Comment la France, qui a conçu l’intégration communautaire puis n’a cessé, avec l’Allemagne, de la modeler et de la relancer, a-t-elle pu apparaître aussi désorientée qu’au cours de ces mois ? Comment la question de la parité entre les deux pays a-t-elle pu être réduite à une querelle arithmétique sans rapport avec leur responsabilité conjointe pour l’avenir de l’Europe ? Bref, comment en est-on arrivé là ? Lorsque les Quinze sont incapables de faire des concessions, la faute n’en incombe certes pas à la seule présidence. À Nice, les Européens semblaient partager surtout rigidité d’esprit et conceptions étriquées de leurs intérêts nationaux. Mais au fond, peu importe les réticences des autres. La France n’est pas obligée d’accepter le nivellement par le bas. Cet échec sous présidence française impose tout particulièrement aux Français de réfléchir.

On peut l’expliquer en partie par les circonstances : la pression que représente la perspective de l’élargissement, une erreur collective de conception de l’ordre du jour et, enfin, la cohabitation. Malheureusement, des raisons plus profondes existent aussi : contrairement à ce qui est souvent écrit, l’Union actuelle n’est peut-être pas le fruit d’un complot d’« élites » éclairées voulant forcer le peuple à s’intégrer contre son gré. On peut au contraire se demander si les responsables français n’ont pas dévoyé la méthode créée par Jean Monnet parce qu’ils répugnent à se livrer à une analyse prospective des intérêts nationaux, à se remettre en cause et à s’engager dans l’aventure avec la pédagogie que la situation requiert.

La décision d’élargir l’UE à douze nouveaux membres et, à terme, à la Turquie, change radicalement la nature du projet européen. Aucun gouvernement des Quinze n’a pourtant procédé à une remise à plat de sa politique européenne. Sans véritable débat dans les sociétés, les gouvernants ont donné la priorité à l’élargissement, considéré comme stratégique, sur toute réforme permettant de poursuivre l’intégration. Derrière les discours au goût de guimauve politiquement correcte (un « devoir moral », une « occasion historique »), on cherche en vain les concessions qu’un tel bouleversement appelle. À Nice, toutes les délégations étaient en quelque sorte otages du même dilemme : réformer l’UE en prenant le risque d’affronter les franges les plus sceptiques des parlements nationaux, ou se contenter de peu de progrès mais permettre rapidement de nouvelles adhésions. Malgré leurs exhortations répétées contre un « accord au rabais », ni les négociateurs français ni, du reste, la Commission n’étaient prêts à assumer le risque d’une crise qui aurait compromis l’élargissement. Toute l’ambiguïté de la fonction de la présidence peut cyniquement se résumer ainsi : quel État membre soucieux de ménager ses relations avec les partenaires à venir aurait choisi d’être plus exigeant que les autres ?

La forte présence des médias jusqu’au seuil des salles de négociation [2] et l’intervention d’États qui ne participaient pas aux discussions (la Pologne notamment) auront exacerbé des divergences qui, sans pression extérieure, auraient peut-être trouvé des solutions plus rationnelles. C’est notamment le cas pour la pondération des voix au sein du Conseil des ministres où, parallèlement aux discussions à quinze, se tenaient par téléphone des marchandages avec les absents. Au nom de l’élargissement, les Quinze et quelques autres ont ainsi choisi de ne pas réformer l’UE. Cette décision à courte vue risque de se retourner contre tous, membres actuels et futurs, qui pâtiront ensemble des défauts des nouvelles procédures.

Ce blocage incite à penser que l’ordre du jour n’était pas habilement conçu : une rencontre sur un agenda étroit, limité aux points les plus durs d’une négociation précédente, sans nouvelle marge de manœuvre, n’était-elle pas condamnée à échouer ? Il était assez prévisible qu’une nouvelle conférence intergouvernementaleà l’identique ne permettrait pas aux États, placés sous la pression de leurs parlements nationaux, de faire beaucoup plus de concessions qu’à Amsterdam. L’opposition assez irrationnelle des « grands » contre les « petits », la charge symbolique des thèmes abordés sous couvert de technicité (quoi de plus politique que le pacte égalitaire franco-allemand ?) et l’évolution du « débat constitutionnel » depuis les prises de position de Jacques Delors, Joschka Fischer et Jacques Chirac au printemps 2000, auraient dû conduire au choix d’une autre enceinte (du type de la « convention » ayant rédigé la charte [3]) ou, au moins, d’un ordre du jour plus large. Le rapport commandé par la Commission à Jean-Luc Dehaene, Lord Simon et l’ancien président fédéral allemand von Weiszäcker [4], y invitait les États membres. Il relevait notamment que la perspective d’un « grand élargissement » rendait caduque la distinction du protocole d’Amsterdam entre les questions définies comme urgentes (les fameux « reliquats ») et les questions plus fondamentales supposées pouvoir attendre une réforme ultérieure.

La France n’a pas cherché à proposer un ordre du jour plus dynamique. La réflexion de fond a été manifestement insuffisante : fallait-il une repondération ? Si oui, était-ce à n’importe quel prix ? Pouvait-on raisonnablement attendre des « petits » États qu’ils acceptent à la fois la repondération en faveur des « grands » et le resserrement de la Commission ? Faute d’approche globale, la France a accepté de « gérer des reliquats ». C’est pourtant la question de la finalité de l’entreprise européenne qui, implicitement, lui était posée.

Les compromis franco-allemands, qu’on le déplore ou qu’on s’en félicite, ont souvent reposé sur une relation de confiance entre deux hommes. Comment le « couple » franco-allemand peut-il fonctionner lorsqu’il faut se parler « entre six yeux » ? La cohabitation compromet ainsi les paris politiques, voire les revirements, qui peuvent aider à débloquer une négociation. Elle renforce l’image d’une France « déboussolée », gagnée par le désarroi jusque dans l’organisation de ses pouvoirs publics. Enfin, le climat des « affaires » ternit en ce moment, aux yeux de partenaires souvent habitués à des règles déontologiques plus rigoureuses, la réputation de la démocratie française.

C’est en partie pour ces raisons que, malgré certaines avancées, Nice n’aura été qu’une étape supplémentaire, laborieuse, aux implications confuses. Ce ne serait pas grave si l’Europe avait encore le temps. Mais, aujourd’hui, les tergiversations sont lourdes de conséquences : l’adoption d’un mode de décision plus complexe au Conseil, la persistance de droits de veto dans de nombreuses matières handicapent l’arrivée de nouveaux membres et, plus préoccupant, risquent de dégrader encore l’image de l’Europe dans l’esprit des citoyens. Un tel échec ne doit pas se reproduire.

Au-delà des raisons de circonstance, c’est en amont qu’il faut essayer de comprendre ce qui y a conduit. Au fond, dans le résultat de Nice, le plus grave c’est l’état d’esprit dominant qu’il révèle au sein des « élites » françaises.

Jean Monnet n’était pas un technocrate mais un négociant en cognac. Exceptionnellement ouvert aux réalités du monde par ses expériences d’exportateur, c’était un Français sachant bien parler anglais (détail qui a son importance), habitué à travailler avec des étrangers, capable de gagner leur confiance et de les persuader. Après 1955, il n’a eu de cesse, dans son « comité d’action pour les États-Unis d’Europe », de rassembler autour de son projet, dans des ateliers de travail et de réflexion, des hommes politiques, des syndicalistes, des représentants du patronat et de ce qu’on appellerait aujourd’hui la « société civile ». Il mesurait le prix de la préparation des esprits et savait animer des groupes qui, par-delà les frontières, ont irrigué la vie intellectuelle et politique des pays européens [7].

Dès lors, convient-il de considérer la méthode Monnet comme dépassée ? N’est-elle pas plutôt dévoyée ? Les problèmes auxquels nous sommes confrontés ne sont pas d’une nature différente de ceux qu’il a lui-même connus, analysés et surmontés. La lecture de ses Mémoires fait ressurgir de manière saisissante le vieux débat entre les partisans de l’« union » des hommes (dans des procédures supranationales) et les tenants de la « coordination » des États (intergouvernementale) dont le passé nous a enseigné, et les conférences d’Amsterdam et de Nice ont confirmé, qu’elle n’aboutit pas à grand-chose. Malgré les amalgames, les échecs d’une conférence intergouvernementale ne doivent pas condamner l’intégration. Et si la fin de la guerre froide a bouleversé les perspectives, elle justifie moins le recours à de nouveaux instruments que le retour aux sources. Le pilotage à vue, un certain manque de remise en cause et de pédagogie constituent à proprement parler ce qu’on pourrait appeler la « trahison des élites ».

Une phrase de Hans-Dietrich Genscher est souvent citée à propos de la politique européenne de l’Allemagne dans les années soixante-dix et quatre-vingt : « Plus la politique extérieure allemande est européenne, plus elle est nationale ». Au lieu d’encourager les Allemands, au nom d’une prétendue « normalité » au contenu incertain (les Français sont-ils « normaux » ?), à se livrer à la défense à court terme de leurs intérêts nationaux, les Français ne devraient-ils pas songer à apprendre des Allemands à transcender les leurs ? L’histoire, qui a imposé à l’Allemagne une certaine retenue, lui a permis pour la première fois d’envisager l’avenir en bonne intelligence avec ses voisins, notamment en faisant passer son intérêt de long terme avant des préoccupations immédiates. Ne serait-il pas temps que les Français fassent leur cette Selbstbeschränkung pour promouvoir, sans arrogance et de manière sans doute plus efficace, leurs intérêts de demain ?

L’affirmation de la « défense des intérêts nationaux » est souvent le cachemisère d’un manque de réflexion, un prétexte pour ne rien faire évoluer. Quoi qu’en disent les gouvernants, il n’y a pas d’intérêt national préétabli et immuable. Il y a des intérêts à court terme, parfois nationaux, le plus souvent catégoriels, et des intérêts à long terme – dont la réputation et la place de la France en Europe– qui ne coïncident pas forcément. Il y a des intérêts légitimes et d’autres qui le sont moins, des intérêts évalués dans un cadre strictement interne et des intérêts définis après discussion avec les partenaires étrangers, en tenant compte de manière raisonnable de leur propre point de vue. L’intégration européenne est trop avancée aujourd’hui pour que la définition des intérêts doive se faire d’abord dans le cadre national : la bonne méthode est au contraire d’engager des échanges et des réflexions en amont, avant toute « cristallisation » interne. Lorsque, par exemple, faute de débat franco-allemand préalable sur le fond des choses, certains avantages accordés à certains agriculteurs sont mis en balance par le Président de la République (au Conseil européen de Berlin, en mars1999) avec la qualité des relations francoallemandes, l’intérêt de la nation dans son ensemble est-il vraiment défendu ? Qui l’a défini ? Après quel débat ? Avec quelle transparence ? Les Français sont majoritairement des urbains. Les racines rurales ou la nostalgie des champs justifient-elles éternellementqu’un pays aussi moderne s’aliène ses partenaires pour préserver la PAC ? Et d’ailleurs, de quelle politique agricole parle-t-on ? L’épizootie d’ESB ou la pollution des nappes phréatiques bretonnes devraient inciter les hommes politiques à un peu plus d’autocritique.

La manière dont les élites françaises s’abstiennent encore de tenir compte de l’intégration européenne est vraiment préoccupante. N’est-il pas révélateur que la ministre chargée du portefeuille prioritaire de la présidence, celui des Affaires sociales, démissionne au beau milieu de celle-ci pour préparer une élection locale sans grand risque pour elle ? Les hommes/femmes politiques français sont-ils si autocentrés qu’ils conçoivent un « destin national » sans rayonnement au-delà des frontières et sans carnet d’adresses international ? Sauf hasard ou exception, leurs collaborateurs ne sont pas non plus recrutés sur des critères tirés de leur compétence « européenne ». Dans les sphères du pouvoir (Élysée, Matignon et grands ministères), les germanistes se comptent sur les doigts d’une main. L’idée que les plus hauts fonctionnaires devraient avoir un réseau préétabli dans les grandes capitales européennes, et notamment en Allemagne, n’a jusqu’à présent guère effleuré les esprits. On n’apprend toujours pas l’anglais obligatoirement à l’ENA et, si Sciences Po s’internationalise, il faudra attendre encore quelques années pour en voir les effets. À n’en pas douter, la France souffre du dédain de ses classes dirigeantes pour l’Europe. À quelques brillantes exceptions près, les hommes politiques, partagés entre leur mairie ou leur conseil général et Paris, connaissent mal les autres États membres et les débats d’idées qui s’y déroulent. Quand les parlementaires pren-dront-ils la mesure de l’enjeu pour la France de sa participation pleine et entière aux débats européens ? Coupure entre l’Assemblée nationale et Strasbourg, absentéisme des députés français au Parlement européen, démissions répétées des têtes de liste aux élections européennes, retard dans la création et le développement des fondations de partis politiques susceptibles de nourrir la discussion, faible participation des élus et des hauts fonctionnaires français aux rencontres de haut niveau organisées dans toute l’UE, absence encore plus criante dans les rencontres avec les futurs membres... La liste des carences françaises serait longue. Il serait temps de renouer avec les efforts de Jean Monnet pour associer, en amont, les partenaires sociaux, politiques et économiques à la conception des orientations européennes et faire entendre, en bon anglais au besoin, les conceptions françaises. Avoir raison de manière prétendument « cartésienne » – par exemple sur la nécessité de resserrer l’effectif de la Commission – ne suffit pas à emporter l’adhésion des partenaires. Trop souvent, la lecture des sondages sur les intentions de vote tient lieu de « tableau de bord ». La mission des franges les plus éclairées de la population ne peut pourtant pas être de suivre les oscillations des enquêtes de popularité. La France a besoin d’une approche prospective de sa politique européenne et étrangère. Bien qu’elle ait bouleversé le paysage européen, l’unification allemande n’a pas modifié autant que certains le prétendent la relation de la France avec l’Allemagne. Pour peu que les Français acceptent de s’entendre avec les Allemands sur un projet commun, la coopération peut redémarrer du jour au lendemain. Le mythe français de « l’Europe puissance » ne saurait tenir lieu de stratégie : s’il n’est pas illégitime de vouloir faire de l’Europe un pôle d’excellence, apte à rivaliser avec les autres États ou groupes d’États de la planète, l’idée d’une Europe « espace où la France pourra développer sa puissance » [8], d’une Europe levier pour une France en déclin, ne passera tout simplement pas. La coopération n’est pas l’utilisation des autres à des fins égoïstes. En outre, fondée sur le droit et le compromis, l’Union européenne ne produira jamais – et c’est heureux– des avatars d’impérialisme. Le caractère collectif de la prise de décision la met à l’abri des excès. Le jour où les Français, mais aussi les Britanniques ou les Danois par exemple, prendront la mesure de leur propre déclin national et en même temps de leur aptitude à apporter beaucoup à une Union intégrée, l’Europe aura accompli un grand pas.

Une telle évolution suppose que les « élites » admettent aussi que l’Europe est un processus d’apprentissage dans un contexte compétitif : les meilleurs ne sont ni ceux qui, historiquement, ont été les plus puissants, ni les plus peuplés. Les meilleurs sont et seront les plus capables, les plus innovants. Dans les critiques émises à l’encontre des positions françaises, il n’y a peut-être pas que de mauvaises raisons : la défense de la production audiovisuelle francophone est-elle fondée sur des motifs culturels ou sur des pratiques interventionnistes ? Ne peut-on pas préserver la création française de manière plus libérale ? Et, dans le refus des partenaires de soutenir « l’exception française », ne peut-on pas voir le juste retour de bâton de tous ceux qui ont subi l’arrogance culturelle des Français ? Lorsque ces derniers revendiquent la parité avec l’Allemagne, acceptent-ils de reconnaître que, des décennies durant, la discrimination était en leur faveur ? Que, malgré les termes du traité de l’Élysée, il allait de soi pour les diplomates du Quai d’Orsay que les réunions de travail franco-allemandes se tiennent toujours en français ? Que, comme on vient de le rappeler, les hauts fonctionnaires français ne sont toujours pas systématiquement formés à travailler en anglais, ni même encouragés à faire sérieusement de l’allemand [9] afin de prendre connaissance directement des documents que leurs homologues pourraient vouloir leur transmettre ? Si les Allemands semblent aujourd’hui revendiquer brutalement l’usage de leur langue, quelle est la part de responsabilité de leur partenaire « privilégié » – à tous les sens du terme ?

Refuser la dictature des sondages n’est pas nier la légitimité de la souveraineté populaire ni prendre les citoyens de haut. Bien entendu, il appartient aux représentants du peuple ou au peuple lui-même de trancher en dernier ressort lorsque sont en cause des transferts de souveraineté. Bien entendu, les gouvernants doivent écouter les aspirations des populations. Mais le respect des règles de la démocratie ne doit pas leur servir de prétexte pour esquiver leur responsabilité première : prévoir, anticiper, entraîner les citoyens vers les solutions les plus judicieuses dans la durée. Si les personnes les mieux outillées pour appréhender des réalités complexes, celles qui, par leurs voyages et leurs contacts, sont susceptibles d’être les mieux informées sur les pays partenaires de la France et les plus à même d’analyser avec recul les atouts et les faiblesses du pays, si ces personnes-là n’ont pas le courage de promouvoir des idées qui ne rencontrent pas d’emblée l’assentiment général, quel peut être l’avenir de la France en Europe ? Comme le commissaire Pascal Lamy l’a démontré, les dissensions entre Européens lors des prochaines négociations commerciales multilatérales risquent de coûter plus cher à la France que l’abandon symbolique du vote à l’unanimité.

Ensuite, déclarer qu’« il n’y a pas en France d’appétit formidable pour de nouveaux transferts de souveraineté » [10] est une pétition de principe. Tous les sondages sur les attitudes à l’égard de l’Europe démontrent au contraire que les Français sont plus allants que bien de leurs partenaires : une enquête récente a fait par exemple apparaître que 51% des Français souhaitent que le rythme de la construction européenne s’accélère ( 42% des Européens, 31% des Allemands) [11]. Elle en confirme d’autres, conduites au début de la présidence ou lors des élections européennes de 1999 [12]. Au surplus, si des personnes interrogées peuvent répondre par la négative à des questions théoriques sur la « souveraineté », les réactions sont différentes lorsqu’on découvre l’impuissance des juges devant un présumé assassin réfugié au Portugal, ou lorsque la télévision révèle qu’un très probable trafiquant de farine animale frelatée vit librement en Belgique à quelques kilomètres de la frontière française [13]... En témoignent aussi les réactions spontanées au discours de Joschka Fischer en mai 2000 comme l’analyse des meilleurs correspondants de la presse étrangère à Paris [14].

Ensuite, il n’a toujours pas été remédié aux carences de la politique éducative française. Comment s’étonner de la persistance de mouvements eurosceptiques quand l’Europe, de plus en plus compliquée, n’est toujours pas expliquée aux enfants et que l’histoire est enseignée sans remettre en cause les approches cloisonnées ? Comment la France pourrait-elle vanter la diversité linguistique, nouvel avatar de la défense de la francophonie, sans consentir un effort massif sur la qualité de la formation en langues vivantes ? Sans un tel effort, son combat pour la diversité linguistique n’aura guère de chances d’être pris au sérieux. Enfin, le gouvernement qui aura pris la décision du « grand élargissement » n’aura pas commencé à en expliquer les attraits : comment un ministre délégué aux Affaires européennes en fonction depuis trois ans et demi peut-il déclarer que l’élargissement est « un thème qui pâtit d’un déficit de communication préoccupant » ? Il faut parler de l’Europe. Il faut, plus que cela n’est fait, s’atteler à nouer des liens puis à tisser patiemment une toile avec les partenaires présents et futurs.

Enfin, les autorités françaises ont donné à leurs partenaires des verges pour les battre. Au début 2000, la virulence française vis-à-vis de l’Autriche, égalée seulement par celle des Belges, a contribué à une radicalisation du gouvernement autrichien et, d’une manière générale, a ébranlé les moins peuplés des pays de l’Union, creusant un peu plus ce fossé contre nature apparu à Amsterdam entre « grands » et « petits ». Dans les semaines qui ont précédé la rencontre de Nice, les autorités françaises ont eu des propos malheureux. Interrogé sur le « destin européen » proposé par Joschka Fischer, Hubert Védrine a ainsi condamné « les joueurs de flûte qui emmenaient parfois [les peuples] vers des déceptions cruelles » [15]. Cette allusion, assez anodine en France, devait déclencher un tollé en Allemagne où l’image du joueur de flûte de Hamelin est immédiatement associée à Hitler, der Rattenfänger. Lorsqu’un hebdomadaire allemand modéré, Die Zeit, a accusé Pierre Moscovici d’« arrogance », les réactions en France ont plutôt tourné autour de la mention, courante en Allemagne, de l’origine religieuse du ministre que des problèmes de fond rencontrés par la présidence.

Sans doute faudrait-il aussi faire comprendre peu à peu qu’un compromis n’est pas une capitulation. Lorsque les journaux français ou allemands titrent sur ce que l’un a pu « céder » à l’autre, ils adoptent une grille de lecture dépassée. Encore faut-il que la présentation des résultats d’un Conseil ne soit pas toujours conçue comme la juxtaposition de quinze monologues de quinze chefs de gouvernements devant leur presse nationale claironnant la défense farouche des intérêts de la patrie. Là encore, des solutions existent, bien moins difficiles à mettre en œuvre que des réformes institutionnelles.

Contrairement à ce que beaucoup de commentateurs ont pu écrire après Nice, le partenariat franco-allemand au service de l’Europe n’est pas principalement condamné par des évolutions « géopolitiques », notamment l’accroissement de la taille de l’Allemagne depuis l’unification. L’Europe a principalement souffert de ce que les dirigeants nationaux n’ont pas le courage de tirer les conséquences du grand élargissement qu’ils ont pourtant décidé. De ce point de vue, les Quinze sont tous coupables. Les dysfonctionnements des institutions de la Cinquième République, l’incapacité des élites politiques et administratives françaises à s’adapter aux exigences de la construction européenne, à produire un projet pour la France dans l’Union, à se projeter dans l’avenir avec confiance, n’ont malheureusement rien arrangé. Longtemps, ce pays a pu se payer le luxe d’une attitude désinvolte en se dispensant de s’adapter à l’horizon européen. Ce temps est révolu. Désormais, et c’est heureux, la contrainte que l’histoire a fait peser sur l’Allemagne est levée. La volonté de poursuivre l’œuvre commune, l’émulation peuvent avantageusement la remplacer. Pour peu que les Français – mais aussi les Allemands– se donnent quelque peine, le « moteur » franco-allemand peut repartir sur de nouvelles bases, plus saines, plus motivantes, plus exigeantes aussi. Alors la confiance perdue pourra revenir, la parité reprendra tout son sens. Il y a du pain sur la planche.