie de l’organisation et de la gouvernance mondiales qui fasse pièce au libéralisme hâtif que l’on voit fleurir partout. Les dirigeants versent régulièrement des larmes sur les inégalités et la pauvreté mondiales; mais le passage d’un discours généreux à la réalité est ralenti par les égoïsmes nationaux et la faiblesse des cadres théoriques qui permettraient de se détacher du sentimentalisme ou du catastrophisme géopolitique pour expliquer pourquoi, où et comment les politiques mondiales doivent être mises en place, et quels sont la légitimité, le volume, la nature et le fonctionnement souhaitables des transferts financiers et technologiques, dans le cadre de régulations fondées non pas sur une volonté a priori égalitariste qu’aucun des grands pays de la planète ne sera prêt à assumer, mais sur des logiques auxquelles tous, pauvres et riches, peuvent adhérer. Il est donc important que la recherche académique progresse sur ce terrain. Mais il est aussi important que les institutions en charge de ces régulations et transferts approfondissent leur réflexion, et sachent adopter des raisonnements qui leur fourniront des lignes directrices stratégiques ou opérationnelles. C’est pourquoi l’on ne saurait trop inviter les organisations d’aide au développement, qui sont parmi les utilisateurs potentiels de cette théorie, à se méfier d’un usage excessif du thème de la pauvreté, finalement réducteur au regard d’approches plus globales fournies par l’économie, moins empreintes de moralisme, et finalement plus susceptibles de fonder le développement, en renforçant un pilier économique aujourd’hui fragilisé. Les organisations d’aide au développement sauront-elles relever le défi ? La théorie des biens communs planétaires justifie la coopération internationale, mais l’aide au développement n’en est qu’une sous-catégorie, un cas particulier. Il est donc essentiel que les institutions bilatérales et multilatérales soient capables, premièrement, d’ancrer leur stratégie dans des concepts plus généraux, deuxièmement, de développer des liens précis et opérationnels entre les grandes politiques et entreprises régulatrices mondiales et leur action de terrain, troisièmement, de rendre compte de progrès concrets et donc de mesurer leur efficacité et la pertinence des opérations mises en œuvre, y compris celle des approches par pays qui sont usuellement les leurs. Que le système de l’aide au développement y parvienne n’est pas certain. En effet, pris globalement, le secteur est particulièrement inefficace : le nombre excessif d’intervenants bilatéraux à la poursuite chacun des marottes de ses dirigeants ou de ses parlements crée un désordre et une saturation des capacités de gestion des pays bénéficiaires de l’aide, encore accrus par l’hypertrophie des appareils multilatéraux aux chevauchements multiples. Ce nombre excessif d’acteurs n’est pas compensé par des procédures de coopération rigoureuses : malgré les efforts entrepris dans la dernière décennie, la coopération demeure une figure (imposée) de rhétorique. Enfin, l’aide demeure éparpillée sur des myriades de projets, aux impacts incertains : seul un petit nombre de bailleurs a su transformer sa pratique pour financer des politiques, notamment sectorielles, et des lignes budgétaires. Il y a en fait peu de politiques publiques auxquelles si peu ait été demandé en termes de justification formelle d’efficacité opérationnelle, ce qui s’explique par les objectifs humanitaires, géostratégiques et politiques poursuivis jusqu’ici. L’instauration d’un pilier économique fondé sur la théorie des biens communs planétaires élèverait fortement le niveau d’exigence, et imposerait un effort fondamental de gestion de la qualité de l’aide, au niveau de chaque agence prise individuellement comme du système entier. Sur le plan individuel, il est d’ores et déjà probable qu’une partie des institutions bilatérales ne pourront franchir ce cap et se marginaliseront de plus en plus sur des activités sociales à l’impact faible. Au niveau collectif, le Comité d’aide au développement de l’OCDE a entrepris dans la dernière décennie, et poursuit activement, des efforts méritoires dans ce sens, malheureusement sur la seule base de la conviction – parfois défaillante – de ses membres et avec une participation marginale des pays en développement eux-mêmes, puisqu’ils ne font pas partie de l’organisation. Le cadre des institutions de Bretton Woods est lui-même partiel, dans la mesure où le système des Nations unies ne s’y retrouve pas et où le poids des pays en développement y est marginal. Ne serait-il pas temps d’entreprendre une grande conférence des Nations unies sur le développement et l’aide au développement, qui résumerait les efforts entrepris, créerait un cadre commun pour tous les acteurs du système et fournirait, dans le contexte du nouvel effort de régulation internationale qui s’esquisse, des objectifs et un contrat pour le système d’aide, liant donneurs et bénéficiaires ?

On ne saurait enfermer l’aide au développement dans un cadre d’objectifs strictement limités à la gestion de la mondialisation. Il est en particulier légitime que survivent, dans les institutions bilatérales, des considérations telles que la création et le développement de liens d’amitié politique entre gouvernements et peuples, la promotion d’intérêts commerciaux, la coopération et les échanges culturels... Les considérations éthiques et géopolitiques continueront également à fonder des transferts internationaux, quoiqu’à des niveaux modestes, et dans une certaine mesure fourniront des cadres d’objectifs contradictoires avec (ou indépendants de) la croissance économique ou la régulation internationale. Il serait préférable de pouvoir gérer différemment ces considérations et de spécialiser davantage des appareils séparés sur ces fonctions séparées. Il est toutefois évident que ce ne sera pas toujours le cas. Il existe une richesse des relations internationales qui n’est pas épuisée par les considérations relatives aux externalités ! Mais il n’est pas non plus interdit de progresser vers une plus grande clarté des fonctions et des objectifs, afin de mieux assurer la mesure de la performance et le jugement du pouvoir politique comme des citoyens sur l’efficacité des institutions et des politiques, en faisant la part des inévitables compromis. C’est dans cette direction que les appareils bilatéraux d’aide au développement, et pas seulement en France, pourraient s’engager dans les prochaines années, au grand bénéfice de la stabilité et du progrès social sur notre planète.