Après les grandes mobilisations de Seattle, Washington, Prague..., la ville de Porto Alegre a accueilli, en janvier dernier, ce que les médias désignent couramment comme les prémices d’une « internationale civile », mêlant organisations non gouvernementales (ONG), syndicats et autres regroupements opposés aux politiques néolibérales. C’est en des termes similaires qu’a souvent été analysé le rôle des ONG dans d’autres domaines comme la défense de l’environnement ou des droits de l’homme. L’expression « société civile internationale », couramment utilisée pour en rendre compte, fait cependant problème. Elle est employée de façon très essentialiste alors qu’on oublie volontiers les multiples significations dont le concept de société civile a été dépositaire depuis ses origines [1]. Au surplus, le champ qu’elle couvre implicitement est très variable : ainsi, en France, une équivalence est le plus souvent établie entre « société civile » et ONG, alors qu’aux États-Unis ou au Canada les syndicats, les entreprises, des cabinets de conseil font eux aussi partie de la « société civile ». Du reste, au niveau international, on tend de plus en plus à parler de stakeholders(dépositaires d’enjeux) pour évoquer l’ensemble de ces partenaires qui, auprès des gouvernements, sont parties prenantes des modes de gouvernance ou de régulation à l’œuvre dans le monde. Moins que l’inclusion des syndicats, des groupes religieux et des organisations communautaires, c’est celle du secteur privé marchand qui est la plus inacceptable aux yeux de nombre d’ONG, pour lesquelles la référence à l’idée de « société civile » vise précisément à s’en distinguer en désignant un « tiers secteur » [2].

Selon une perception commune, « de plus en plus de groupes et de particuliers établissent des relations transfrontalières auxquelles les États ne sont pas associés » [6]. Ce « transnationalisme » supposerait que lesdits individus et groupes, opérant à différents niveaux d’autorité, sont reliés entre eux par des valeurs et un discours communs et échangent de manière intense informations et services. La preuve en serait le nombre croissant d’ONG et de transnational advocacy networks [7]. Elle est peu satisfaisante, notamment parce qu’elle s’appuie sur des statistiques très incomplètes et néglige le plus souvent la variété des trajectoires historiques des organisations. En revanche, l’observation concrète de ce qui se passe dans différents réseaux d’action permet de mieux comprendre la manière dont s’organisent et s’expriment ces groupes à l’échelle transnationale.

Les inégalités entre acteurs sociaux sont très fortes dans l’accès à la scène internationale. Produire des documents, les distribuer avant les réunions, envoyer des délégations comportant suffisamment d’individus pour suivre différentes négociations en même temps, avoir accès aux médias... sont autant d’activités très coûteuses et tout simplement inaccessibles à l’immense majorité des organisations. Au Sommet de la Terre, en 1992, seules les plus grosses ONG, occidentales pour l’essentiel, disposaient de ces moyens. Cela leur a permis d’œuvrer sur le lieu même de la conférence intergouvernementale et de participer à des réunions avec ses délégations. Les ONG du Sud, majoritairement latino-américaines, étaient, elles, cantonnées à la conférence non gouvernementale et, sauf exception, non consultées par leurs collègues occidentaux. Au-delà de quelques événements médiatiques pour lesquels on avait besoin des gens de la « base » pour témoigner ou pour faire masse, l’action se discutait et s’organisait au sein de petits comités très restreints. L’une des préoccupations majeures des lobbyistes professionnels était que de nouvelles ONG viennent remettre en cause leurs propres efforts, voire les concurrencer sur leur terrain [8]. Ceci a pu conduire à de véritables processus d’exclusion : à Rio, « les Africains regardaient, les Asiatiques écoutaient, les Latino-Américains parlaient, alors que les Nord-Américains et les Européens faisaient dubusiness » [9]. Les organisations qui avaient l’habitude d’avoir accès aux conférences et aux institutions internationales, parce qu’elles disposaient du statut consultatif auprès du Conseil économique et social des Nations unies (Ecosoc) [10] ou parce qu’elles étaient les premières à avoir été admises dans des discussions internationales, ont résisté à l’arrivée de nouveaux partenaires et protégé leur prétention à représenter tout le monde. Ce processus s’est reproduit dans les premières étapes de la campagne contre l’Accord multilatéral sur les investissements (AMI), en 1995 : le Fonds mondial pour la nature (WWF) et Les Amis de la Terre ont tenu le rôle le plus actif tout simplement parce qu’ils occupaient déjà l’espace. Ils ont essayé de conserver le plus longtemps possible la charge de coordination et de médiation avec les représentants de l’OCDE, au nom d’une représentativité autoproclamée. Quiconque est habitué aux sessions annuelles de la sous-commission et de la commission des droits de l’homme de l’ONU, ou aux réunions du comité des ONG de la Banque mondiale, a eu maintes occasions d’observer ce type de phénomène. Les longues discussions qui ont conduit à la révision du statut consultatif auprès de l’Ecosoc, en 1996, ont été très révélatrices de la volonté de certains de maintenir un privilège acquis [11]. Si l’on parle de « société civile internationale », il faut admettre que cette appellation renvoie à des interactions fort inégales entre des acteurs aux ressources, et donc aux pouvoirs, différents. De ce point de vue, la distinction la plus importante aujourd’hui est sans doute beaucoup moins entre acteurs étatiques et non étatiques qu’entre ceux qui ont les moyens d’accéder aux forums internationaux et de peser sur les ordres du jour et les décisions, et les autres.

La « société civile internationale » est supposée porteuse de valeurs communes. De ce point de vue, les conférences mondiales thématiques qui se sont multipliées depuis le début des années quatre-vingt-dix ont facilité la constitution de réseaux thématiques transnationaux ainsi que l’apparition et le développement de notions qui ressemblent parfois à des signes de reconnaissance mutuelle. C’est particulièrement net dans les cercles de défenseurs des droits de l’homme et de l’environnement. Ce processus n’est toutefois ni aussi transnational ni aussi démocratique qu’on l’imagine. La hiérarchie évoquée plus haut a pour conséquence directe des mécanismes contrôlés pour l’essentiel par des groupes étroits d’« entrepreneurs de normes », qui en ont la capacité parce qu’ils sont les plus proches des réseaux de pouvoir et en connaissent les codes. Le rôle des experts devient de plus en plus décisif, compte tenu du niveau de technicité que peuvent atteindre les discussions dans les différents domaines. Juristes, économistes ou spécialistes de tel ou tel problème d’environnement deviennent des points de passage obligés, alimentant l’argumentation de tous les autres acteurs. Le plus souvent, l’avancée effective des projets dépend beaucoup moins de mobilisations collectives que de dynamiques individuelles, les réseaux d’experts, très restreints, facilitant la circulation des individus entre les sphères gouvernementales et non gouvernementales.

Favorisée par l’existence de structures et de règles qui ont encouragé la participation des ONG au sein des institutions internationales, incarnée par des acteurs sociaux qui ont pris l’habitude, depuis le sommet sur l’alimentation, en 1967, d’organiser des forums parallèles aux grands rendez-vous internationaux, la « société civile internationale » se structure notamment dans l’interaction avec les institutions internationales. L’analyse de situations concrètes montre toutefois, d’une part, que les interactions avec l’État national demeurent souvent fortes, d’autre part, que les règles se négocient parfois, dans certains domaines, directement entre acteurs privés.

La mobilisation transnationale n’est souvent qu’un appui pour une action dont l’enjeu essentiel se situe dans l’espace national ou local. L’extension de l’action hors des frontières vise alors à procurer des ressources supplémentaires. Celles-ci sont d’abord symboliques : une visibilité, voire une reconnaissance au niveau international, la référence à des valeurs « universelles » confèrent un surcroît de légitimité dans la sphère nationale. Être reçu par un ambassadeur ou un responsable étranger de passage permet à tel responsable d’association d’accéder au statut de « représentant de la société civile » ; qu’il puisse ou non se prévaloir d’une base sociale devient alors secondaire. Mais la transnationalisation de l’action donne aussi accès à des ressources matérielles : financements, accès à une tribune et à des informations utiles, etc. Les intérêts économiques déjà acquis lorsqu’on utilise le label d’ONG dans la sphère nationale (par exemple sur le plan fiscal) sont démultipliés et viennent grossir la rente. De telles stratégies, qui relèvent souvent de choix individuels, peuvent conduire des personnes ou des groupes à chercher à l’extérieur une légitimation qu’ils n’ont pas été capables de construire localement, y compris auprès de ceux qui constitueraient leur « base » naturelle. En matière de droits de l’homme, de promotion de la démocratie ou de développement, il n’est pas rare que le visiteur de passage dans un pays du Sud découvre que des responsables d’ONG qui passent à l’extérieur pour des leaders incontournables sont perçus localement comme des sortes d’entrepreneurs, voire comme des usurpateurs. Lorsqu’ils ne sont pas, tout simplement, d’illustres inconnus.

L’impact de la « société civile internationale » sur la transformation des termes et de la nature du débat international est difficile à évaluer. Lorsque l’on étudie la généalogie de projets concrets, couramment présentés ensuite comme des victoires arrachées aux gouvernements par la « société civile », on s’aperçoit que, lorsque les associations ont joué un rôle, c’est dans les phases préliminaires : publicisation de certains enjeux et leur mise à l’ordre du jour. En revanche, dans le processus décisionnel, non seulement les facteurs les plus importants sont souvent beaucoup plus contingents que ne le laissent entendre les reconstructions a posteriori, mais surtout le poids des processus intergouvernementaux reste décisif. Les représentants d’ONG du Nord sont couramment utilisés par les délégués gouvernementaux de leur pays et, parfois, par des fonctionnaires des institutions internationales, pour pousser un projet. La réciproque est également vraie. L’histoire de la création aux Nations unies d’un poste de Haut Commissaire aux droits de l’homme est révélatrice. En 1992, la proposition en est faite par Amnesty International. Mais on oublie souvent qu’il existait déjà un tel projet, lancé en 1947 et poussé, pendant des années, à la fois par certains hauts fonctionnaires onusiens en poste au Centre des droits de l’homme (qui dépend du Secrétariat de l’Organisation) et par certains États, en particulier parmi les non-alignés. Dans les années quatre-vingt-dix, la Commission internationale des juristes (qui concurrençait alors Amnesty International dans son rôle de leader sur le sujet) s’est trouvé une alliée dans la délégation du Costa Rica, qui accepta de porter officiellement le projet (dont elle reçut alors la paternité). Parallèlement, certains gouvernements hostiles à cette proposition ont constitué des alliances avec des ONG afin d’en affaiblir la substance. Cela fut particulièrement clair dans les débats de la Conférence mondiale sur les droits de l’homme, à Vienne, en juin 1993, et ceux de la session suivante de l’Assemblée générale, au cours de laquelle a été adoptée la résolution créant ce poste [20]. Le parcours sinueux des projets, sur plusieurs années, est souvent lié à la circulation d’individus qui peuvent, selon les circonstances, les choix stratégiques ou plus simplement les opportunités de carrière, se déplacer entre les sphères gouvernementales, non gouvernementales et intergouvernementales. Aux États-Unis mais aussi en Europe désormais, passer par une organisation de défense des droits de l’homme représente un « capital social ». Dans tous les cas, une telle expérience facilite l’entrée ultérieure dans une organisation internationale et permet d’accéder ou de retourner à la politique dans de nombreuses régions du monde. Dans cette perspective, les réseaux d’experts offrent un champ d’observation particulièrement fertile. En matière de droits de l’homme, le rôle des juristes a été décisif dans l’avancée d’une justice internationale, bien au-delà des intentions premières des États (qu’il s’agisse de la Cour pénale internationale ou du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie). Dans le domaine de l’environnement, comme dans le cas de la Convention contre les mines antipersonnel, les experts des ONG ont parfois su s’imposer parce qu’ils avaient proposé, au bon moment, des solutions de compromis. En matière économique, ceux qui alimentent la réflexion sont, en réalité, fort peu nombreux [21]. Dans certains secteurs comme l’environnement, ou en matière de finance et de commerce dits « éthiques », les normes, codes ou autres indicateurs sont discutés directement entre ONG, cabinets de conseil et acteurs du secteur privé marchand, qu’il s’agisse de fonds de pension, de multinationales de production ou encore de sociétés de grande distribution. La régulation internationale est alors entièrement privatisée et échappe à tout arbitrage politique.

Tout ceci pose la question des critères de désignation de l’intérêt public (ou commun) et d’arbitrage, des processus par lesquels sont adoptées les décisions, des bases sur lesquelles certains acteurs sont jugés représentatifs et légitimes et d’autres pas. La « chose publique » ne relevant plus exclusivement de l’État, on doit s’interroger sur le rôle du politique dans cette nouvelle configuration et sur les procédures mises en œuvre. Les questions cruciales sont ici celles de représentativité, de légitimité, de responsabilité et d’efficacité.

Dans les faits, des décisions peuvent être prises sous la pression d’individus qui ne sont ni élus ni dûment mandatés par qui que ce soit pour représenter une vision, et donc des intérêts, dans des négociations internationales [22]. Or il arrive qu’ils se trouvent face à des gouvernants qui ont, eux, été démocratiquement élus. Bien plus, là où des processus de démocratisation sont en cours, les politiques de promotion de la « société civile » peuvent venir se substituer à une représentation démocratique locale. Quelle est alors la représentativité des porte-parole des associations qui s’expriment sur la scène internationale ? Qui représentent-ils ? Sur quelles bases ? Qui les financent ? La plupart des intéressés refusent ce type de discussion au motif qu’ils ne défendent pas un intérêt particulier mais ceux de l’humanité dans son ensemble et qu’à ce titre, la question de la représentativité ne saurait leur être opposée. Ce discours pose trois types de problèmes. Premièrement, il prétend homogénéiser une « société civile » qui, par essence, est un lieu d’expression de la diversité. Deuxièmement, il considère comme allant de soi la définition de l’intérêt général – et les arbitrages que cela suppose – sans en donner les procédures concrètes, alors qu’il refuse la voie de la représentation. Troisièmement, il tend à conférer aux intéressés une autorité fondée sur la légitimité de leur action, comme si celle-ci renvoyait à un donné et non pas à des processus sociaux et politiques concrets.

On doit alors s’interroger sur la façon dont la responsabilité des mouvements qui se réclament de la « société civile internationale » est définie et interpellée. Elle s’exerce d’abord à l’égard des bailleurs de fonds puisque, à défaut de véritables mandataires pour nombre d’entre elles, les associations sont principalement responsables devant leurs financiers, autrement dit – pour la majorité de celles qui déploient une action transnationale– devant des gouvernements ou des organisations internationales. Or, jusqu’à présent, cet exercice s’est essentiellement cantonné à des paramètres financiers et technocratiques. Surtout, il n’est pas public. Quant aux ONG qui fonctionnent avec une majorité de fonds privés, plusieurs scandales financiers les ont obligées à fournir des efforts d’explication, mais sans conduire à une réflexion en profondeur sur le financement du secteur associatif. Enfin, pour les associations financées largement par des partis politiques comme pour celles qui reçoivent un pourcentage croissant de fonds du secteur privé marchand, ces liens sont le plus souvent cachés aux militants eux-mêmes, alors qu’ils influencent directement les priorités et les actions.