On voudrait montrer ici comment les Palestiniens sont devenus victimes de ségrégation et de discrimination précisément par le biais de leur incorporation dans l’État d’Israël comme citoyens, comment ils sont devenus, au cours des deux premières décennies de l’État d’Israël, une minorité nationale piégée [2]. On explorera comment la frontière israélienne, tant comme espace (zone frontalière) que comme dispositif juridique et administratif, a été l’un des instruments de la construction de la minorité palestinienne en « population dangereuse », à la fois intégrée dans le corps politique par la citoyenneté et exclue de ce corps comme « étrangère » à la communauté d’appartenance. Ce processus, on le verra, a été le résultat de deux dynamiques parfois contradictoires, celle du groupe ethnique dominant à la poursuite de ses objectifs nationaux et celle d’un État constamment enclin à discipliner et à surveiller sa population.

On a, bien sûr, beaucoup écrit sur le fossé qui sépare la citoyenneté formelle dont bénéficient les Palestiniens et les pratiques d’exclusion de l’État ethnique israélien à leur égard; mais généralement sans s’interroger sur la logique contradictoire qui conduit à faire d’une minorité d’une part une « population dangereuse » définie en termes ethniques, d’autre part l’objet normalisé de la surveillance de l’État. Or, si le premier volet est exclusif, le second est inclusif. D’où l’intérêt d’une démarche qui les prenne en compte l’un et l’autre.

Les Palestiniens restés sur le territoire contrôlé par Israël ont perçu la création de cet État comme une « catastrophe » et c’est le nom ( AlNaqba) qu’ils ont donné à ce que les Juifs appellent avec fierté « Guerre d’Indépendance ». Celle-ci a radicalement changé la carte du pays. Des 550 villages palestiniens qui existaient auparavant, il n’en restait que 121 après [7]. Selon le premier recensement conduit en Israël en 1948, les Palestiniens n’étaient plus que 69000, contre 860000 qui résidaient sur le même territoire avant la guerre ; autrement dit, les neuf dixièmes des habitants palestiniens sont devenus alors des réfugiés, soit parce qu’ils avaient fui, soit parce qu’ils furent expulsés par l’armée israélienne. Encore en pleine guerre, la direction juive avait décidé d’empêcher le retour des dizaines de milliers de personnes qui avaient simplement voulu s’éloigner des zones de conflit.

Cette décision manifestait le caractère ethno-national de l’État naissant, qui cherchait à préserver une majorité juive même au prix de l’opposition de la communauté internationale et des États voisins. Ainsi, en juillet 1948, le Comité central du Mapai (parti dominant) discuta la question des centaines de milliers de réfugiés palestiniens qui voulaient rentrer chez eux. « Si nous faisons rentrer ceux-là dans le pays, expliqua un militant connu, ils exploiteront la moindre occasion de nous poignarder dans le dos.[...] Il est clair que nous n’avons pas la force de nous débarrasser des Palestiniens résidant dans le pays. Mais nous en avons assez pour empêcher de revenir ceux qui sont partis » [8].

En 1949, le nombre de Palestiniens à l’intérieur des frontières de l’État était néanmoins passé à 160000 et constituait 12,5% de la population. Cette augmentation fut attribuée à une « cause statistique » : le premier recensement n’avait pas compté les Palestiniens qui n’avaient pas réellement quitté le territoire mais qui n’étaient pas chez eux lorsque les agents recenseurs étaient passés. Mais l’État fit de cette « erreur statistique » une situation permanente, puisque près de la moitié de la population palestinienne de l’époque, toujours à l’intérieur des frontières de l’État d’Israël, à savoir 75 000 des 160 000, furent classés dans une catégorie intitulée « réfugiés intérieurs » ou « présents-absents » : ils étaient bien citoyens israéliens, mais leurs propriétés furent déclarées « abandonnées » et ils ne pouvaient prétendre les récupérer [9].

Au départ, la décision d’établir une Administration militaire pour traiter avec la population palestinienne à l’intérieur des frontières était fondée sur de sérieuses raisons de sécurité, à savoir la situation de guerre. Après la fin des hostilités, on décida néanmoins de la laisser en place. Cela s’explique par le sentiment naissant que les citoyens palestiniens étaient une « population dangereuse » exigeant une surveillance constante et des mécanismes de contrôle administratif. Durant une réunion du Comité politique du Mapai où furent examinés les moyens de nouer des liens entre le parti et l’électorat potentiel palestinien, Ben Gourion expliqua ainsi : « Nous voyons les Palestiniens comme une minorité, mais les Palestiniens, de leur côté, nous considèrent aussi comme une minorité.[...] Non seulement nous sommes une minorité mais nous sommes une minorité qui les a dépossédés de leurs terres, et ils ne sont pas près de le pardonner.[...] L’État d’Israël est une petite île dans une grande mer dePalestiniens » [10]. La description des citoyens palestiniens comme une irréconciliable « cinquième colonne » a été sans cesse reprise par toutes sortes de personnalités [11]. Et elle ne tarda pas à devenir un élément essentiel de la politique de l’État à leur endroit.

Paradoxalement, les mécanismes alimentant cette vision des Palestiniens comme population dangereuse, et qui l’ont concrétisée durant les années cinquante et soixante, s’exprimaient dans le langage homogénéisant de l’administration et du droit. Leur lexique comportait des termes comme « zones de sécurité » et « restrictions de la liberté de mouvement », et l’on discutait de la « largeur » et de la « longueur » exactes des « zones protégées ». Aucune allusion n’a jamais été faite par la législation ni par l’administration à des catégories telles que l’ethnicité ou la nationalité. Étant donné le projet explicitement ethno-national de l’État d’Israël, on est en droit de se demander pourquoi l’État, dès les premières étapes de sa construction, a adopté pour ses textes de loi le langage de l’homogénéisation territoriale et de la citoyenneté. Et pourquoi il a fondé son effort de « pacification interne » sur des mécanismes administratifs qui parlaient de population et de territoire, alors qu’il était si clair que c’étaient l’ethnicité, le nationalisme et la ségrégation qui étaient en jeu.

Ni le paradigme libéral démocratique ni le paradigme ethno-national ne sont en mesure d’en rendre compte. Le premier, en ne voulant considérer que les procédures formelles, restreint la définition de la démocratie à une dimension qui frôle la trivialité [12]; le second, fondé sur la discrimination et la domination à base ethnique, est incapable de percevoir la dynamique propre du désir de l’État de contrôler, de discipliner et de surveiller des populations définies comme « dangereuses ».

En réalité, comme le relève Lustick, l’attitude de l’État d’Israël, comme État d’une nation dominante, à l’égard de la minorité nationale qui vivait en son sein a été déterminée par un objectif central : surveiller cette minorité [13]. Ni la liquider, ni l’intégrer dans le tissu de la nouvelle société politique, mais la contrôler et la rendre gérable et transparente au regard de l’État. Or, tandis que la tendance normale d’un régime ethno-national est celle de la ségrégation et de l’exclusion, la logique de gouvernementalité [14] pousse à une intégration encore plus totale des minorités comme objets des mécanismes administratifs et disciplinaires de l’État.

Dans les sections suivantes, je considérerai deux textes législatifs sur la question des frontières. Le premier est l’ensemble des « Règlements exceptionnels de défense (zones de sécurité) » de 1949, devenus ensuite « Loi sur les zones de sécurité » ; le second, celui des « Règlements de défense (exceptionnels) » de 1945, remonte à la période mandataire, mais est également entré dans la loi israélienne par la suite. Ces deux textes et les pratiques qui en ont découlé ont servi le projet ethno-national de « judaïsation » du territoire d’Israël par le biais de sa « dépalestinisation ». Mais en même temps ils s’inscrivaient dans la logique étatique de la gestion et de la surveillance. Le premier traitait de « zones » et d’« espace », le second s’intéressait aux plus minuscules mouvements de population. Le premier mettait en œuvre le pouvoir homogénéisant et totalisant de la loi, le second s’appuyait sur le pouvoir individualisant de l’administration lorsqu’elle traite du corps (littéralement et métaphoriquement) du peuple.

Ce texte créait des « zones protégées » sous la forme d’une bande continue le long des frontières du pays ( 10 kilomètres de large dans la partie Nord et 25 kilomètres dans la partie Sud), et le ministère de la Défense reçut le pouvoir de déclarer par décret une « zone protégée » « zone de sécurité ». Quiconque n’était pas un résident permanent d’une zone de sécurité se voyait interdire d’y pénétrer ou de la quitter sans l’autorisation d’un officier ayant au minimum le grade de lieutenantcolonel. Les autorités pouvaient aussi déplacer les résidents permanents d’une zone de sécurité et les installer ailleurs. Ce texte perpétuait les pouvoirs considérables qui avaient été conférés au ministre de la Défense durant la guerre de 1948 et qui lui avaient permis d’imposer un régime militaire dans toutes les régions frontalières. Une série de décrets pris par la suite donna naissance à une réalité géographique fort compliquée, celle d’une « bande de sécurité » dans laquelle personne ne pouvait entrer et d’où personne ne pouvait sortir que sur la base de considérations ayant trait à la sécurité de l’État, et dans laquelle les trois principaux objets de la raison d’État moderne convergeaient crûment : population, territoire et sécurité [17]. La logique de ce texte était territoriale : il divisait le pays en « zones » et « territoires » et non en catégories de population. Dans les débats annuels sur sa prorogation, Ben Gourion ne cessait de répéter que la loi avait pour but de protéger tant les Juifs que les Palestiniens contre les « bandes » palestiniennes qui rôdaient dans les zones frontalières et pouvaient s’en prendre à leurs biens. Ce caractère territorial était important pour montrer que, au moins quand il s’agissait de sécurité, l’État n’entendait pas pratiquer de discriminations institutionnelles au sein de la population.

En réalité, si la loi ne distinguait pas entre deux groupes de population, elle créait deux systèmes écologiques différents au sein de l’État : l’un était géré selon les principes démocratiques visant à la routinisation de la vie quotidienne et civique, l’autre, selon un régime d’exception fondé sur le postulat que la guerre n’était pas finie. L’usage d’une législation d’exception durant ou immédiatement après une guerre n’a rien d’unique [18]. Mais, dans le cas d’Israël, cette situation est devenue permanente [19] dans les régions frontalières, puisque leur statut spécial de « zones de sécurité » a été perpétué par des lois annuelles de prorogation vingt-trois ans durant, c’est-à-dire jusqu’en 1972 [20].

Une fois la guerre finie, la législation d’exception fut justifiée par ce qu’on appelait généralement, à la tribune de la Knesset et dans divers forums publics, la « situation le long des frontières ». On craignait une reprise des hostilités, une invasion par des États voisins qui ne cessaient de proclamer leurs intentions agressives, et l’on s’inquiétait de la présence, de l’autre côté de la ligne d’armistice, de dizaines de milliers de réfugiés de guerre qui espéraient retourner chez eux et qui devenaient de potentiels « infiltrés ». Mais il y avait aussi le désir de consolider la domination et la présence juives dans des territoires qui avaient été conquis par la guerre, et tout particulièrement dans les zones frontalières, qui n’étaient pas seulement les lignes de front en cas d’invasion mais qui étaient aussi peuplées pour l’essentiel de Palestiniens. On le verra plus loin, la loi sur les zones de sécurité allait devenir le principal instrument de « judaïsation » des frontières. En somme, à la raison d’État se superposait la raison de la nation, qui cherchait à consolider la majorité juive sur l’ensemble du territoire.

L’utilisation très large de la loi sur les zones de sécurité avait pour effet de sévères restrictions aux libertés individuelles et conférait au ministre de la Défense des pouvoirs considérables – entorses à la démocratie qui n’échappaient ni aux citoyens ni à la communauté internationale. La solution adoptée par le gouvernement consistait à ne demander chaque fois qu’une prorogation d’un an. Mais le renouvellement systématique de ces lois de prorogation conduisit à un paradoxe, la permanence de circonstances exceptionnelles, justifiant l’usage de méthodes et d’instruments « extraordinaires ». Surtout, cette législation créa deux espaces fonctionnant selon des principes différents, de sorte qu’on pourrait dire que se constituait ainsi un État dans l’État [21].

Au Parlement, les députés de divers partis d’opposition ne s’en satisfaisaient pas. Ainsi Zerah Wahrhaftig, du Front uni religieux : « J’ai l’impression que cela [l’usage de la loi sur les zones de sécurité] nous est venu d’une mauvaise habitude prise durant la période du Mandat, [celle de penser] qu’il est impossible de se passer de telles lois » [22]. Les députés du Mapam (parti d’opposition de gauche) mettaient en garde contre la situation « anormale » par laquelle des fractions importantes du territoire national et de larges domaines de la vie des citoyens étaient soumis aux pouvoirs d’un seul fonctionnaire et placés sous autorité militaire. Ils exigeaient que ces pouvoirs reviennent à la Knesset de sorte qu’elle puisse mettre en œuvre des lois de nature démocratique [23]. Il y eut plusieurs propositions d’amendement, par exemple la création d’une commission d’appel indépendante du ministre de la Défense, qui veillerait à préserver les droits des citoyens [24]. Mais aucune de ces propositions, qui resurgissaient de temps à autre à l’occasion du débat annuel sur la prorogation, ne fut acceptée. Ce qui n’empêcha pas les partisans de la politique gouvernementale d’affirmer que la loi était libérale. Comme preuve, le président de la commission des Affaires étrangères et de la Défense de la Knesset expliqua à plusieurs reprises que plusieurs articles de la loi stipulaient la supervision du pouvoir législatif (par le biais de la commission en question) sur la déclaration d’une zone comme « zone de sécurité » [25]. Toutefois, ajoutait-il, la nature vraiment libérale de la loi résidait dans l’étroitesse de la bande en question, par comparaison avec sa longueur et à la population palestinienne de l’ensemble du pays [26].

Une tentative parlementaire faite en 1953 pour abroger ce texte et le remplacer par une loi ordinaire et permanente échoua. Le ministre en charge de la Défense, Pinhas Lavon, y était très hostile : « L’annulation ou l’affaiblissement de la bande de sécurité est inconcevable[...] compte tenu des conspirations qui s’ourdissent tout autour de nous » [27]. Malgré les débats suscités par l’impact négatif de la loi sur l’image démocratique du pays, elle fut donc prorogée chaque année pendant plus de vingt ans. Du point de vue du gouvernement, la loi n’était pas seulement un instrument rapide et efficace pour appliquer sa politique, elle était aussi un moyen de construire l’État-nation. Comme le disait le ministre des Affaires étrangères Moshe Sharett, les Règlements exceptionnels servaient, durant la période du Mandat, « à opprimer le Foyer national juif, maintenant ils servent à fortifier l’État d’Israël » [28]. Mais contre qui ?

En fait, l’article 4 venait rappeler que, derrière le vocabulaire territorial de la loi, l’objet principal de la surveillance était la population palestinienne permanente, dont la plus grande part résidait dans des zones définies comme « de sécurité », et qui était perçue par les autorités civiles et militaires comme une cinquième colonne potentielle. Bechor Shitrit, nommé à la tête du ministère des Affaires de minorités l’année de sa création et connu pour son approche « humanitaire » de la population palestinienne, résumait ainsi l’attitude du gouvernement envers ses citoyens palestiniens : « Les considérations de sécurité et de protection l’emportent, et c’est inévitable, dans l’approche israélienne du problème palestinien. Il est clair que la levée des restrictions imposées aux mouvements des Palestiniens dans les zones frontalières, ou encore des mesures facilitant le retour de ceux qui étaient sortis du pays, auraient comporté des risques dans une période où le danger de la reprise de la guerre était concret etconstant » [29].

Mais alors pourquoi la loi était-elle formulée en termes territoriaux ? Certes, du fait de la nécessité pour Israël d’obtenir, par une image démocratique et libérale, une légitimité internationale [30]. Mais ce discours territorial avait encore une valeur supplémentaire. Il permettait la réification du contrôle que les autorités exerçaient sur les citoyens palestiniens au nom de la loi : celle-ci était, par sa formulation purement géographique, un moyen commode de surveillance sociale qui n’avait pas à définir ou à caractériser les individus et les groupes auxquels elle s’appliquait. Elle n’exigeait pas l’identification précise des objets de sa surveillance, même pas lorsqu’elle invoquait des « types de personnes ». Elle transformait le territoire en un moyen abstrait de modeler les relations sociales. En même temps, elle permettait de « remplir » et de « vider » des espaces frontaliers, à la fois conceptuellement et concrètement [31].

Les défenseurs de la loi purent ainsi expliquer qu’elle ne s’appliquait pas aux gens mais aux territoires et qu’elle n’était donc pas discriminatoire, et les objections de principe de ses détracteurs s’en trouvaient affaiblies. Il y avait là pas mal de mauvaise foi puisque cette même loi fixait aussi les limites de la zone de compétence de l’Administration militaire et constituait (avec le Règlement 125 du texte mandataire de 1945, comme on le verra dans la section suivante) le principal fondement sur lequel reposaient les pouvoirs de cette administration. Même si les porteparole du gouvernement ne cessaient d’affirmer qu’il ne fallait pas confondre zones de sécurité et Administration militaire [32] et si les deux cartes ne coïncidaient pas parfaitement, il y avait clairement, en pratique, un lien étroit entre les deux. Par exemple, le gouverneur militaire du District central fut également nommé autorité responsable des zones frontalières dans le cadre de la loi sur les zones de sécurité. « Les deux tâches étaient si imbriquées qu’elles apparaissaient virtuellement inséparables », selon les opposants [33].

L’Administration militaire fut officiellement établie le 10 octobre 1948 et opérait en trois secteurs : Nord, Centre et Sud. La caractéristique la plus frappante de sa carte est qu’elle inclut un nombre aussi élevé que possible de localités palestiniennes et exclut un nombre aussi élevé que possible de localités juives [34]. Lorsque les combats cessèrent, l’Administration militaire ne fut pas abolie, mais pas non plus formalisée. Elle allait ainsi agir pendant plusieurs mois sans aucun fondement juridique [35]. La promulgation de la loi sur les zones de sécurité en avril 1949 allait lui fournir ce fondement à l’intérieur des zones de sécurité.

On a vu plus haut que l’un des pouvoirs les plus redoutables donnés aux Administrations militaires était d’interdire les zones frontalières aux personnes qui n’avaient pas été enregistrées comme résidents permanents lors du recensement de 1948. Ces pouvoirs « verrouillaient » les zones frontières contre tout retour de réfugiés palestiniens dans leurs lieux de résidence antérieurs à la guerre, même s’ils n’avaient pas quitté le territoire devenu israélien [36]. Mais une autre prérogative, peut-être encore plus importante, était inscrite dans l’article 8 de la loi, selon lequel un fonctionnaire nommé par le ministère de la Défense pouvait ordonner à un résident permanent d’une zone de sécurité de quitter ladite zone. La loi ne précisait pas combien de temps un citoyen pouvait ainsi être écarté; ni ce qui adviendrait de ces expulsés, sauf qu’ils seraient relogés. Elle ne précisait pas non plus quel type de population le ministre de la Défense pouvait éloigner. Comme le texte était formulé en termes topographiques, il pouvait s’agir aussi bien de Juifs que d’Arabes. Mais c’était précisément là son caractère pernicieux, car sous une apparence non discriminatoire, elle permettait l’évacuation et le transfert de certains résidents seulement.

En vertu de la loi, des résidents palestiniens étaient expulsés de leurs villages, leurs maisons démolies et des centaines d’hectares de terre saisis et transférés à d’autres propriétaires. Quand bien même les expulsés se voyaient offrir un autre logement ailleurs, ils n’en étaient pas moins déplacés contre leur volonté. Un exemple particulièrement infamant est celui du village d’Ikrit, dans le Nord : il fut rasé alors même que les habitants avaient obtenu un jugement favorable de la Cour suprême. Le ministre de la Défense avait tout simplement invoqué l’autorité que lui conférait la loi sur les zones de sécurité pour empêcher leur retour [37]. Ikrit n’a pas été un cas unique et ces affaires ont été bien souvent débattues à la Knesset [38]. Les textes jouaient sur les mots en remplaçant « citoyens palestiniens » par « zones protégées » et « discrimination » par « besoins de sécurité », mais la réalité des actes arbitraires exécutés au nom de la loi dans ces zones ne pouvait échapper aux députés. Au début, ce furent surtout ceux du Maki (parti communiste) et du Mapam qui relevèrent l’absence de toute justification de sécurité à la plupart d’entre elles, même quand l’Administration militaire respectait au moins la lettre de la loi. Mais il lui arrivait aussi de la violer, et l’opposition s’élargit à d’autres régions du spectre politique. Ce furent désormais non seulement des députés de gauche, mais aussi des membres de groupes tels que les Sionistes généraux, les Progressistes et certains partis du bloc religieux qui prirent conscience de ce que la loi, censée apporter une protection contre l’ennemi extérieur, n’avait rien à voir avec cet objectif et était en fait dirigée contre les Palestiniens de l’intérieur [39]. D’ailleurs, les membres du gouvernement ne pouvaient complètement le nier. Ainsi, en 1953, c’est-à-dire cinq ans après la fin de la guerre, Pinhas Lavon expliquait : « Une bande de sécurité de 10 kilomètres de large, dans laquelle nous pouvons conduire des opérations militaires sans craindre une attaque de l’intérieur, est une position essentielle pour notre sécurité dans le cas où il nous faudrait connaître à nouveau l’épreuve [de la guerre] » [40]. Pour Lavon cela avait un sens d’éloigner la population palestinienne de la frontière en déclarant les zones frontalières « zones de sécurité » parce qu’Israël était un État de colonisation territoriale dynamique et d’immigration de masse. Il ajoutait : « Je n’ai pas l’impression que cela entre en conflit avec mes vues démocratiques » [41]. Pourtant, dès 1951, les services de sécurité intérieure (Shabak) estimaient que les Palestiniens d’Israël ne représentaient aucun danger, en premier lieu à cause de leur crainte des réactions gouvernementales. Le même rapport ajoutait que, compte tenu de la fréquence des infiltrations, il était remarquable que si peu de Palestiniens d’Israël eussent été tentés d’essayer de saper la sécurité de l’État [42].

Toutefois, les conclusions de la commission Ratner, créée par le gouvernement le 6 décembre 1955 sous la présidence du professeur Yohanan Ratner, ancien officier supérieur, pour examiner la possibilité de supprimer l’Administration militaire, révèlent clairement le soupçon toujours présent à l’encontre des Palestiniens d’Israël. Le rapport de la commission, publié en février 1956, recommande que l’Administration militaire soit maintenue pour deux raisons : 1. Elle opère dans les zones frontalières et les points faibles de la sécurité, où la distance est très courte, et parfois négligeable, entre une population de citoyens israéliens palestiniens et les Palestiniens de l’autre côté de la frontière ; 2. Derrière ces frontières longues et sinueuses, s’étendent quatre États officiellement en guerre avec Israël, et l’on peut craindre que ces États puissent compter sur l’aide des Palestiniens d’Israël en cas de confrontation. À la lumière de ces faits, concluait le rapport, l’Administration militaire avait un rôle important à jouer dans quatre domaines : empêcher les Palestiniens d’Israël d’avoir des activités hostiles; consolider la sécurité de la zone frontalière; empêcher l’infiltration et le retour de réfugiés palestiniens dans leurs maisons ou sur leurs terres, développer les installations de nouveaux immigrants là où cela est jugé important sur le plan militaire ; maintenir le régime des autorisations d’entrée et de sortie qui permet aux autorités militaires de « garder un œil » sur une population « problématique » [43].

Les conclusions de la commission exprimaient la politique du gouvernement à l’égard des citoyens palestiniens d’Israël et, venant d’un organe indépendant, elles n’en avaient que plus de poids. La politique gouvernementale reposait entièrement sur une conception qui assimilait implicitement, ou parfois explicitement, les Palestiniens de l’intérieur et ceux des territoires ennemis. Le brouillage de cette différence n’était pas limité au niveau discursif mais se retrouvait dans toute l’activité quotidienne de l’Administration militaire et de l’armée au sein des zones de sécurité, où les Palestiniens étaient soumis à un traitement peu différent des mesures prises contre ceux qui étaient considérés comme « infiltrés » [44].

Ainsi, curieusement, les frontières, au lieu – comme elles sont censées le faire– de créer de la différence vis-à-vis de l’extérieur et de l’intégration à l’intérieur, ont fait exactement l’inverse, en créant à l’intérieur une zone tampon très dissemblable du cœur du territoire et en brouillant la distinction entre l’interne et l’externe.

Ce recours à un texte d’origine britannique permit au gouvernement de proclamer (à destination des observateurs extérieurs) qu’il ne s’appuyait pas sur des lois discriminatoires votées par le Parlement israélien mais sur des ordonnances d’urgence décrétées par les Anglais, lesquelles ne s’appliquaient que dans des zones bien délimitées proches de la frontière, où de telles mesures se justifiaient par l’existence de sérieux problèmes de sécurité, dont l’infiltration, l’espionnage et le sabotage– activités au demeurant réelles. À partir du moment où les Règlements de 1945 devenaient la pierre angulaire de l’activité de l’Administration militaire, il n’y avait pour ainsi dire plus aucune raison de penser que ces dispositions pussent être abrogées avant la suppression de l’Administration militaire elle-même [45]. En somme, on peut dire que la loi sur les zones de sécurité a dessiné les contours géographiques de l’aire de compétence de l’Administration militaire, tandis que les Règlements de 1945 lui ont donné un contenu.

À l’origine, les Règlements de 1945 visaient à prévenir les troubles et étaient dirigés contre les organisations clandestines juives aussi bien que contre la résistance palestinienne. Après l’établissement de l’État d’Israël, ils furent peu à peu absorbés, à quelques exceptions près, dans le droit israélien. Ils comportaient 170 articles, qui investissaient les autorités de pouvoirs considérables, presque illimités, pour administrer et surveiller la population [46].

Lorsqu’il parlait de l’Administration militaire, Ben Gourion préférait insister sur le premier mot plutôt que sur le second. Il en faisait un outil au moyen duquel l’État pouvait non seulement assurer ses besoins de sécurité dans des zones problématiques mais aussi fournir des services à leurs résidents [47]. La concentration, entre les mains de l’Administration militaire, des pouvoirs touchant à tous les domaines de la vie des résidents palestiniens était justifiée en termes d’efficacité. Elle était même présentée comme « bonne pour les Palestiniens » : tant qu’ils ne maîtrisaient pas l’hébreu, il serait préférable que leurs contacts avec le système administratif israélien passent par une administration militaire, que les Palestiniens, « par nature », avaient tendance à respecter et à craindre [48]. Il s’est même dit à l’époque que l’Administration militaire était un instrument de progrès et de développement. Le député Ezra Ichilov (Sionistes généraux), par exemple, s’est émerveillé, en traversant les zones de sécurité et les territoires sous administration militaire, de l’incroyable développement de la vie économique et civique de leur population palestinienne [49]. Bref, l’Administration militaire était un lieu de « résolution des problèmes », capable de rationaliser les modes de gestion étatique de la population palestinienne tout en lui apportant progrès et modernisation.

L’imbrication des « besoins de sécurité » et de la « gestion de populations » – qui selon Ben Gourion s’incarnait si bien dans l’Administration militaire – est une caractéristique centrale de la domination dans l’État moderne. L’effort principal de l’État territorial européen, une fois ses frontières dessinées, a consisté à assurer sa sécurité en consolidant sa situation intérieure. La tendance au centralisme, à la normalisation, à la réglementation, à l’homogénéisation qui caractérise la pratique de l’État naît de préoccupations telles que : comment collecter l’impôt et recruter des soldats; comment faire appliquer les lois et règlements, empêcher les gens d’y échapper et trouver les mesures punitives appropriées; comment réglementer et planifier le commerce, l’éducation, la santé, le logement et la natalité; comment surveiller les mouvements et les activités des sujets [50]. La gestion de la population est au cœur de l’« art de gouverner » dans l’État territorial [51].

La territorialisation de l’État préludait à la naissance de ce qu’on appelle parfois Polizeistaat, terme qui renvoie aux politiques publiques et aux modes d’administration, et pas nécessairement à ce que dénote de nos jours l’expression « État policier ». Il s’agit d’un système de pratiques disciplinaires qui font la liaison entre la surveillance très générale qu’exerce le souverain sur sa population au moyen de la loi et les méthodes de contrôle et de régulation tatillonnes, presque microscopiques, qui s’appliquent au comportement individuel de chacun [52]. Le domaine d’action de la police, ce sont les « petites choses de tous les instants », tout particulièrement au sein des groupes désignés comme « populations dangereuses », susceptibles de mettre à mal l’autorité du gouvernement central [53].

Le souci des « petites choses de tous les instants » en ce qui concerne la population palestinienne résidant à proximité de la frontière était l’une des raisons d’être de l’Administration militaire. Comme l’État moderne à l’égard du « fou », du « criminel » ou du « déviant », celle-ci exerçait son contrôle sur la « minorité dangereuse » essentiellement par le biais de la « soustraction de libertés » et de la réglementation des mouvements. Comme le disait l’un des gouverneurs militaires en 1958 : « Mon rôle n’est pas de protéger [le territoire]. Cette tâche est dévolue à la police des frontières et aux colonies juives le long de la frontière. Ma tâche est de surveiller la population palestinienne dans la région tant qu’il n’y a pas la paix » [54]. L’Administration militaire usait aussi de méthodes militaires pour parvenir à la pacification intérieure. Mais surtout son action administrative étendait très largement son influence sur la vie des habitants.

On ne s’en étonnera pas : les résidents palestiniens ont ressenti tout le poids des restrictions de mouvement aprèsque les frontières de l’État eurent été dessinées dans les accords d’armistice [55]. Une fois ses contours géopolitiques définis, l’État s’occupa de surveiller les membres de la minorité. Un Palestinien de Nazareth qui voulait visiter un parent à Jaffa, par exemple, devait, la veille ou l’avant-veille, faire une demande à l’Administration militaire pour obtenir son autorisation de sortie. Il lui fallait remplir un imprimé, l’apporter au siège local de l’Administration militaire et faire la queue pour attendre la réponse, qui pouvait être négative. Un chômeur palestinien de Shfar’am qui voulait chercher du travail à Haifa devait faire de même [56]. De même aussi un Palestinien devant changer de zone pour se faire soigner [57]. Le permis de déplacement portait une date d’expiration, le lieu de destination du porteur, l’itinéraire qu’il était autorisé à suivre et sa date de retour. La liberté de déplacement pouvait même être restreinte dans la partie du parcours extérieure à la zone militaire si le commandant militaire le jugeait nécessaire [58]. La législation d’exception transforma les zones sous administration militaire, qui étaient soit « zones de sécurité », soit « zones fermées », soit les deux, en une « institution totale », qui devint le cadre de vie des Palestiniens. Durant les années cinquante, le ministre de la Défense définit cinquante-quatre zones d’Administration militaire, dont certaines subdivisées. La Galilée, par exemple, comptait plus de cinquante divisions, ce qui permettait aux autorités d’affiner la surveillance de la population. Les règlements interdisaient aux résidents non seulement de se déplacer librement mais aussi de changer de lieu de résidence d’une division à l’autre [59]. Ces zones devinrent une sorte de « panoptique », pour reprendre l’image de Jeremy Bentham, avec des murs transparents au travers desquels l’œil toujours vigilant de l’Administration militaire pouvait suivre les mouvements et les actions des résidents et l’état de leurs biens. La rage de tout savoir sur les actions, les opinions et le comportement de la population palestinienne d’Israël et de « garder l’œil sur elle » (comme le disait la commission Ratner dans ses conclusions) se réalisa surtout par l’instauration d’un régime rigide et omniprésent de permis : permis de transit, de travail, d’entrée, de sortie, tickets d’alimentation et de vêtements, autorisation d’envoi ou de réception de courrier, de mariage, de déplacement en groupe etc. [60] On a pu dire que ce régime transformait tout Palestinien résidant en Israël, où qu’il habite, en une « zone fermée » à lui tout seul [61].

Les adversaires de ce système ont souvent parlé à son propos de « ghettoïsation ». Selon le député Emil Habibi (Maki), « le procureur général a déclaré sans équivoque il y a quinze jours, devant un tribunal militaire à Acre, que ces zones de sécurité sont des ghettos pour les citoyens palestiniens, et que seuls les citoyens palestiniens doivent obtenir des permis pour y entrer ou en sortir » [62]. Et le député Avraham Berman, du Groupe de gauche, dans un discours passionné à la tribune de l’Assemblée : « Nous, les combattants du ghetto, ne nous résignerons jamais à cette honte, [l’établissement de] ghettos en Israël pour les citoyenspalestiniens » [63]. Pourtant, l’Administration militaire s’appliquait elle aussi, à en croire la lettre de la loi, à une zone géographique et non à une population. Les Juifs, en théorie, étaient soumis aux mêmes restrictions. Mais pas en réalité. Les inconvénients en ont été examinés dans un rapport du Contrôleur de l’État : « Quiconque entre dans une zone fermée ou en sort sans permis délivré par l’autorité militaire commet théoriquement un délit. En pratique, nous ne demandons pas un tel certificat aux Juifs et ne concluons pas au délit de ces résidents lorsqu’ils violent ce règlement. [...] Il y a un défaut dans ce dispositif, qui a été rédigé dans une forme si générale qu’il inclut tous les résidents mais ne s’applique réellement qu’à certains d’entre eux » [64]. La discrimination était flagrante : « Un Juif peut violer cette loi et ne jamais être poursuivi devant les tribunaux, mais un Palestinien qui s’éloigne de sa maison d’un kilomètre écope de deux mois de prison, on l’enlève à sa femme et à ses enfants pour un motif absurde et minuscule » [65]. En 1951, selon un rapport du ministère de la Défense, 2 028 personnes, pour l’ensemble des zones sous administration militaire, ont été accusées de sortie illégale sans permis, et le montant total des amendes correspondantes a été de 13606440 livres israéliennes [66].

Obtenir un permis de déplacement ou ne pas l’obtenir, cela pouvait signifier trouver un emploi ou non, recevoir ou non des tickets d’alimentation, bénéficier ou non de soins médicaux. Tous ces permis et autorisations constituaient ainsi à la fois la carotte et le bâton des relations entre l’Administration militaire et les citoyens palestiniens. La lecture des questions parlementaires aux ministres montre clairement les mécanismes de favoritisme et de corruption qu’un tel système pouvait engendrer [67].

Ce n’est qu’en 1959 que furent introduites, sur recommandation d’une commission gouvernementale présidée par le ministre de la Justice Rosen, des mesures permettant aux citoyens palestiniens de se déplacer un peu plus librement en dehors des zones sous administration militaire [68]. Mais il fallut encore sept ans pour que les restrictions de mouvement et le régime des permis soient complètement abolis, en 1966, quand l’Administration militaire fut finalement démantelée.

Les relations de pouvoir et d’identité dans les zones frontières et entre ces zones et les États correspondants sont multiples et défient toute généralisation. Selon un paradigme historique ancien mais toujours valide, les États-nations modernes, surtout en Europe occidentale, se sont construits à partir des centres politiques vers l’extérieur et se sont imposés aux groupes et aux régions périphériques en un processus d’intégration institutionnelle et d’assimilation culturelle [69]. Mais la « frontière » peut aussi être un lieu contradictoire. Dans le cas qui nous occupe, elle n’a pas été la même pour tous les citoyens de l’État-nation israélien ; elle revêtait un sens tout différent pour les Juifs et pour les Palestiniens. La « frontière », tant comme lieu de relations de pouvoir que comme objet de discours, a été le siège d’un double processus. D’un côté, les « terres de la frontière » et les « gens de la frontière » ont subi le pouvoir de l’État (centralisation, territorialisation et surveillance) de manière particulièrement intense : la rationalisation bureaucratique et la force disciplinaire de l’État, considérées dans la théorie socio-politique occidentale comme l’« essence » même de ce dernier, ont été renforcées précisément aux marges. D’un autre côté, la « frontière » a fonctionné comme un espace hétéronome dans lequel les citoyens palestiniens ont été constitués en « population dangereuse », à la fois inclus dans l’espace où s’exerçait la gouvernementalité et exclus du projet ethno-national. Les citoyens palestiniens d’Israël, du coup, sont devenus une « minorité piégée ». Ils sont sommés de « prouver » leur loyauté vis-à-vis d’un État qui, par sa définition même comme État juif, ne peut pas être loyal à leur égard.

La perception des citoyens palestiniens comme « cinquième colonne » reste d’ailleurs majoritaire dans la population juive. Un sondage conduit en Israël à l’automne 1999 a montré que la plupart des citoyens juifs pensaient que les citoyens palestiniens étaient favorables aux attentats terroristes. Et les résultats n’étaient pas très différents selon le camp politique (« colombes » de gauche ou « faucons » de droite) [70]. Comme le montrent les événements récents, cette perception reste aussi largement majoritaire chez les responsables politiques qui « dénoncent » l’engagement des citoyens palestiniens dans des activités et des manifestations nuisibles à l’État.

En même temps, l’exclusion des Palestiniens comme minorité par le biais de leur inclusion comme citoyens a eu pour résultat la création d’une « société civile » palestinienne démocratique à l’intérieur de l’État. En témoignent leur participation croissante à la politique parlementaire; l’autonomie également croissante de leur politique locale; le lancement de partis politiques autonomes, de groupes d’intérêt et de nouveaux mouvements sociaux qui savent utiliser les institutions de l’État (comme la Haute Cour) dans leur lutte pour plus de justice [71].

La simultanéité irréductible des pratiques d’exclusion et d’inclusion de l’État doit conduire à une lecture nuancée des structures de domination. En dernière analyse, celles-ci ne sont jamais complètes, car elles ne sont jamais parfaites [72].

Traduit de l’anglais par Rachel Bouyssou