Les initiatives américaines les plus récentes en ce domaine ne sont pas simplement l’expression de la fraction extrémiste généralement appelée « droite religieuse ». Elles s’insèrent dans un contexte plus général, qui voit le religieux passer de l’international, défini en termes interétatiques, au transnational. Là se retrouvent à la fois une « gauche religieuse » et le catholicisme romain, mais aussi des esprits « séculiers », humanitaires et libéraux, ainsi que les sectes les plus dangereuses. Cette coalition, d’abord américaine puis mondialisée, recouvre inévitablement de profondes ambivalences et suscite des oppositions.

Un tout petit groupe d’activistes de Washington, avec à leur tête un publiciste juif, Michael Horowitz, du Hudson Institute, et une catholique militante, Nina Shea, du Puebla Institute (Freedom House), ont perçu ce vide au milieu de la décennie quatre-vingt-dix et ont eu l’idée de le combler grâce à un thème qui fédérerait les diverses tendances de l’échiquier politique : la liberté religieuse. Pour les plus conservateurs, il prend la couleur de la persécution des chrétiens à travers le monde ; pour les libéraux, il s’inscrit dans le respect des droits de l’homme. Sur cette base, et après deux bonnes années d’intense lobbying et de compromis juridiques, le Congrès adopta à l’unanimité, les 9 et 10 octobre 1998, une loi sur la liberté religieuse internationale (International Religious Freedom Act ou IRFA), dont l’un des parrains était le sénateur démocrate et juif orthodoxe Joe Lieberman, futur colistier d’Al Gore. Le président Clinton la promulgua le 27 du même mois. Cette législation est unique en son genre. Elle confie au Département d’État la mission de vérifier dans chaque État du monde le respect de la liberté religieuse définie selon les termes des conventions internationales applicables, et d’intervenir à l’encontre des contrevenants par une batterie de quinze sanctions au choix, allant de la démarche diplomatique traditionnelle à la cessation de toute assistance financière et autres sanctions économiques. Un ambassadeur itinérant a été désigné en la personne de Robert A.Seiple, président de World Vision, la plus importante ONG évangélique. Démissionnaire au bout d’un an, en septembre 2000, il vient d’être remplacé par John V. Hanford III [1], en instance de confirmation par le Sénat. Le poste est donc resté vacant plus d’un an. Une commission de neuf membres est chargée de superviser le travail de diplomates supposés trop volontiers accommodants, et de formuler des recommandations au Président et au Congrès. Présidée d’abord par un rabbin de la branche réformée, elle siège aujourd’hui sous la présidence d’un « laïc » mormon, Michael Young, doyen de la faculté de droit de l’université George Washington. Si ses membres sont choisis intuitu personae par le Président et les chefs des partis au Congrès, la plupart des confessions y sont dûment représentées : catholique (un évêque), juive, musulmane, bahaïe ; la très conservatrice Convention baptiste du Sud y a toujours un représentant.

Par pure coïncidence, c’est l’avant-veille de l’adoption de l’IRFA par le Congrès américain qu’un décret créait en France la Mission interministérielle de lutte contre les sectes (MILS) auprès du Premier ministre, jouissant d’un consensus analogue au Parlement et dans l’opinion publique. Quoique principalement à usage interne, la Mission se dotait aussi d’un volet diplomatique en raison du caractère international du phénomène. Les rôles étaient ainsi clairement distribués. Les interventions américaines au profit de la liberté religieuse constituent en réalité une politique qui ne dit pas son nom. Elles profitent à un religieux qui, lui non plus, ne dit pas son nom, comme le montrent la judiciarisation du processus (les « droits de l’homme religieux ») et la subsidiarisation des moyens (la « société civile » religieuse).

La loi ne prétend donc pas exporter les normes constitutionnelles en vigueur pour les citoyens américains, à savoir le Premier Amendement (« Le Congrès ne fera aucune loi qui favorise l’établissement d’une religion ou qui interdise son libre exercice »), mais faire appliquer celles qui sont admises par la communauté des nations. Il n’est pas prévu, en revanche, de confronter les unes aux autres et de savoir si la jurisprudence américaine est elle-même conforme aux conventions internationales. La séparation de l’Église et de l’État est appliquée par la Cour suprême avec une rigueur telle – supérieure à celle en usage en France par exemple– qu’il n’est pas sûr qu’elle satisferait aux normes internationales de la liberté religieuse. C’est, à n’en pas douter, la moindre des préoccupations des juges fédéraux. Mais quelques juristes trouvent dans le texte de l’IRFA un argument pour tourner certaines de ces restrictions dans un sens plus favorable aux minorités religieuses. La loi, pourtant, déroge à ce corpus international sur plus d’un point. D’abord, en isolant un article unique, celui sur la liberté religieuse que l’on retrouve à peu près dans les mêmes termes dans tous les documents, elle déséquilibre toute l’architecture de ces textes. Pis, au sein même de l’article 18 de la convention principale, celle de 1966 qui est la plus exécutoire de toutes, elle ne retient que les deux premiers alinéas en omettant le troisième, qui énonce les limitations habituelles à la liberté pour cause « de sécurité publique, d’ordre, de santé et de morale publiques, ou des droits et libertés d’autrui ». Il est vrai qu’il n’existe pas de telle réserve dans la formulation du Premier Amendement, même si une jurisprudence récente ( 1997), d’ailleurs très controversée, de la Cour suprême en a admis le bien-fondé [2].

Ensuite, la loi de 1998 ne vise que la liberté de religion, semblant ignorer que la liberté protégée par tousles textes internationaux qu’elle invoque est celle « de pensée, de conscience et de religion ». La Constitution américaine, en effet, n’inclut pas les droits de la conscience, malgré la proposition qui en avait été faite par l’un des Pères fondateurs, James Madison. Depuis 1961, les tribunaux américains les assimilent à la liberté de religion, qui inclut désormais la liberté de ne pas croire ou d’entretenir toute autre conviction. Les rapports du Département d’État sont néanmoins peu prolixes au sujet de cette dernière.

Or la mention d’une liberté de conscience distincte de la liberté de religion a une seconde conséquence, qui est de bien distinguer entre la dimension individuelle et la dimension sociale de la religion. La liberté de religion, au sens des conventions internationales, est une liberté « de culte, de pratique, d’observance et d’enseignement », quatre fonctions éminemment sociales. En privilégiant traditionnellement et philosophiquement, qu’ils le veuillent ou non, l’aspect le plus individualiste de la croyance, les États-Unis s’exposent à plus d’un malentendu international. Ils minimisent naturellement la protection des « œuvres », plus valorisées par les traditions catholique, musulmane et hindoue que par le « principe protestant », qui privilégie la foi seule. L’organisation même de l’Église catholique l’a longtemps exclue du consensus religieux américain, du moins jusqu’à l’élection du président Kennedy ( 1960) et aux réformes conciliaires (avec la déclaration sur la liberté religieuse Dignitatis Humanaede 1965). C’est seulement en 1984 que les États-Unis ont considéré l’instauration de relations diplomatiques avec le Vatican comme compatible avec le Premier Amendement.

L’accent sur l’individu renforce aussi la valeur quasi théologique reconnue au changement de religion consécutif au prosélytisme. Les conventions internationales ne reconnaissent pas un droit de prosélytisme en tant que tel, qui irait au-delà du droit de manifester sa religion. Surtout, le Pacte de 1966 a modifié sur ce point le libellé de la Déclaration de 1948 : la liberté de changer de religion ou de conviction est devenue la liberté « d’avoir ou d’adopter la religion ou la conviction de son choix ». Cette modification était importante pour la majorité des pays récemment décolonisés, qui l’avaient réclamée : la liberté de changer de religion demeure, mais elle n’est plus valorisée par rapport à celle de demeurer dans sa religion d’origine; les deux modalités sont placées sur un pied d’égalité dans le droit international [3]. C’était reconnaître qu’il y avait eu autant d’abus dans la conversion que dans la résistance à la conversion. Les moyens matériels immenses dont disposent certaines entreprises d’évangélisation (nord-américaines, mais pas seulement) ou d’islamisation ou autres (sectes d’origine asiatique) déséquilibrent encore aujourd’hui le marché du religieux et menacent des individus ou des populations vulnérables, par exemple en Afrique ou en Amérique latine. Quand des religions « fortes » déstabilisent des États « faibles », n’est-ce pas à nouveau, selon le mot du père Lacordaire, « la liberté qui opprime et la loi qui affranchit » ?

Tel est l’enjeu de la « persécution religieuse », celle principalement des chrétiens puis, par concession, des non-chrétiens, qui a été le facteur déclenchant de la campagne pour la loi américaine. L’intitulé de la proposition de loi initiale datée de mai 1997 (Freedom from Religious Persecution Act) y faisait spécifiquement allusion. La préoccupation ne pouvait qu’être partagée par tous les croyants au sens le plus large, « culturel » et identitaire. Cependant, lorsqu’on s’attache à examiner les cas allégués de persécution, on ne peut manquer d’être frappé par leur sélectivité. Les lobbyistes en faveur du projet s’étaient assez vite rendu compte qu’une campagne contre la persécution en général n’avait qu’un impact limité. Ils ont alors privilégié des cas régionaux permettant d’assurer un large soutien. Le Soudan constituait ainsi une excellente combinaison pour attirer l’attention à la fois des juifs, sensibilisés au jihad des fondamentalistes musulmans, des chrétiens, parce que les populations du Sud étaient en partie baptisées, des Églises noires et des milieux humanitaires séculiers, parce que les victimes étaient noires et faisaient au surplus l’objet d’un trafic d’esclaves très médiatisé à l’époque. La Chine était aussi un cas intéressant car il permettait de rallier l’important lobby stratégique antichinois, en pointe à l’époque.

La communauté « séculière » des droits de l’homme, y compris le Département d’État dans ses rapports annuels sur l’état des droits de l’homme dans le monde, aurait toujours délibérément minoré, selon les promoteurs du texte, le caractère religieux des violations : de fait, elle ne prenait pas en considération l’intention religieuse ou non, chez l’auteur ou chez la victime, d’une violation donnée telle que torture ou détention arbitraire. Àl’inverse, les propagandistes de la loi confondaient volontiers religion et politique. Leur carte des persécutions religieuses, outre les pays communistes, épousait la ligne de partage entre mondes musulman et chrétien, pour ne pas dire du « choc des civilisations » de Samuel Huntington. Nulle mention de l’Amérique latine où évêques, prêtres, religieuses et laïcs tombaient sous les coups de milices et de soldats se disant également catholiques. Le terme de génocide était appliqué au Soudan afin d’équilibrer le cas du Rwanda (1994), où les deux camps étaient de confession chrétienne, ce qui constituait un tragique contre-exemple.

Les Américains estiment, comme le Pape, que la liberté religieuse est la première des libertés. Les conséquences que chacun en tire se recoupent évidemment sur la protection des communautés religieuses, mais diffèrent sur l’essentiel : pour le Pape, la protection de la liberté religieuse est inséparable de la totalité des droits de l’homme, autant civils et politiques qu’« économiques, sociaux et culturels » (selon la formulation de l’autre Pacte adopté par les Nations unies en 1966, non ratifié par les États-Unis). Elle est un aspect de la doctrine sociale de l’Église, ordonnée au Bien commun, notion traditionnellement plus familière aux Européens qu’aux Américains. Ces derniers ont, à la place, développé peu à peu une conception du pluralisme religieux qui valorise la dissidence et la scissiparité grâce auxquelles aucune « faction » religieuse ne deviendrait majoritaire à elle seule, tout comme aucune faction politique, ou aucune branche du pouvoir, ne doit pouvoir durablement l’emporter sur les autres [4]. Sous condition d’une stricte égalité formelle entre les « sectes » sur la base du plus petit commun dénominateur, la liberté de religion suffit à assurer l’ordre désirable, par la diffusion de l’éthique dans les activités séculières selon la fameuse thèse de Max Weber sur l’éthique protestante et l’esprit du capitalisme...

Sous couvert de l’objectivité et de la neutralité du droit international, une véritable idéologie sous-tend ainsi les appréciations et les interventions américaines. Comment demander au secrétaire d’ambassade sur le terrain ou au membre « qualifié » de la commission à Washington d’entrer dans tant de subtilités ? Certains des rapports fournis par les ambassades sur leur pays de résidence ont été considérés comme insuffisants par la Commission parce qu’ils auraient fait trop peu de cas de violations jugées par les diplomates non essentielles, voire inexistantes, contrairement aux vues des organisations de défense des droits de l’homme. Àl’inverse, ces rapports accentuent indûment les problèmes rencontrés par les Américains ou par les confessions identifiées aux États-Unis (mormons, adventistes). Au total, ils négligent les religions sous-représentées au sein de l’establishment, c’est-à-dire non chrétiennes. La procédure étant mieux connue, on peut compter, surtout depuis le 11 septembre, que les groupes de pression les plus divers vont se manifester de plus en plus nombreux auprès des ambassades des États-Unis, promues ainsi ambassades de toutes les religions du monde. Les contacts et échanges à tous les niveaux avec les organisations religieuses, expressément encouragés par l’IRFA dans un titre spécial, devraient en outre drainer aux États-Unis évêques et patriarches, pasteurs et révérends, muftis et mollahs, rabbins ou dignitaires divers qui assureront un soutien appréciable pour la diplomatie américaine.

S’est ainsi trouvé ouvert à cette dernière un nouveau canal de communication utilisable pour des actions de diplomatie préventive (Ukraine), de résolution des conflits (Sri-Lanka, Soudan) ou de consolidation de la paix (Bosnie). La Secrétaire d’État de Bill Clinton, Madeleine Albright, particulièrement sceptique sur le reste du dispositif de la loi qui lui paraissait compliquer inutilement la tâche de son administration, y discernait néanmoins le moyen pour les diplomates d’être plus performants : « Plus encore qu’une expression des idéaux américains, c’est une source fondamentale de puissance dans le monde » [5]. Cette lecture « néoréaliste » de la loi est parfaitement compatible avec sa version « idéaliste » dans le cadre préétabli d’harmonie entre les « idéaux américains » et le droit international positif.

Cette dernière mention a été saluée par les confessions qui sont organisées au plan international. Une autre section de la loi dispose d’ailleurs que le Département d’État doit « promouvoir » la liberté religieuse en étendant aux organisations non gouvernementales qui s’y attachent le bénéfice des programmes d’aide internationale. Certains envisagent qu’il pourrait sur cette base fournir de l’aide humanitaire à la rébellion du Sud-Soudan, voire un jour aider les victimes à se défendre. Normalement, l’exécutif fédéral ne peut pas financer à l’étranger des activités que la Constitution ne l’autorise pas à financer à l’intérieur. Le développement du soutien aux initiatives charitables ( faith-based initiatives), actuellement en discussion devant le Congrès, pourrait conduire la Cour suprême à admettre la possibilité de subventionner des activités qui, quoique séculières, ont néanmoins une dimension religieuse. La frontière est difficile à tracer.

À l’étranger, elle a longtemps été plus claire. Les grandes organisations religieuses possédaient des branches spécialisées dans l’aide internationale, à partir des États-Unis comme d’ailleurs. Elles étaient connues et parfaitement internationalisées, qu’il s’agisse des charities catholiques, des fonds juifs ou des organisations luthériennes. Les dénominations évangéliques proprement américaines, très morcelées, agissaient peu à l’étranger ou s’y consacraient exclusivement au prosélytisme. La situation a commencé à changer nettement dans les années quatre-vingt avec la création d’organisations non gouvernementales de tendance évangélique mais non liées à telle ou telle dénomination, qui ont progressivement entrepris d’intégrer évangélisation et développement de telle façon que l’on ne puisse pratiquement plus distinguer l’une sous l’autre. Une sorte de théologie du développement se substitue ainsi à la théologie de la libération. Elle se conforme au libéralisme ambiant autant que l’autre pouvait être considérée comme favorable aux thèmes révolutionnaires et marxistes. Il devient dès lors plus difficile de discerner, au sein d’un projet de développement, la part respective des techniques séculières et des influences spirituelles. Mieux, en vertu de la nouvelle loi, l’aide publique qui pourrait être fournie dépasserait le champ des activités sociales, puisque la liberté religieuse inclut la pratique du culte, l’enseignement religieux, la formation du clergé... Le poids des organisations non gouvernementales à caractère religieux les rend influentes non seulement auprès de l’Agence internationale de développement, branche du Département d’État qui les boycottait plus ou moins auparavant et dont elles connaissaient mal les procédures, mais aussi, et de plus en plus, à l’intérieur de la famille des organisations des Nations unies ou de la Banque mondiale. La première d’entre elles est World Vision, dont le président Bob Seiple, on l’a dit plus haut, fut désigné en 1998 conseiller spécial du Président, membre du Conseil de sécurité de la Maison Blanche et ambassadeur itinérant du Département d’État pour la liberté religieuse. Cette organisation, non rattachée à une dénomination particulière au sein de la mouvance évangélique, conduit, avec un budget annuel de 400 millions de dollars, des projets qui mélangent subtilement Bible et développement. Les mouvements religieux transnationaux se présentent sous la forme d’entreprises ou d’ONG particulièrement florissantes. Le nombre d’organisations à avoir obtenu un statut consultatif auprès des Nations unies est de 2012 selon le Secrétariat général, qui estime qu’environ un tiers sont à caractère religieux. 918 demandes sont en instance. On comprend dans ces conditions la réticence du Saint-Siège, qui seul bénéficie d’un statut permanent d’observateur en raison de son caractère diplomatique, vis-à-vis de toute tentative d’organisation d’un Conseil mondial des religions, comme certains l’ont proposé à New York, en août 2000 – mais sans succès du fait des divisions intestines– lors du « Sommet du Millenium des chefs religieux et spirituels pour la paix » parrainé par les Nations unies... et le président de la chaîne de télévision CNN Ted Turner. Il n’en reste pas moins que, sous une forme ou une autre, les organisations religieuses ont parfaitement intégré le fait que leur meilleure protection se situe désormais à la fois dans les conventions et les organisations internationales.

Au niveau de l’Union européenne, la démarche des organisations religieuses en vue d’être reconnues officiellement a été jusqu’à présent découragée tant dans le traité d’Amsterdam que dans celui de Nice. Il est entendu que leur statut demeure fixé par le seul droit national. La position est plus difficile à tenir à mesure que des compétences importantes sont transférées à l’Union au titre du troisième pilier. Les Églises et autres organisations s’intéressent particulièrement, par exemple, aux questions d’asile et d’immigration. Au plan du droit en général, l’application de la Convention européenne a permis à la Cour de Justice de rendre quelques arrêts en matière de liberté religieuse (appréciant les modalités d’application de l’interdiction constitutionnelle du prosélytisme en Grèce). Il convient de remarquer que c’est le seul dispositif d’applicabilité juridique d’une convention internationale en la matière. Faute d’organe judiciaire, les cas relevant du Pacte de 1966 sont évoqués par la Commission des droits de l’homme des Nations unies, et ceux qui relèvent du pacte d’Helsinki devant la conférence de la CSCE. Les réunions de ces instances basées respectivement à Genève et à Vienne ont été le théâtre, ces deux dernières années, de vifs affrontements entre délégations américaine et européennes. Mentionnons enfin le « rapporteur spécial des Nations unies sur l’intolérance », créé en 1986 sur la base de la Déclaration de 1981, qui a récemment pris le titre de « rapporteur spécial sur la liberté religieuse », sans toutefois disposer d’aucun moyen de fonctionnement.

Cette nouvelle architecture de la société civile et de l’espace public internationaux pose un défi aux États et à la laïcité. Universalité des droits de l’homme, société civile internationale, aires culturelles ou de civilisation, permettent de tourner le concept classique de séparation de l’Église et de l’État, sinon du religieux et du politique : ce qui est en jeu n’est plus tant la prétention des Églises au pouvoir politique incarné par des États que l’influence transnationale indirecte – sur l’opinion, sur le droit, sur la culture– d’un religieux lui-même diffus [6].