La quasi-totalité des analystes américains, beaucoup d’Européens, mais aussi quelques Russes ont trouvé une explication simpliste à ce phénomène : l’Occident aurait « gagné la partie ». Par ses efforts méthodiques, il aurait poussé l’économie russe dans l’impasse en lui imposant une course aux armements trop lourde pour elle, et il serait sorti vainqueur de la guerre froide. La « guerre des étoiles » de Ronald Reagan aurait été le fétu de paille qui brise l’échine du chameau [2].

Il existe une autre explication, non moins simpliste, mais radicalement opposée. Tout ce qui est advenu résulterait de la mise en œuvre des idées personnelles de Mikhaïl Gorbatchev : celui-ci aurait, unilatéralement, mis fin à la guerre froide et liquidé l’empire soviétique. « Le facteur Gorbatchev a eu une portée plus décisive que le facteur Reagan... Rien ne permet de penser qu’Andropov ou Tchernenko se seraient comportés de la même façon s’ils avaient vécu plus longtemps. C’est parce que Gorbatchev avait une autre vision du monde, parce qu’il a encouragé un autre mode de pensée qu’une politique extérieure novatrice a pu voir le jour en URSS » [3]. Le premier point de vue pèche manifestement contre la vérité : la fin de la guerre froide ( 1989-1990) est antérieure à la chute du communisme, et la course aux armements n’a eu aucune influence décisive sur l’élaboration de la perestroïka. Si l’on prend en considération le cycle habituel des programmes militaires – recherche, prototype, production en série et déploiement –, la riposte soviétique au défi de la « guerre des étoiles » n’aurait exigé de gros investissements qu’à la fin des années quatre-vingt-dix; or la détente gorbatchévienne a commencé quinze ans auparavant. De plus, au milieu des années quatre-vingt, aucun problème économique n’imposait de démolir l’URSS et son système politique. Sans volonté politique ou, à tout le moins, sans l’acceptation tacite de Moscou, les mouvements tectoniques auxquels on a assisté ne seraient advenus que bien plus tard, et sous une autre forme; certains d’entre eux auraient même pu ne jamais se produire.

Le second point de vue est également inexact, mais en partie seulement. En Russie, il ne faut jamais sous-estimer le rôle que peut jouer la personnalité du principal dirigeant. D’une façon générale, exception faite des périodes révolutionnaires, la politique suivie y dépend plus de la volonté du Prince ou du Secrétaire général que des institutions et des groupes de pression. Gorbatchev avait vraiment l’intention d’en finir unilatéralement avec la guerre froide, et c’est ce qu’il a fait. Il entendait démocratiser le régime soviétique, ce qui ne serait venu à l’esprit d’aucun de ses prédécesseurs. Il voulait améliorer la situation économique en introduisant certains mécanismes de l’économie de marché, alléger le fardeau excessif du complexe militaro-industriel, se débarrasser des vieilles élites communistes qui refusaient d’en finir avec les excès odieux du régime soviétique et faisaient obstacle à toute adaptation aux défis de la modernisation. Mais l’effondrement du « système socialiste », le renoncement au monopole du Parti communiste (et donc à son propre pouvoir), de même que l’implosion de l’URSS ne faisaient pas partie de ses plans. Il s’agit largement d’effets connexes et inattendus de son action, démultipliés par des facteurs internes.

Parallèlement, il fit de l’interdépendance croissante de la communauté internationale le point de départ de sa doctrine et, tout à fait sincèrement, « au nom des intérêts communs de l’humanité et de la vie sur la terre », il proposa « de passer par-dessus tout ce qui divise » [5]. Mais il avait totalement négligé le facteur militaire. Le tournant qu’il avait opéré « du principe du surarmement à celui de la suffisance raisonnable » [6] s’était traduit par de fortes réductions des arsenaux de son pays. Gorbatchev escomptait imprudemment que l’Est et l’Ouest, dans l’esprit de la théorie de la convergence, iraient à la rencontre l’un de l’autre, alors qu’ils étaient toujours en concurrence. Or le comportement des autres États – ces « monstres égoïstes », pour reprendre la formule de DeGaulle– restait dicté plus par les rapports de force objectifs et par la capacité d’exploiter les faiblesses d’autrui que par les « valeurs communes à l’humanité ».

En enterrant prématurément la géopolitique, Gorbatchev ne s’était pas soucié de consacrer juridiquement la fin de la guerre froide, ni de mettre en place une nouvelle architecture de sécurité et d’élaborer d’autres règles du jeu. Il y était encouragé par l’extrême bienveillance que lui manifestaient à l’époque les chefs des grands pays occidentaux : au pic de la « Gorbymania », c’est-à-dire en 1989-1990, il ne serait venu à l’esprit d’aucun d’entre eux que l’Alliance atlantique puisse s’étendre vers l’Est sans porter un préjudice irrémédiable à leurs relations avec l’URSS et à la perestroïka. D’autant que c’est grâce à la poursuite de la politique gorbatchévienne, et au non-élargissement de l’OTAN, qu’ils pensaient pouvoir obtenir la neutralité de l’Allemagne, condition sine qua non pour que l’URSS accepte sa réunification. En 1990-1991, tous les responsables occidentaux qui rencontraient la direction russe – Helmut Kohl, John Major, François Mitterrand, James Baker, Hans-Dietrich Genscher, Douglas Hurd– ne cessaient de lui garantir que l’Alliance ne s’étendrait jamais vers l’Est [7].

Gorbatchev ne se souciait guère de ses alliés d’Europe orientale et leur laissait une totale liberté d’action. En 1990, Vaclav Havel avait même proposé aux gouvernements des anciens pays socialistes de négocier avec l’Occident une dissolution simultanée de l’OTAN et du Pacte de Varsovie [8]. Moscou ne réagit pas à cette initiative et, un an plus tard, elle dut dire adieu au CAEM et au Pacte de Varsovie. À l’intérieur, Gorbatchev était bien seul. Ses réformes se heurtaient à la résistance acharnée de la vieille nomenklatura ainsi qu’à celle des services spéciaux et de l’armée, qui tentèrent un coup d’État en août 1991. Mais l’incohérence et la lenteur des réformes lui avaient aussi aliéné une intelligentsia en voie de radicalisation, les mouvement nationaux dans les républiques fédérées et les dirigeants de la Fédération russe menés par Boris Eltsine.

Le système communiste s’est écroulé comme un château de cartesen même temps que le pouvoir gorbatchévien : le processus a commencé à la périphérie, avec le camp socialiste, il s’est poursuivi à l’intérieur même de l’URSS, avec l’effondrement du régime communiste à la suite du putsch raté, et enfin il a brisé l’Union soviétique en décembre 1991. L’empire soviétique n’a pas été vaincu par une pression venue de l’extérieur, mais par la détente et la tentative de modernisation interne. Gorbatchev a libéré l’Europe orientale afin de poursuivre ses réformes et la coopération politique avec l’Occident ; mais Eltsine a lâché les républiques soviétiques pour en finir avec Gorbatchev en le privant du pays dont il était le président. L’Occident, en ces circonstances, a apporté un soutien de peu de poids à la Russie : il lui a proposé son modèle, à savoir ses institutions démocratiques et son niveau de vie élevé. De toute évidence, la Russie n’a pas perdu la guerre froide, ce serait plutôt le contraire; mais il ne fait aucun doute qu’elle a perdu la paix qui lui a succédé.

Tout d’abord, l’asymétrie croissante des ressources tant économiques que politiques et militaires. Alors que les pays occidentaux ont vu leur potentiel augmenter de manière fulgurante, la Russie s’est installée dans un chaos permanent avec une économie en chute libre. Le pays qui, en 1991, a pris le nom de Fédération de Russie n’avait jamais existé auparavant dans ses frontières actuelles, et ses habitants n’avaient pas d’identité nationale; il n’avait même pas d’institutions étatiques si l’on fait abstraction de la Présidence, du Congrès des députés du peuple (institution incompréhensible s’il en est) et d’un minuscule ministère des Affaires étrangères, dont le ministre se trouvait être Andreï Kozyrev. Il fallait donc construire ce nouvel État. La Russie a hérité des quatre cinquièmes du territoire de l’URSS, mais de la moitié environ de sa population et de son potentiel économique. À la suite de réformes manifestement mal conçues (on ne se demandera pas ici qui en est responsable, du Kremlin ou du FMI), sa richesse a diminué de moitié durant la décennie quatre-vingt-dix. La Russie ne peut au mieux prétendre qu’au statut de pays moyennement développé. De plus, elle n’a pu conserver qu’une petite partie de l’armée soviétique, et qui était loin d’être la meilleure, les unités les plus performantes étant traditionnellement stationnées en Ukraine, en Biélorussie et dans les républiques baltes. Au milieu de la décennie, ses forces armées ne représentaient que 15% des effectifs européens contre 50%, voire davantage, à l’époque soviétique. Ses dépenses militaires, qui n’ont pas cessé de décroître, s’élevaient en 1999, d’après les chiffres surévalués du SIPRI, à 22,4 milliards de dollars, soit douze fois moins que celles des États-Unis et deux fois moins que celles de la France [9]. La Russie est certes demeurée une superpuissance nucléaire, mais elle n’est plus en état de moderniser ni même d’entretenir son potentiel de dissuasion, non seulement en raison de ses difficultés économiques, mais aussi parce que les capacités de production de missiles balistiques se trouvent en Ukraine. Et son retard dans les domaines de la recherche, des technologies et de l’information ne cesse de grandir. Il est évident qu’un pays en perte de vitesse ne peut espérer que l’Occident considère ses difficultés comme une priorité.

Les attentes excessives des deux parties au début des années quatre-vingt-dix expliquent également la détérioration de leurs relations. La classe politique et la population russes étaient convaincues dans leur majorité que, au fur et à mesure que le pays se démocratiserait, il s’intégrerait dans la communauté des nations civilisées regroupées sous le concept d’Occident ou de « Maison commune européenne », qu’il en tirerait des dividendes politiques et renforcerait sa sécurité. Elles escomptaient même une aide économique massive dans le cadre d’un nouveau plan Marshall. Pour sa part, l’Occident espérait que la Russie se transformerait rapidement en une démocratie avancée, avec une économie de marché prospère, et qu’elle serait solidaire sur les grandes questions internationales. Une fois ces illusions dissipées, on a assisté de part et d’autre à ce revirement que suscitent habituellement les espérances déçues.

L’absence, tout au long de la décennie, d’un mécanisme efficace d’élaboration et de prise de décisions en matière de politique étrangère, avec pour conséquence une certaine légèreté, voire quelque incohérence en ce domaine, est le troisième facteur explicatif. La machine diplomatique, gouvernée pendant des décennies par le département international du Comité central, a disparu en même temps que l’URSS. Les chercheurs des nombreux instituts de recherche qui alimentaient jusque-là le CC en informations et en analyses se sont retrouvés au chômage, leur expertise n’intéressant d’ailleurs plus personne. Aussi le rôle des personnalités chargées de conduire la diplomatie russe, qu’il s’agisse du président Eltsine – bien que son état de santé déclinant en fît un acteur de moins en moins présent – ou d’Andreï Kozyrev, s’en est-il trouvé renforcé. Dans la nouvelle organisation du pouvoir, les fonctions d’élaboration et de coordination de la politique étrangère furent précisément confiées au ministère des Affaires étrangères (MAE). Or on constata bientôt qu’il n’était pas à la hauteur : il ignorait tout du métier, n’ayant été auparavant qu’un organe d’exécution des décisions du Parti. Quant aux autres institutions, elles estimaient qu’il n’était pas nécessaire d’en référer au MAE ou à son titulaire et menèrent leur propre politique, qui ne correspondait pas toujours à la ligne officielle. Ainsi le Parlement, pour manifester son opposition, refusait de ratifier les dizaines d’accords internationaux que le Président avait paraphés, sans parler de ceux signés par Kozyrev, y compris StartII. Le ministère de la Défense suivait sa propre ligne, que ce soit en Transcaucasie, au Tadjikistan et en Moldavie ou en matière de maîtrise des armements. Le ministère de l’Énergie nucléaire se lançait dans des opérations commerciales, notamment en direction de l’Iran, avec lequel il coopérait dans les domaines les plus délicats sans tenir compte de l’intérêt national. Les compagnies d’hydrocarbures faisaient à l’étranger du lobbying pour faire avancer leurs intérêts en ce qui concerne le tracé des conduits, sans juger bon d’en informer le MAE. Quant au Conseil présidentiel de sécurité, pourtant le mieux à même de coordonner la politique étrangère, il refusait de jouer ce rôle et se consacrait exclusivement à la gestion des points chauds aux frontières extérieures de la CEI et en Tchétchénie. Bref, Moscou était incapable de parler d’une seule voix, et cette cacophonie la condamnait à réagir au coup par coup, ce qui lui créait des complications imprévues et irritait ses partenaires.

Pourtant, au début, les choses ne semblaient pas aller si mal. L’équipe ultralibérale de Kozyrev s’était entièrement réapproprié la « doctrine Gorbatchev », mais sans sa composante communiste. Elle en avait accentué le caractère utopiste, tout en y ajoutant une note de fatalisme : profondément convaincue de son impuissance, elle avait fini par en persuader ses partenaires occidentaux.

Alexeï Pouchkov, très fin analyste, a vu dans le modèle de développement que les ultralibéraux envisageaient pour la Russie celui proposé à l’Allemagne et au Japon vaincus [10]. De même que ces derniers avaient été sommés de reconnaître le rôle dirigeant de l’Occident, de même la Russie était-elle invitée à renoncer à son point de vue sur le monde et à se concentrer sur son économie si elle voulait un beau jour renaître de ses cendres et devenir une grande puissance exerçant une force d’attraction naturelle sur les autres nations. Kozyrev lui-même définissait ainsi brièvement sa doctrine : « Prendre modèle sur les pays démocratiques avancés, être admis dans leur club sur un pied d’égalité, tout en restant digne et en gardant sa personnalité; telle est notre conception » [11]. James Baker, évoquant un entretien qu’il avait eu en 1991 avec le Président russe, rappelait l’enthousiasme de celui-ci lorsqu’il envisageait la fusion des structures militaires de la CEI et de l’OTAN [12] ou lui démontrait que la Russie devait intégrer les institutions européennes : Conseil de l’Europe et Union européenne. La « doctrine Kozyrev » était marquée par un américanocentrisme évident. Le chef de la diplomatie russe niait l’existence d’une « super-puissance unique » [13]

et avançait l’idée d’une union stratégique avec les États-Unis qui prendrait la forme d’un partenariat dans lequel la Russie serait le numéro deux. En fait, Kozyrev n’accordait un rôle politique autonome à la Russie qu’en CEI et n’excluait pas qu’elle puisse y « faire un emploi mesuré de la force tant sur le plan économique que militaire ». Quant aux anciens alliés d’Europe de l’Est, il fallait « les empêcher de devenir une zone-tampon nous isolant de l’Occident » [14]. Au début, la politique pro-occidentale d’Eltsine et de Kozyrev bénéficia clairement du soutien de la société. Pas seulement parce que les gens simples ne s’intéressent guère à la politique extérieure et qu’ils s’en remettent pour cela à leurs dirigeants, mais parce que la plupart des Russes avaient une excellente image de l’Occident et y voyaient une force amicale. Pour la première fois de son histoire, la Russie n’avait plus d’ennemis directs. Avec la conclusion d’accords de désarmement d’une ampleur sans précédent – de la réduction des armements conventionnels dans le cadre du traité FCE à celle, drastique, des forces stratégiques conformément au traité StartII, en passant par le démantèlement des missiles de portée intermédiaire–, les bases de la stabilité stratégique avaient été jetées. Les procédures d’inspection avaient rendu les forces armées transparentes de l’Atlantique à l’Oural. Enfin, la coopération russo-américaine avait permis de dénucléariser l’Ukraine, la Biélorussie et le Kazakhstan.

Mais la « doctrine Kozyrev » a vite déçu. Pour suivre le modèle « germanonippon » (qui s’était appliqué à des pays occupés militairement et dirigés par des puissances étrangères), il aurait fallu que la Russie renonce à avoir une politique extérieure, l’Occident lui fournissant pour sa part une aide économique massive et l’admettant en son sein. Or rien de tel ne s’est produit. Les capitaux tant attendus n’ont pas afflué; faute de stabilité politique et de système juridique favorable aux affaires, les investissements ne sont tout simplement pas allés en Russie. En revanche, celle-ci s’est heurtée à des barrières protectionnistes lorsqu’elle a voulu écouler ses produits (métaux, engrais et textiles) sur les marchés occidentaux. La Russie n’est pas intégrable dans les structures occidentales ; même le Conseil de l’Europe ne l’a acceptée que pendant trois ans. Quant à faire partie de l’OTAN et de l’Union européenne, il ne fallait même pas en rêver. Des gestes de bonne volonté comme l’acceptation des frappes aériennes sur Bagdad au cours de l’été 1993 ou le renoncement aux livraisons de moteurs cryogéniques à l’Inde ont été considérés comme un dû par l’Occident et n’ont rien suscité en retour.

Après avoir perdu ses ennemis, la Russie a perdu ses alliés. Son activisme en CEI, quelle qu’en soit la forme, a commencé à être considéré comme du « néo-impérialisme ». Alors qu’il lui fallait éteindre seule les nombreux conflits armés à sa périphérie, dont l’ampleur et la cruauté ne le cèdent en rien à ceux des Balkans (Karabakh, Tadjikistan, Ossétie, Abkhazie et Moldavie), elle n’a fait que mécontenter l’Occident. Celui-ci, pour contenir « la nouvelle expansion russe » [15], s’est mis à encourager les forces centrifuges dans l’espace post-soviétique, pratique que Zbigniew Brzezinski, toujours délicat, qualifie de « pluralisme géopolitique » en Eurasie. Dès 1993, il devint évident que la politique menée par Kozyrev comportait des faiblesses. La perspective d’un élargissement de l’OTAN, que la Russie n’avait aucune raison de soutenir, lui porta un coup très sérieux. Non seulement l’américanocentrisme n’avait pas amélioré les rapports avec l’Occident, mais il avait fermé à la Russie d’autres options diplomatiques, notamment en Asie et dans le monde arabe. À l’intérieur, le ministre ne tenta même pas de créer un semblant de consensus sur sa politique ; au contraire, il recourut à l’idéologie en affublant ceux qui la critiquaient de l’étiquette de « rouges-bruns ». Bref, on commença à l’associer à un petit courant idéologique, qui plus est en perte de vitesse. Et dans la mesure où le maître mot de sa politique était l’« entrée dans la communauté occidentale », l’idée, juste en soi, d’une coopération avec l’Occident pâtit des attaques réitérées qu’il subit.

À l’automne 1993, Eltsine fit donner le canon contre le Parlement sans susciter d’ailleurs la moindre objection de la part des Occidentaux. Le Président voulait ainsi accroître ses prérogatives en faisant adopter une nouvelle Constitution, et avoir un Parlement docile en empêchant les leaders du Soviet suprême dissous de se présenter aux élections à la Douma. Ce dessein ne réussit que partiellement : certes, la Constitution adoptée par référendum a donné au Président des pouvoirs véritablement monarchiques, notamment celui de définir la politique extérieure, mais les législatives de 1995 ont vu le succès relatif, avec 24% des voix, des ultra-nationalistes de Vladimir Jirinovski.

L’insatisfaction provoquée par l’évolution des relations avec l’Occident et la montée d’une vague patriotique contraignirent Eltsine à changer de discours. Dans sa première adresse à l’Assemblée fédérale, il déclarait : « En 1994, il nous faudra en finir avec la pratique perverse des concessions à sens unique » [16]. À l’automne, devant l’Assemblée générale des Nations unies, il se permit pour la première fois des critiques à l’égard des Occidentaux : « Jusqu’ici, l’égalité de droit, le partenariat, le profit mutuel et la coopération en sont restés, dans une large mesure, au stade des mots, qui servent, comme toujours, à masquer les égoïsmes des États » [17]. Devant ce changement de discours présidentiel, Kozyrev se démena comme un beau diable; il introduisit dans son vocabulaire l’expression de « grande puissance » et ne dissimula plus que les dirigeants occidentaux le décevaient : « Ils se comportent avec nous comme des maîtres d’école... Dès que nous n’acceptons plus [leurs] propositions quasi comminatoires, ils cessent d’être condescendants pour devenir irritables » [18]. Néanmoins, il continua de plaider pour que la Russie ait des relations d’allié avec l’Occident et il affirma qu’un élargissement de l’OTAN ne compromettrait pas la coopération avec son pays. Il s’efforça de démontrer que le Partenariat pour la paix constituait une alternative à l’OTAN, et non un prélude à son élargissement. Il tenta aussi de reprendre l’initiative, ne fût-ce que partiellement, dans le règlement de la crise bosniaque, mais fut obligé de s’effacer devant les États-Unis. Ainsi, l’Occident, calmement et méthodiquement, remplissait le vide politique laissé en Europe de l’Est par l’effondrement de l’URSS. Chaque fois, les propos, les efforts et les démarches de Kozyrev étaient contredits par les faits, et ses « positions de principe » cédaient les unes après les autres. Se constitua ainsi une image stéréotypée de la Russie, celle d’un pays perpétuellement mécontent et frustré par l’Occident, mais toujours prêt à troquer sa « fermeté » stratégique de la veille contre les perspectives avantageuses de crédits du FMI.

Les nuages s’amoncelaient sur la tête du ministre des Affaires étrangères. Lorsqu’en décembre 1994 il démissionna de « Choix de la Russie », qui réprouvait l’intervention militaire en Tchétchénie, il fut abandonné par ses derniers partisans ultralibéraux. En 1995, seul le bon plaisir d’Eltsine le maintenait au pouvoir, mais ce soutien allait s’amenuisant. Le Président réagit très mal aux négociations sur l’élargissement de l’OTAN que son ministre avait entamées de son propre chef avec le gouvernement américain et qu’il considérait comme un consentement voilé. En septembre 1995, après les frappes de l’OTAN en Bosnie, il lui exprima une dernière fois son mécontentement en public. Pour la Russie, c’en était fini de l’illusion de devenir en un rien de temps « comme l’Occident et dans l’Occident ».

Au début de 1996, le Président confia le ministère des Affaires étrangères à Evgueni Primakov, un homme d’expérience issu des milieux de la recherche et qui dirigeait jusque-là le Renseignement. Sa nomination, que certains Occidentaux accueillirent avec une grande méfiance, avait pour objectif d’assurer les arrières de Boris Eltsine sur le front diplomatique durant la campagne présidentielle. En se plaçant délibérément au-dessus des partis, Primakov s’assura le soutien de l’opinion et même celui des deux Chambres.

Le nouveau ministre avait du monde une vision bien arrêtée, même si sa doctrine de politique étrangère n’a pas fait l’objet d’un document spécifique. Elle s’appuyait sur trois grands postulats : tout d’abord, donner la priorité à l’intérêt national et refuser de voir la Russie reléguée dans un rôle second par rapport aux États-Unis et à l’Occident en général, tout en évitant les tensions. « La Russie peut et doit avoir avec tous des relations d’égalité et de partenariat, rechercher des champs de convergence et les “labourer” avec ses autres partenaires. S’il n’y a pas convergence – ce qui ne saurait être exclu–, alors elle devra rechercher des solutions qui, d’une part, garantissent ses intérêts vitaux, et, d’autre part, ne risquent pas de dégénérer en confrontation » [19]. Se prononçant contre l’ouverture de nouvelles lignes de fracture en Europe, Primakov a voulu à la fois « prendre une position très négative à l’égard d’une extension de l’OTAN aux anciens pays du Pacte de Varsovie et faire de l’Alliance atlantique – qui n’englobe tout de même pas toute l’humanité– l’un des axes, parmi d’autres, du nouveau système mondial » [20].

Instaurer un monde multipolaire, et mener une politique multi-axiale qui, sur tout un ensemble de questions internationales majeures, puisse concurrencer celle des États-Unis, tels sont les éléments formant le deuxième postulat de la doctrine Primakov. « Aujourd’hui, on peut véritablement considérer qu’il n’existe qu’une superpuissance. Cela ne nous oblige pas pour autant à fermer les yeux sur les processus à l’œuvre dans le monde » [21]. D’où l’accent mis sur le développement des relations avec les pays d’Europe occidentale qui aspirent à avoir une identité propre, la volonté de constituer un axe « Moscou-Pékin-Delhi » et de mener une politique indépendante à l’égard de l’Iran, de l’Irak et de la Yougoslavie. Enfin, troisième postulat, poursuivre l’intégration de la Russie dans un monde globalisé : « Nous n’avons rien fait et n’entendons rien faire qui isole économiquement notre pays du reste du monde » [22].

Cette doctrine a constitué la base de la politique extérieure russe pratiquement pendant les quatre années du second mandat du président Eltsine, Primakov devenant Premier ministre à partir de septembre 1998, et Igor Ivanov lui succédant aux Affaires étrangères. Mais le hiatus entre les buts affichés et les ressources disponibles, dilemme récurrent de la politique étrangère russe de l’après-guerre froide, a fait obstacle à sa mise en œuvre. C’est dans le domaine de l’intégration qu’elle a obtenu ses meilleurs résultats, même s’ils ont été limités. Durant les années Primakov, le G 7 s’est transformé en G 8, la Russie a été admise aux clubs de Paris et de Londres, enfin le Traité de partenariat et de coopération avec l’Union européenne a été ratifié. Dans les autres domaines, les succès sont maigres. La solidité de la « doctrine Primakov » a été mise à l’épreuve à trois reprises : tout d’abord lors de la bataille contre l’élargissement de l’OTAN ( 1996-1997), puis lors de la crise irakienne de 1997-1998, enfin durant la guerre menée contre la Yougoslavie. Chaque fois, la Russie a été contrainte de reculer et de se satisfaire de compensations symboliques incapables de masquer que l’Occident était parvenu à ses fins. La crise irakienne est le seul cas où Moscou a obtenu un succès provisoirepuisque les États-Unis ont suspendu leurs frappes aériennes pendant quelques mois. Mais ils les ont reprises dès l’automne 1998, en association avec la Grande-Bretagne, en dépit des protestations du Kremlin et sans l’aval du Conseil de sécurité des Nations unies. Quant à l’opposition à l’élargissement de l’OTAN, elle n’a servi à rien : la Russie ne disposait d’aucune ressource pour pouvoir raisonnablement lancer un défi à un Occident uni. Impossible également de refuser le dialogue limité proposé par Bruxelles dans le cadre du Conseil consultatif, ni l’Acte fondateur Russie-OTAN, alors même que cela revenait à accepter l’élargissement. Rompre les contacts avec l’OTAN aurait accru l’isolement de la Russie, chose fort peu souhaitable lorsque l’on sait que la politique menée par Eltsine avait rendu l’économie russe de plus en plus dépendante des crédits des organismes financiers occidentaux (et cela jusqu’au krach d’août 1998). La carte d’une politique différente jouait contre celle de l’intégration. Poussé par le Président, Primakov a dû, à contrecœur, accélérer la conclusion de l’Acte fondateur : sur les questions de sécurité européenne, la Russie n’était consultée que facultativement et, comme les accords ne contenaient pas de formulations juridiques contraignantes, ils autorisaient les interprétations les plus diverses, comme ce fut le cas lors du conflit du Kosovo.

Face à la volonté d’élargissement de l’OTAN, la Russie avait bien les mains vides : le triangle Moscou-Pékin-Delhi était mort-né; en raison de son état de santé, Eltsine n’avait pu faire en Inde une visite maintes fois différée; quant au partenariat stratégique avec la Chine, bien qu’il ait sensiblement progressé, il ne concernait qu’un petit nombre de points qui ne menaçaient pas la relation particulière entre Pékin et Washington; enfin, l’espoir de voir l’Union européenne acquérir une identité en matière de politique étrangère était prématuré, sinon très exagéré.

Le déclin de la politique fondée sur la « doctrine Primakov » commence toutefois avec la guerre en Yougoslavie. Primakov, alors Premier ministre, avait pris d’entrée de jeu une position très dure qui reflétait l’état d’esprit de la classe politique et de la société russes. Cette attitude était motivée moins par les sympathies historiques à l’égard des frères serbes que par le refus d’avaliser le précédent constitué par la mise en œuvre du nouveau concept de l’OTAN : utilisation de la force militaire contre un État souverain hors de la zone de responsabilité de l’Alliance, sans la sanction du Conseil de sécurité et sans avoir consulté la Russie comme le prévoyait l’Acte fondateur. Pour ne rien dire des nombreuses victimes et des destructions dues aux bombardements, qui ne faisaient qu’aggraver la catastrophe humanitaire au Kosovo sans créer de bases solides à un règlement régional.

Pourtant, lorsque l’OTAN, faute de savoir comment terminer la guerre, se trouva dans une situation très délicate, Eltsine, revenant sur sa position initiale, envoya Victor Tchernomyrdine, qui avait été son Premier ministre, tirer l’Occident d’embarras. « Tchernomyrdine a exercé une ferme pression sur le dernier dirigeant communiste d’Europe; il lui a fait comprendre que la Russie ne lui apporterait pas d’assistance militaire et que les ressources de l’aide politique étaient épuisées » [23], écrit Boris Eltsine. Ce faisant, le Président russe renonçait une fois de plus à l’alternative primakovienne et préparait sa participation à la réunion du G 8 qui allait se tenir à Cologne en juin 1999. À ce moment-là, Primakov avait d’ailleurs été démis de ses fonctions pour des raisons qui n’étaient pas toutes liées à la diplomatie. Eltsine était en effet à la recherche d’un successeur. Comme Primakov ne lui convenait absolument pas dans ce rôle, il choisit pour le tenir Vladimir Poutine, chef du Service fédéral de sécurité et secrétaire du Conseil de sécurité, auquel il confia les rênes de l’État après avoir théâtralement démissionné à la veille du nouveau millénaire.

Entre l’été de 1999 et mars 2000, le pays connut des luttes électorales très âpres qui se terminèrent par la victoire aux élections législatives et présidentielle du groupe du Kremlin favorable à Poutine. C’est une période où les scandales de corruption dans l’entourage de Boris Eltsine, l’influence de la « famille », les chasséscroisés ministériels, la nouvelle guerre de Tchétchénie – et les débats sur les responsables de tous ces maux– alimentaient en Occident une hostilité croissante envers la Russie, de sorte que les relations s’en sont trouvées quasiment gelées.

Du coup, la politique extérieure connut une pause qu’elle mit à profit pour redéfinir son contenu. Les libéraux à la Kozyrev avaient été irrémédiablement abandonnés sur le bord de la route ; ils étaient encore présents à la droite de l’Union des forces de droite, mais n’exerçaient plus d’influence sur la politique étrangère. Il n’y avait plus de base populaire à une politique ouvertement pro-occidentale. Si, en 1994,42 % des Russes estimaient que leur pays suscitait un sentiment d’hostilité en Occident, au début de 2000 ils étaient 66% [24]. Lors des bombardements de la Yougoslavie, l’antiaméricanisme (mais pas le rejet de l’Europe) fit un véritable bond en avant. Dans la première moitié de la décennie, 9 % seulement des citoyens éprouvaient des sentiments négatifs à l’égard des États-Unis ; en 2000, ils étaient 43,4 % [25]. Quant à l’idée d’une alliance avec les États-Unis au XXI^e siècle, elle ne semblait séduire que 4% des personnes interrogées [26].

Malgré tout, il ne s’est pas produit de syndrome anti-occidental ou nationaliste. Vers la fin de la décennie, 63% des personnes interrogées se déclaraient favorables à une amélioration des rapports avec l’Amérique et 22% y étaient hostiles [27]. 46% voulaient que la Russie devienne comme l’Occident, et 32% souhaitaient qu’elle revienne à ce qu’elle était du temps de l’URSS [28]. Enfin, l’Occident était loin de représenter à leurs yeux la seule source de menaces; sur la dizaine de pays constituant une menace militaire potentielle, les États-Unis étaient sélectionnés par 26 % des personnes interrogées, la Chine par 18 %, l’Irak par 12 %, le Japon, le Pakistan et l’Iran par 11% chacun, Israël par 6%, l’Allemagne par 5%, la Chine par 3%, la Grande-Bretagne par 2%, la France et l’Inde par un pour cent chacune [29]. Ainsi l’école nationale-patriotique représentée, à la Douma, par les communistes, mais aussi par une partie des militaires, ne trouvait pas d’écho dans la population en faisant de l’Occident son unique adversaire, en préconisant une politique isolationniste (mais aussi des contacts avec les « États-voyous ») et en entretenant l’illusion d’une possible renaissance de l’URSS. La politique étrangère était désormais élaborée par deux écoles informelles – les néo-isolationnistes et les partisans de l’intégration – qui, avec une lucidité égale, étudiaient la situation internationale et évaluaient les ressources de la Russie, mais aboutissaient à des conclusions différentes.

Les néo-isolationnistes, dont font partie les centristes au Parlement, les hommes d’affaires travaillant pour le marché intérieur et la majeure partie des représentants des organes de sécurité et de répression, partent du primat absolu des problèmes internes et considèrent que le pays doit les résoudre en s’appuyant sur ses propres forces. Pour eux, la politique extérieure doit privilégier les États pour lesquels la Russie constitue une force d’attraction : comme ceux-ci sont essentiellement en CEI et en Asie, l’axe occidental est relégué au second plan. Le concept multipolaire jouit toujours d’une grande autorité à leurs yeux. En revanche, les partisans de l’intégration (école de « l’engagement »), c’est-à-dire les responsables des ministères économiques, du commerce international, les députés de la droite et une bonne partie de l’establishment intellectuel, postulent que la Russie ne peut résoudre ses problèmes que si elle s’intègre dans l’économie mondialisée et trouve accès aux flux financiers internationaux. D’où la priorité qu’ils accordent aux partenaires économiques offrant les plus grandes perspectives (l’Europe occidentale avant tout), même s’ils estiment qu’il convient de maintenir une diplomatie tous azimuts. À ce jour, aucune de ces écoles ne l’a emporté mais rien n’interdit d’espérer une politique étrangère cohérente et concertée.

Sa doctrine ne suit aucune des deux écoles que nous venons de mentionner, même si elle puise quelques éléments chez l’une et l’autre, avec une préférence pour celle de l’intégration. Le Président, à la différence des nationaux-patriotes, est assez critique à l’égard de l’héritage soviétique, dont il estime que « nous récoltons aujourd’hui les fruits amers » ; il considère que la confrontation entre les deux systèmes était insensée. Mais il n’aime guère les libéraux de l’école Kozyrev. Poutine sacrifie à la rhétorique de la « grande puissance » tout en estimant qu’il est prématuré de voir la Russie dans ce rôle. Il partage le concept multipolaire, contre « le partage du monde en dirigeants etdirigés » [32]. Quand on l’interroge sur la façon de combler le retard de son pays, il se range du côté des partisans de l’intégration [33]. Pour le nouveau concept russe de politique extérieure, « le potentiel intellectuel, l’information et la communication sont les facteurs majeurs de la puissance de la Fédération de Russie » [34]. Poutine a fait acte de candidature à l’OMC aux conditions posées par cette organisation, mais cela implique un tel degré d’ouverture pour le pays que nombre d’économistes libéraux doutent qu’il puisse les remplir. Dans le même temps, prenant en compte l’amélioration récente de l’économie russe, il se prononce pour une moindre dépendance à l’égard du FMI. Sa fidélité à la politique multipolaire détermine ses priorités géographiques. Tout d’abord viennent les pays de la CEI (création d’une zone de libre-échange et organisation de la sécurité collective), puis l’Europe occidentale, ensuite l’Asie (rapprochement avec les géants asiatiques et lutte contre l’extrémisme dans l’« arc de crise » constitué par l’islamisme), et enfin les États-Unis. À la sempiternelle question de savoir si la Russie est européenne, eurasiatique ou asiatique, Poutine fait une réponse plutôt inattendue. Il est le premier dirigeant à considérer que la Russie appartient non seulement à la culture européenne, mais à celle de l’Europe occidentale [35], thèse assez contestable il est vrai.

Poutine accorde une grande importance aux relations avec le G 7 ; il s’est fixé pour objectif prioritaire d’obtenir que la Russie y ait un droit de parole sur toutes les questions à l’ordre du jour, ce qui a été plus ou moins le cas au sommet d’Okinawa, en juillet 2000. Il éprouve des sentiments plus complexes à l’égard de l’Alliance atlantique. En dépit des objections des militaires, il a entrepris de dégeler les relations interrompues depuis le début des frappes aériennes contre la Serbie. Mais compte tenu de ce qu’il attend d’un partenariat plein et entier, il est douteux qu’il avance rapidement sur ce dossier. Poutine n’apprécie guère le déséquilibre dont pâtit la Russie vis-à-vis de l’OTAN, cette organisation politico-militaire ne paraissant nullement en voie de se transformer en organisation purement politique. Il déplore ses plans d’élargissement et la nouvelle doctrine des interventions humanitaires comme celles de Yougoslavie, qu’il considère comme une grave erreur et une violation des normes du droit international. Dans cette mesure, il y a peu de chances qu’un véritable partenariat OTAN-Russie se matérialise. Toutefois, il ne voit pas de contre-indications à une coopération plus étroite avec l’Union européenne – premier partenaire économique– et à l’élargissement de celle-ci, comme on a pu le constater lors des sommets Russie-UE.

Poutine accorde relativement peu d’attention aux relations russo-américaines et pratiquement tout ce qu’il en dit porte sur la maîtrise des armements. Il affirme que la Russie « ne choisira jamais de réactiver les facteurs de confrontation » [36]. Pourtant, le calendrier des relations n’est guère prometteur. À la volonté réitérée de l’administration américaine de procéder au déploiement d’un système national de défense antimissiles, il répond par une position très ferme : si les États-Unis sortent du traité ABM, la Russie sortira du système d’accords de limitation et de maîtrise des armements stratégiques, classiques, voire tactiques, et engagera une politique indépendante en matière de dissuasion nucléaire. La seule possibilité de compromis qu’il envisage est de mener les négociations dans le cadre des accords de limitation des systèmes de défense antimissiles – stratégiques et conventionnels– souscrits en 1997, mais toujours en attente de ratification. Pour garantir la sécurité contre les missiles lancés par les « États voyous », il propose de procéder à de profondes réductions des armements stratégiques dans le cadre de StartIII, de mettre en place un système mondial de contrôle de la non-dissémination des missiles et de leur technologie et d’élaborer, avec l’Occident, un système de défense antimissiles. Par bonheur pour la Russie, le facteur Milosevic, qui constituait un motif sérieux d’irritation, a été éliminé. L’arrivée au pouvoir de Vojislav Kostunica a créé des conditions favorables à la réalisation des objectifs que la diplomatie russe s’était fixés dans les Balkans depuis quelques années : prévenir toute agression militaire contre la Yougoslavie, maintenir son intégrité territoriale et lever les sanctions économiques. Désormais, la Russie et l’Occident ont sur cette question plus de points communs que de divergences.

Du point de vue du style, la politique étrangère poutinienne se caractérise par une grande indifférence aux pressions extérieures. Les opérations militaires en Tchétchénie poursuivent l’objectif de la victoire à tout prix. Quant aux scandales que provoquent en Occident les affaires de blanchiment, la corruption, la « famille » ou les menaces pesant sur la liberté d’expression, Poutine estime qu’il ne s’agit que de « péripéties » ou d’affaires purement intérieures et préfère ne pas y réagir publiquement. Il ne faut pas attendre de lui concessions, excuses ou justifications. Ce n’est pas un partenaire commode.

En outre, le Président est en phase avec la Douma et le Conseil de la Fédération, qui se sont empressés de ratifier des accords importants comme Start II ou le Traité d’interdiction totale des essais nucléaires. L’administration présidentielle et le Conseil de sécurité, dont le rôle s’est accru, ne tolèrent plus aucune fantaisie de la part des ministères de la Défense et de l’Énergie nucléaire ainsi que des grandes compagnies privées.

La politique menée par Poutine a réussi à décrisper assez vite les relations avec tous les pays occidentaux. Le chancelier Gerhard Schröder n’a-t-il pas déclaré récemment que « les relations germano-russes sont aujourd’hui marquées par un degré de confiance et un esprit de partenariat qu’il était difficile d’imaginer il y a deux ans » [37]

? La Russie intervient à nouveau dans la politique mondiale comme un véritable acteur. Bref, en politique étrangère, Poutine est autrement plus efficace qu’Eltsine... Reste que, parmi les facteurs structurels qui ont conduit à la détérioration des relations avec l’Occident dans les années quatre-vingt-dix, il en est un – « l’asymétrie des possibilités » – qui n’a pu être éliminé. Or, comme le relevait récemment un rapport américain indépendant, « si, comme le prévoient les scénarios les plus probables, cette asymétrie est appelée à s’accentuer, tous les efforts fournis pour mettre en place et conserver de bonnes relations seront compromis » [38]. En revanche, les espoirs excessifs, eux, ont totalement disparu. Et là où les espoirs ne sont pas trop élevés, les risques de désillusion s’allègent d’autant.

Traduit du russe par Roberte Berton-Hogge