Nombre d’actes retentissants sont posés dans la perspective de cet « engagement éthique nouveau », pour reprendre les termes du Premier ministre Guy Verhofstadt : campagne contre l’entrée du FPÖ de Jörg Haider dans le gouvernement autrichien, attitude en flèche de la Belgique dans l’affaire Pinochet, ratification rapide du statut de la Cour pénale internationale... Par ailleurs, la loi dite de compétence universelle a permis la tenue à Bruxelles du procès de quatre Rwandais accusés d’avoir participé au génocide de 1994, sans oublier la multiplication des plaintes déposées auprès des juridictions belges contre de hauts dignitaires étrangers tels que Saddam Hussein, Fidel Castro, Paul Kagame ou encore Ariel Sharon. La stigmatisation de la violation des droits de l’homme à l’étranger impliquait en outre – sous peine de perdre toute crédibilité– que la Belgique balaye devant sa porte : divers dossiers, depuis la colonisation (et la décolonisation) jusqu’au génocide rwandais, en passant par la Seconde Guerre mondiale, font l’objet d’une relecture officielle, bien éloignée des présentations traditionnellement laudatives du passé national [1].

L’exercice est audacieux mais suscite des questions. Tout d’abord, pourquoi la Belgique, et pourquoi maintenant ? Ensuite, comment se comporte une telle diplomatie à l’épreuve de la réalité ? Enfin, présidente de l’Europe au deuxième semestre 2001, la Belgique a-t-elle réussi à transposer sa diplomatie morale au niveau européen, et la défense intransigeante des valeurs humanistes peut-elle constituer l’une des spécificités de l’Europe ?

En mettant délibérément l’accent sur une politique « active, cohérente et réaliste » en matière de droits de l’homme, le gouvernement cherche également à mieux affirmer l’image de la Belgique dans le monde. L’adoption de législations très en pointe dans le domaine du droit international, le caractère volontariste de certaines revendications concernant le commerce illicite des armes légères ou l’entrée en vigueur du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires poursuivent une même ambition : contribuer à ce que « l’on regarde désormais la Belgique avec plus de bienveillance, sinon de sympathie ». Près de deux ans après son arrivée au pouvoir, Guy Verhofstadt annonce que « la Belgique de papa, élève modèle de la classe européenne mais discrète pour tout le reste sur la scène internationale, a cédé la place à un royaume nouveau, qui se veut résolument moderne et réclame une place au premier rang du concert des nations ».

À la volonté de montrer aux Belges et au monde que le pays peut ne pas être englouti dans sa petitesse s’ajoute la personnalité même de Louis Michel. Celui que l’on surnomme parfois « le capitaine Haddock de la diplomatie belge » et qui aime à s’appeler lui-même « Big Loulou » revendique hautement un « tempérament ». N’ayant aucune expérience en matière de politique extérieure lorsqu’il prend la succession du socialiste flamand Erik Derycke, Louis Michel, homme de contact avant tout, s’est imposé comme l’un des ministres des Affaires étrangères les plus populaires que la Belgique ait comptés [2]. Et si certains se méfient de sa pensée jugée trop intuitive, beaucoup s’enchantent d’avoir un ministre prêtant certes le flanc à la caricature, mais capable de donner du poids et du sentiment à la politique étrangère du pays.

En février 2001, Louis Michel ne s’interdit pas de traiter ce dernier de « fasciste » et de brandir la menace de sanctions européennes contre l’Italie si la coalition de droite accédait au pouvoir. À l’origine d’une vive polemica à Rome, son argument est sans appel : il faut être « inflexible quand il y a la moindre violation des principes démocratiques ». Au lendemain de la victoire électorale de la droite, il adopte une attitude nettement plus modérée. Il ne bouscule pas l’accueil poli réservé par les États membres au nouveau gouvernement italien. « J’attends de voir », déclare-t-il ; « une réaction personnelle serait difficile à l’heure où la Belgique s’apprête à prendre la présidence de l’Union ». De fait, hormis le « zéro de conduite » attribué à Silvio Berlusconi lors d’un débat télévisé, Louis Michel fait preuve d’une prudence et d’une retenue qui exigent vraisemblablement de lui une très grande maîtrise. L’inflexibilité prônée quelques mois plus tôt n’est plus de mise. Au regard des ambitions initialement affichées, les obligations modératrices du président peuvent faire figure d’obstacle. Louis Michel ne le confesse-t-il pas lorsqu’il reconnaît en novembre qu’il « aspire à ce que la présidence belge soit terminée pour pouvoir s’occuper » des dossiers qui lui paraissent prioritaires ?

Dès le lendemain des attentats, Louis Michel affirme « l’indéfectible solidarité de nos peuples européens avec le peuple américain ». Les réactions de l’Union se succèdent alors avec rapidité : sommet extraordinaire le 21 septembre, mission de la troïka au Moyen-Orient trois jours plus tard, adoption de soixante-dix-neuf mesures antiterroristes, y compris un mandat d’arrêt européen ouvrant la voie à un espace judiciaire commun, encore impensable il y a peu. Pour Guy Verhofstadt, « c’est la première fois que l’Union agit collectivement dans une crise internationale ». Pourtant, si l’Europe a étoffé sa carrure diplomatique, elle ne s’est pas imposée comme un interlocuteur incontournable. Du moins pas outre-Atlantique. Le vieux réflexe bilatéral a dominé à maints égards. Plutôt que de s’adresser à l’Union, l’Oncle Sam s’est tourné vers chacune des grandes puissances européennes. Pressé de rencontrer Jacques Chirac, Tony Blair et Gerhard Schröder, le président Bush ne manifeste pas un enthousiasme débordant pour recevoir Guy Verhofstadt et Romano Prodi. De ce côté-ci de l’Atlantique, le sommet européen de Gand est quelque peu éclipsé par la réunion préalable des trois ténors de l’Europe, sans parler du mini-sommet improvisé par Tony Blair le 4 novembre à Londres. Ces incidents crispent les petits États qui jugent qu’ils portent atteinte au poids de l’Europe sur la scène internationale. La Belgique souhaite pourtant éviter la logique d’affrontement entre grands et petits pays. Plutôt que d’être le porte-parole de ces derniers, elle préfère se faire « l’avocat des euro-optimistes ». Mais l’énergie déployée en ce sens et les avancées réalisées en quelques mois ne peuvent gommer la difficulté : le statut de petit État constitue un obstacle sérieux à la promotion d’une politique étrangère commune réellement ambitieuse.

Si le rôle moteur de la Belgique est incontestable dans ce dossier, il l’est nettement moins concernant le Proche-Orient. Cette fois, la volonté de mobiliser les énergies de l’Union se trouve paradoxalement contrecarrée par certaines de ses propres positions. En effet, depuis que des plaintes y ont été déposées contre Ariel Sharon pour sa responsabilité dans les massacres de Sabra et Chatila en 1982, les médias et milieux politiques israéliens ne tarissent pas d’insultes à l’encontre de la Belgique. L’éditorialiste du Jerusalem Post, Uri Dan, dénonce « le monstre antisémite qui a montré sa tête à Bruxelles », rappelant sans s’embarrasser de nuances que les Belges, dirigés par Léon Degrelle, ont collaboré avec les nazis et qu’ils ont commis des crimes immondes quand ils gouvernaient le Congo [4].

Soucieux de désamorcer cette crise particulièrement dommageable durant la présidence, les diplomates belges précisent que les plaintes déposées contre Ariel Sharon sont liées au système judiciaire et non à leur gouvernement. Le retrait est sensible si l’on se rappelle que, dans l’affaire Pinochet, le juge d’instruction belge Damien Vandermeersch se félicitait du « soutien exceptionnel, sans précédent » de l’exécutif au judiciaire [5]. Mais cela n’a pas suffi à apaiser la colère israélienne. La retransmission en Belgique, à la veille de la mission européenne à Jérusalem, d’un documentaire de la BBC mettant directement en cause Ariel Sharon dans les massacres du Liban explique sûrement en grande partie le caractère pour le moins peu fructueux de la rencontre du 18 novembre entre la délégation de l’Union et le Premier ministre israélien. « Ce procès n’est pas une affaire personnelle contre moi, affirme ce dernier, mais un procès intenté à l’État d’Israël et au peuple juif tout entier » [6]. Sa résistance à l’égard d’une Europe jugée « anti-israélienne » paraît inébranlable.

Ce rendez-vous manqué conduit à s’interroger sur les effets d’une loi qui octroie au juge belge une compétence universelle pour connaître des crimes de guerre, crimes contre l’humanité et actes de génocide, quelle que soit la nationalité de l’auteur, des victimes et le lieu de l’infraction. Le sens d’une telle loi est d’éviter l’impunité et de donner la parole aux victimes. Nobles causes, à mille lieues d’une logique de Realpolitik. Pourtant force est de constater l’incidence qu’une telle loi peut avoir sur la politique étrangère belge, et même européenne : le combat contre l’impunité peut-il se révéler contre-productif ? Des voix s’élèvent en faveur de dispositions propres à tempérer la loi actuelle en tenant compte des intérêts de la Belgique sur la scène internationale. De telles résistances relèvent sans doute davantage du caractère transitoire du droit pénal international, tiraillé entre la réalité des souverainetés étatiques et la lente émergence d’une justice internationale. Décalage bien curieux que celui qui conduit à limiter une compétence universelle, alors que cette dernière est par définition supérieure à toute espèce de compromis.

La conférence mondiale contre le racisme qui s’est tenue du 31 août au 8 septembre à Durban est particulièrement emblématique à cet égard. Àla tête de la délégation européenne, Louis Michel annonce avec optimisme qu’il s’agit de « clore les chapitres les plus sombres de notre histoire commune, afin de pouvoir bâtir une relation nouvelle basée sur le respect mutuel, la solidarité et le partenariat ». La ténacité et la créativité dont il fait preuve durant toute la conférence plaident en faveur de la sincérité de ses intentions. Après le départ des États-Unis et d’Israël, en raison de l’épineuse question du Proche-Orient et de la non moins délicate demande de réparations par rapport à l’esclavage, la présidence belge maintient la cohésion des Quinze et force un accord inattendu sur un projet de déclaration. L’Union présente une image d’unité et s’impose comme médiateur. On peut simplement se demander si, en l’occurrence, on n’est pas insensiblement passé de la diplomatie morale à la diplomatie tout court.

La volonté de guérir les blessures du passé se heurte à de redoutables difficultés. Il est certes aisé de se référer au devoir de mémoire concernant des épisodes historiques qui expriment et nourrissent le consensus. Il en est ainsi de la dénonciation du nazisme, par exemple. L’introspection en profondeur est une autre affaire, car elle touche à des zones grises enveloppées dans de très longs silences. En témoigne l’intensité de la controverse sur les compensations financières de l’esclavage. Toute l’habileté et tout le zèle déployés par Louis Michel sont insuffisants devant la frilosité des uns et la ténacité des autres. Sa rencontre en novembre avec son homologue sud-africaine, Nkosazama Dlamini Zuma, ne permet pas de surmonter le blocage entre le groupe africain et les pays européens. Refusant catégoriquement d’ouvrir la voie à des réclamations financières, ces derniers acceptent que leurs « regrets », « remords » et autres « excuses » figurent dans une déclaration, mais pas dans un programme d’action. Il n’y aura donc pas de rapport final sur Durban, et la commission chargée du dossier à l’ONU décidera de suspendre ses travaux jusqu’à nouvel ordre. Le volontarisme le plus manifeste n’a pu éviter l’impasse.

Bref, qu’elles soient institutionnelles ou pragmatiques, juridiques ou historiques, maintes résistances imposent de tenir compte des rapports de force et de nuancer la défense prétendument intransigeante de principes moraux. Louis Michel lui-même n’est pas dupe. Attirant l’attention sur la nécessité de prendre en considération le principe de réalité, il affirme : « Des déclarations verbeuses, des condamnations platoniques ne résolvent pourtant jamais une crise, même si elles offrent souvent le confort d’une posture avantageuse parce que sans concessions du côté du bien, du côté du vrai. L’éthique y trouve son compte en termes de conviction, mais non de responsabilité ».

Durant les six mois de la présidence belge, la comparaison entre l’UE et les États-Unis est récurrente. Le 17 septembre 2001, Guy Verhofstadt constate que l’Europe n’a pas « le profil bien taillé des États-Unis » et qu’elle a « certainement encore beaucoup à apprendre » d’eux. Puisqu’elle ne dispose pas d’une puissance militaire, technologique et économique comparable, son action extérieure doit se caractériser par la force morale : souffrant, en somme, des mêmes symptômes que la Belgique à l’égard des grandes puissances, l’Europe se voit prescrire le même remède. À défaut d’une puissance équivalente, pourquoi ne pas se faire les champions des valeurs humanistes et démocratiques ?

Après les attentats du 11 septembre, les États-Unis ont souvent été critiqués pour leur attitude arrogante, hégémonique et unilatérale. Loin de constituer une « deuxième Amérique », l’Europe bénéficie, selon Louis Michel, d’atouts spécifiques tels que « le principe associatif plutôt qu’une posture hégémonique, la défense du multilatéralisme, le recours préférentiel à la diplomatie et à la médiation dans la résolution des crises », ainsi qu’« une certaine capacité à intégrer les points de vue des autres acteurs ». La Déclaration du Conseil européen de Laeken reprend l’idée : l’Europe constitue une « puissance qui veut encadrer la mondialisation selon les principes de l’éthique, c’est-à-dire l’ancrer dans la solidarité et le développement durable ». Pour Guy Verhofstadt enfin, l’Europe se profile comme « un continent à la fois puissant et désireux de partager ce pouvoir avec les autres », « riche mais conscient de la fragilité de cette richesse tant que perdure la misère extrême sur terre ». Le message est décliné sur tous les tons. Un « soft power » qui consiste en « un capitalisme éclairé ». Une « force de paix et d’écoute ». « Une cathédrale, un haut lieu où reprendre espoir ». Bref, « une puissance plus douce dans le monde ». Pour le Premier ministre belge, l’expérience dévastatrice des deux guerres mondiales et les séquelles du génocide nazi sont la source d’une sensibilité, d’une générosité et d’une compréhension particulières.

Étouffant un peu dans le cadre national, l’ambition des responsables belges s’est adaptée au niveau européen avec une facilité déconcertante. En 1999, ils désirent « faire de la Belgique un État modèle ». Deux ans plus tard, ils esquissent une Europe « modèle »... On peut se féliciter de la volonté d’apporter plus de sub-stance au projet européen. Et même applaudir à l’idée de tendre vers « cette nouvelle synthèse dont le monde a besoin avec tant d’urgence ». Mais ne faut-il pas se garder d’une audace démesurée, voire présomptueuse ? On ne peut décemment penser que la Belgique est capable d’agir comme curateur des intérêts de l’humanité. Mais n’est-il pas tout autant hors de proportion de vouloir confier un tel rôle à l’Europe ? On a vu l’ampleur des résistances rencontrées par la Belgique dans la mission qu’elle s’est ambitieusement fixée. Ces obstacles demeurent présents dans le cadre d’une politique européenne commune. Àl’aube de l’élargissement, le pari n’est pas sans risque. Le mot de la fin revient à Louis Michel dénonçant – avec raison– un écueil qui ne lui est pas inconnu : « L’Europe, c’est la diplomatie avec le respect en plus. Elle a parfois un défaut : elle peut donner le sentiment d’être donneuse de leçons ». De fait. De la générosité à la condescendance, il n’y a qu’un pas.

Sources

Discours, déclarations ou interviews de Louis Michel

La Libre Belgique, 13 décembre 1999 ; « La nouvelle politique étrangère belge entre diplomatie et éthique », LouvainlaNeuve, 28 septembre 2000; Le Soir, 30 octobre 2000; Le Soir, 1^er mars 2001; Discours devant la commission des droits de l’homme des Nations unies, 21 mars 2001 ; La Libre Belgique, 18 septembre 2001 ; Le Soir, 28 septembre 2001 ; Discours au Parlement européen, 2 octobre 2001 ; Discours du 4 octobre 2001 ; La Libre Belgique, 6 novembre 2001 ; Le Monde, 8 décembre 2001.

Déclarations ou interviews de Guy Verhofstadt et textes du gouvernement Déclaration gouvernementale, 14 juillet 1999 ; Note de politique étrangère, 3 décembre 1999 ; Discours à Kigali, 7 avril 2000 ; Le Soir, 24 avril 2001 ; Le Monde, 20 octobre 2001 ; Discours au Parlement européen, 17 décembre 2001 ; Discours à Ottawa, 19 décembre 2001.