Depuis la fin des années quatre-vingt, l’accès aux prisons d’observateurs extérieurs civils (représentants d’organisations non gouvernementales russes ou étrangères, journalistes, chercheurs [2]) a contribué à façonner l’image d’un « enfer sur terre » [3], où près d’un million de personnes sont livrées à elles-mêmes dans un environnement abject. Les nombreux rapports aujourd’hui disponibles soulignent la surpopulation carcérale, surtout dans les maisons d’arrêt, le manque d’oxygène dans certaines cellules, le développement de maladies infectieuses telles que la tuberculose ou le sida, la vétusté des locaux et des ateliers, la négation des droits les plus élémentaires des détenus [4]. À ces peines multiples, éventuellement mortelles, s’ajoute la dureté des règles en usage au sein de la société carcérale : chacun doit connaître sa place, ses droits et obligations, intérioriser les hiérarchies informelles ainsi que les modes de résolution des conflits [5].

Personne ne conteste la nécessité de changer la politique pénitentiaire. Mais comment cette dernière s’inscrit-elle dans l’objectif de démocratisation qu’invoquent les dirigeants politiques depuis la fin de l’URSS ? Quels sont exactement les changements opérés, selon quels objectifs et priorités, définis par qui ? A-t-on d’abord cherché à renouveler la conception et les modalités de l’emprisonnement ou à améliorer les conditions de détention ? Les réponses ne sont pas évidentes, pour au moins deux raisons spécifiquement liées au contexte post-soviétique. En premier lieu, le changement pénitentiaire est inscrit dans des défis plus généraux auxquels la société est confrontée depuis la perestroïka. Vouloir distinguer analytiquement, en Russie, politique pénitentiaire et politique pénale, c’est-à-dire les discours et actes sur les raisons et modalités de l’enfermement et sur la place de cette peine dans le dispositif répressif [6], relève sans doute de la gageure. Plus généralement, les référentiels (normes et valeurs qui orientent l’action publique) et les objectifs associés à la réforme pénitentiaire doivent prendre en compte d’autres changements fondamentaux, concernant par exemple l’organisation de la justice, le rôle et le fonctionnement des administrations, les modes de prise de décision politique, ainsi que de nombreux enjeux socio-économiques (activité productive des établissements pénitentiaires, suivi et réinsertion des anciens détenus, pauvreté et inégalités sociales). En second lieu, l’analyse de la réforme pénitentiaire conduit à étudier des interactions tout à fait nouvelles entre administrations, organisations non gouvernementales russes ou étrangères, et acteurs institutionnels extérieurs, notamment le Conseil de l’Europe, dont la Russie est membre depuis 1996 [7].

En dehors de cette visée générale d’humanisation, toujours d’actualité [10], les objectifs demeurent confus. Souvent évoquée, la démilitarisation de l’administration pénitentiaire n’a pas encore été réalisée, alors qu’elle était prévue pour 1999 dans un décret présidentiel indiquant les grandes étapes de la réforme : seule la première phase, son transfert du MVD au ministère de la Justice, a été effectuée en décembre 1998. De nombreuses difficultés sont apparues à cette occasion, car ce dernier était beaucoup moins bien doté que le MVD, et l’on peut supposer, en l’absence de données fiables, que son équilibre budgétaire s’en est trouvé bouleversé. De nombreux observateurs soulignent que le transfert des ressources n’a pas été complet, ce qui a pu priver, par exemple, les employés de l’administration pénitentiaire d’avantages sociaux dont ils bénéficiaient auparavant (accès à certains hôpitaux ou lieux de loisirs). Par ailleurs, la rupture des liens entre cette administration et les autres services du ministère de l’Intérieur a suscité de nouveaux problèmes, notamment quant au suivi des anciens détenus dans le cadre des postes de police. Toutes ces difficultés justifient, aux yeux des dirigeants du pays, le maintien du statut militaire du personnel des prisons [11], dont le chef reste un général.

L’objectif de décentralisation, lui aussi présenté comme une nécessité, n’est pas jugé prioritaire pour autant. En 1999, le projet de réforme pénitentiaire élaboré par le ministère de la Justice indique que la gestion des établissements sera décentralisée « lorsque les sujets de la Fédération de Russie auront acquis davantage de droits, que la situation socio-économique se sera stabilisée et que les législations régionales seront mieux développées » [12]. D’ici là, la « verticale du pouvoir » doit prévaloir. Mais cela ne signifie pas que les directions territoriales de l’administration pénitentiaire ainsi que les directeurs d’établissement ne disposent d’aucune marge de manœuvre dans la prise de décision, bien au contraire. D’une part, cette « verticale » est relativement moins contraignante au sein du ministère de la Justice que dans le MVD, « ministère de force » selon l’expression russe. D’autre part, dans un pays aussi vaste, les dirigeants locaux sont tout de même, le plus souvent, bien loin de leurs supérieurs hiérarchiques ; ils gèrent seuls leur établissement et cherchent sur place les ressources financières nécessaires aux besoins les plus vitaux.

L’invocation de valeurs « démocratiques » s’est, en fait, rapidement heurtée à des considérations pratiques. Aucune réforme d’envergure n’était envisageable sans la résolution préalable d’une difficulté majeure, la surpopulation. En conséquence, l’objectif de réduction de la population carcérale a rapidement acquis une importance prioritaire [13]. D’où un ensemble de mesures visant avant tout à faire de la place dans les prisons : amnisties, grâces présidentielles, réductions de peines, raccourcissement des délais de détention provisoire.

Onze amnisties se sont succédé en Russie depuis la fin de l’Union soviétique. Si la plupart d’entre elles n’ont touché que des catégories restreintes de détenus, 776 000 personnes ont été concernées par celle de 2000, dont environ le tiers ( 32,1 %) ont effectivement retrouvé la liberté [14] (les autres n’ayant bénéficié que d’une réduction de peine ou n’ayant été sous le coup que de peines non privatives de liberté). Jusque-là, la part des détenus libérés de prison à la faveur d’une amnistie était bien moins élevée : 8,9 % en 1996 et 13,4 % en 1999 [15]. Et cette opération a été suivie en 2001, à la surprise du milieu associatif [16], d’une mesure similaire, destinée cette fois aux femmes et aux mineurs. L’accumulation des amnisties, quatre en cinq ans, ne laisse aucun doute sur leur portée relative : visibles et peu coûteuses, elles ne sont bien que des expédients, dont l’impact est aussi immédiat que de courte durée. La liquidation, en décembre 2001, de la Commission des grâces auprès du Président de la Fédération de Russie a suscité de nombreux commentaires. Fondée par décret présidentiel le 12 décembre 1992, cette Commission, dirigée par l’écrivain Anatoli Pristavkine, était composée de figures emblématiques de l’intelligentsia russe [17]. Elle examinait les recours présentés à la Direction présidentielle des grâces et soumettait ses recommandations à la signature du Président de la Fédération de Russie. En faisant commuer la plupart des condamnations à mort en peines de prison, elle a contribué au respect du moratoire sur la peine capitale, auquel s’est engagée la Russie lors de son adhésion au Conseil de l’Europe, et à la grâce de plus de 50000 personnes [18]. Mais, à partir de septembre 2000, Vladimir Poutine a cessé de suivre les avis de la Commission et a refusé presque toutes les demandes de grâce qu’elle appuyait. Il a, au même moment, désigné comme membre de la Commission le vice-ministre de la Justice, Youri Kalinine, connu pour ses positions sur l’humanisation de la justice pénale et la réduction de la population carcérale [19]. Or, en octobre 2000, ce dernier a signé une circulaire « prévenant » les directeurs d’établissements pénitentiaires que leur « responsabilité personnelle » serait désormais engagée dans l’examen et la transmission des demandes qui leur parviendraient, et leur enjoignant de « contrôler et réduire le nombre de recours » afin de rendre à l’octroi d’une grâce le caractère exceptionnel qui doit être le sien [20]. Dans le contexte post-soviétique, les injonctions formulées en ces termes ont nécessairement un impact, car les directeurs d’établissement comprennent que l’évaluation hiérarchique de leur activité intégrera désormais ce nouvel indicateur [21]. En mai 2001, le ministre de la Justice, Youri Tchaïka, a demandé que la Commission des grâces soit transférée dans son administration et que la Prokouratoura générale, le ministère de l’Intérieur et d’autres services répressifs soient associés à l’examen des recours, ceci afin d’éviter que de dangereux criminels ne soient libérés [22]. Au même moment, la Cour supérieure, relayée par l’administration présidentielle, considérait que l’activité de la Commission, « transformée dans la pratique en instance judiciaire suprême dans l’examen des décisions de justice », « déprécie l’autorité du pouvoir judiciaire » [23]. Une telle levée de boucliers indiquait clairement que les jours de la Commission, de plus en plus isolée institutionnellement, étaient comptés. Cette affaire a profondément ému le milieu des défenseurs des droits de l’homme, qui ont interprété la décision de Vladimir Poutine comme la volonté d’étendre le contrôle de l’État dans le domaine pénal et de neutraliser une institution exceptionnellement ouverte aux représentants de la société civile [24]. Or, paradoxalement, la liquidation de la Commission a conduit à une décentralisation du dispositif institutionnel, puisque désormais des commissions doivent être créées dans chaque administration régionale. Le transfert des prérogatives aux régions, et non aux sept districts fédéraux « déconcentrés », a pu surprendre dans la mesure où, depuis son accession au pouvoir, Vladimir Poutine n’a eu de cesse de consolider ces derniers, notamment dans le domaine policier, afin d’empêcher le développement de collusions au niveau régional [25]… La composition des premières commissions établies en 2002 [26] semble indiquer qu’il est avant tout fait appel à des représentants de l’intelligentsia régionale et d’organisations non gouvernementales, mais le ministre de la Justice continue de plaider pour une présence accrue d’agents « juridiquement qualifiés » et issus des services répressifs [27]. Les défenseurs des droits de l’homme craignent en outre que cette décentralisation n’encourage le développement de la corruption.

Les péripéties entourant la dissolution de la Commission des grâces illustrent les conflits qu’est susceptible d’entraîner l’invention de modes de gouvernement en Russie post-soviétique, et le fait que leur issue dépend des ressources dont disposent les différents protagonistes. Les ressources symboliques des membres de la Commission – leur notoriété de représentants de la « société civile » et la légitimité que leur conférait une institution incarnant l’image de démocrate dont jouissait encore Boris Eltsine au tout début des années quatre-vingt-dix– se sont avérées insuffisantes. En dépit du soutien de nombreux médias, la vocation de la Commission ne rencontrait guère d’écho dans un pays où, nous dit-on, l’opinion est plutôt favorable à une attitude répressive face à la criminalité [28]. De leur côté, ses adversaires disposaient de ressources bureaucratiques décisives, notamment la possibilité de créer, par simples circulaires ministérielles, des normes peu conformes, voire contraires aux dispositions institutionnelles en vigueur. Vladimir Poutine a ainsi joui d’une position d’arbitre : « Le conflit entre la Commission des grâces [… ] et le ministère de la Justice oppose en fait représentants de la société civile et agents de l’administration. Seul le Président de Russie peut le trancher » [29]. Or son attachement au moratoire sur la peine de mort, manifesté à plusieurs reprises en 2001 et en 2002 alors que de nombreuses voix s’élèvent pour demander la reprise des exécutions, relègue la question des grâces présidentielles au second plan [30]. Au cours des années quatre-vingt-dix, de nombreux détenus ont bénéficié d’une libération conditionnelle anticipée [31]. Leur nombre a significativement augmenté à partir de 1997, car le nouveau Code pénal a élargi les possibilités de recours. La procédure prévue laisse un rôle déterminant aux directeurs de prison : s’ils sont tenus d’examiner tous les dossiers présentant les critères requis, ils sont libres de les transmettre au juge avec ou sans recommandation. Or, si cette pièce figure dans le dossier, les juges valident presque automatiquement la procédure : de 1990 à 1999, jamais plus de 4,3 % des demandes n’ont été refusées. C’est là un pouvoir considérable et peu contrôlé, qui autorise tous les modes d’attribution imaginables. L’augmentation du nombre de demandes rend par ailleurs plus difficile la surveillance des détenus libérés « sous conditions » car, depuis le transfert ministériel de l’administration pénitentiaire, aucun texte ne dit qui est responsable de cette tâche [32]. Enfin, durant l’été 2001, une loi a réduit les délais de détention provisoire en Russie : après son inculpation, le prévenu ne peut rester plus de six mois dans une maison d’arrêt, à moins que le juge ne demande un délai supplémentaire (un trimestre au plus) du fait de la complexité du dossier. Mais, si elle est conforme aux engagements de la Russie vis-à-vis du Conseil de l’Europe, cette loi ne devrait guère s’appliquer, car elle a été suivie de l’adoption du nouveau Code de procédure pénale, le 22 novembre 2001, qui doit entrer partiellement en vigueur au 1^er juillet 2002 et qui, lui, prévoit des délais de détention provisoire s’étendant de six à dix-huit mois, selon les cas [33]. Certains juristes craignent en outre que la période nécessaire à la prise de connaissance de leur dossier par les inculpés ne s’ajoute à ces maxima [34].

On entrevoit par cet exemple la tension qui existe entre les réformes pénitentiaire et judiciaire. Si l’objectif prioritaire de la politique pénitentiaire est celui de la réduction de la population carcérale, les efforts portent bien plus sur la libération anticipée des détenus, sous ses différentes formes, que sur un usage plus modéré de la peine d’emprisonnement.

La justice n’est pas indépendante en Russie, notamment parce que les juges doivent à la fois rendre des comptes à l’administration du territoire de leur juridiction, aux agents de la prokouratoura correspondante et à leur corps d’appartenance. En leur attribuant un logement ou en participant à la rénovation des tribunaux, les pouvoirs exécutifs locaux et régionaux considèrent généralement les juges comme leurs obligés et attendent d’eux, le cas échéant, qu’ils rendent des services. Quant aux relations entre juges et procureurs, un indicateur semble particulièrement éclairant : en 2001, le taux d’acquittement atteignait 0,38% des affaires jugées. Cela signifie que les juges suivent l’accusation dans plus de 99% des cas [40]. Les avocats préfèrent donc souvent, même lorsqu’ils sont convaincus de défendre un innocent, que leur client plaide coupable et se voie infliger une peine correspondant à la période déjà passée en détention provisoire, plutôt que de se battre pour un acquittement incertain et susceptible d’entraîner une peine plus sévère en cas d’appel. « De tels compromis s’observent partout parce qu’ils arrangent tous les protagonistes : l’inculpé qui ne s’en sort pas si mal, l’avocat qui a réussi à éviter à son client une peine plus sévère, le procureur dont l’accusation est retenue, ce qui prouve aux yeux de sa hiérarchie la qualité de son travail, et le juge qui évite plaintes et recours » [41]. Enfin, l’avancement de la carrière s’effectue sur la base d’indicateurs quantitatifs, tels que le nombre d’affaires jugées et la part de verdicts révisés en appel, sachant que trois cas dans l’année suffisent pour déclencher une évaluation négative. Le supérieur hiérarchique du juge, c’est-à-dire le président du tribunal local, régional ou fédéral, peut utiliser ces indicateurs pour justifier un retrait de prime, une affectation éloignée du lieu de résidence, ou le ralentissement de la carrière.

Le Code de procédure pénale adopté à l’automne 2001 ne changera sans doute guère cet état de fait. Sa vocation n’est certes pas d’examiner le fonctionnement quotidien de la justice, ni les différentes allégeances qui se nouent au gré d’interactions informelles. Mais son caractère « démocratique », par ailleurs contesté par de nombreux experts [42], risque fort de se heurter aux règles informelles que nous venons d’exposer, et qui définissent concrètement le fonctionnement de la justice. Le transfert du procureur au juge de la décision d’arrêter un suspect [43] n’empêchera pas que l’arrestation doive s’effectuer sur la base de preuves fournies par l’accusation. Compte tenu de leurs interactions actuelles, le juge risque de n’être que le relais de la volonté du procureur, qui pourra ainsi conserver son rôle prédominant dans la procédure. « La question n’est pas de savoir qui va signer le mandat d’arrêt, mais comment cela se passe exactement, et si ce transfert de compétence va augmenter ou non le nombre de prévenus placés en détention provisoire » [44]. La pratique judiciaire risque de rester davantage orientée vers la satisfaction d’objectifs punitifs que par le respect des droits individuels [45].

La diversité et le poids des enjeux liés à la politique pénitentiaire ont nécessairement conduit à une hiérarchisation des priorités. Celle qui a été accordée à l’objectif de réduction de la population carcérale et le choix des moyens de l’atteindre sont le produit d’une volonté politique et de la gestion de diverses contraintes. En ce qui concerne la volonté politique, la plupart des organisations non gouvernementales que nous avons rencontrées notent une amélioration de leurs relations avec l’administration pénitentiaire depuis que cette dernière a été transférée au ministère de la Justice. Elles reconnaissent que Vladimir Poutine, à plusieurs reprises, s’est montré concerné, voire préoccupé, par la situation carcérale [49]. Or, parmi les facteurs justifiant ce « changement de mentalité » au plus haut niveau de l’État, deux contraintes semblent jouer un rôle important. D’un point de vue budgétaire, la surpopulation carcérale entraîne d’abord un coût considérable, aggravé par les besoins qu’induisent la situation sanitaire des prisons et l’état des équipements. D’après les sources disponibles, extrêmement rares sur ce sujet, le programme de construction d’établissements pénitentiaires, régulièrement annoncé, ne semble pas avoir été lancé [50]. Par ailleurs, d’un point de vue politique et diplomatique, la réforme des prisons représente un enjeu majeur dans les relations entre la Russie et le Conseil de l’Europe.

L’influence du Conseil de l’Europe sur les mesures prises dans les domaines pénitentiaire et pénal est toutefois indéniable. Cette institution permet par ailleurs aux responsables russes de confronter leurs points de vue à d’autres, de se familiariser avec le fonctionnement des systèmes judiciaires européens, de trouver un équilibre entre les expériences occidentales et les spécificités nationales. La réforme judiciaire aujourd’hui en cours tient compte de ce facteur externe : Dimitri Kozak, chargé par Vladimir Poutine de la concevoir, a ainsi demandé au début de 2001 l’expertise du Conseil de l’Europe sur les projets de loi qu’il avait soumis ou s’apprêtait à soumettre au Parlement. Il peut ainsi se targuer, en Russie, du soutien du Conseil de l’Europe à sa conception de la réforme judiciaire, et affronter dans de meilleures conditions les obstacles auxquels il se heurte et se heurtera encore. Et, à Strasbourg, il peut s’appuyer sur la volonté explicite du Président de la Fédération de Russie de coopérer avec le Conseil de l’Europe et de partager des valeurs communes, alors que d’autres dossiers, le conflit tchétchène en premier lieu, continuent de peser sur leurs relations.

L’influence des acteurs non gouvernementaux à l’intérieur des frontières semble plus limitée. Comme nous l’avons dit, les enquêtes d’opinion révèlent que la population n’est guère clémente vis-à-vis des auteurs d’infractions et ne manifeste aucun intérêt particulier pour les conditions de vie en détention [54]. Mais de nombreuses organisations non gouvernementales se sont investies dans ce domaine depuis la glasnost [55]. D’après un représentant de l’administration pénitentiaire, plus de trois cents organisations non gouvernementales seraient aujourd’hui en contact avec la population carcérale [56]. L’une des plus renommées, le Centre social d’assistance à la réforme pénale, décrivait ainsi l’état de ses relations avec l’administration : « Àl’heure actuelle, la Direction centrale [de l’application des peines] manifeste pour notre action une compréhension sans précédent : nous sommes autorisés à visiter les prisons, à mener des enquêtes auprès des détenus, à leur transmettre la littérature juridique que nous éditons. Notre émission de radio pour les détenus, “Les nuages”, n’est plus interdite dans les prisons; on nous écrit de tous les coins de la Russie carcérale; notre exposition itinérante “L’homme et la prison” tourne depuis deux ans dans les régions, donne l’occasion d’interpeller les pouvoirs publics et d’inviter au dialogue tous ceux qui sont en relation avec la situation carcérale dans notre pays » [57]. Dirigée par Valeri Abramkine, figure emblématique des défenseurs des droits de l’homme ayant personnellement fait l’expérience de la détention dans les prisons soviétiques, cette association a son siège à Moscou et mène une intense activité depuis la fin des années quatre-vingt. Mue par un idéal démocratique, comme l’illustre sa profession de foi (« Nous rendrons la prison au peuple »), elle a su, au fil des ans, tisser des liens solides au sein de la Direction centrale de l’administration et de certains établissements pénitentiaires au niveau local.

De telles relations ne sont cependant pas la règle partout, loin de là. Dans les régions, les organisations manquent souvent des ressources nécessaires pour être reconnues comme des interlocuteurs légitimes. En fait, tout semble dépendre des contacts personnels entre les représentants associatifs, les directeurs de prison et les directeurs régionaux de l’administration pénitentiaire. En général, face aux besoins criants de la population carcérale, ces derniers ne refusent aucune aide matérielle. Et, même si cela demeure marginal, il leur arrive maintenant d’accepter qu’une organisation complète la formation du personnel d’un établissement, en matière, par exemple, de relations avec les détenus ou avec certaines catégories telles que les femmes ou les mineurs [58]. Reste que cette personnalisation, observée dans bien d’autres secteurs de la société, nuit à l’institutionnalisation des relations entre les deux parties. Tout changement d’interlocuteur administratif au niveau local implique d’établir une nouvelle relation de confiance personnelle [59]. La Direction centrale de l’application des peines reconnaît le besoin d’élaborer des « normes minimales encadrant les relations entre établissements pénitentiaires et organisations non gouvernementales » [60]. Pour l’heure, les directeurs d’établissement définissent ces relations chacun selon ses propres critères.

Dans un contexte où les dirigeants politiques construisent au moins partiellement leur légitimité sur leur détermination à restaurer l’ordre et à lutter contre la criminalité, les politiques pénitentiaires et pénales ont jusqu’à présent évolué lentement et sont bien loin de remplir les critères d’une démocratisation du régime politique. Aux yeux de ces dirigeants, la progression de la violence et de l’insécurité a fréquemment justifié l’existence d’un état d’exception et l’adoption de mesures transitoires. Dans un contexte propice au statuquo, la sélection et la hiérarchisation des référentiels ont davantage répondu à des considérations diplomatiques, budgétaires et pratiques qu’à un projet général de réforme pénitentiaire. Ainsi, l’objectif de réduction de la population carcérale a suscité de nombreuses amnisties, mais n’a donné lieu à aucune réflexion sur le recours à l’emprisonnement dans les pratiques judiciaires. Cette approche sectorisée de la politique pénitentiaire s’est avérée inadaptée à la compréhension des véritables enjeux de la réforme.

Nous avons à plusieurs reprises souligné la marge d’autonomie dont disposent les directeurs de prison et les directeurs régionaux de l’administration pénitentiaire, et la place qu’elle occupe dans la définition même de l’action publique. De fait, les décisions prises au niveau fédéral laissent aux directeurs locaux et régionaux le soin de changer par eux-mêmes, s’ils le souhaitent et le peuvent, les conditions de vie en prison, c’est-à-dire de mener leur propre politique pénitentiaire. Les plus belles histoires de réforme qu’évoquent les organisations non gouvernementales, celles qui montrent comment peuvent s’améliorer les conditions de détention et l’environnement carcéral à partir des ressources disponibles, s’écrivent actuellement au niveau d’un établissement, à l’initiative d’un directeur local, plus ou moins bien vu de sa hiérarchie.