Non seulement il lui faut fixer les règles et assurer la bonne marche d’une économie de marché, mais il doit aussi trouver les moyens de compenser des risques élevés pour les investisseurs et redistribuer une part des ressources provenant des rares secteurs susceptibles d’être rapidement compétitifs sur le marché mondial vers ceux qui peuvent le devenir à moyen terme – ainsi que vers tous les autres, qui ne le peuvent pas. Reste à voir si cet État modérément interventionniste est en mesure de se constituer dans les conditions actuelles de faiblesse des institutions et d’un marché mondial des capitaux de plus en plus ouvert.

La crise de 1998 ne peut s’expliquer seulement par des décisions politiques prises par les gouvernements russes (voire américains) à partir de 1991. Bien sûr, la formulation des trois piliers de la réforme que sont la libéralisation des prix, la privatisation des industries et la stabilisation économique a joué un rôle crucial dans la façon dont le pays est sorti d’une économie planifiée en pleine déconfiture [2]. Mais ces politiques ont été lourdement grevées par l’héritage soviétique : étant donné la structure monopoliste de la plus grande part de l’industrie, la libéralisation des prix a conduit à une inflation de 2 600 % dans la première année de la réforme ( 1992), qui a englouti les économies des citoyens; les éléments de la nomenklatura qui y occupaient certaines positions stratégiques (mais pas nécessairement, tant s’en faut, les plus puissants sous l’ancien régime) s’étaient approprié dès 1990-1991 les actifs monnayables de l’État soviétique, ce qui a influé de manière décisive sur le cours de la privatisation, ainsi que sur le caractère du système politique lui-même : il n’est pas exagéré de dire que la privatisation a consisté à légaliser cette mainmise effectuée hors de toute légalité [3]; enfin le poids exorbitant du militaire dans l’économie soviétique, combiné à la désintégration de l’URSS, a amplifié et prolongé une dépression économique qui était de toute façon inévitable. Les autres États post-communistes d’Europe ont connu diverses combinaisons de ces facteurs, mais seule l’ex-URSS en a ressenti aussi fortement l’impact.

Les conséquences de ce déclin économique qui dure depuis déjà dix ans sont dramatiques, non seulement pour les conditions intérieures de la Russie mais aussi pour son statut international. À la fin des années quatre-vingt-dix, la Chine, qui avait plus que doublé son revenu national au cours de la décennie, commençait à approcher et peut-être à dépasser la Russie selon plusieurs indicateurs de développement économique ( tableau 1 ).

Tableau 1
[4]

Financial Times Survey, China, 13 novembre 2000 et EIU, Country Forecast. Russia, juillet 2000.

Même si ces deux évolutions inverses prenaient fin aujourd’hui, il n’en demeurerait pas moins que la décennie 1990 a connu l’un des plus extraordinaires changements qui soient jamais survenus dans l’équilibre des puissances économiques en si peu de temps.

Que s’est-il passé ? Une tragédie : le moteur principal de la politique russe depuis la fin des années quatre-vingt a beaucoup moins été l’aspiration de l’État et de la société à une plus grande responsabilité démocratique que les efforts remarquablement efficaces d’éléments stratégiquement situés de la vieille élite soviétique – tout spécialement ceux ayant un accès direct à des ressources en énergie et en matières premières aisément échangeables contre des devises internationales – pour convertir leur ancien pouvoir bureaucratique en appropriation privée, aidés en cela par le chaos administratif de la fin de l’ère Gorbatchev. Ils se sont ainsi protégés personnellement des conséquences de la chute du régime soviétique, ce qui est d’ailleurs une des raisons du caractère pacifique de celle-ci [5]. Non seulement la désintégration de l’URSS n’a pas menacé leur position socio-écono-mique, mais elle l’a améliorée : d’où l’anticommunisme des élites économiques post-communistes de Russie. Anders Aslund propose un bon indicateur de l’amplitude de ce transfert de richesse : les revenus d’arbitrage sur les marchés où les coûts de production représentent à peine un centième des prix internationaux ont représenté 30% du PIB en 1992 [6]. Plus largement, bien que 57% des firmes russes aient été privatisées entre 1992 et 1996, le budget de l’État n’a tiré de ces « ventes » que 3 à 5 milliards de dollars. Bref, les élites post-communistes se sont montrées inaptes à faire prévaloir l’intérêt général ou même celui de l’État sur leurs intérêts privés afin de conduire la nation dans le chemin nécessairement douloureux de l’après-soviétisme.

L’appropriation privée des ressources du pays a été rendue possible au départ par la dissolution de l’autorité publique sous Gorbatchev. Elle a ensuite constitué, consciemment, la politique de l’État sous le gouvernement « réformiste » du président Eltsine, aidé en cela par les gouvernements occidentaux. Les trois piliers de la réforme mentionnés plus haut ont été aussi brutalement imposés à la population que la « révolution d’en haut » de Staline à la fin des années vingt et dans les années trente. En 1991-1992, Eltsine et ses conseillers économiques les plus importants tels que Egor Gaïdar (qui faisait fonction de Premier ministre en 1992) et Anatoly Tchoubaïs (qui a dirigé le programme de privatisation) ne pouvaient pas s’appuyer sur des groupes sociaux existants, dont la plupart n’avaient aucune chance d’acquérir de la richesse privée dans un avenir proche. Ils ont donc tenté de créer une nouvelle classe de propriétaires qui soutiendraient les changements radicaux parce qu’ils en tireraient d’immenses profits [7]. Le résultat fut que les réformes furent conduites, pour reprendre les termes de Dmitri Simes, sans fondement législatif adéquat (parce que le Parlement n’était pas d’accord), c’est-à-dire par décrets présidentiels ; sans explication honnête à la population des difficultés auxquelles il lui fallait se préparer; sans soutien populaire; et enfin sans investissement nouveau, qu’il soit intérieur ou étranger, sans dispositif susceptible d’assurer la restructuration des entreprises d’État, et sans offrir à la majorité de la population le moindre enjeu dans toute l’affaire [8]. L’assaut contre le Parlement et la Constitution autoritaire de 1993 en sont les conséquences directes.

Un indicateur important des perspectives économiques réside dans la possibilité d’injecter du capital pour réparer, entretenir et développer les infrastructures industrielles, de transport et de communications [9]. Or l’investissement était, à la fin des années quatre-vingt-dix, inférieur au cinquième de celui de l’année 1990 [10]. Il est vrai qu’il faut tenir compte du poids disproportionné de l’investissement, spécialement à des fins militaires, à l’époque soviétique. Reste que le stock de capital du pays se réduit rapidement ( tableau 2 ). L’âge moyen de l’équipement industriel en 1995 était de 14,1 ans, contre 8,5 en 1970 ; 9,7 % de l’équipement industriel en 1996 avait moins de cinq ans, contre 40,8% en 1970; 23% du stock de capital dans l’industrie avait plus de vingt ans en 1995, contre 8,4% en 1970 [11]; le taux de renouvellement du stock de capital fixe était de 6,9% en 1990 et de 1% en 1998, il n’atteint les 2% que dans le secteur des combustibles et celui del’alimentaire [12]. La recherche et le développement sont passés de 1,03% du PIB en 1991 à 0,32% en 1997 (contre une moyenne du G 7 de 2 à 2,5% ) [13].

Tableau 2

Les conséquences de ce tarissement sont dramatiques : une équipe d’économistes russes a récemment élaboré une série de scénarios dont le plus favorable envisage de retrouver en 2008 le PIB de 1990, mais les tendances que révèlent ces chiffres donnent plutôt à penser que même le scénario le plus sombre, dans lequel il lui faudra attendre pour cela 2015, pourrait être trop optimiste [14]. Le président Poutine lui-même aurait reconnu qu’il faudrait au pays quinze années de croissance continue au taux annuel de 8% pour permettre à l’économie d’atteindre le revenu par tête actuel du Portugal. À l’automne 2000, des économistes estimaient que la Russie aurait besoin de 50 milliards de dollars par an pendant dix ans pour la modernisation du stock de capital [15]. Un regard sur quelques secteurs clés permettra de se faire une image plus nette de la situation.

La plus grande partie du système ferroviaire, qui représente 73% du transport interne de fret en tonnes-kilomètres, est considérée par les observateurs occidentaux comme « en très mauvais état ». La « mauvaise qualité » des routes principales a pour effet de réduire la vitesse des camions et donc d’accroître le coût des transports. 40 % des localités ne sont pas desservies par une route asphaltée et il n’y a pas de véritable autoroute. Les ports sont généralement « en mauvais état » et la flotte marchande est la plus vieille du monde. Résumant les indicateurs de l’état des infrastructures – dont la production d’électricité, la qualité des ports, le coût et l’existence des espaces de bureaux, les réseaux de commerce de gros et de détail, les voies ferrées et les routes– l’Economist Intelligence Unit estimait en juillet 2000 que « rien ne laisse prévoir de progrès dans aucun de ces domaines » d’ici à 2004 [16]. Même dans le secteur pétrolier et gazier, qui rapporte la moitié des recettes en devises du pays et les deux cinquièmes des recettes del’État [17], les forages de prospection entre 1994 et 1998 ont été en moyenne de 1,4 million de mètres par an, contre 5,3 millions en 1990. En 1999, ce chiffre était de 1,16 million de mètres, c’est-à-dire un cinquième du niveau de 1990. Comme les champs pétrolifères existants sont en voie d’épuisement et que bien peu de nouveaux entrent en activité, la production pétrolière continue à baisser (elle est déjà passée de 569 millions de tonnes en 1988 à 462 millions en 1991 et 305 millions en 1999 [18]).

Les besoins d’investissements sont donc massifs. Le coût de mise en exploitation d’un nouveau champ de pétrole ou de gaz est de 8 à 10 milliards de dollars. L’entreprise publique qui détient le monopole de la production d’électricité aurait besoin de 30 à 50 milliards d’investissements dans la prochaine décennie, mais ne prévoit pour 2001 aucune dépense en équipement de production, car il reste 5 milliards de factures impayées [19]. Dans les régions de l’Arctique et de l’Extrême-Orient, à la mi-janvier 2001 et par des températures de moins vingt, les coupures quotidiennes d’électricité pouvaient durer quinze heures [20]. Anatoly Tchoubaïs, qui dirige l’entreprise, a expliqué que les très graves difficultés de la fourniture d’énergie dans la ville d’Artem (non loin de Vladivostok) sont dues à la destruction de tout le système énergétique municipal : « Les raccords de canalisation et autres pièces en métaux non ferreux ont été volés [21]. Les oléoducs ont été détruits par le gel. Il manque des pièces essentielles pour les chaudières. Les sous-sols des bâtiments sont partiellement inondés ». Dans les télécommunications, ce sont environ 40 milliards de dollars d’investissements qui seraient nécessaires au cours de la prochaine décennie [22]. Des sommes comparables devraient être investies dans le système ferroviaire, les ports, le pétrole et le gaz, les routes etc.

Ces sommes pourraient sembler à la portée de la Russie, au vu du cours actuel du pétrole, d’un excédent courant de près de 30 milliards de dollars ( 15% du PIB en dollars courants), ainsi que des centaines de milliards de dollars de capitaux russes placés dans les comptes bancaires à l’étranger. De fait, l’investissement brut a augmenté de 4,5 % en 1999 (c’était la première augmentation de la décennie) puis, apparemment, de près de 15 % en 2000. Mais ces augmentations portent sur un niveau de départ très bas. En outre, les secteurs qui attirent le plus d’investissement sont l’alimentation, le commerce et les transports ( 69% de l’investissement total et 80% de l’investissement direct étranger en 1999), suivis des combustibles et de l’énergie. De nombreuses infrastructures publiques indispensables au développement d’un secteur privé (ports, grandes routes, rail, lignes aériennes intérieures, bâtiments publics, système éducatif) restent les parents pauvres d’une famille qui l’est déjà à l’extrême... L’expérience des investisseurs occidentaux a aussi été peu encourageante : selon un spécialiste des questions énergétiques, Thomas Walde [23], les compagnies pétrolières étrangères auraient perdu une dizaine de milliards de dollars dans la décennie quatre-vingt-dix. D’ailleurs les investissements directs étrangers ont été beaucoup plus élevés en Europe centrale ( 10 milliards pour la Russie contre 20 pour la Pologne et 16 pour laHongrie) [24]. Le stock d’IDE par habitant était en 1999 de 1 908 dollars en Hongrie, 1 587 en République tchèque et 797 en Pologne, contre 136 enRussie [25].

Ceci est peu, face aux sorties de capitaux : les seules opérations autorisées des entreprises dépassent les flux d’IDE, et s’ajoutent aux exportations de fonds illégales, par nature difficiles à mesurer mais que le Conseil de sécurité russe estime à 30 milliards de dollars en 1999-2000.

Quelles sont alors les conditions qui pourraient stimuler l’investissement – public et privé, russe et étranger – dont le pays a un vital besoin ?

pour savoir que les chances de rétablissement économique dépendent étroitement de l’existence d’une administration capable d’assumer ses missions. L’écroulement soudain de l’autorité du PCUS en 1990-1991 et les difficultés que les dirigeants russes rencontrent depuis pour établir un État capable d’accomplir ses tâches minimales (collecte de l’impôt et financement du fonctionnement des services, monopole de la violence, application de la loi, surveillance des frontières, dissuasion de la sécession, régulation macro-économique, tenue des engagements financiers de l’État à l’intérieur et à l’étranger) ont fait peser une contrainte très lourde sur la capacité de la Russie à conduire une véritable politique économique de quelque couleur que ce soit. Ces difficultés n’ont pas permis au gouvernement de gérer les facteurs extraordinairement complexes et interdépendants d’une transition du communisme au capitalisme [27]. L’une des conséquences durables de cet échec, à part l’incohérence des diverses « réformes » économiques, a été la fuite des capitaux et l’incapacité d’attirer l’investissement direct, dont on vient de donner la mesure.

Mais on est en droit de se demander si la stabilisation politique et la mise sur pied d’un système juridique sont des conditions suffisantes pour attirer les fonds nécessaires à un développement d’ensembledu pays (c’est-à-dire aboutissant à autre chose qu’un immense territoire comportant un certain nombre d’enclaves minières). La décision d’investir implique un pari sur l’avenir, fût-il calculé, et c’est la raison pour laquelle la stabilité politique et la fiabilité juridique sont essentielles. Mais évidemment le pari porte tout autant sur le rapport entre les revenus attendus et les coûts de production.

Or ces coûts sont en Russie assez élevés, même si l’on suppose surmontée l’inefficacité héritée de l’époque soviétique. La rigueur du climat, l’étendue du territoire et les obstacles qui s’opposent à un usage massif de la navigation – meilleur marché que le transport terrestre– ont pour conséquence que, dans bien des secteurs, des coûts incompressibles grèvent très lourdement la production. Ceci représente un handicap supplémentaire dans un monde de liberté totale de circulation des capitaux. En d’autres termes, on peut se demander si les conséquences de réformes inabouties depuis dix ans, et de dérèglements sérieux dans les institutions publiques, ne sont pas considérablement amplifiées par les contraintes géographiques propres à la Russie.

Nous n’avancerons pas ici la thèse d’un strict déterminisme géographique. L’économie russe a connu son taux de croissance le plus élevé dans les décennies qui ont précédé la Première Guerre mondiale; elle s’est modernisée suffisamment, quoique brutalement, avant la Seconde pour survivre aux pertes humaines massives infligées par les nazis et talonner les États-Unis, du moins dans certains domaines, pendant presque un demi-siècle. La Russie s’est donc modernisée, et dans une période d’ouverture à l’Occident et dans une période de fermeture; elle s’est aussi modernisée, et en présence du marché et en son absence. Mais dans chacun de ces cas, l’État russe, lui (mercantiliste là, monopoliste ici), a joué un rôle décisif pour encadrer le processus de modernisation. Acontrario, la Russie ne s’est jamais développée dans des conditions de libre mouvement des capitaux. Peut-être ne le peut-elle pas. En tout cas, on peut se demander dans quelle mesure les trois facteurs géographiques mentionnés plus haut – climat, distances et prédominance du transport terrestre– éclairent cette vulnérabilité exceptionnelle à un défaut d’État [28].

On compare souvent, même en Russie, cette dernière au Canada. Mais c’est à tort. La rigueur du climat ne se mesure pas aux minima hivernaux mais au contraste entre la longueur de la période très froide et la chaleur de la brève période estivale : de ce point de vue, seule la Mongolie fait « mieux » que la Russie. Le Canada est certes un vaste pays situé à de hautes latitudes, mais il n’a qu’une modeste population (le cinquième environ de celle de la Russie), un excellent réseau fluvial et un accès facile aux océans; et les quatre cinquièmes de ses habitants vivent sous un climat relativement tempéré et à deux heures de voiture des États-Unis, ce qui fait du Canada la banlieue Nord du plus riche pays du monde. Ses régions industrielles se comparent, du point de vue climatique, à celles de Rostov ou de Krasnodar, les plus méridionales de la Russie.

Non seulement la Russie s’étend sur onze fuseaux horaires, mais sa population, concentrée en Russie d’Europe, est en majorité très éloignée des ressources naturelles situées, elles, surtout en Asie. La faible densité de population sur un si vaste territoire augmente en outre le coût par habitant des infrastructures. Ces handicaps sont encore aggravés par un autre facteur géographique, la direction Sud-Nord de la plupart des fleuves et l’accès difficile aux océans navigables, qui imposent la prédominance du transport terrestre. En 1998, le rail et la route ont respectivement compté pour 834 et 584 millions de tonnes contre respectivement 36 et 93 millions de tonnes pour le trafic maritime et fluvial, c’est-à-dire une proportion de 11 à 1 [29]. Combinées, ces trois contraintes multiplient les coûts de production par rapport à la grande majorité des pays, toutes choses égales par ailleurs.

Le cas de l’énergie est frappant. Le permafrost, qui couvre 59% de la Fédération de Russie ( 10 millions de kilomètres carrés) et une proportion encore plus élevée des régions pétrolières, impose des techniques de construction particulières pour les installations de forage et les oléoducs. Un baril de brut sibérien coûte à la production 14 dollars, contre 4 dollars au Koweit et auxÉtats-Unis [30] et 10 dollars en mer du Nord. En outre, les bâtiments ont une durée de vie plus courte du fait de la rigueur du climat, ce qui pèse sur les coûts d’amortissement. Il en résulte qu’il faut dépenser, sur le poste « énergie », beaucoup plus pour le même résultat qu’en Europe occidentale, au Japon ou aux États-Unis. Certes, l’efficacité pourrait être grandement améliorée, mais une telle amélioration a ses limites. Il faut quatre tonnes de combustible pour chauffer pendant un an un appartement moscovite moyen de quatre personnes, soit, aux prix mondiaux, environ 2 000 dollars, bien plus que le salaire moyen en dollars courants. Si Gazprom pratiquait ces prix, une bonne partie des Russes ne passeraient pas l’hiver ! 80 à 90% des coûts d’extraction de l’or sibérien passent en dépenses d’énergie, avec des infrastructures créées dans des conditions qui n’ont rien à voir avec le marché : n’oublions pas que le « développement » initial des exploitations de charbon, d’or, d’argent, de diamant etc. en des lieux comme Vorkhouta, Magadan ou la Iakoutie a été assuré par des esclaves, les détenus du NKVD [31]. Une grande part des énormes réserves de charbon est probablement inexploitable dans des conditions normales de rentabilité. De même pour la bauxite.

Ces diverses contraintes illustrent, parmi d’autres, pourquoi les principes de l’économie libérale sont beaucoup moins applicables à la Russie que le fameux « consensus de Washington » des années quatre-vingt-dix ne le présumait. La Russie ne peut pas se développer sans un État particulièrement présent, capable de pallier, entre autres, les lourds obstacles légués par une histoire économique mais aussi par une géographie qui opposent des résistances redoutables. Cela ne veut pas dire qu’il n’y a pas place dans ce pays pour une économie de marché. Mais dans un ordre économique mondial libéral, pourquoi du capital affluerait-il en Russie, où les coûts de développement sont très élevés en dépit d’une main-d’œuvre qualifiée et fort bon marché, si l’État ne réalise pas des investissements massifs dans les infrastructures au sens large : c’est-à-dire des équipements qui produisent des « externalités positives » pour l’ensemble des entreprises, mais qui représentent des charges trop élevées pour que le secteur privé puisse seul les assumer [32] ?

Une économie et un secteur public efficaces et incorruptibles peuvent-ils exister en Russie dans un contexte strictement libéral, c’est-à-dire sans que l’État conduise des politiques économiques visant à compenser les nombreux handicaps naturels du pays ? Cette considération très générale laisse beaucoup de marge à des choix de politique publique : niveau de la protection douanière ; parité de la monnaie ; politique industrielle, avec les subventions et les garanties aux investisseurs qu’elle implique [33] ; redistribution entre les classes, les secteurs et les régions ; degré de liberté de mouvement des biens par rapport aux capitaux (contrôle des capitaux ou libéralisation) ; poids relatif des variables de propriété publique ou privée contre celles qui tiennent à la concurrence entre entreprises, etc. Pour encourager l’investissement direct et ouvrir des perspectives de rétablissement durable, il faudrait au moins associer un rouble faible, un protectionnisme soigneusement ciblé, des accords de partage de la production pour les investisseurs étrangers; une autre possibilité serait de créer l’encadrement juridique nécessaire au développement d’un marché foncier, permettant que les actifs immobiliers puissent servir de collatéral dans des contrats hypothécaires, des crédits bancaires ou des contrats d’assurance – autant de marchés qui sont aujourd’hui peu développés. Il n’y a pas lieu ici de distinguer entre capital russe et non russe : les détenteurs de capital, quelle que soit leur nationalité, ne financeront le développement du pays que s’ils peuvent bénéficier de droits de propriété clairs, stables et applicables, ainsi que d’un gouvernement d’entreprise transparent.

Reste deux questions : dans un ordre économique mondial de plus en plus libéral, caractérisé par la libre circulation des biens et des capitaux, est-il possible pour l’État russe d’offrir des concessions massives (de type, au fond, néocolonial) pour attirer les énormes investissements qu’appelle le délabrement des infrastructures ? Lui est-il possible d’appliquer, à l’instar de l’État chinois, des contrôles de caractère mercantiliste sur les mouvements de capitaux ? Si la réponse à l’une de ces deux questions est non, alors deux autres se posent : dans quelle mesure un monde libéral a-t-il besoin d’une Russie ? Dans quelle mesure la Russie telle qu’on l’a connue et telle qu’elle se voit elle-même peut-elle exister dans un ordre mondial massivement libéral ?

Traduit de l’anglais par Rachel Bouyssou