Disons d’emblée que le tournant en question ne remettait pas en cause l’axe central de la stratégie de développement libéral lancée en 1994 par le plan Real et rendue possible par la conquête électorale de la présidence fédérale, de plusieurs gouvernements d’États fédérés et de la majorité parlementaire nationale par une coalition de centre droit dirigée par Cardoso [1]. La coalition victorieuse, toute divisée qu’elle fût, partageait néanmoins un projet modérément libéral que l’on peut résumer ainsi : l’État doit transférer la quasi-totalité de ses fonctions d’entrepreneur à l’initiative privée, mais étendre ses fonctions régulatrices ainsi que ses politiques sociales; les finances publiques doivent être équilibrées et les soutiens directs aux entreprises privées, limités; les privilèges consentis à certaines catégories de fonctionnaires doivent être réduits ; et le pays doit améliorer son intégration dans l’économie mondiale, tout en maintenant comme priorité le renforcement du Mercosur, et en général de ses relations avec les autres pays du sous-continent.

La coalition majoritaire mise en place en 1995 a fonctionné avec une grande efficacité politique au cours de ses premières années. C’est ce qui a permis de maintenir la stabilité monétaire, de démanteler en grande partie ce qui restait de l’État développementaliste et de mettre en place de nouvelles formes de régulation économique.

Les élections de 1998 ont d’ailleurs reconduit Cardoso à la présidence de la République, et une bonne partie de ses alliés politiques à la tête des États fédérés.

Le bon fonctionnement de l’arrangement politique en vigueur au cours du premier mandat de Cardoso reposait en grande partie sur l’extraordinaire prestige que ce dernier avait tiré de la réussite de son plan de stabilisation des prix [2]. Très vite en effet, celle-ci avait dénoué les tensions sociales suscitées, dans tout pays frappé d’hyperinflation, par la course épuisante – et généralement peu efficace– que doivent mener ses habitants contre les prix. Le plan Real avait même représenté un gain de pouvoir d’achat de 17% pour les couches sociales à bas revenus, les plus exposées aux effets ravageurs de l’inflation. Une telle popularité ne pouvait qu’accroître les pouvoirs du Président, déjà importants en temps normal, sur différents plans :

le plan politico-institutionnel (pouvoirs de l’État, y compris le législatif et le judiciaire), celui de l’influence (moyens de communication de masse et de formation de l’opinion) et celui de la coercition (répression des grèves ou manifestations, police) [3].

Elle lui fournissait une puissante ressource politique pour récompenser ou punir ceux qui adhéraient ou qui résistaient à son programme, en plus des outils plus spécifiques dont il disposait pour s’imposer dans chacun de ces registres.

Dans le domaine politico-institutionnel, par exemple, son prestige n’a pas dispensé Cardoso de réunir une coalition de partis pour gouverner, puisque son programme supposait le vote d’un ensemble important de réformes constitutionnelles et de lois. Mais il lui a donné une grande marge personnelle dans la manière de la faire fonctionner. Même si le PSDB (son parti) et le PFL, qui constituaient le noyau de la coalition électorale victorieuse, étaient solidement représentés au sein de son premier gouvernement, celui-ci comportait aussi de nombreux ministres sans étiquette (sept sur les dix-huit non militaires), tous choisis personnellement par le Président. Ce dernier a d’ailleurs également pesé sur la nomination des autres, même quand il ne s’agissait pas de membres de son propre parti : ainsi, le PMDB, premier parti au Parlement, n’a obtenu que deux portefeuilles, attribués de surcroît à un courant minoritaire particulièrement proche du parti du Président.

Étant donné sa grande marge de manœuvre, le premier gouvernement Cardoso n’avait d’ailleurs pas jugé nécessaire de nouer des relations avec les associations des secteurs économiques, comme il le fera par la suite.

Assurer la prééminence de la Présidence sur le système politique a été un objectif central du premier mandat de Cardoso. C’est ce qui explique sa stratégie de communication, consistant à renforcer le lien symbolique entre chacune de ses initiatives et la stabilité monétaire. C’est aussi ce qui explique ses choix de politique économique, même si ces derniers allaient en définitive nuire précisément au système de pouvoir qu’il désirait consolider.

Ce dernier point est particulièrement important pour comprendre la situation politique actuelle. Le plan Real avait arrimé la nouvelle monnaie au dollar, non pas dans une parité fixe, mais variable à l’intérieur de certaines limites. La politique des taux d’intérêt fonctionnait comme composante complémentaire mais très importante, dans la mesure où il fallait bien financer le déséquilibre des comptes publics, que l’on ne pouvait espérer corriger qu’à moyen terme grâce aux réformes projetées. Quel que fût son succès initial, cette politique de stabilisation avait besoin d’une très grande continuité pour ne pas perdre son efficacité. Elle fut mise en difficulté principalement par l’instabilité internationale associée aux crises mexicaine (fin 1994), asiatique ( 1997) et russe (août 1998). Chacune de ces perturbations a radicalisé les alternatives et les choix de politique économique, notamment sur les limites à imposer aux variations du taux de change. Or les décisions de la Présidence ont toujours privilégié ce qui pouvait garantir le maximum de stabilité monétaire à court terme. C’étaient là les politiques défendues par la Banque centrale et le ministère des Finances, d’orientation néolibérale. Elles allaient dans le sens de ceux qui défendaient une monnaie forte (pour stabiliser rapidement les prix par l’afflux des importations) et des taux d’intérêts élevés (pour attirer les capitaux étrangers et préserver les réserves en monnaie étrangère, dont dépendait la monnaie nationale) [4]. Inversement, ces décisions allaient à l’encontre des mises en garde des libéraux modérés, qui craignaient de voir le pays entrer dans un déficit chronique de sa balance commerciale et des services, pour ne pas même trouver, finalement, de financement international suffisant. Ces libéraux~développementalistes recommandaient de déprécier davantage le real, de pratiquer une politique de croissance, et d’éviter les déficits extérieurs afin de réduire la dépendance du Brésil vis-à-vis du financement étranger. Le gouvernement n’a fait là que de timides concessions, que ce soit en dévaluant légèrement la monnaie ou en prenant quelques mesures compensatoires dans des secteurs limités. En l’absence d’équilibre budgétaire et ayant fait le choix de l’inflexibilité en matière de taux de change, il ne lui restait plus, dans les situations de crise, qu’à relever brutalement les taux d’intérêt pour préserver les réserves en devises par l’effet de la diminution des sorties de capitaux ou de la baisse des importations. Toutefois, il est évident que la hausse des taux d’intérêt tendait à reporter le déséquilibre sur le moyen terme, en augmentant la dette publique et en rendant plus difficile l’ajustement budgétaire. Si la politique de stabilisation suivie par Cardoso assurait la prééminence de la Présidence sur l’ensemble du système politique, elle eut des effets négatifs non seulement sur la balance courante mais aussi sur la production et l’emploi [5]. Pourtant, sa popularité n’en fut pas, à l’époque, très gravement affectée, et il fut réélu dès le premier tour en octobre 1998. Ce qui montre bien l’extraordinaire importance de la stabilité monétaire dans la conscience populaire, qui lui en attribuait toujours la paternité [6].

Curieusement, les conséquences économiques de ce tournant de la politique cambiaire ont été beaucoup plus légères que ce à quoi l’on pouvait s’attendre : l’inflation n’a pas repris de manière alarmante et le PIB n’a pas baissé en 1999. Mais ses répercussions politiques ont été considérables.

En premier lieu, même s’il ouvrait ainsi un espace à l’expansion des activités productives, le président Cardoso laissait de côté, au moins provisoirement, son projet de politique de croissance, réaffirmant comme priorité la stabilisation dans le cadre de l’accord avec le FMI. Certes, le tournant pris et la baisse des taux d’intérêt (après une hausse initiale) atténuaient les polémiques entre ultra-libéraux et libéraux-développementalistes, mais sans les faire disparaître : elles se déplacèrent simplement sur un autre terrain, les ultra-libéraux abandonnant la stabilité des changes au profit d’un « extrémisme budgétaire ». En conséquence, le ministère des Finances mit de côté la réforme fiscale qui pourtant s’imposait, jugeant qu’elle pouvait mettre en péril la hausse des recettes dont dépendait l’ajustement. Cela mit en difficulté la politique de croissance des exportations, dont le succès était lié à une réduction significative des impôts qui pénalisaient ces dernières. En outre, le ministère des Finances accepta les termes de l’accord avec le FMI, qui classait en dépenses courantes les investissements des entreprises publiques, les transformant ainsi en sources de déficit public. Il semble que cela ait joué un rôle dans la raréfaction de l’offre d’énergie électrique, les entreprises publiques de ce secteur ayant dû réduire leurs investissements. Mais, au-delà de ces conséquences particulières, l’effet général le plus important du changement brutal et non planifié de politique économique a été d’accroître la fragilité de la Présidence dans le processus de redéfinition de la relation entre l’État et le marché. Le Président a perdu dans l’affaire une grande part de sa liberté de choix pour nommer ses collaborateurs dans les secteurs économiques importants – ce qui accentuait le risque de désaccords entre les différents lieux de pouvoir au sein de l’État– et il a rencontré des difficultés croissantes pour définir ou redéfinir des politiques, en particulier en matière de privatisation dans des secteurs tels que l’électricité. Même lorsqu’on parvenait à un compromis entre les tendances divergentes au sein du gouvernement sur une politique sectorielle, par exemple pour l’informatique, il y avait ensuite d’énormes difficultés pour le faire approuver par le Congrès.

En deuxième lieu, le tournant de fin 1998-début 1999 a fait s’effondrer le mythe du real fort, et la popularité de Cardoso a accusé le coup par une chute soudaine, avec d’inévitables conséquences politiques. En effet, le fonctionnement de la coalition gouvernementale – même si la composition de celle-ci ne changeait guère– s’en est trouvé modifié en profondeur. D’abord, les partis ont acquis plus de poids dans la désignation des ministres et dans la gestion des relations entre le gouvernement et le Congrès, aujourd’hui dominées par ceux des ministres qui sont également parlementaires. En outre, le gouvernement a perdu beaucoup de son influence au Congrès. Il a dû notamment renoncer à proposer certains amendements constitutionnels controversés nécessaires à son programme de réformes, dans la mesure où ils exigeaient la majorité des trois cinquièmes dans chacune des deux Chambres. Cette baisse spectaculaire de popularité a été, il est vrai, suivie d’une lente remontée qui, sans permettre – tant s’en faut– de retrouver les niveaux du premier mandat, a tout de même permis l’adoption en 2000 d’une « loi complémentaire » à la Constitution très importante, la loi de responsabilité budgétaire [7].

La Présidence s’est finalement décidée à rechercher dans de meilleurs rapports avec des organisations socio-économiques – surtout d’entrepreneurs, mais aussi de travailleurs – un moyen de faire contrepoids au renforcement des partis. Elle n’y a rencontré qu’un succès partiel car elle a toujours privilégié la politique budgétaire du ministère des Finances. Mais la plus grande réceptivité de l’État aux demandes des entrepreneurs a eu pour effet de renforcer les politiques d’incitation sectorielle défendues par le courant libéral-développementaliste : c’est ainsi, par exemple, qu’a été approuvée la loi mentionnée plus haut de soutien à l’informatique. Ont également été lancés un grand programme d’incitations sectorielles à la science et à la technologie, ainsi que la Banque nationale de développement, destinée à promouvoir les entreprises nationales dans des secteurs jugés compétitifs et à amplifier les aides aux petites et moyennes entreprises. Même la politique étrangère s’est montrée plus résolue contre les privilèges de certains des pays les plus riches (barrières non tarifaires, subventions à l’agriculture...). Et finalement, le changement intervenu dans la politique macro-économique à partir de 1999 – quoique conforme aux exigences d’ajustement budgétaire du FMI et aux objectifs de décrue de l’inflation – a autorisé une reprise de la croissance en 2000 ( 4% ), la réduction du chômage et une plus grande efficacité des incitations sectorielles et des politiques sociales.

Tout cela a permis au gouvernement de recouvrer une partie de son prestige, mais pas de retrouver sa situation de domination vis-à-vis de sa coalition. Les partis de gouvernement jouissent à présent d’une grande marge de manœuvre. Le PSDB lui-même a acquis une autonomie presque impensable sous le premier mandat de Cardoso. Et ce dernier n’a pas perdu que des ressources politiques diffuses : en vérité, les ressources traditionnelles de la Présidence se sont rétrécies au rythme des privatisations et du programme d’ajustement budgétaire, et le temps lui est compté pour utiliser celles dont il dispose encore. Enfin, les partis et leurs principaux dirigeants ne s’évertuent plus guère à améliorer leurs positions dans l’actuelle coalition, mais cherchent plutôt à augmenter leurs chances d’exercer le pouvoir dans l’avenir.

Ce regain d’initiative de la part du Congrès s’est ainsi manifesté, en 2000, dans la création de deux commissions d’enquête parlementaire (sur le système judiciaire et sur le système financier) qui ont absorbé une bonne part du temps des législateurs et débouché sur un grand nombre d’accusations contre des fonctionnaires et des hommes politiques [8]; un sénateur de la majorité gouvernementale y a même perdu son mandat.

La dislocation de la base gouvernementale au Congrès a été particulièrement manifeste lors de l’élection, en février 2001, des présidents des deux Chambres. Le PSDB décida de s’allier au PMDB pour conquérir la présidence de la Chambre, lui donnant en échange son appui pour s’imposer au Sénat. Le PFL risquait donc d’être écarté dans les deux Assemblées, ce qui aiguisa encore les querelles. Les parlementaires, faute de divergences sur le fond, se mirent à échanger des accusations de corruption; ceux qui soupçonnaient le gouvernement de partialité dans la dispute s’employèrent à le dénoncer pour avoir toléré des malversations de certains ministres et parlementaires amis. Dans ce climat délétère – et en dépit d’investigations conduites par le gouvernement dans divers secteurs présentés comme corrompus– l’opposition s’appropria le drapeau de la lutte pour la moralité publique et exigea des enquêtes sur plus d’une dizaine de « cas » suspects. La presse amplifia ce climat de suspicion en publiant des dénonciations plus ou moins fondées. Même si l’opposition n’est pas parvenue à paralyser tout à fait le gouvernement – elle n’a pas réussi, à l’heure où j’écris, à former une commission d’enquête parlementaire sur la corruption –, deux personnalités importantes de la majorité gouvernementale (le président de la majorité au Sénat, membre du PSDB, et le précédent président du Sénat, membre du PFL) ont déjà renoncé à leur mandat pour éviter d’être déchus de leur dignité de parlementaires, ce qui les aurait privés de leurs droits politiques [9]. En outre, le ministre de l’Intégration régionale a démissionné en reprochant à son parti, le PMBD, son manque de solidarité face à l’accusation, lancée par un hebdomadaire, d’avoir favorisé sur le plan fiscal une entreprise dont il était propriétaire. Enfin, le président du Sénat est publiquement soupçonné d’avoir détourné des fonds publics dans le passé. Résultat : bien que le Président et le noyau dur de son gouvernement n’aient pas été atteints directement, l’alliance gouvernementale donne de plus en plus l’impression d’être le siège de pratiques immorales.

Et c’est aux prises avec toutes ces difficultés que le gouvernement s’est encore vu obligé de rationner l’électricité pour éviter une rupture de l’approvisionnement [10]. Même s’il a obtenu une réelle adhésion populaire à ce programme, l’impact politique de la « crise de l’énergie » a été énorme. Aux soupçons de corruption s’ajoutait désormais le sentiment quasi général de l’« impéritie » du gouvernement, pour n’avoir pas pris à temps les mesures préventives adéquates, alors même qu’il avait toujours fondé une part essentielle de sa légitimité sur sa compétence économique.

Se profile en outre un problème sérieux qui n’est pas encore au centre de la scène politique mais qui pourrait très vite devenir décisif sur le plan électoral : il s’agit des contraintes qui vont peser de plus en plus lourdement sur la balance des paiements en 2001. Le ralentissement de la croissance à l’échelle mondiale et la crise en Argentine risquent de faire baisser les flux de capitaux vers le Brésil (au lieu des 30 milliards de dollars attendus naguère, on n’en espère plus que moins de 20 milliards), d’élever le coût de la restructuration de la dette extérieure, et de provoquer une dépréciation sensible de la monnaie nationale. Le véritable prix de la politique économique du premier mandat se révèle aujourd’hui : ce sont l’énorme endettement extérieur et la dépendance du Brésil vis-à-vis de l’épargne extérieure. La politique d’augmentation des taux d’intérêts et les interventions de la Banque centrale sur le marché monétaire n’ont pas permis d’éviter une dépréciation du real de près de 30 % (à la fin août) et un taux d’inflation qui tend à dépasser le maximum que s’était fixé le ministère des Finances pour 2001 [11].

La coalition dominante s’en trouve si ébranlée, et son espoir de jouer un rôle significatif dans les élections de 2002 si rétréci, qu’on peut déjà percevoir un changement de stratégie politique et des oppositions et du gouvernement.

Plus que tout, il s’agit pour ce dernier d’éviter d’être impliqué directement dans le scandale de la corruption. Pour cela, la Présidence a exigé une stricte discipline des partis de la majorité et a menacé d’expulsion les parlementaires du PSDB qui s’associeraient avec l’opposition pour constituer une commission d’enquête parlementaire sur le sujet. Plus encore : ni le gouvernement ni le PSDB n’ont bougé pour défendre le président du Sénat, membre important du PMDB, malgré leur intérêt à préserver l’alliance avec ce parti.

Le gouvernement semble avoir enfin perçu l’effet désastreux des accusations de corruption et, prudemment, tente de s’en laver en vue du combat électoral. Leur impact très profond traduit le décalage entre le processus de démocratisation qui transforme la société brésilienne depuis les années soixante-dix – demande de liberté, d’équité et de moralité dans la conduite des affaires publiques – et les modalités réelles selon lesquelles s’est exercée la démocratie dans la dernière décennie. En effet, les libéraux ont réussi à limiter la participation populaire en dehors des périodes électorales et à étouffer les aspirations en ce sens portées par la gauche. Mais ils l’ont fait en s’alliant aux élites politiques conservatrices, marquées par des conceptions paternalistes de commandement. Même si la libéralisation économique a réduit l’espace de ces pratiques patrimoniales, celles-ci n’ont pas complètement disparu [12].

Le gouvernement a également cherché à retrouver son image d’efficacité économique. Tout d’abord, il travaille de façon cohérente et disciplinée à la restructuration du système énergétique. Il semblerait que celui-ci ne doive pas s’effondrer cette année, et que le rationnement puisse être beaucoup moins sévère en 2002 (5% d’économies au lieu de 20%). En second lieu, il a passé un nouvel accord avec le FMI (valide jusqu’à la fin 2002) et obtenu 15 milliards de dollars de plus pour renforcer sa capacité de résistance face aux attaques spéculatives sur le real, fort probables si la crise argentine continue de s’aggraver. Cette capacité de résistance sera mise à très rude épreuve si l’Argentine se trouve en défaut de paiement.

En face de la fragilité politique du gouvernement, les chances de l’opposition d’arriver au pouvoir paraissent avoir tant augmenté que le Parti des travailleurs (PT) tente déjà de mettre au point avec les autres composantes de l’opposition un accord minimal de politique économique, en donnant notamment au « marché » des garanties de modération en la matière. Il en a besoin pour modifier son image auprès des chefs d’entreprise et des classes moyennes, et confirme ce faisant sa tendance de plus en plus marquée à la conciliation, perceptible dans les déclarations de ses dirigeants. En voie de perdre son élan réformiste, il insiste d’autant plus sur le registre de la moralité.

Tout cela porte à croire que, même si la crise politique actuelle a pour effet une incertitude électorale et peut conduire à quelque instabilité politique – d’autant plus grande que le vainqueur de la présidentielle sera éloigné de l’establishment –, elle ne débouchera sans doute pas sur une rupture radicale avec les grandes lignes de la stratégie de développement actuelle. L’opposition de gauche ne représente pas aujourd’hui une alternative stratégique. Son horizon de gestion économique se confond avec celui des libéraux développementalistes.

Traduit du portugais par Yves Léonard